Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER
DES RÉGIONS RENFORCÉES
CHAPITRE UNIQUE
LE RENFORCEMENT DES RESPONSABILITÉS RÉGIONALES

Article 1er
(art. L. 1111-10, L. 4221-1, L. 4433-1 et L. 4433-4
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la clause de compétence générale des régions et attribution d'un pouvoir réglementaire

Le présent article vise, d'une part, à supprimer la clause de compétence générale des régions et, d'autre part, à attribuer à ces dernières un pouvoir de proposition et d'adaptation des dispositions législatives et règlementaires aux spécificités de leur territoire.

Votre Haute Assemblée a adopté les deux novations du présent article. L'octroi d'un pouvoir règlementaire d'adaptation aux régions se justifie afin qu'elles puissent adopter les dispositions nécessaires à l'application des schémas prescriptifs qu'elles élaboreront. En outre, cette faculté est rendue nécessaire par l'élargissement du périmètre de certaines régions qui rendra leur territoire plus hétérogène. Par ailleurs, la suppression de la clause de compétence générale des régions contribuera à une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité de l'action publique locale.

Vos rapporteurs s'étonnent toutefois des propos tenus par la ministre de la décentralisation et de la fonction, publique, Mme Marylise Lebranchu, à l'Assemblée nationale selon lesquels le Sénat aurait supprimé le principe d'un pouvoir règlementaire des régions « en évoquant l'unité de la République, et autres arguments habituels . » ^{2 ( * )} Vos rapporteurs avaient émis quelques réserves sur les dispositions proposées par le projet de loi initial, le pouvoir règlementaire des régions se limitant en réalité à une simple faculté des conseils régionaux à adresser une demande de modification d'une disposition règlementaire ou législative ou d'habilitation pour adapter une disposition aux spécificités locales, au Premier ministre, ce qu'aucune disposition ne leur interdit actuellement.

Votre commission des lois a également adopté deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre afin de clarifier la possibilité d'intervention des régions en matière de politique de la ville et de rénovation urbaine.

En séance publique, le Sénat a adopté des amendements :

- de Mme Marie-Christine Blandin, visant à maintenir le soutien des régions aux politiques éducatives ;

- de M. Pierre Jarlier, précisant que la région est garante de l'égalité des territoires ;

- de MM. Christian Favier et Jacques Mézard, supprimant la disposition selon laquelle le pouvoir réglementaire des régions s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi, en raison de son caractère superfétatoire ;

- de M. Ronan Dantec, de clarification.

• Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé pertinentes les modifications adoptées par le Sénat et a adopté le présent article sans modification. En séance publique, plusieurs modifications ont été intégrées à l'initiative :

- du rapporteur et de Mme Audrey Linkenheld pour préciser le rôle de soutien de la région en matière d'accès au logement et d'amélioration de l'habitat ;

- du rapporteur afin d'aligner les compétences des régions d'outre-mer sur celles des régions métropolitaines ;

- de M. Jean-Jacques Vlody pour rendre obligatoire, et non plus facultative, la consultation des conseils régionaux ultramarins avant toute signature d'accord de coopération régionale conclu par l'État et les pays de leur voisinage en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d'environnement ;

- de M. Philippe Cordery, prévoyant une nouvelle dérogation à la part de financement minimale des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au financement des projets dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage, fixé à 20 % par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Cette participation minimale serait abaissée à 15 % pour les collectivités territoriales maîtres d'ouvrage de projets européens de coopération transfrontalière financés par le fonds européen de développement régional (Feder) afin de leur permettre de bénéficier de subventions égales à 85 % du montant total des financements apportés par les personnes publiques. Votre commission partage l'objectif de cette modification sous réserve d'un amendement COM-535 de clarification rédactionnelle de ses rapporteurs.

Enfin, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement de M. Alain Rousset dont l'objectif est de « renforcer dans la loi le pouvoir réglementaire de la Région en précisant qu'elle est compétente pour adopter les mesures d'application de dispositions législatives traitant de ses compétences ». D'une part, sous réserve du pouvoir réglementaire général du Premier ministre que ce dernier tient de l'article 21 de la Constitution, la région pourrait adapter toute mesure législative relevant de ses compétences dès lors que la mesure concernée ne renverrait pas à l'édiction d'un décret en Conseil d'État ou alors en complément de ce dernier. D'autre part, afin de « rendre plus opérationnelle la capacité des régions à pouvoir proposer des modifications législatives ou réglementaires concernant leurs compétences, leur organisation et leur fonctionnement », le silence de l'État, à l'issue d'un délai de douze mois, vaudrait acceptation d'une demande de modification ou d'adaptation, sur le modèle des évolutions opérées par la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, selon laquelle, sauf exception, le silence gardé par l'administration sur une demande vaut accord. Le Premier ministre disposerait d'un délai de six mois, à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation, pour notifier aux régions qui en ont fait la demande les motifs du refus des propositions émises. Ces dispositions s'inspirent de l'exemple corse : en effet, depuis 2004, la collectivité territoriale de Corse a adressé quarante-deux propositions de modifications au Gouvernement qui sont restées sans réponse.

Adoption d'une délibération par un conseil régional/ou plusieurs conseils régionaux
soit pour proposer des modifications législatives ou réglementaires
soit pour bénéficier d'un pouvoir d'adaptation

Transmission au Premier ministre et au(x) représentant(s) de l'État
dans la(les) région(s)

• Six mois à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation : le Premier ministre notifie aux régions concernées les motifs de son refus

• Douze mois : silence de l'État vaut acceptation

Source : commission des lois du Sénat

• Les difficultés soulevées par la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale

Vos rapporteurs, tout en partageant l'objectif de ces dernières modifications s'interrogent sur leur conformité à la Constitution.

Selon une jurisprudence ancienne et constante du Conseil constitutionnel, seule la loi peut, au cas par cas, confier aux régions un pouvoir d'adaptation des normes législatives ou règlementaires afin de leur permettre d'exercer leurs compétences en prenant en compte les spécificités de leur territoire. Le pouvoir d'adaptation est donc une exception : la loi doit s'appliquer uniformément sur l'ensemble du territoire, afin que ne soit pas remis en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental et, ainsi, varier sur l'ensemble du territoire. Toutefois, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel, le législateur peut confier à un échelon local la faculté d'un exercice différencié d'une politique publique, soit de sa propre initiative, soit à la demande d'une ou de plusieurs collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel précise toutefois que ce pouvoir d'adaptation ne peut s'exercer sans préjudice du pouvoir règlementaire général du Premier ministre.

Par ailleurs, les différents délais prévus par le présent article semblent contradictoires. Il n'est pas précisé à partir de quelle date courre le délai de douze mois à l'issue duquel le silence de l'État équivaudrait à un accord de la demande d'adaptation. En outre, il n'est laissé qu'un délai de six mois au Premier ministre pour justifier de son refus à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation. Rien n'est toutefois spécifié sur ce qu'il pourrait faire au cours des six mois suivants.

Enfin, la règle selon laquelle le silence de l'administration vaudrait accord à l'issue d'un délai de deux mois ne saurait s'appliquer aux cas des propositions d'adaptation de dispositions législatives ou règlementaires émanant des régions. La règle modifiée par la loi précitée du 12 novembre 2013 ne s'applique qu'à des décisions administratives, en application de dispositions législatives ou règlementaires. Or la règle selon laquelle le silence de l'État vaudrait accord de ce dernier à une demande d'adaptation relève d'autres exigences. Les collectivités territoriales ne disposent pas d'un pouvoir législatif comme dans les États fédéraux mais uniquement d'un pouvoir règlementaire d'application des lois et des règlements et d'un pouvoir règlementaire propre pour l'organisation et le fonctionnement de leur collectivité. Leur octroyer un pouvoir d'adaptation général ne peut se concevoir, dans un État unitaire comme le nôtre, que si la loi considérée le prévoit expressément, comme vos rapporteurs l'ont rappelé précédemment.

• La clarification et le respect de la jurisprudence constitutionnelle apportés par votre commission des lois

Votre commission n'est pas convaincue par les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, en raison des difficultés constitutionnelles qu'elles soulèvent. C'est pourquoi votre commission a adopté l' amendement COM-536 de ses rapporteurs supprimant les dispositions insérées à l'initiative de notre collègue, M. Alain Rousset.

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 1er bis (supprimé)
(Titre V [nouveau] du Livre II de la première partie
et art. L. 1251-1 à L. 1251-7 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Création d'un Haut conseil des Territoires

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Estelle Grelier et M. Olivier Audibert Troin, contre l'avis du Gouvernement . Il vise à instituer un Haut Conseil des territoires, destiné à réunir l'ensemble des instances nationales concourant au dialogue entre l'État et les collectivités territoriales.

Cet article reprend en grande partie les dispositions de l'article 40 du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale ainsi que celui de l'article 1 ^er AA du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui avait été supprimé par la commission mixte paritaire.

• Le Haut conseil des Territoires

Le présent article insère un nouveau titre V au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales, composé de huit articles.

Le nouvel article L. 1251-1 précise que le Haut Conseil des territoires serait présidé par le Premier ministre ou, en cas d'empêchement, par le ministre chargé des collectivités territoriales. Un vice-président serait élu pour un mandat de trois ans parmi le collège des élus locaux.

Les missions du Haut Conseil

L'article L. 1251-2 décrit le champ de compétences du futur Haut conseil qui :

- pourrait être consulté sur la politique du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

- pourrait faire toute proposition de réforme relative à l'exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;

- apporterait au Gouvernement son expertise sur les questions liées à l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;

- débattrait, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l'organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;

- pourrait être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d'acte législatif de l'Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;

- serait associé aux travaux d'évaluation des politiques publiques relevant des compétences décentralisées décidées par le Gouvernement ;

- pourrait demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes, en application de l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, aux fins d'enquête sur des services ou organismes locaux ou, avec le concours des chambres régionales et territoriales des comptes, d'évaluation de politiques publiques relevant des compétences des collectivités territoriales.

La composition du Haut Conseil

En fonction des thématiques abordées, le Haut conseil se réunirait en formation plénière , en formation permanente ou en formation spécialisée .

En application de l'article L. 1251-3, la formation plénière du Haut Conseil comprendrait soixante-et-onze membres ainsi répartis :

- douze parlementaires (six députés et six sénateurs) ;

- neuf présidents de conseil régional ou de l'autorité exécutive d'une collectivité territoriale régie par l'article 73 de la Constitution, désignés par l'Association des régions de France (ARF) ;

- neuf présidents de conseil départemental, désignés par l'Assemblée des départements de France (ADF) ;

- neuf maires, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ;

- neuf représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, également désignés dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État.

On constate une dissymétrie dans les conditions de nominations des représentants de chaque échelon local ainsi que la reconnaissance, au niveau législatif, de l'Association des Régions de France (ARF) et de l'Assemblée des Départements de France (ADF).

Seraient également membres de droit les présidents du comité des finances locales (CFL), du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

La formation permanente du Haut Conseil, présidée par le vice-président, comprendrait, conformément à l'article L. 1251-4, des membres de la formation plénière :

- quatre parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ;

- deux présidents de conseil régional ;

- quatre présidents de conseil départemental ;

- quatre maires ;

- deux représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- les membres de droit.

Enfin, en vertu de l'article L. 1251-7, le comité des finances locales et le conseil national d'évaluation des normes représenteraient deux formations spécialisées du futur Haut Conseil.

À l'exception des membres de droit, les membres du Haut conseil seraient désignés pour une durée de trois ans, conformément à l'article L. 1251-5. Des membres suppléants seraient désignés en même temps que les titulaires et selon les mêmes modalités. La désignation de plusieurs membres par une même instance devrait respecter le principe de parité.

Le fonctionnement du Haut Conseil

Le Haut conseil se substituerait aux commissions et organismes nationaux composés exclusivement de représentants de l'État et des collectivités territoriales.

L'article L. 1251-6 prévoit que l'ordre du jour des réunions du Haut Conseil serait fixé par le Premier ministre, sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales ou de la formation permanente. Les membres du Gouvernement participeraient aux réunions de la formation plénière du Haut Conseil, qui se réunirait au moins deux fois par an, en fonction de l'ordre du jour et sur convocation du Premier ministre.

Les membres du Haut conseil pourraient également adresser au Premier ministre des propositions de question à inscrire à l'ordre du jour.

• La position de votre commission

Votre commission a toujours jugé indispensable la mise en place d'une instance de dialogue destinée à favoriser une culture de confiance entre l'État et les collectivités territoriales, à même d'instaurer une « démocratie décentralisée apaisée », par une connaissance commune des politiques publiques locales. L'insuffisance de cette connaissance explique pour partie les malentendus entre l'État et les collectivités territoriales, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume ^{3 ( * )} .

Si le Haut Conseil des Territoires est destiné à faciliter le cadre du dialogue et de la négociation entre l'État et les collectivités territoriales sur l'impact des politiques nationales et européennes, il ne doit pas pour autant se substituer au rôle constitutionnel du Sénat, chargé, en vertu de l'article 24 de la Constitution, de représenter les collectivités territoriales de la République. Par ailleurs, votre commission rappelle que plusieurs tentatives ont visé la création d'un tel outil et n'ont pas nécessité le recours à une loi. Une telle instance de dialogue, qui pourrait inutilement concurrencer les prérogatives des deux assemblées, peut faire l'objet d'un acte règlementaire pour sa mise en place. Enfin, Mme Marylise Lebranchu, lors du débat en première lecture au Sénat, a rappelé qu'à la demande du Premier ministre, le Haut Conseil des Territoires serait informel et non législatif et qu'il ne pourrait être une structure pérenne ^{4 ( * )} .

C'est pourquoi votre commission n'a pas jugé opportun de conserver cette disposition, tout en partageant la nécessité de disposer d'une conférence nationale des exécutifs qui ne relève toutefois pas du niveau législatif. Ainsi, elle a adopté les amendements COM-537 de ses rapporteurs et COM-141 de M. Jacques Mézard supprimant le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 1 ^er bis .

Article 2
(art. L. 1111-9, L. 1511-1 et L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 711-8 du code de commerce ;
art. 5-5 du code de l'artisanat et art. 7 de la loi n° 2014-856
du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire)
Compétence de la région en matière de développement économique
et schéma régional de développement économique,
d'innovation et d'internationalisation

L'article 2 du projet de loi affirme la responsabilité de la région en matière de développement économique, en précisant qu'elle est responsable de la définition des orientations en la matière sur son territoire. Elle élabore à cette fin un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), définissant ces orientations et opposable aux autres collectivités territoriales dans le respect de leurs compétences propres dans le domaine économique.

L'Assemblée nationale est revenue à la rédaction initiale du projet de loi, prévoyant que la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. Pour rappeler la position votée par le Sénat en première lecture, à l'issue de débats très nourris portant, notamment, sur les compétences des autres collectivités dans le domaine économique, votre commission a adopté un amendement COM-538 présenté par ses rapporteurs en vue de préciser que cette compétence de la région s'exerce sans préjudice des compétences attribuées par la loi aux autres collectivités et à leurs groupements et sous réserve des missions incombant à l'État.

• Le contenu du schéma

Tel qu'adopté par le Sénat en première lecture, l'article 2 prévoyait que le SRDEII, d'une part, définissait des orientations régionales en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation, d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, d'attractivité du territoire régional et de développement de l'économie sociale et solidaire et, d'autre part, précisait les actions menées par la région dans ces domaines et organisait leur complémentarité avec les actions menées par les autres collectivités territoriales et leurs groupements au titre de leurs compétences dans ces mêmes domaines. L'Assemblée nationale est revenue sur ce point à l'état initial du projet de loi, c'est-à-dire un schéma portant uniquement sur des orientations générales.

Or, dès lors que le SRDEII devrait être élaboré en associant plus étroitement les autres collectivités territoriales et les organismes impliqués dans le développement économique, il serait plus utile qu'il comporte, non seulement des orientations, mais aussi le programme des actions concrètes que la région entend mener, en complémentarité des actions conduites par les autres collectivités, en particulier les communes et leurs groupements compétents en matière de développement économique.

En effet, en la matière, les actions des uns et des autres doivent autant que possible converger pour être efficaces. Élaborer en association avec les autres acteurs locaux concernés un schéma comportant à la fois des orientations et un programme d'actions concrètes d'aides régionales aux entreprises et au tissu économique devrait permettre de construire des projets économiques mieux partagés par tous les acteurs sur le territoire de la région. À cet égard, vos rapporteurs relèvent que l'article 3 du projet de loi prévoit que les communes et leurs groupements peuvent contribuer au financement des aides régionales aux entreprises.

À leur initiative, votre commission a adopté un amendement COM-540 en ce sens. Le SRDEII doit être un document stratégique et programmatique d'orientation et d'action, retraçant de façon aussi complète que possible la politique de la région dans le champ économique et vis-à-vis des entreprises, en lien avec les autres collectivités compétentes.

Votre commission a également adopté l' amendement COM-520 du Gouvernement précisant que le schéma pourrait également contenir un volet sur les orientations en matière d'aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières. Cette disposition concernerait en priorité les zones de montagne et avait été adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 6.

• L'association des autres collectivités et organismes concernés à l'élaboration du schéma régional

S'agissant de la procédure d'élaboration du SRDEII, en associant les autres acteurs publics locaux concernés, le texte adopté par l'Assemblée nationale apparaît, selon vos rapporteurs, très en retrait par rapport à celui adopté par le Sénat. En effet, il se borne à prévoir, sans davantage de précision, une élaboration du schéma « en concertation » avec les métropoles et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, puis « une présentation et (...) une discussion » du projet de schéma au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). Dans ces conditions, la région ne serait guère tenue de dialoguer et de prendre en compte les préoccupations des autres acteurs.

Dans la continuité de la position du Sénat en première lecture, vos rapporteurs ont proposé une procédure plus ambitieuse d'élaboration du SRDEII, en vue d'en faire, autant que possible, un instrument permettant de construire des projets économiques partagés sur les territoires, sans remettre en cause néanmoins la responsabilité éminente de la région en la matière, conformément à l'objectif du présent projet de loi. Cette procédure associant les autres acteurs publics locaux est d'autant plus légitime si le schéma doit comporter les actions que la région entend mener et pas uniquement des orientations générales. Au-delà de l'adoption du schéma régional stricto sensu , il est ainsi question, en réalité, d'un objectif plus ambitieux : la mise en oeuvre d'une stratégie de développement économique partagée entre la région, les EPCI à fiscalité propre et les chambres consulaires.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-539 à l'initiative de ses rapporteurs, en vue de rétablir une procédure associant réellement les autres personnes publiques les plus concernées par la responsabilité du développement économique, à savoir le préfet, les EPCI à fiscalité propre autres que les métropoles et les chambres consulaires. S'agissant des métropoles, l'élaboration du schéma sur leur territoire ferait l'objet d'une procédure spécifique d'élaboration et d'adoption conjointes par la région et la métropole. Elles ne seraient donc pas concernées par la procédure associant les EPCI.

Cette procédure serait plus simple que celle adoptée par le Sénat en première lecture, tout en continuant à s'inspirer des modalités d'élaboration du schéma régional d'aménagement , de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), schéma également opposable prévu à l'article 6 du projet de loi. La procédure arrêtée par votre commission prévoit, à l'issue d'une concertation au sein de la CTAP, que participeraient à l'élaboration du projet de schéma le préfet, les EPCI à fiscalité propre - communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes -, à l'exception des métropoles, les chambres consulaires ^{5 ( * )} et le conseil économique, social et environnemental régional. Une fois arrêté par le conseil régional, le projet de schéma serait présenté à la CTAP et soumis pour avis au préfet, aux EPCI à fiscalité propre et aux chambres consulaires. En cas d'avis défavorable d'au moins trois cinquièmes des EPCI de la région, le conseil régional devrait arrêter un nouveau projet de schéma en tenant compte des objections.

Ces mécanismes d'association et de « seconde délibération » visent à inciter la région à élaborer le SRDEII de la façon la plus concertée possible, en vue in fine d'une stratégie coordonnée de développement économique en lien, notamment, avec les EPCI, qui sont les principaux acteurs, en dehors du cas particulier des métropoles, du développement économique local, avec la région. Vos rapporteurs considèrent que les actions de la région et des EPCI doivent être complémentaires et la loi doit les y inciter.

Votre commission a également adopté l' amendement COM-164 de M. Jacques Mézard, supprimant la disposition selon laquelle le SRDEII ne devrait pas favoriser les délocalisations au sein de la région ou des régions limitrophes, cette précision apparaissant trop réductrice.

• Le rôle du préfet dans l'élaboration du schéma

Si l'Assemblée nationale a maintenu la clarification du rôle du préfet de région, apportée par le Sénat, dans l'approbation du SRDEII - acte par lequel le schéma est rendu opposable aux autres collectivités territoriales et aux chambres consulaires -, elle a cependant supprimé son intervention préalable, visant à porter à la connaissance de la région les informations nécessaires à l'élaboration du schéma. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale semble donc incomplet selon vos rapporteurs.

Au stade de l'approbation, il apparaît nécessaire que le préfet vérifie non seulement le respect de la procédure d'élaboration du schéma, comme le prévoit le texte de l'Assemblée nationale, mais aussi la correcte prise en compte des informations qu'il a communiquées à la région, comme pour le SRADDET, au-delà de la seule « préservation des intérêts nationaux » comme le texte le prévoit à la suite de l'adoption en séance d'un sous-amendement du Gouvernement. À l'évidence, comme le prescrit l'article 72 de la Constitution, « le représentant de l'État (...) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » et le présent projet de loi ne saurait le remettre en cause. À l'inverse, l'intervention du préfet ne peut se borner à vérifier la seule régularité formelle de l'élaboration du SRDEII, alors que sa mission comporte une dimension économique.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-541 , sur la proposition de ses rapporteurs, en vue de préciser que le préfet doit porter préalablement à la connaissance de la région les informations nécessaires à l'élaboration du schéma, à l'instar du SRADDET.

• L'articulation des compétences économiques de la région et de la métropole

La question de l'articulation entre les compétences économiques des métropoles, telles qu'elles résultent de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, et les compétences économiques des régions, telles qu'elles sont affirmées et renforcées par le présent projet de loi, a reçu, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, une première réponse.

En principe, les orientations du SRDEII applicables sur le territoire d'une métropole sont élaborées et adoptées conjointement par la région et la métropole. Cette procédure donne un rôle éminent aux métropoles dans l'élaboration du schéma, en raison de leur poids économique majeur.

En première lecture, le Sénat avait fait le choix, à défaut d'accord entre la région et la métropole sur ces orientations, d'appliquer le principe de compatibilité des actions économiques de la métropole avec le SRDEII, l'Assemblée nationale est revenue au texte initial du projet de loi, à l'occasion d'une seconde délibération en séance, demandée par le Gouvernement pour revenir sur l'adoption d'un amendement proche du dispositif adopté par le Sénat. Le texte adopté par l'Assemblée dispose, en cas de désaccord, que la métropole élabore un « document d'orientations stratégiques » qui doit simplement prendre en compte le SRDEII, ce document valant orientations économiques au sens du SRDEII. Il ajoute, pour éviter toute ambiguïté, que ce document ne vaudrait pas autorisation pour la métropole à mettre en place des régimes d'aides aux entreprises, en lieu et place de la région, qui se voit reconnaître une initiative prépondérante en la matière à l'article 3 du projet de loi.

Rappelant que le développement économique local, auquel la métropole contribue à l'évidence de façon éminente, exige une action coordonnée et concertée entre région et métropole, vos rapporteurs rappellent, comme ils l'avaient déjà indiqué en première lecture, que région et métropole ne peuvent s'ignorer mutuellement, voire agir de façon concurrente, par exemple pour susciter l'implantation de nouvelles entreprises sur leur territoire.

Toutefois, votre commission s'est ralliée à la position de l'Assemblée nationale sur cette question, tout en appelant à la nécessaire collaboration entre les métropoles et les régions qui ne peuvent s'ignorer l'une l'autre pour assurer un développement harmonieux du territoire.

Par ailleurs, votre commission n'a pas modifié le sort particulier réservé à la métropole du Grand Paris, à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Celle-ci ne serait pas soumise aux règles de droit commun d'élaboration du SRDEII.

• Mise en oeuvre et révision du schéma

Reprenant ainsi une disposition adoptée par le Sénat en première lecture, à l'initiative notamment de notre collègue Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, tout en simplifiant sa rédaction, votre commission a adopté un amendement COM-544 présenté par ses rapporteurs pour prévoir que la région peut conclure une convention avec un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, la métropole de Lyon ou une chambre consulaire pour la mise en oeuvre du SRDEII. Là encore, il s'agit, selon vos rapporteurs, de faire en sorte que le schéma traduise en réalité un projet partagé et territorialisé de développement économique, sans que soit remise en cause la responsabilité première confiée à la région par le présent projet de loi.

Pour donner de la souplesse au SRDEII et pour éviter d'imposer au conseil régional d'adopter un nouveau schéma après chaque renouvellement général, le Sénat avait prévu une procédure de modification du SRDEII et une procédure de révision, ainsi que la faculté pour le conseil régional après son renouvellement de décider de maintenir le schéma en vigueur, de le modifier ou bien de le réviser. Dans un souci de simplification, l'Assemblée nationale a supprimé la procédure de modification, pour s'en tenir à la seule révision. Votre commission ne s'oppose pas à cette simplification.

À l'initiative de M. Jacques Mézard ( amendement COM-165 ), votre commission a allongé le délai d'élaboration des premiers SRDEII, jugeant peu réaliste de ne laisser qu'une seule année aux régions pour l'élaboration de ce nouveau schéma.

• Autres dispositions ponctuelles

À l'initiative de nombreux collègues députés, alors que cette disposition votée par le Sénat en séance publique avait été supprimée en commission par l'Assemblée nationale, le projet de loi prévoit toujours que les conseils départementaux élus en mars 2015 pourraient poursuivre la mise en oeuvre de leurs actions de développement économique, à l'exclusion de l'octroi d'aides aux entreprises, jusqu'au 31 décembre 2016, soit un an après le renouvellement des conseils régionaux. Cette disposition vise à soulever la question de la situation des agences de développement économique créées par les départements et de leurs personnels, alors que la compétence des départements dans ce domaine se trouve supprimée par le présent projet de loi, du fait de la suppression de la clause de compétence générale ^{6 ( * )} . En séance devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est engagé à trouver un dispositif adéquat, afin que cette question soit correctement prise en compte.

Par ailleurs, compte tenu des amendements précédemment adoptés sur l'élaboration du SRDEII, votre commission a adopté un amendement COM-543 de coordination présenté par ses rapporteurs. Elle a également adopté, comme en première lecture, un amendement COM-545 visant à supprimer, en raison de son caractère redondant, l'obligation pour la région d'élaborer une « stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire » ^{7 ( * )} , dès lors que l'Assemblée nationale a approuvé l'extension du SRDEII à l'économie sociale et solidaire, votée par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3
(art. L. 1511-1, L. 1511-2, L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1, L. 3231-3, L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2, L. 5421-4 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 122-11 du code du sport)
Compétence de la région en matière de développement économique
et conditions d'attribution des aides aux entreprises

L'article 3 du projet de loi vise à réformer les règles fixées par le code général des collectivités territoriales pour encadrer l'octroi d'aides aux entreprises par les collectivités territoriales, en confiant dans ce domaine une responsabilité prépondérante à la région.

En première lecture, le Sénat avait veillé à ce que l'initiative de la région en matière d'aides aux entreprises soit préservée et affirmée, dans un souci de simplification et de clarification des compétences, en supprimant les divers mécanismes de financement croisé que le projet de loi comportait pour permettre à d'autres collectivités de participer aux dispositifs instaurés par la région, par voie de convention avec celle-ci. En tout état de cause, vos rapporteurs rappellent que la région a la faculté de déléguer l'exercice d'une compétence à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, en vertu de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale est revenue à un texte plus proche du texte initial du projet de loi, s'agissant des financements croisés, en conservant néanmoins une bonne partie des apports du Sénat en matière de clarification des compétences d'aides aux entreprises. Le texte ainsi soumis au Sénat fait reposer les dispositifs d'aides aux entreprises principalement sur la région, seule compétente pour définir ces dispositifs, sous réserve des compétences attribuées aux communes, intercommunalités et métropoles. Les communes et intercommunalités, dont les métropoles, sont compétentes pour définir les aides à l'immobilier d'entreprise et pour intervenir, par voie de convention, en complément des interventions mises en place par la région. Comme l'a voté le Sénat en première lecture, la région et les métropoles sont également compétentes en matière de soutien et de participation au pilotage des pôles de compétitivité, l'Assemblée nationale ayant prévu que la région et les métropoles pouvaient également soutenir les organismes oeuvrant en faveur de la création d'entreprises, alors que le Sénat avait réservé cette mission à la seule région. Les métropoles bénéficient ainsi d'une reconnaissance propre de leur rôle en matière économique, plus importante que pour les autres intercommunalités.

En outre, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a utilement complété le présent article en précisant que la région, dans le cadre de sa compétence économique, pouvait attribuer, non seulement des aides individuelles à des entreprises, mais aussi des aides à des actions collectives au bénéfice de plusieurs entreprises, lorsqu'elles s'inscrivent dans le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internalisation (SRDEII).

Sur proposition de ses rapporteurs et dans un souci de compromis, votre commission a accepté l'économie générale du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, tout en regrettant la relative perte de lisibilité qui résulte du rétablissement des financements croisés, même si ceux-ci ne pourraient intervenir qu'en complément de l'intervention de la région et par voie de convention avec celle-ci, donc avec son accord. À l'initiative de ses rapporteurs, elle a néanmoins adopté plusieurs amendements ponctuels.

Votre commission a ainsi adopté l' amendement COM-547 visant à permettre au conseil régional, dans un souci de souplesse et de simplification, de déléguer la gestion de tous les types d'aides aux entreprises qu'il peut mettre en place, par exemple des subventions ou bonifications d'intérêts, et pas seulement des prêts et avances, à un établissement public ou à BPIFrance. En pratique, cette dernière gère déjà, pour le compte de certaines régions, des dispositifs de subventions qu'elles ont mis en place.

Elle a en revanche maintenu une disposition issue des travaux de l'Assemblée nationale, prévoyant que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pourraient, par voie de convention avec le département, lui déléguer la compétence d'octroi de tout partie des aides en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles.

Elle a également adopté l' amendement COM-549 visant, comme en première lecture, à abroger l'article L. 3231-2 dudit code. Cet article prévoit que, « lorsque l'intervention du département a pour objet de favoriser le développement économique, il peut accorder des aides dans les conditions prévues par le titre I ^er du livre V de la première partie ». Dès lors que le département n'a plus vocation à intervenir directement, de sa propre initiative, en matière de développement économique, conformément à l'objectif de clarification des compétences du projet de loi, il n'y a pas lieu, en effet, de conserver une telle disposition.

Votre commission a enfin adopté trois amendements à caractère rédactionnel ou de coordination de ses rapporteurs ( amendements COM-546, COM-550 et COM-551 ) ainsi que trois amendements de précision de M. Gérard Collomb ( amendements COM-473 et COM-472 ) et de M. Charles Guené ( amendement COM-359 )

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 3 bis
(art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3,
L. 6123-4 et L. 6123-4-1 du code du travail)
Participation de la région à la coordination des acteurs
du service public de l'emploi

Introduit en première lecture par le Sénat, par votre commission, à l'initiative de vos rapporteurs ainsi que de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, l'article 3 bis du projet de loi visait à confier à la région la compétence de coordonner, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l'emploi. L'objectif de votre commission était de faire du présent projet de loi un texte non seulement de clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, mais également un texte de décentralisation, en donnant de nouvelles responsabilités aux régions. Cet article modifiait donc un certain nombre d'articles du code du travail, pour donner à la région des missions en matière d'emploi exercées aujourd'hui par l'État localement et pour mieux associer les régions à la conduite des missions de Pôle emploi. Dès lors que la région est compétente en matière de formation professionnelle et de développement économique, il avait semblé logique au Sénat qu'elle le soit également davantage en matière d'emploi.

L'Assemblée nationale a conservé l'article 3 bis du projet de loi, tout en supprimant nombre de ses dispositions et en réduisant significativement son ambition décentralisatrice, dès le stade de la commission, à l'initiative du Gouvernement. Tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, cet article ne diffère plus substantiellement du droit en vigueur, mais il y ajoute de nouvelles procédures administratives pour développer la concertation relative aux politiques de l'emploi sur le territoire de la région et élaborer une stratégie régionale coordonnée pour l'emploi. Dès lors, vos rapporteurs estiment que cet article s'apparente, en quelque sorte, à un « trompe-l'oeil » qui ne correspond pas à l'intention du Sénat.

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale dispose que la région « participe à la coordination des acteurs du service public de l'emploi sur son territoire », ce qui est déjà le cas en l'état du droit, puisque le code du travail prévoit que la région participe, aux côtés de l'État, à cette mission : le président du conseil régional préside conjointement avec le préfet le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) et il signe également conjointement avec le préfet les conventions régionales pluriannuelles de coordination de l'emploi, de l'orientation et de la formation conclues avec Pôle emploi et les autres intervenants du service public de l'emploi, au niveau régional. Sur ces deux aspects, le texte soumis au Sénat en deuxième lecture ne diffère plus du droit en vigueur.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une concertation au sein du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CNEFOP), au sein duquel les régions sont représentées, avant la signature de la convention nationale tripartite entre l'État, Pôle emploi et l'UNEDIC, en lieu et place d'une consultation directe des régions sur la future convention : en réalité cette disposition est déjà satisfaite par le droit actuel, puisque le CNEFOP émet un avis sur le projet de convention.

Le seul apport substantiel adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement réside dans l'élaboration, par le président du conseil régional et le préfet de région, d'une « stratégie coordonnée en matière d'emploi, d'orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation ». On peut s'interroger sur le contenu réel et l'intérêt d'une telle disposition, qui a pour effet de maintenir en l'état la répartition actuelle des compétences entre la région et l'État en matière d'emploi, en associant un peu plus la région que dans l'état en vigueur du code du travail.

Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de ses rapporteurs, adopté l' amendement COM-552 visant à rétablir l'ambition décentralisatrice retenue par le Sénat en première lecture en matière d'emploi, dans une formulation néanmoins simplifiée et prenant en compte certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, en particulier la conclusion de conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l'emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion (PLIE).

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi modifié .

Article 3 ter
(art. L. 5311-3-1 [nouveau], L. 5141-5 et L. 5522-21 du code du travail)
Possibilité pour les régions de recevoir par délégation de l'État
la mission de coordonner l'action des intervenants
du service public de l'emploi et transfert aux régions
des actions d'accompagnement à la création et à la reprise d'entreprises

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue députée Monique Iborra, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, puis profondément modifié en séance publique, à l'initiative du Gouvernement, l'article 3 ter du projet de loi dispose, en premier lieu, que l'État peut déléguer à la région, par convention et après avis du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), la « mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants » du service public de l'emploi, sans préjudice des prérogatives de Pôle emploi. La convention doit notamment préciser « les conditions de transfert par l'État aux régions délégataires des crédits affectés hors dispositifs nationaux des politiques de l'emploi ».

Ce dispositif s'apparente à la mesure de décentralisation adoptée par le Sénat en première lecture à l'article 3 bis , visant à confier à la région la compétence de coordonner sur son territoire les acteurs du service public de l'emploi. Il ne s'agit cependant pas d'un transfert de compétence, comme le Sénat l'avait souhaité, mais d'une simple délégation de compétence, qui reste à la discrétion de l'État, y compris dans son volet financier. Ce dispositif n'est toutefois pas expérimental, à la différence de celui adopté dans un premier temps par l'Assemblée nationale en commission.

Par coordination avec les modifications apportées à l'article 3 bis , votre commission a adopté un amendement COM-553 à l'initiative de ses rapporteurs en vue de supprimer la faculté pour l'État de déléguer aux régions la mission de coordonner les intervenants du service public de l'emploi, dès lors que cette mission devrait être transférée aux régions, en vertu de l'article 3 bis tel que modifié par votre commission.

En raison des règles de recevabilité financière des amendements résultant de l'article 40 de la Constitution, vos rapporteurs ne sont pas en mesure cependant de proposer le transfert pérenne de crédits de l'État vers les régions, correspondant à la mission de coordination au niveau régional, comme le fait le présent article dans le cadre d'une délégation. En tout état de cause, sont seuls visés des crédits qui ne concernent pas les dispositifs nationaux des politiques de l'emploi. À la connaissance de vos rapporteurs, aucun chiffrage des montants correspondants n'a été avancé lors des débats à l'Assemblée nationale.

En second lieu - et vos rapporteurs tiennent à saluer cette avancée -, l'article 3 ter du projet de loi, à l'initiative du Gouvernement, vise aussi à transférer aux régions les actions d'accompagnement à la création et à la reprise d'entreprises des demandeurs d'emploi (dispositif « NACRE »). Le Gouvernement a fait état de la complémentarité de cette mission avec le renforcement des responsabilités de la région en matière de développement économique et, plus particulièrement, de soutien à la création d'entreprises. Elle a d'ailleurs adopté l' amendement COM-533 rect. du Gouvernement fixant au 1 ^er janvier 2017 la faculté pour les régions de financer ces actions et prévoyant le versement par l'État aux régions les sommes qu'il allouait lui-même, en 2015, à ces actions sur leur territoire.

Le projet de loi modifie à cette fin l'article L. 5141-5 du code du travail. Les régions pourraient, par convention, participer au financement d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'une entreprise et pendant les trois années suivantes, ces actions bénéficiant à des demandeurs d'emploi pour lesquels la création ou la reprise d'une entreprise leur permettrait de créer leur propre emploi. Aucun transfert de crédits n'est toutefois prévu pour accompagner ce transfert de compétence, ce que déplorent vos rapporteurs.

Votre commission a néanmoins approuvé en l'état le transfert aux régions du pilotage du dispositif « NACRE ».

Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi modifié .

Article 4
(art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales et art. L. 111-2, L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1, L. 132-2,
L. 151-1 et L. 161-3 du code du tourisme)
Attribution à la région du rôle de chef de file en matière de tourisme
et schéma de développement touristique

Tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, l'article 4 du projet de loi vise, d'une part, à désigner la région en qualité de collectivité territoriale chef de file dans le domaine de compétence partagé du tourisme et, d'autre part, à prescrire l'élaboration, conjointement par les collectivités territoriales d'une même région, d'un schéma de développement touristique. Si le Sénat, en première lecture, avait accepté la mise en place de ce schéma, en vue de coordonner et de rationaliser les interventions des différentes collectivités intéressées dans un tel domaine de compétence partagée, il s'était opposé à la désignation d'un chef de file dans ce domaine, conformément à une position constante.

• La désignation d'une collectivité chef de file en matière de tourisme

Contrairement à son texte initial, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, à l'initiative du Sénat, ne désigne aucune collectivité territoriale chef de file dans le domaine du tourisme. La promotion et le développement du tourisme demeurent une compétence strictement partagée, sans chef de file, entre les différents niveaux de collectivités territoriales, les communes et leurs groupements, les départements et les régions.

Si le présent projet de projet de loi prévoyait, dans son texte initial, la désignation de la région en qualité de chef de file pour l'exercice de cette compétence, le Sénat a supprimé cette disposition en première lecture, dans la continuité du choix déjà opéré par le législateur dans la loi du 27 janvier 2014 précitée.

Or, en première lecture, l'Assemblée nationale a accepté sur ce point de revenir au texte initial du Gouvernement, en adoptant un amendement présenté par ce dernier en commission. Ce même amendement comportait, en outre, une précaution purement déclaratoire et juridiquement inutile précisant que les compétences en matière de tourisme étaient partagées.

Conformément à la position déjà retenue et par simple cohérence, votre commission a adopté les amendements COM-554 présenté par ses rapporteurs, COM-303 de M. Jean-Pierre Grand, COM-22 de M. Louis Nègre et COM-396 de M. Yves Détraigne en vue de supprimer la désignation de tout chef file en matière de tourisme. Ce choix permet de garantir le caractère strictement partagé des compétences dans ce domaine.

• L'élaboration d'un schéma de développement touristique

En substitution des actuels schémas régionaux et départementaux en matière touristique, le projet de loi proposait initialement la création d'un nouveau schéma régional de développement touristique. Le Sénat l'avait accepté, tout en précisant qu'il devait être élaboré et adopté conjointement par la région et les départements, en y associant les communes et leurs groupements selon des modalités précisées par décret.

Entre autres, le schéma devait en particulier définir les orientations d'aménagement, de développement et de promotion des destinations touristiques. Compte tenu des modalités d'élaboration de ce schéma, ces orientations avaient vocation à être partagées entre toutes les collectivités, en vue d'améliorer la complémentarité de leurs actions en matière touristique tout en conservant la souplesse nécessaire.

Ce schéma devait tenir lieu de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence et être adopté dans les mêmes conditions, par les collectivités concernées, après examen au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP).

En commission, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait fait adopter un amendement supprimant tout schéma en matière touristique, dans un objectif de simplification dès lors qu'un chef de file était désigné. En séance publique, cependant, à l'initiative de nombreux collègues députés, le schéma a été rétabli, dans une rédaction quasiment identique à celle adoptée par le Sénat en première lecture, s'agissant tant de ses modalités d'élaboration que de son contenu, sous réserve de sa dénomination : le schéma ne serait plus qualifié de « régional » pour éviter toute confusion dans un domaine de compétence qui demeure partagé.

Vos rapporteurs ont donc proposé d'adopter sans modification les dispositions relatives au schéma de développement touristique.

En outre, l'Assemblée nationale a procédé à diverses coordinations et modifications pour alléger et simplifier le dispositif du présent article, sans remettre en cause l'économie générale du texte voté par le Sénat.

Rétablissant la suppression de tout chef de file en matière de tourisme, votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
(art. L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1 (abrogé), L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 (abrogé) du code de l'environnement ; art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales)
Simplification de la planification régionale en matière de déchets

Le présent article vise à créer un plan régional de prévention et de gestion des déchets , qui remplacerait les trois schémas départementaux ou régionaux existants aujourd'hui en matière de gestion de déchets ^{8 ( * )} .

En première lecture, votre Haute Assemblée a salué cet effort de rationalisation des procédures de planification des politiques des déchets. L'élaboration d'un document unique devrait permettre d'éviter les incohérences nées de l'enchevêtrement des différents documents de planification et niveaux de compétence. S'appuyant sur le rapport d'information de notre regretté collègue M. Jean Germain et de notre collègue M. Pierre Jarlier ^{9 ( * )} ainsi que sur les recommandations de la Cour des comptes ^{10 ( * )} , le Sénat a également souligné que la région était l'échelon le plus pertinent pour élaborer une stratégie d'ensemble et permettre des gains significatifs en termes de mutualisation.

En sus de plusieurs amendements de coordination, votre commission des lois a adopté un amendement de M. Gérard Collomb portant de trois à quatre mois le délai au-delà duquel l'avis des instances consultées est réputé favorable. En séance publique, le Sénat a également adopté, un amendement de M. Christian Favier qui vise à préciser l'origine, la nature et la composition des déchets dans l'état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, ainsi qu'un amendement de M. Ronan Dantec qui intègre au document régional unique un plan régional d'action concernant l'économie circulaire ^{11 ( * )} .

Outre de nombreux amendements rédactionnels adoptés par la commission des lois et en séance publique à l'initiative de son rapporteur M. Olivier Dussopt et de M. François-Michel Lambert et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de précision de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, notamment afin de préciser dans l'état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, la prise en charge de leur transport.

En séance publique, elle a également adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit l'approbation des plans régionaux uniques dans un délai de dix-huit mois, et non plus de trois ans, après la promulgation de la présente loi. Enfin, elle a adopté, à l'initiative du Gouvernement, des dispositions transitoires pour les projets de plan dont les procédures d'élaboration et de révision sont engagées avant la publication de la présente loi, afin de garantir leur validité.

• Les difficultés posées par les modifications de l'Assemblée nationale : une procédure d'élaboration du plan régional plus complexe

Tout en constatant que les deux assemblées sont guidées par le même souci d'associer étroitement l'ensemble des collectivités territoriales à l'élaboration du plan régional unique, votre commission relève toutefois que plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale complexifient significativement la procédure d'élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

En premier lieu, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement précisant que le projet de plan régional est élaboré en concertation avec les autorités compétentes des zones limitrophes alors que la version du Sénat précisait que le plan tenait compte « en concertation avec l'autorité compétente des zones limitrophes, des besoins hors de son périmètre » . Cet amendement présenté comme rédactionnel a néanmoins pour conséquence d'associer l'ensemble des autorités des zones limitrophes, y compris étrangères, à l'élaboration du plan régional unique, et non seulement de les consulter pour connaître leurs besoins en termes de gestion des déchets.

En second lieu, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis de son rapporteur et du Gouvernement, un amendement introduisant la possibilité d'un blocage, à la fin de la procédure de concertation, pour les communes et les EPCI chargés du traitement des déchets. Ainsi l'adoption du plan régional serait conditionnée à l'avis favorable de la moitié au moins des EPCI et communes chargés du traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale.

Comme le soulignait en séance publique le député M. Florent Boudié, rapporteur pour avis, cette position semble incohérente au regard de la propre position de l'Assemblée nationale sur l'article 6 qui estime que le dispositif de majorité de blocage, introduit par le Sénat, conduit à un « un affaiblissement de la capacité décisionnelle de la région dans l'élaboration du SRADDT et, a contrario , un renforcement du poids des autres collectivités dans la procédure ^{12 ( * )} . » Selon M. Florent Boudié, « [Il n'est] pas utile de prendre le risque que le travail accompli soit balayé d'un revers de la main. Nous considérons que si le plan de prévention et de gestion des déchets doit faire l'objet d'une concertation approfondie, c'est, en fin de parcours, au conseil régional de délibérer dans les formes habituelles pour savoir s'il doit ou non l'adopter » .

Par ailleurs, à la différence du dispositif de « seconde délibération » introduit à l'article 6 par votre commission des lois, cette possibilité de « minorité de blocage » introduite à l'article 5 n'est accordée qu'à une partie des collectivités territoriales concernées, à savoir les communes et les EPCI alors même que les départements exercent régulièrement, par délégation, la compétence en matière de déchets ménagers et que les déchets non ménagers relèvent de la compétence régionale.

De même, la possibilité d'un tel blocage intervient à l'ultime étape de l'adoption du plan par le conseil régional, sans prévoir de procédure de réexamen par les collectivités territoriales. Un tel dispositif serait à même de paralyser l'ensemble de la procédure d'adoption du plan régional unique.

• La position de votre commission : le rétablissement d'une procédure d'élaboration concertée et simplifiée

Votre commission a estimé que l'élaboration d'un plan régional unique est une nécessité pour une mise en cohérence des politiques de planification des déchets et une source non négligeable d'économies nées des gains de mutualisation. Aussi, il convient d'éviter de complexifier excessivement la procédure de concertation au risque de la rendre lente et coûteuse. Vos rapporteurs sont néanmoins attentifs à ce que la procédure d'élaboration du schéma régional associe étroitement l'ensemble des collectivités territoriales et des acteurs concernés par la prévention et l'élimination des déchets. Par l'adoption de l'amendement COM-556 de ses rapporteurs, votre commission a supprimé la possibilité d'un blocage par les communes et les EPCI. Elle a toutefois maintenu la rédaction de l'Assemblée nationale qui prévoit que l'élaboration du projet de plan s'effectue en concertation avec l'ensemble des collectivités territoriales et des acteurs concernés, dont les éco-organismes.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-555 de ses rapporteurs, ainsi que l' amendement identique COM-516 du Gouvernement, afin de rétablir la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture concernant la prise en compte des besoins des zones limitrophes.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-191 de notre collègue M. Jacques Mézard supprimant la participation des associations agréées de défense des consommateurs à la procédure de concertation concernant le plan régional unique.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis
(art. L. 541-10 et art. L.541-15-2 (nouveau) du code de l'environnement)
Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets

Le présent article résulte de deux amendements de M. Claude Kern et plusieurs de ses collègues adopté par votre commission des lois.

Il prévoit pour les éco-organismes une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations utiles dont ils disposent concernant les quantités de déchets soumis au principe de la responsabilité élargie du producteur. Il vise également à inscrire dans les dispositions obligatoires des cahiers des charges des éco-organismes l'obligation de ceux-ci de respecter les objectifs fixés par les plans de prévention et de gestion des déchets.

Outre deux amendements rédactionnels adoptés par sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement de M. François-Michel Lambert et plusieurs de ses collègues visant à élargir le champ des informations susceptibles d'être transmises par les éco-organismes aux conseils régionaux pour y inclure les données sur le traitement de ces déchets.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement supprimant le 2° de l'article qui permettait au conseil régional de contracter avec tout acteur de la prévention et de la gestion des déchets pour disposer à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets.

Par l'adoption de l'amendement COM-557 de ses rapporteurs, votre commission a rétabli cette possibilité qui devrait permettre aux conseils régionaux d'élaborer des plans plus pertinents au regard de la réalité des gisements.

Conformément à sa position adoptée en première lecture, votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié .

Article 6
(art. L. 4251-1 à L. 4251-11 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional d'aménagement, de développement durable
et d'égalité des territoires

Le présent article crée un schéma régional d'aménagement et de développement durable (SRADDT), que l'Assemblée nationale a fait évoluer en schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), regroupant plusieurs schémas régionaux, qui aurait une valeur prescriptive pour les schémas ou documents infrarégionaux. Il succèderait au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, dont le caractère facultatif et l'absence de caractère opposable n'ont pas permis d'assurer la cohérence des politiques d'aménagement du territoire sur l'espace régional.

• Les apports du Sénat : la volonté de renforcer les conditions de succès du SRADDT

En première lecture, votre Haute Assemblée a renforcé la vocation de la région en matière d'aménagement du territoire, en faisant du SRADDT le document essentiel de planification des orientations stratégiques de la région. Elle a adopté le caractère opposable de ses dispositions sur les documents infrarégionaux afin de renforcer la cohérence, au sein de chaque territoire régional, des différents documents concourant à l'aménagement du territoire.

Votre commission a toutefois estimé que le succès de cette démarche était lié à une association étroite des collectivités territoriales et des groupements infrarégionaux à l'élaboration de ce schéma : une meilleure coordination des politiques d'aménagement repose sur une participation réelle - et non formelle - de l'ensemble des collectivités territoriales, afin que soient prises en compte, par la région, les spécificités de son espace. En d'autres termes, le SRADDT est l'instrument de la contextualisation et de la territorialisation de la politique d'aménagement du territoire de la région.

Alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que l'approche de votre commission d'une meilleure association de l'ensemble des collectivités territoriales à l'élaboration du schéma conduirait à « un affaiblissement de la capacité décisionnelle de la région dans l'élaboration du SRADDT et, a contrario , un renforcement du poids des autres collectivités dans la procédure. », votre commission ne peut que regretter une telle analyse.

Les objectifs du SRADDT

Le Sénat a élargi les objectifs du schéma, d'une part, à l'initiative de ses rapporteurs, à l'équilibre et à l'égalité des territoires et, d'autre part, sur proposition de M. Jacques Mézard, à la prise en compte des projets de développement des transports. Il a adopté l'inclusion d'orientations en matière de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux, par l'adoption d'un amendement de M. Alain Bertrand.

En séance publique, un amendement de Mme Odette Herviaux, adopté contre l'avis du Gouvernement, a doté les futurs SRADDT d'un volet consacré au littoral tandis que les amendements identiques de MM. Pierre Jarlier et Michel Bouvard ont prévu la compatibilité des SRADDT avec le schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif, dans les régions comprenant des zones de montagne.

La composition du SRADDT

Un amendement de M. Ronan Dantec adopté par votre commission a prévu la substitution du schéma aux schémas sectoriels dont il reprendrait les éléments essentiels.

Votre Haute Assemblée a adopté, en séance publique, un amendement de ses rapporteurs supprimant les dispositions relatives à la composition du SRADDT afin de laisser une plus grande liberté aux collectivités territoriales dans sa rédaction et remplaçant la notion de dispositions opposables du fascicule par celles de modalités de mise en oeuvre des orientations et des objectifs du schéma, qui seraient définies par la région en association avec les autres collectivités territoriales.

La procédure d'élaboration du SRADDT

Votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, a clarifié les principales étapes d'élaboration du schéma. Par délibération, le conseil régional déterminerait les modalités d'élaboration du schéma et organisait un débat pour définir les orientations stratégiques du futur schéma.

L'approbation du SRADDT par le préfet de région a soulevé de nombreuses inquiétudes au sein de votre commission d'où les précisions adoptées à l'initiative de ses rapporteurs destinées à éviter tout risque de tutelle de l'État sur les régions. Ainsi, le rôle du représentant de l'État dans la région a été encadré afin de préciser son pouvoir d'approbation du projet de schéma. Le préfet porterait à la connaissance du président du conseil régional les projets d'intérêt national et d'utilité publique qui devraient être pris en compte par le schéma. Dans le cadre de son pouvoir d'approbation, il se bornerait à vérifier la prise en compte de ces informations par le président du conseil régional et le respect de la procédure d'élaboration prévue par le présent article. En cas de refus d'approbation, le président du conseil régional disposerait d'un délai porté à quatre mois par un amendement de M. Louis Nègre - contre trois mois prévu par le projet de loi initial - pour prendre en compte les observations demandées.

Dans les régions dans lesquelles seraient comprises des zones de montagne, seraient associés à l'élaboration du schéma les comités de massifs intéressés, ainsi que l'ont proposé deux amendements identiques de M. Pierre Jarlier et Mme Annie David, afin d'éviter un risque de marginalisation des territoires montagneux au sein des régions dont le périmètre va évoluer.

Au terme du texte élaboré par votre commission, le projet de schéma serait soumis pour avis aux personnes publiques participant à son élaboration - le terme de « participation » ayant été préféré à celui d' « association », à l'initiative de Mme Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques et de M. Michel Mercier - et à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). En séance publique, à l'initiative de ses rapporteurs, le Sénat a également prévu la participation des collectivités territoriales à statut particulier à l'élaboration du SRADDT.

Une double majorité de rejet du projet de SRADDT élaboré par la région a été instituée : ainsi, si le projet recueillait un avis défavorable de la part de trois cinquièmes des établissements publics (EPCI) à fiscalité propre et de la moitié des départements de la région, le président du conseil régional devrait soumettre un nouveau projet de schéma tenant compte des observations ainsi émises.

À l'initiative de M. Michel Mercier, le Sénat a précisé que, pour la mise en oeuvre du schéma, la région pourrait conclure une convention avec un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre ou une collectivité à statut particulier, afin de préciser les conditions d'application des orientations et des actions du schéma au territoire concerné.

Sur proposition du Gouvernement, le projet de modification et les avis recueillis au cours de l'élaboration du schéma seraient mis à la disposition du public par voie électronique pendant au moins deux mois. Un bilan de cette mise à disposition serait ensuite présenté au conseil régional.

Serait organisé un bilan de mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux à l'issue duquel le conseil régional déciderait du maintien en vigueur du schéma, de sa modification, de sa révision, totale ou partielle, ou, enfin, de son abrogation.

Enfin, à l'initiative de ses rapporteurs, les dispositions du présent article entreraient en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2016, date à laquelle seront créées les régions issues du nouveau découpage régional en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Toutefois, par dérogation, un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux prévu en décembre 2015 serait laissé aux régions pour élaborer le premier SRADDT.

• Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Guidée par le même souci que votre Haute Assemblée de renforcer la planification régionale en matière d'aménagement et de développement durable du territoire, l'Assemblée nationale a sensiblement modifié le dispositif adopté par le Sénat.

Les objectifs et la composition du SRADDET

Un amendement de Mme Nathalie Appéré a modifié le nom du SRADDT pour le transformer en schéma régional d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires - le SRADDET - en cohérence avec la compétence des régions en matière d'égalité des territoires, adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 1 ^er .

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a limité les références auxquelles serait soumis le SRADDET, en supprimant le renvoi à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme applicable aux documents d'urbanisme des communes et des intercommunalités, ses dispositions apparaissant inadaptées, selon elle, à l'élaboration du document stratégique régional qu'est le SRADDET. En revanche, les dispositions insérées à l'initiative de notre collègue Mme Odette Herviaux portant sur les espaces littoraux ont été conservées. Enfin, ce même amendement intègre, en complément de l'amendement de Mme Nathalie Appéré, le principe d'égalité des territoires dans les objectifs présidant à l'élaboration du schéma.

À l'initiative de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, les orientations stratégiques et les objectifs assignés au SRADDET ont été élargis au désenclavement et à l'amélioration de l'offre de services dans les territoires ruraux. A contrario , l'objectif en matière de logement, prévu par le projet de loi initial, a été supprimé à l'initiative de Mme Nathalie Appéré, au motif que le présent projet de loi ne devait pas remettre en cause l'équilibre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite Loi Alur) en faveur d'un aménagement du territoire équilibré et pérenne.

Trois amendements identiques de MM. Paul Molac et Alain Rousset et Mme Nathalie Appéré, adoptés en séance publique, ont supprimé la disposition, introduite par le Sénat, portant sur la prise en compte, par le schéma, des orientations fondamentales de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux, au motif qu'elles relèveraient plus de préoccupations que d'orientations s'imposant aux régions.

Enfin, en cohérence avec l'article 9, un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, prévoit l'identification, par le SRADDET, des voies et axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constitueraient des itinéraires d'intérêt régional. Le département devrait prendre en compte ces itinéraires en vue de garantir la cohérence et l'efficacité du réseau et la sécurité des usagers.

La composition du SRADDET

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a restauré la composition du schéma prévue par le projet de loi initial : ainsi, à côté du schéma régional proprement dit, il existerait une carte synthétique destinée à illustrer les orientations du schéma et un fascicule de règles générales, destiné à la mise en oeuvre des orientations et des objectifs du SRADDET et dont les prescriptions seraient opposables.

Un autre amendement du Gouvernement a rétabli le rapport général dans la composition formelle du schéma : y figureraient les éléments essentiels des documents auquel le schéma se substituerait, « afin de clarifier et d'harmoniser ses modalités d'élaboration et d'application . »

La procédure d'élaboration du SRADDET

Afin de prendre en compte la spécificité des territoires de montagne, trois amendements identiques de Mme Marie-Noëlle Battistel et de MM. Laurent Wauquiez et Joël Giraud, adoptés en séance publique, prévoient, au sein du schéma, l'adoption d'un volet spécifique consacré à la montagne, en s'inspirant de l'article 8 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

À l'initiative du Gouvernement et du rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, le Conseil national de la mer et des littoraux a été supprimé de la liste des personnes publiques participant obligatoirement à l'élaboration du SRADDET, au motif que cette mesure apparaîtrait superfétatoire dans la mesure où le conseil régional pourrait consulter tout organisme ou personne qu'il souhaiterait. Trois amendements identiques de MM. Paul Molac, Alain Rousset et Mme Nathalie Appéré prévoient l'association obligatoire du comité national « trames verte et bleue » dans l'hypothèse où le schéma régional de cohérence écologique serait introduit au sein du SRADDET.

De même, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, les collectivités territoriales ou leur groupement présents sur l'espace régional seraient associés à l'élaboration du projet de schéma afin qu'ils puissent faire connaître à la région leurs propositions sur le contenu du fascicule. Un amendement de M. Paul Molac précise que seuls le représentant de l'État dans la région, les collectivités territoriales et leurs groupements seraient obligatoirement consultés pour donner leur avis sur le projet final du schéma.

De même, à l'initiative du Gouvernement, le SRADDET serait adopté par délibération du conseil régional dans les trois ans à compter du renouvellement général des conseils régionaux, ce délai paraissant adapté pour achever l'élaboration de ce nouvel outil. L'Assemblée nationale a également, à l'initiative du Gouvernement, élargi le pouvoir d'approbation du préfet de région, ce dernier devant s'assurer de la conformité du projet aux intérêts nationaux.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, une disposition prévue initialement à l'article 7 a été insérée au présent article et prévoit l'abrogation, par les autorités compétentes, des documents auxquels le schéma a vocation à se substituer à compter de son adoption. Un amendement du rapporteur adopté en séance publique maintient la base juridique des documents sectoriels actuels : leur abrogation interviendrait lors de la publication de l'ordonnance prévue à l'article 7, dont l'objectif est de prévoir toutes les coordinations requises dans les différents codes et lois.

• La position de votre commission : le rétablissement de certaines dispositions adoptées en première lecture afin que le SRADDET devienne un outil de clarification et de renforcement de la cohérence régionale en matière d'aménagement du territoire

Tout en constatant que les deux assemblées sont guidées par le même souci de cohérence de la politique d'aménagement du territoire sur le territoire régional, votre commission relève toutefois plusieurs différences sur le dispositif proposé.

Si elle se félicite que la clarification des différentes étapes d'élaboration du schéma à laquelle le Sénat a procédé n'ait pas été remise en cause par l'Assemblée nationale, elle regrette la réintroduction de la composition du schéma que votre Haute Assemblée a supprimée à l'initiative de ses rapporteurs. Elle estime que cette composition relève du domaine règlementaire. Par ailleurs, elle s'interroge sur la distinction des dispositions qui relèveraient du schéma proprement dit de celles intégrées dans le fascicule et qui auraient une portée opposable. La cartographie soulève également des difficultés aux yeux de votre commission : le présent article ne permet pas de distinguer sa vocation : est-elle seulement illustrative ou bien présente-t-elle un caractère opposable aux documents infrarégionaux, à l'instar du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) ? Il est apparu en outre peu pertinent de prévoir une application différenciée de règles générales dont la vocation est d'être ... générale. C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-562 , COM-563 , COM-564 identique au COM-192 de M. Jacques Mézard, COM-565 , COM-566 - partiellement identique aux amendements COM-265 de M. Jean-François Husson et COM-273 de M. Roland Courteau -, COM-567 et COM-568 supprimant la référence au fascicule et à la cartographie du schéma et rétabli le dispositif adopté en première lecture reposant sur les modalités de mise en oeuvre des orientations stratégiques définies, en collaboration avec les autres échelons locaux par la région, ainsi que les coordinations nécessaires.

Elle a également précisé, à l'initiative de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre ( amendements COM-124 et COM-17 ), que le SRADDET définirait des objectifs de moyen et de long terme. Elle a en outre élargi les objectifs du schéma à l'habitat et la gestion économe de l'espace à l'initiative du Gouvernement ( amendement COM-690 ).

Elle a en outre supprimé, en adoptant les amendements COM-558 présenté par ses rapporteurs et COM-513 du Gouvernement, la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Battistel et MM. Wauquiez et Giraud, au motif qu'elle introduit, pour les seules régions où sont situées des zones de montagne, des orientations en matière économique, ce qui n'est pas l'objet du présent schéma mais celui du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) prévu par l'article 2. Votre commission a d'ailleurs intégré cette disposition à l'article 2 en adoptant l' amendement COM-520 du Gouvernement.

Elle a prévu l'association des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d'élaboration de plan local d'urbanisme, sur proposition de Mme Jacqueline Gourault ( amendement COM-423 ). Elle a en revanche, sur proposition du Gouvernement ( amendement COM-498 ), supprimé l'association du comité national « Trames verte et bleue » à l'élaboration du SRADDET, jugée peu pertinente puisqu'il s'agit d'une instance nationale et non régionale.

Elle a également rétabli, par l' amendement COM-559 de ses rapporteurs, le principe d'une « seconde délibération », non pas dans l'objectif d'entraver la région dans l'élaboration du schéma, mais dans l'optique de rendre effective la participation des échelons infrarégionaux à la définition des orientations et des modalités de mise en oeuvre du schéma, ce dernier devant être l'expression d'un diagnostic et d'une réflexion partagés sous l'égide de la région. Elle a toutefois précisé que les établissements publics concernés seraient ceux visés aux 3° et 4° ter de l'article L. 4251-6 du code général des collectivités territoriales, à savoir les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale (SCoT), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre n'étant pas situés sur le périmètre d'un tel schéma et les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme.

Par l'adoption de l' amendement COM-573 de ses rapporteurs, votre commission a précisé le pouvoir d'approbation du projet de schéma par le représentant de l'État dans la région, qui devrait s'assurer de sa conformité aux lois et règlements en vigueur ainsi qu'aux intérêts nationaux de l'État.

À l'initiative de MM. Jean-Pierre Grand ( amendement COM-125 ) et Louis Nègre ( amendement COM-18 ), votre commission a allongé de trois à quatre mois le délai laissé aux collectivités territoriales et à leur groupement pour formuler un avis sur le projet du SRADDET à l'issue duquel, en l'absence de réponse, leur avis serait réputé favorable.

Elle a, en outre, adopté l' amendement COM-574 de ses rapporteurs afin de prévoir un bilan de la mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux afin que les majorités qui pourraient en résulter puissent proposer de nouvelles orientations.

Elle a enfin adopté cinq amendements rédactionnels COM-561, COM-560 , COM-569 , COM-570 et COM-572 de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis AAA (supprimé)
(art. L. 141-1, L. 141-1-1, L. 141-1-3 et L. 141-2 du code de l'urbanisme)
Application des procédures d'élaboration, de révision et de modification
du SRADDET au schéma directeur de la région Île-de-France

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, est issu d'un amendement de Mme Nathalie Appéré. Il tend à calquer les procédures d'élaboration, de révision et de modification du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) sur celles du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) prévues à l'article 6.

En application de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, la région Île-de-France élabore avec l'État le schéma directeur de la région. L'initiative de son élaboration appartient soit à la région, soit à l'État.

Pour l'élaboration du schéma, le conseil régional recueille les propositions des conseils départementaux de la région, du conseil économique, social et environnemental régional et des chambres consulaires. Le projet, à l'issue de son élaboration, leur est ensuite soumis pour avis.

Le projet est ensuite soumis à enquête publique avant d'être adopté par le conseil régional. Il est ensuite approuvé par un décret en Conseil d'État.

L'initiative de la modification du schéma appartient également à la région ou à l'État et ne doit pas porter atteinte à l'économie générale du schéma. La modification s'organise autour des mêmes étapes que l'élaboration du schéma. La modification est approuvée par décret en Conseil d'État en cas d'opposition d'un département de la région.

Dix ans au plus tard après la publication du décret approuvant le schéma, la région procède à un bilan de son application, en particulier de ses conséquences environnementales.

Source : Commission des Lois du Sénat

Le SDRIF approuvé en 1994 a fait l'objet d'une procédure de révision à partir de 2004, qui n'a pas abouti en raison de problèmes de coordination avec les projets du « Grand Paris ». Ainsi, comme l'avaient rappelé vos rapporteurs en première lecture, le SDRIF de 1994 est resté en vigueur jusqu'à 2013, année au cours de laquelle il a été adopté par la région en octobre et approuvé par l'État en décembre, à la suite de l'avis favorable donné par le Conseil d'État.

Le présent article propose d'appliquer les modalités d'élaboration, de révision et de modification prévues à l'article 6 pour le SRADDET au SDRIF. Ainsi, les dispositions portant sur la procédure d'élaboration du SDRIF seraient supprimées de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme et ferait l'objet de l'article L. 141-1-1 entièrement réécrit. Les articles L. 141-1-3 et L. 141-2, portant respectivement sur la procédure de révision du SDRIF et sur un renvoi en décret en Conseil d'État pour la mise en oeuvre de ce schéma seraient abrogés par voie de conséquence.

L'élaboration du schéma serait prescrite par une délibération du conseil régional qui organiserait un débat pour en définir les orientations. Seraient associés à l'élaboration du schéma le représentant de l'État dans la région, les conseils départementaux, les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre non situés dans le périmètre des établissements précités, le conseil économique, social et environnemental régional, ainsi que les chambres consulaires. La région pourrait consulter toute autre personne ou tout autre organisme.

Le représentant de l'État dans la région devrait porter à la connaissance de la région les dispositions législatives et règlementaires en vigueur et les opérations d'intérêt national.

Le projet de schéma élaboré par la région serait ensuite soumis pour avis aux personnes publiques précédemment énumérées, à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ainsi qu'à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), qui disposeraient d'un délai de trois mois à l'issue duquel leur avis serait réputé favorable.

Le projet de schéma serait ensuite soumis à enquête publique. Après d'éventuelles modifications pour tenir compte des observations formulées dans ce cadre, le conseil régional adopterait le projet de schéma. Le projet serait ensuite approuvé par le préfet de région. En cas de non approbation, il en informerait le président du conseil régional par une décision motivée avec les demandes de modifications.

Le SDRIF pourrait également faire l'objet de modifications dans la mesure où elles n'auraient pas pour objet de porter atteinte à son économie générale. Ces modifications seraient également envoyées pour avis aux personnes publiques et collectivités obligatoirement consultées à l'élaboration du SDRIF. Les modifications adoptées et les avis serait mis à dispositions du public par voie électronique pendant au moins deux mois.

La révision du SDRIF reposerait sur la même procédure que son élaboration.

Un bilan de la mise en oeuvre serait effectué tous les six ans par le conseil régional qui pourrait décider de son maintien, de sa modification, de sa révision partielle ou totale ou encore de son abrogation.

Les nouvelles dispositions relatives à la modification et à la révision du SDRIF pourraient s'appliquer au schéma actuellement en vigueur.

Votre commission s'étonne de l'adoption d'un tel dispositif. Si l'harmonisation des procédures d'élaboration, de modification ou de révision du SDRIF avec celles envisagées pour le SRADDET peut répondre à un objectif de simplification des procédures applicables à des schémas poursuivant le même objectif, il est encore trop tôt pour affirmer, comme le font les auteurs du présent article, que les procédures prévues à l'article 6 « sont bien mieux adaptées que celles prévues par le code de l'urbanisme pour le document francilien, dont la dernière révision (qui a eu lieu entre 2004 et 2014) a été confrontée à une situation de véritable insécurité juridique. » Comment des dispositions non encore entrées en vigueur et appliquées peuvent-elles s'avérer plus pertinentes que des dispositions déjà existantes ? Si les modalités d'élaboration, de modification et de révision mériteraient certainement d'être simplifiées, il convient toutefois de prévoir des procédures adaptées à une région qui compte 18,8 % de la population de la France métropolitaine, soit 11,85 millions d'habitants en 2011 et la plus forte densité (986,8 hab/km ² ) du territoire national.

C'est pourquoi, par l'adoption de l' amendement COM-683 de ses rapporteurs, votre commission a supprimé l'article 6 bis AAA.

Article 6 bis AA (supprimé)
(Art. L. 211-7 du code de l'environnement)
Compétence de la région pour l'animation et la concertation
dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau

Cet article résulte de deux amendements identiques des députés Michel Lesage et Paul Molac, adoptés lors de l'examen du texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Il a pour objet de modifier l'article L. 211-7 du code de l'environnement, afin de prévoir explicitement que la région « peut se voir attribuer tout ou partie des missions d'animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique ».

L'attribution de cette compétence se ferait par décret, après avis de la conférence territoriale de l'action publique.

L'article L. 211-7 du code de l'environnement précise d'une manière très large que les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics territoriaux de bassin peuvent « entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence » dans douze domaines relatifs au grand cycle de l'eau - c'est-à-dire le cycle naturel de l'eau ^{13 ( * )} -, en particulier, à son 12° : « l'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique. ».

Le présent article a donc une portée normative très faible puisque l'article L. 211-7 du code de l'environnement permet déjà à la région d'assurer cette fonction. Une telle disposition aurait par ailleurs pour effet de rendre plus rigide la procédure applicable dans ce cas particulier, puisque seraient prévues des conditions de forme supplémentaires, en particulier la consultation de la conférence territoriale de l'action publique.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-575 de vos rapporteurs supprimant l'article 6 bis AA.

Article 6 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6
du code de l'urbanisme)
Chartes régionales d'aménagement

Le présent article résulte d'un amendement adopté par le Sénat en séance publique, déposé par M. Jean Bizet avec l'avis favorable de votre commission. Il propose la mise en place de chartes régionales d'aménagement afin de préciser les modalités d'application, au sein de chaque région, des dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral ». Il s'agit d'une proposition du rapport sur les modalités d'application de la « loi Littoral » de M. Jean Bizet et Mme Odette Herviaux ^{14 ( * )} . Dans ce rapport, nos collègues ont dénoncé l'accumulation excessive de normes, le manque d'investissement de l'administration centrale sur les prescriptions issues de cette loi ainsi qu'une jurisprudence administrative inéquitable.

Pour répondre à ces critiques, le présent article tend à conférer aux régions, à travers la mise en place d'une charte régionale d'aménagement, le pouvoir d'adapter les prescriptions de la loi Littoral aux spécificités locales.

Le présent article a fait l'objet de six amendements de suppression adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale, déposés par le Gouvernement, M. Paul Molac, Mme Catherine Vautrin, M. Martial Saddier, Mme Nathalie Appéré et M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. La commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que la « volonté d'assouplir la loi [Littoral] [...] constituait une mauvaise réponse aux difficultés de mise en oeuvre résultant, pour les collectivités territoriales, de jurisprudences différentes » et a estimé que l'article 6 du présent projet de loi permettrait de préciser, pour les territoires littoraux, des modalités de conciliation des objectifs de protection de l'environnement, du patrimoine et des paysages.

En se déclarant favorable à cet article, votre commission avait souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur les difficultés d'application de la loi Littoral par les collectivités et estime nécessaire une réflexion sur son évolution, non pour remettre en cause ses objectifs mais pour adapter les contraintes qu'elle fait peser et faciliter son application sur le terrain. Elle n'a pas souhaité rétablir le présent article mais appelle de ses voeux l'engagement d'une réflexion sur ce sujet.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6 bis A.

Article 6 bis (suppression maintenue)
(art. L. 122-1-5 du code de l'urbanisme)
Suppression de la transposition dans les schémas de cohérence territoriale des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux

Issu de l'adoption, par votre commission, de deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre, le présent article propose de supprimer l'obligation de transposition au sein du document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (SCoT) les dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux et leurs délimitations géographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme.

Le présent article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement et de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. L'article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi Alur) a mis fin au rapport d'opposabilité directe entre la charte des parcs naturels régionaux et le plan local d'urbanisme (PLU), dès lors qu'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) existe. La suppression de ce lien direct est cependant atténuée par le lien de compatibilité entre les chartes des parcs naturels régionaux et les SCoT, permettant à ces derniers de jouer leur rôle intégrateur.

La suppression de cette obligation de transposition constituerait, aux yeux de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « une régression majeure pour les parcs naturels régionaux en affaiblissant la portée de leur charte », alors que la disposition supprimée garantit la bonne application de la nouvelle hiérarchie des normes en matière d'urbanisme, issue de la loi Alur.

Votre commission s'est ralliée à cette position qui conforte le respect des prescriptions des chartes des parcs naturels régionaux.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6 bis .

Article 7
(art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports)
Dispositions transitoires pour l'élaboration et la révision des anciens schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire

Le présent article définit les dispositions transitoires destinées à sécuriser les procédures d'élaboration et de révision des schémas régionaux d'aménagement durable du territoire (SRADT), en vue de leur remplacement par les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), par application de l'article 6 du présent projet de loi.

En première lecture, votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, trois amendements identiques de ses rapporteurs, MM. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et Louis Nègre, supprimant l'habilitation demandée par le Gouvernement et destinée à préciser le contenu du SRADDET, en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en oeuvre. Votre commission a jugé peu pertinente cette demande d'habilitation, en raison des dispositions prévues à l'article 6, et a considéré le délai de dix-huit mois laissé au Gouvernement pour répondre aux objectifs précédemment rappelés trop long en raison de la mise en place des nouvelles régions qui interviendra le 1 ^er janvier 2016.

Outre de nombreux amendements rédactionnels ou de coordination adoptés par la commission des lois et en séance publique à l'initiative de son rapporteur et de Mme Nathalie Appéré, l'Assemblée nationale a rétabli la demande d'habilitation prévue par le projet de loi initial, sur proposition de son rapporteur, au motif qu'« aucune des coordinations liées à l'absorption par le SRADDT de schémas existants n'est effectuée ». La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois apporté deux évolutions notables par rapport à la rédaction initiale :

- d'une part, elle a précisé les documents auxquels le SRADDET a vocation à se substituer : le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), le schéma régional de l'intermodalité (SRI), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le plan régional de prévention des déchets ;

- d'autre part, elle a réduit à douze mois le délai imparti au Gouvernement pour publier l'ordonnance, au lieu des dix-huit mois initialement prévus.

En séance publique, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'abrogation des articles 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État afin de maintenir la base juridique des SRADT jusqu'à ce que les nouveaux SRADDET soient pleinement opérationnels.

Tout en approuvant les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté les amendements COM-128 et COM-20 de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre, excluant du périmètre de l'habilitation les questions portant sur le périmètre du schéma, la clarification de ses effets et la facilitation de sa mise en oeuvre.

Votre commission a donc adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis
(art. L. 751-9 du code de commerce)
Schéma de développement commercial

Le présent article résulte d'un amendement de M. Jacques Mézard adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à supprimer les schémas de développement commercial.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait également la suppression des observatoires départementaux d'équipement commercial. Or ces derniers ont déjà été supprimés par l'article 46 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. En effet, ces derniers n'étaient plus en capacité de fonctionner : les données dont ils disposaient n'étaient pas mises à jour régulièrement ce qui ne leur permettait pas d'apprécier l'impact des implantations d'activités commerciales sur les territoires.

C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination du Gouvernement prenant en compte cette suppression.

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification .

Article 8
(art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10, L. 3521-1 et L. 5431-1 du code des transports ;
section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II et art. L. 213-11 et L. 213-2
du code de l'éducation ;
art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail)
Transfert de la compétence des transports routiers non urbains
des départements aux régions

Le présent article visait, dans sa rédaction initiale, à transférer aux régions la gestion des transports non urbains réguliers de personnes ainsi que les transports scolaires, aujourd'hui assurée par les départements.

• Les modifications adoptées par le Sénat : le souci de préserver les politiques de transports relevant des départements

Votre commission puis le Sénat a adopté le transfert des transports réguliers non urbains aux régions, ce transfert participant à l'objectif de renforcement et de cohérence des compétences régionales en matière d'aménagement du territoire.

En revanche, le Sénat s'est opposé à la régionalisation de la gestion des transports scolaires qui nécessite une gestion de proximité que les nouvelles régions ne seraient pas en mesure d'apporter. En outre, les conseils départementaux ont développé un savoir-faire et une expertise à l'origine d'un service de qualité satisfaisant pleinement ses utilisateurs. C'est pourquoi, sur proposition de ses rapporteurs, de Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis de la commission de la culturelle et de M. Michel Mercier, elle avait supprimé ce transfert pour conserver la gestion des transports scolaires au niveau des départements.

Elle a également adopté un amendement de M. Pierre-Yves Collombat supprimant la faculté pour les régions de déléguer la gestion des transports interurbains aux autres niveaux de collectivités, cette possibilité étant déjà prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

En séance publique, le Sénat, sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, a conservé au département sa compétence en matière de transport à la demande, du fait de sa plus grande proximité avec les territoires. Ces transports représentent en effet une réponse adaptée aux territoires périurbains et ruraux peu denses.

Il a également exclu, à l'initiative du Gouvernement, le transfert aux régions des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, en raison de la compétence des départements en matière d'action sociale et de solidarité.

Il a, en revanche, transféré à la région, à l'initiative de Mme Odette Herviaux, les transports maritimes réguliers desservant les îles françaises. Toutefois, dans le cas où une île appartiendrait au territoire d'une commune du continent, celle-ci demeurerait compétente pour organiser sa desserte régulière.

Enfin, un amendement de vos rapporteurs a préservé la compétence des syndicats mixtes déjà existants chargés des transports urbains et non urbains. Cette disposition, qui a vocation à s'appliquer au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) afin d'éviter le transfert à la région Rhône-Alpes des compétences détenues par ce dernier, a été supprimée par l'Assemblée nationale, puisqu'elle est satisfaite par l'article 21 de l'ordonnance n° 2014-1543 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon dont la ratification a été postérieurement autorisée par le Parlement par la loi n° 2015-382 du 3 avril 2015.

• Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : le rétablissement de l'ensemble des transports non urbains départementaux à la région

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rétablissant le transfert à la région des transports interurbains proposés par le projet de loi initial. Parmi les nombreux amendements adoptés, on relèvera :

- un amendement de coordination de son rapporteur avec l'article 3 du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, actuellement en cours d'examen, portant sur la libéralisation des transports par autocar ;

- un amendement du Gouvernement rétablissant la faculté, pour les régions, de déléguer la gestion des transports non urbains réguliers aux autres échelons locaux ;

- des amendements du Gouvernement, de MM. Michel Piron, Alain Rousset et Paul Molac rétablissant le transfert à la région de la gestion des transports à la demande ainsi que la possibilité pour celle-ci de déléguer cette compétence à un autre échelon local ;

- un amendement du Gouvernement rétablissant le transfert des transports scolaires à la région ainsi que la faculté pour celle-ci d'en déléguer la gestion à un autre échelon local, à compter du 1 ^er janvier 2017, tout en préservant la capacité des régions à participer au financement des frais de transport individuel des élèves, abrogée par le projet de loi de initial.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels de son rapporteur.

• La position de votre commission : le rétablissement de sa position de première lecture dans un souci d'efficacité de l'action publique locale

Votre commission se félicite que certains apports du Sénat
- maintien au département du transport spécial des élèves handicapés, transfert aux régions des transports maritimes réguliers desservant les îles - aient été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale.

Elle regrette en revanche le rétablissement, au profit de la région, du transfert des transports scolaires et des transports non urbains à la demande. La commission des lois de l'Assemble nationale a justifié le rétablissement du transfert des transports scolaires en estimant que « la question des transports scolaires [pouvait] être déconnectée de celle de la gestion des collèges. D'une part, les transports scolaires concernent l'ensemble des élèves, quel que soit le niveau d'enseignement. D'autre part, l'objectif d'une gestion des transports scolaires en cohérence avec l'organisation des lignes régulières de transport plaide pour la constitution d'un bloc de compétences au profit de la région, quand bien même la gestion des collèges demeurerait confiée aux départements. » ^{15 ( * )}

Ces arguments traduisent une méconnaissance de la réalité de terrain : en effet, une gestion efficace des transports scolaires nécessitent une réelle proximité afin de répondre, avec réactivité, aux attentes des citoyens et de faire face aux imprévus liés à des intempéries ou à des accidents. C'est pourquoi les régions, en particulier celles dont le périmètre sera modifié à compter du 1 ^er janvier 2016, ne seront pas en capacité d'assumer efficacement cette compétence. Par ailleurs, ainsi que l'ont regretté plusieurs députés en séance publique, il apparaît difficilement compréhensible de mettre fin à une organisation départementale efficace au profit d'une nouvelle organisation régionale dont les économies attendues et l'amélioration du service devraient être marginales.

La problématique est identique pour les transports non urbains à la demande. A cet égard, votre commission s'étonne du choix opéré par l'Assemblée nationale de confier la gestion de ces transports à la région tout en maintenant le transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires au niveau départemental. Or il s'agit de deux compétences réclamant de la souplesse, de la proximité et de la réactivité afin de s'adapter rapidement aux attentes, souvent particulières, de ses usagers.

C'est pourquoi votre commission a adopté quatre amendements de ses rapporteurs afin de rétablir la position qu'elle avait défendue en première lecture :

- l' amendement COM-578 supprimant la disposition autorisant la région à déléguer la gestion des transports non urbains réguliers, à la demande ou celle des transports scolaires à un autre niveau de collectivité, alors que l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà le principe général de délégation de compétences entre collectivité. Dans un souci de bonne législation, il n'apparaît pas opportun de rappeler pour des cas particuliers des dispositions de portée générale ;

- les amendements COM-577 des rapporteurs, COM-99 de M. Bruno Sido, COM-179 de M. Pierre-Yves Collombat supprimant le transfert des transports non urbains à la demande aux régions et son maintien au niveau des départements ;

- les amendements COM-579 de ses rapporteurs, COM-281 de Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture et COM-100 de M. Bruno Sido, supprimant le transfert des transports scolaires aux régions, en raison de la proximité et de la réactivité attachées à la gestion de cette compétence que les régions de demain ne seraient pas en mesure d'assumer ;

- l' amendement de conséquence COM-576 .

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 8 bis A (supprimé)
(art. L. 3114-1 et L. 3114-2
du code général de la propriété des personnes publiques)
Possibilité de transfert de propriété des lignes capillaires fret aux régions
et aux intercommunalités

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Il vise à permettre le transfert des lignes capillaires fret aux régions et aux intercommunalités.

Les lignes capillaires fret sont des lignes ferrées de marchandises, dont l'exploitation est souvent confiée à des opérateurs ferroviaires de proximité. Drainant environ 15 % des tonnages fret, elles connaissent généralement un faible trafic de marchandises, de quelques trains par jour à quelques trains par semaine. Elles représentent toutefois un mode de transport privilégié et adapté pour le transport de tonnage élevé (trains céréaliers) ou de matières dangereuses (produits pétrochimiques).

La longueur de ce réseau est d'environ 4 200 kilomètres, dont 3 200 sont aujourd'hui encore régulièrement utilisés. Selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, le besoin d'investissement destiné à assurer la pérennité de ce réseau s'élèverait à environ 20 millions d'euros. L'État a accordé une subvention de 16 millions d'euros jusqu'en 2012, diminué à 8 millions d'euros en 2013. Ce budget a été supprimé en 2014 et le report sine die de la mise en oeuvre de l'écotaxe poids-lourds n'a pas permis de trouver les ressources financières nécessaires à la remise en état de ce réseau.

Introduits par l'article 7 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, les articles L. 3114-1 et L. 3114-2 du code général de la propriété des personnes publiques ouvrent la possibilité de transférer à une région, à la demande de son assemblée délibérante, la propriété d'infrastructures ferroviaires ou d'installations de services appartenant à l'État ou à l'un des établissements publics industriel et commerciaux du groupe ferroviaire. Les lignes transférables sont celles que la région utilise ou envisage d'utiliser pour organiser son propre service de transport de personnes. Ce transfert ne donne lieu ni au versement de la contribution de sécurité immobilière, ni à la perception d'impôts, droits ou taxes de quelque nature que ce soit.

Il est proposé d'étendre les dispositions de ces articles afin de permettre le transfert des lignes capillaires fret aux collectivités compétentes en matière de développement économique, à savoir les régions et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en raison de l'importance, pour les entreprises, de ces lignes qui représentent « des maillons souvent indispensables de la chaine logistique. Leur existence est un atout pour le développement économique des territoires qu'elles traversent. ».

Seraient concernées par cette faculté de transfert, outre les lignes précédemment rappelées, celles à faible trafic n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans.

Votre commission s'interroge sur l'opportunité de cet article dans la mesure où l'article 6 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire prévoit la possibilité d'une délégation, par SNCF Réseau, de ses missions pour les lignes à faible trafic, selon des objectifs et des principes de gestion qu'il définit. L'article 7 de cette loi prévoit en outre une possibilité de transfert de la propriété d'infrastructures ferroviaires au profit d'une région, à sa demande, mais pour les lignes séparées physiquement du reste du réseau ferré national. Outre l'existence de ces deux dispositions récemment adoptées par le Parlement qui n'ont pas encore trouvé à s'appliquer, le présent article porte atteinte à l'unicité du réseau ferré national, à laquelle le Sénat est attaché, comme l'ont montré les débats sur la loi précitée du 4 août 2014. Or votre commission estime que le transfert de propriété aux collectivités territoriales des lignes capillaires ne résoudra pas la question de leur pérennité.

C'est pourquoi, face à ces réserves, votre commission a adopté l' amendement de suppression COM-682 , présenté par ses rapporteurs.

Votre commission a supprimé l'article 8 bis A.

Article 8 bis (supprimé)
(chapitre II du titre Ier du livre Ier
de la deuxième partie du code des transports)
Transfert à la région des transports ferroviaires d'intérêt local
gérés par le département

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui vise à transférer aux régions les transports ferroviaires d'intérêt local relevant aujourd'hui de la compétence des départements.

Cette question avait été soulevée par votre commission en première lecture. En effet, en application de l'article L. 2112-1 du code des transports, les départements sont compétents pour créer ou exploiter des infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés, d'intérêt local. Il s'agit de lignes de chemin de fer secondaires, créées dès 1859 par Jean-Baptiste Migneret dans le département du Bas-Rhin dont il était le préfet. Il n'existe actuellement aucun recensement de ces lignes, ni du nombre de départements concernés. Selon les éléments disponibles, ces lignes représentaient, en 1965, 2 800 kilomètres. Elles sont utilisées pour le transport de personnes afin de desservir des zones rurales peu accessibles mais également pour le transport de marchandises. D'autres encore ont un objectif touristique.

Le présent article propose le transfert de la gestion de ces lignes aux régions, en complément et en renforcement de leurs missions en tant qu'autorité organisatrice de transports ferroviaires et de transports interurbains posé par l'article 8 du présent projet de loi. Le présent article distingue les infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés d'intérêt local, exploitées par un département à des fins de transport de celles qui le sont à d'autres fins, en particulier touristique :

- pour les premières, la propriété, l'aménagement et l'entretien de ces lignes seraient transférés à la région dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi. Les conditions juridiques et fiscales de ce transfert sont celles prévues à l'article L. 3114-2 du code des transports pour le transfert de la propriété de certaines lignes d'intérêt local appartenant au domaine public ferroviaire au bénéfice des régions. Ce transfert ne donnerait lieu ni au versement de la contribution de sécurité immobilière prévue à l'article 879 du code général des impôts, ni à la perception d'impôts, droits ou taxes de quelque nature que ce soit. Un mécanisme de substitution de responsabilité est également prévu entre le département et la région ;

- pour les secondes, il est proposé une habilitation du Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour prendre par ordonnance les mesures de nature législative rendues nécessaires pour permettre le transfert des voies ferrées d'intérêt local - pour le transport ou non des personnes - ou abroger les dispositions législatives devenues obsolètes. L'ordonnance devrait être prise dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi et le projet de loi de ratification devrait être déposé dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l'ordonnance. Vos rapporteurs notent à cet égard que, en méconnaissance des dispositions de l'article 38 de la Constitution, le texte élaboré par la commission des lois de l'Assemblée nationale n'avait pas prévu ce deuxième délai, rajouté par le Gouvernement en séance publique.

Enfin, le présent article prévoit un certain nombre de coordinations au sein du code des transports, en particulier l'abrogation de l'article L. 2112-1 et la modification de l'article L. 2112-1-1 afin d'étendre la compétence des régions aux infrastructures de transport ferré ou guidé d'intérêt régional et local.

Si le présent article répond à une problématique soulevée par votre commission en première lecture, elle souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur l'importance de ces lignes pour l'aménagement du territoire et le dynamisme économique de certaines zones.

Toutefois, les dispositions proposées soulèvent, aux yeux de votre commission, plusieurs difficultés. En particulier, elle opère une distinction peu claire entre services de transport à des fins de transport et les autres services, en particulier de tourisme, qui ont également une finalité en matière de transport. En outre, le champ de l'habilitation est peu précis.

C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-580 présenté par ses rapporteurs et COM-185 de M. Jacques Mézard de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 8 bis .

Article 8 ter (supprimé)
(art. L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-3, L. 1214-6, L. 1214-19, L. 1214-21, L. 1214-22, L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3, L. 1231-4, L. 1231-5, L. 1231-6, L. 1231-7, L. 1231-5-1, L. 1231-8, L. 1231-9, L. 1241-1, L. 1811-2, L. 2121-10,
section 2 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie, section 2 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier
de la troisième partie du code des transports ;
art. L. 2333-64, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 4434-3, L. 5215-20, L. 5216-5
et L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 213-1 du code de l'éducation)
Évolution des périmètres de transports urbains et ses conséquences

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Selon son exposé des motifs, il vise, d'une part, à proposer une nouvelle définition du transport urbain en fonction des caractéristiques propres du service de transport et, d'autre part, à prévoir un dispositif de compensation financière en cas de transfert de compétences de lignes non urbaines organisées par un département ou une région et incluses dans le ressort territoriale d'une autorité organisatrice de la mobilisé à la suite de l'extension de ce dernier.

Aujourd'hui, en application de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), qui constitue l'acte fondateur de l'organisation des transports publics locaux en France, la localisation et le rayonnement géographique des services réguliers des transports publics locaux déterminent la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux : régions, départements, communes et leurs groupements. Les collectivités territoriales compétentes pour l'organisation et la gestion des transports publics étaient qualifiées d'autorités organisatrices des transports (AOT). En dehors des périmètres de transports urbains (PTU), au sein desquels sont compétentes les autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) que sont les communes et leurs groupements, les départements et les régions organisent les transports publics interurbains.

Ainsi, la notion de PTU permet de distinguer les services urbains gérés par les communes ou leurs groupements des services non urbains, desservant des zones moins denses, qui relèvent des départements et des régions. Toutefois, ainsi que le relève l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement à l'origine du présent article, « Sous l'effet notamment du développement de l'intercommunalité, les PTU se sont multipliés et étendus. Dans les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles, le dispositif de vérification préalable par le Préfet a disparu au profit d'une attribution automatique du statut de PTU à l'ensemble du ressort territorial de l'EPCI au moment de sa création ou de son extension. Dès lors, de plus en plus de zones peu denses se sont retrouvées incluses au sein des PTU et les lignes de transports publics jusque-là non urbaines se sont retrouvées incluses dans le PTU et dès lors ont été requalifiées en lignes urbaines. »

Face à ce constat, le présent article propose trois évolutions.

La première vise à remplacer la notion de périmètre de transports urbains par celle de ressort territorial au sein du code des transports et du code général des collectivités territoriales.

La deuxième propose une nouvelle rédaction à l'article L. 1231-2 du code des transports afin de définir les services de transports urbains en fonction de ses caractéristiques : cette catégorie regrouperait les services de transport de personnes exécuté de manière non saisonnière dans le ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité, en fonction du type de véhicule utilisé (véhicule de transport guidé ou véhicule terrestre à moteur à l'exception des autocars) et de la distance entre deux arrêts et de l'amplitude entre la fréquence à l'heure de pointe et la fréquence en heure creuse, selon des critères définis par décret.

La troisième propose une nouvelle rédaction de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre I ^er du titre I ^er du livre I ^er de la troisième partie du code des transports portant aujourd'hui sur les services non urbains. Elle traiterait des services non urbains, gérés par un département ou une région, situés dans le ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité, c'est-à-dire l'ancien périmètre de transports urbains. Ainsi, en application du nouvel article L. 3111-4, les dessertes locales des services réguliers non urbains seraient créées ou modifiées en accord avec l'autorité organisatrice de la mobilité territorialement compétente. L'article L. 3111-5 prévoit qu'un an après la création d'une nouvelle autorité organisatrice de la mobilité ou la modification du ressort territorial de l'une d'elles qui entraînerait l'inclusion de services de transports non urbains, l'autorité organisatrice de la mobilité se substituerait aux autorités organisatrices de transport antérieurement compétentes dans l'ensemble des droits et obligations. Une convention entre les autorités organisatrices de transport et de la mobilité concernées fixerait notamment les conditions de financement de ces services de transport non urbains, en cas de transfert de compétences de ces lignes non urbaines entre un département ou une région et une autorité organisatrice de la mobilité. De même, une procédure d'arbitrage en cas de litige est également prévue, identique à celles prévue pour les transports scolaires à l'article L. 3111-8.

Ainsi, les dispositions du présent article visent à compléter les évolutions adoptées, à l'initiative de nos anciens collègues MM. Roland Ries et Michel Teston, à l'article 52 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui transforme les autorités organisatrices de transports urbains que sont les communes et leurs groupements en autorités organisatrices de la mobilité, en les dotant de compétences élargies.

Votre commission s'interroge sur la pertinence d'un tel article. Outre que ces évolutions dépassent largement le cadre du projet de loi et nécessitent une réflexion plus aboutie que ne le permet le présent article, ce dernier soulève plusieurs interrogations. En particulier, il existe un risque de confusion entre les compétences des autorités organisatrices de la mobilité et des régions pour le transport non urbain, les premières pouvant organiser du transport non urbain dans leur ressort territorial. Par ailleurs, le présent article institue un transfert automatique de la compétence transports non urbains en cas d'extension du périmètre d'une autorité organisatrice de la mobilité. Enfin, se pose la question de l'articulation entre les différentes autorités organisatrices concernées, notamment pour modifier une desserte.

Aussi, par l'adoption des amendements COM-581 de ses rapporteurs et COM-467 de M. Gérard Collomb, votre commission a-t-elle supprimé l'article 8 ter .

Article 9
(art. L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 111-1 du code de la voirie routière)
Financement par la région des voies et axes routiers d'intérêt régional

Le présent article proposait, dans sa version initiale, de transférer aux régions la gestion de la voirie départementale.

Votre commission a supprimé le présent article à l'initiative de vos rapporteurs et de plusieurs sénateurs, estimant que la construction et l'entretien d'une voirie réclamait une gestion de proximité favorisant une capacité de réaction rapide en cas d'intempérie ou d'accidents, à laquelle les régions, notamment celles dont le périmètre sera modifié à compter du 1 ^er janvier 2016, pourraient difficilement répondre. En outre, les départements ont mis en place une ingénierie de qualité, liée à la gestion ancienne de la voirie départementale alors que les régions ne disposent d'aucune compétence en la matière. Par ailleurs, ce transfert s'avèrerait contradictoire avec la volonté du Gouvernement de transférer à la région des compétences stratégiques : la gestion de la voirie conduirait à un alourdissement des missions opérationnelles des régions, qui pourrait se révéler néfaste à l'exercice de leurs autres compétences. Aussi, votre commission avait-elle estimé que ce transfert ne serait source d'aucune économie ni d'une quelconque amélioration du service public apporté à nos concitoyens.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a été peu sensible à ces arguments de bon sens en rétablissant, purement et simplement, le présent article dans sa rédaction initiale sur proposition du Gouvernement, avec l'avis favorable du rapporteur. Aucun argument pertinent n'a cependant été présenté pour justifier ce rétablissement, ce dont s'étonnent vos rapporteurs.

Toutefois, en séance publique, toujours avec l'avis favorable du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé, à l'initiative du Gouvernement, ce transfert au profit d'une participation des régions au financement des voies et axes routiers d'intérêt régional. Vos rapporteurs constatent avec satisfaction l'évolution de la position de nos collègues députés et du Gouvernement sur le maintien de la compétence « voirie » aux départements. La nouvelle rédaction du présent article tend à modifier l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales afin d'élargir les missions des régions au financement des voies et axes routiers, identifiés d'intérêt régional, en raison de leurs caractéristiques, par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), défini à l'article 6 du présent projet de loi. La même modification est prévue à l'article L. 111-1 du code de la voirie routière. Enfin, une loi de finances déterminerait les modalités de financement de cette compétence par la région.

Cette alternative représente un compromis satisfaisant aux yeux de votre commission en permettant de distinguer les axes routiers gérés par les départements mais présentant un intérêt stratégique au niveau régional. Ces axes structurants seraient identifiés au sein du SRADDET par la région, en concertation avec les autres niveaux de collectivités territoriales, en particulier les départements. La participation financière des conseils régionaux sur certains axes devrait permettre aux régions de disposer d'un levier d'action majeur pour le renforcement de l'attractivité et le développement économique et social de leur territoire. Cette disposition apparaît en outre indispensable en raison de la suppression de la clause de compétence générale des régions prévue à l'article 1 ^er .

Tout en se félicitant de cette évolution, votre commission a adopté trois amendements de ses rapporteurs : l' amendement COM-582 est d'ordre rédactionnel ; le COM-583 vise à aligner les modifications proposées au sein des articles L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales et L. 111-1 du code de la voirie routière ; enfin, le COM-584 supprime la disposition renvoyant à une loi de finances les modalités de financement de cette compétence au motif qu'il n'est pas utile de prévoir un tel renvoi.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 9 bis
(art. L. 131-7-1 [nouveau] du code de la voirie routière)
Renforcement des pouvoirs du président du conseil départemental
en matière d'élagage des plantations privées

Inséré par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable, et repris par vos rapporteurs, le présent article donne compétence au président du conseil départemental pour l'élagage des plantations privées dans un objectif de sécurité routière sur la voirie départementale située en dehors des agglomérations.

Ainsi, il propose d'étendre les compétences du président du conseil départemental qui est déjà responsable des travaux destiné à assurer la sécurité routière sur les routes départementales, en dehors des agglomérations, aux seuls cas d'urgence , en application de l'article L. 131-7 du code de la voirie routière.

Cette disposition a déjà été adoptée par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue, M. Éric Doligé, de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, en décembre 2012. L'Assemblée nationale avait légèrement modifié la rédaction adoptée par le Sénat.

Le présent article a fait l'objet d'un amendement rédactionnel de la commission des lois de l'Assemblée nationale proposé par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 9 bis sans modification .

Article 10
(art. L. 6311-1 du code des transports)
Pérennisation de la possibilité de transférer au cas par cas les aérodromes aux collectivités territoriales

Le présent article ouvre la possibilité de transférer les aérodromes civils d'intérêt local, appartement actuellement à l'État, aux collectivités territoriales, à titre gratuit.

La décentralisation de 150 aérodromes avait déjà été permise par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Néanmoins, à la différence de la loi de 2004 qui avait encadré les demandes des collectivités territoriales en fixant une date limite pour leur dépôt au 1 ^er juillet 2006, le présent article pérennise cette possibilité. Ainsi, les collectivités territoriales pourront à tout moment demander à l'État le transfert d'un aérodrome civil qui n'est pas ou qui n'est plus nécessaire à l'exercice de ses missions. Les articles L. 5217-2 et L. 3641-7 du code général des collectivités territoriales prévoient déjà cette possibilité pérenne pour les métropoles et la métropole de Lyon.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels à l'initiative de son rapporteur, du rapporteur de la commission du développement durable et du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 (supprimé)
(art. L. 5314-1, L. 5314-2 (abrogé), L. 5314-3 (abrogé), L. 5314-4, L. 5314-8, L. 5314-11, L. 5314-13 [nouveau], L. 5723-1 et L. 5753-2
du code des transports ; art. L.2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 et L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques ;
art. L. 341-5 du code du tourisme)
Procédure de transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien
et de la gestion des ports relevant du département
aux autres collectivités territoriales

Afin de rationaliser la gestion des ports, le présent article vise à supprimer la compétence du département en la matière, qui serait transférée au 1 ^er janvier 2017 à la région ou au bloc communal.

En première lecture, suivant sa commission des lois et ses rapporteurs, le Sénat a estimé que ces dispositions ne clarifiaient pas l'enchevêtrement des compétences en matière d'exploitation des ports maritimes, et correspondaient à une volonté politique, désormais révolue, de réduire les compétences du département. En conséquence, votre commission des lois avait supprimé l'article 11, suppression confirmée en séance publique.

Par un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli l'article 11 dans une rédaction légèrement différente de celle initiale du projet de loi, qui tient compte du fait que les ports puissent être gérés par plusieurs départements ou par un groupement de collectivités territoriales associant le département. Cette réalité d'une gouvernance partagée plaide pourtant pour le maintien des compétences du département en matière de ports maritimes et intérieurs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de réécriture globale du présent article. Cet amendement a également introduit des dispositions visant à permettre aux régions, aux communes et à leurs groupements et aux métropoles de concourir au financement des activités de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM).

Vos rapporteurs s'étonnent que cette disposition générale concernant les associations intervenant en matière de secours en mer ait été insérée dans un article sur le transfert des compétences portuaires du département. Par ailleurs, notamment afin de ne pas exclure le département de ce financement, le Sénat avait adopté, en séance publique, un amendement de vos rapporteurs visant à pérenniser les interventions de la SNSM ^{16 ( * )} .

En conséquence, à l'initiative de vos rapporteurs et de notre collègue M. Bruno Sido, votre commission des lois a adopté deux amendements identiques de suppression (COM-585 et COM-104) du présent article.

La commission a donc supprimé l'article 11.

Article 11 bis
(art. L. 774-2 du code de justice administrative,
art. L. 5337-3-1 [nouveau] du code des transports)
Compétence des collectivités territoriales en matière de contraventions
de grande voirie sur le domaine public maritime

Le présent article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale en séance publique, d'un amendement de Mme Nathalie Appéré et plusieurs de ses collègues.

Il vise à permettre, en cas de constatation de contravention de grande voirie dans les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements, la saisine du tribunal administratif compétent par les présidents des organes délibérants des collectivités territoriales.

Afin de protéger le domaine public maritime, les contraventions de grande voirie répriment les atteintes à son intégrité ou à son utilisation ^{17 ( * )} , mais aussi toutes les atteintes aux servitudes établies à son profit ^{18 ( * )} . Ces atteintes sont constituées par des occupations domaniales irrégulières ou des comportements nuisibles tels que des dégradations, des nuisances ou des pollutions.

Une contravention de grande voirie est nécessairement constatée par un procès-verbal établi par un agent habilité à cet effet, acte qui met en mouvement l'action de voirie. Selon l'article 774-2 du code de justice administrative, le préfet a ensuite dix jours pour notifier au contrevenant ce procès-verbal, notification dont il est dressé acte et adressée au tribunal administratif compétent.

Le principe historique de la compétence exclusive du préfet pour saisir la juridiction administrative connaît cependant plusieurs dérogations.

Depuis la loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France (VNF), le directeur général de VNF est compétent, en lieu et place du préfet, pour saisir la juridiction compétente en cas de contravention de grande voirie constatée dans le domaine confié à Voies navigables de France.

Par ailleurs, l'article 1 ^er de la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports prévoit que le directeur du Port autonome de Paris et le directeur du Port autonome de Strasbourg sont compétents, concurremment aux préfets, pour saisir le tribunal administratif en cas d'atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine confié à leur établissement public.

Vos rapporteurs estiment qu'il est pertinent que les organes délibérants des collectivités territoriales puissent saisir le tribunal administratif compétent en cas de contravention de grande voirie constatée sur le domaine dont ils ont la gestion. De plus, ils relèvent que, selon l'article L. 5331-6 du code des transports, ces collectivités exercent déjà la police portuaire dans ces lieux, à l'exception des ports dont l'activité dominante est le commerce ou qui accueillent des marchandises dangereuses et qui figurent sur une liste définie par voie réglementaire.

Votre commission a adopté l'article 11 bis sans modification .

Article 12
(art. L. 216-11 [nouveau] du code de l'éducation)
Convention de mutualisation des services entre collèges et lycées

Le présent article prévoyait, dans sa rédaction initiale, de transférer la gestion des collèges aux régions.

Les auditions menées par vos rapporteurs et Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, ont mis en exergue l'absence d'étude ou d'évaluation permettant de conclure que la gestion commune des collèges et des lycées à un même échelon territorial était à la fois source d'économies d'échelle et d'une articulation renforcée entre les deux cycles de l'enseignement secondaire. Au contraire, vos rapporteurs ont rappelé que « Le transfert d'une mission opérationnelle aux régions pourrait fragiliser l'exercice de leurs missions stratégiques et, donc, dénaturer leur vocation prioritaire sur la stratégie, le développement économique, la planification et l'innovation. »

En outre, le transfert des agents départementaux aux régions se révèlerait coûteux pour ces dernières, en raison des différences de régime indemnitaire dans l'ensemble plus favorable aux personnels régionaux qu'à ceux relevant des départements.

Enfin, ce transfert s'avèrerait contradictoire avec les objectifs de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République qui vise un rapprochement entre l'école primaire et le collège, afin de consolider l'apprentissage des savoirs fondamentaux.

C'est pourquoi votre commission avait adopté huit amendements analogues de suppression du présent article émanant de ses rapporteurs, de la commission de la culture et des différents groupes politiques de votre Haute Assemblée. En séance publique, le Gouvernement a retiré son amendement tendant à réintroduire le présent article.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, se ralliant aux arguments du Sénat, a adopté un amendement de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, sous-amendé par le rapporteur de la commission des lois, proposant la conclusion de convention entre départements et régions afin de fixer des modalités d'actions communes et de mutualisation des services pour la gestion des collèges et des lycées. Cette solution alternative au transfert vise à encourager la création de services unifiés et à favoriser la mutualisation de moyens. La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois supprimé la disposition proposée par M. Stéphane Travert tendant à désigner la région comme chef de file en matière d'enseignement du second degré, dans la mesure où cette notion ne s'applique qu'à l'exercice de compétences partagées, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Votre commission considère que les dispositions du présent article ne sont pas nécessaires. En effet, aucune disposition n'interdit aujourd'hui les départements et les régions à conclure des conventions pour la mise en place de services mutualisés entre collèges et lycées. Il s'agit d'une souplesse relevant plus du principe de libre administration des collectivités territoriales que de la loi. Votre commission n'a pas souhaité pour autant supprimer ces dispositions dans un souci de plus grande lisibilité du partage de cette compétence opéré par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article 12 sans modification .

Article 12 bis AA
(art. L. 214-5 du code de l'éducation)
Définition conjointe de la sectorisation des lycées
par le recteur et le conseil régional

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article prévoit la définition conjointe de la sectorisation des lycées par le recteur et le conseil régional.

L'article L. 214-5 du code de l'éducation prévoit l'établissement, par le conseil régional, d'un programme prévisionnel des investissements relatifs aux lycées, aux établissements d'éducation spéciale, aux lycées professionnels maritimes et aux établissements d'enseignement agricole, après accord de chaque collectivité territoriale concernée par les projets situés sur son territoire. Ce programme définit la localisation des établissements, leur capacité d'accueil ainsi que le mode d'hébergement des élèves.

Le présent article prévoit l'insertion de deux alinéas à l'article L. 214-5 du code de l'éducation. Les districts de recrutement des élèves pour les lycées d'une académie seraient définis conjointement par le recteur et le conseil régional. Seraient pris en compte des critères d'équilibre démographique, économique et social et de mixité sociale. En cas de désaccord, le recteur délimiterait seul la sectorisation des lycées. Enfin, l'affectation des élèves dans les lycées publics serait définie par l'autorité académique, en tenant compte des capacités physiques d'accueil des établissements.

Ces dispositions ne s'appliqueraient pas aux lycées hors secteur. La ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu a toutefois indiqué à l'Assemblée nationale ^{19 ( * )} que, pour ces lycées, il « faudrait parvenir à associer le conseil régional, en particulier dans le domaine des formations supérieures, où des écoles largement subventionnées par les régions peuvent connaître des frictions avec des classes préparatoires, par exemple. »

Votre commission partage la philosophie de cet article qui complète utilement les dispositions insérées par le Sénat en première lecture et renforce les compétences de la région en matière d'enseignement supérieur en particulier à l'article 12 bis A sur l'association du conseil régional au schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Elle estime essentiel de conforter les compétences régionales en la matière.

Sous réserve d'un amendement COM-586 rédactionnel de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 12 bis AA ainsi modifié .

Article 12 bis A
(art. L. 214-2 et L. 614-3 du code de l'éducation)
Approbation par la région de la carte des formations supérieures
et schéma régional de l'enseignement supérieur,
de la recherche et de l'innovation

Introduit en première lecture par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 12 bis A du projet de loi visait, dans sa rédaction initiale, à confier à la région un rôle d'approbation de la carte des formations supérieures organisées par les établissements d'enseignement supérieur sur son territoire. Cette carte est aujourd'hui arrêtée et révisée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, après consultation, entre autres, des conseils régionaux chacun pour ce qui le concerne.

L'Assemblée nationale a supprimé cette mesure de décentralisation, pour ne conserver simplement qu'une modification rédactionnelle minime concernant le schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, document non prescriptif élaboré par la région pour définir ses propres priorités dans ces domaines.

Soucieuse de confier de nouvelles responsabilités aux régions, dans une logique de décentralisation des compétences de l'État et pas seulement de clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités, votre commission a rétabli, en adoptant l' amendement COM-587 proposé par ses rapporteurs, l'approbation de la carte des formations supérieures par la région, dans une rédaction améliorée par rapport à la première lecture. Les régions devraient être consultées en amont de toute modification de la carte des formations et devraient pouvoir formuler des propositions, notamment en vue d'ouvrir de nouvelles formations supérieures, au vu des besoins du bassin d'emploi régional et des acteurs économiques. Elles devraient également approuver préalablement tout projet de modification de la carte avant la décision ministérielle prévoyant cette modification. Les régions seraient ainsi étroitement associées à la compétence de l'État en matière d'enseignement supérieur, en cohérence avec leur engagement financier dans ce domaine.

Votre commission a adopté l'article 12 bis A ainsi modifié .

Article 12 bis
(art. L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau]
du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional des crématoriums

Le présent article a été inséré par votre commission, à l'initiative de notre collègue, M. Jean-Pierre Sueur, et reprend l'article unique de sa proposition n° 252 (2013-2014) visant à instaurer un schéma régional des crématoriums, adoptée par le Sénat le 27 mai 2014.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative du rapporteur, de Mmes Catherine Vautrin et Nathalie Appéré et de M. Martial Saddier. Nos collègues députés ont regretté la création d'une nouvelle catégorie de schéma régional, a fortiori à portée prescriptive. Les contraintes que ferait peser ce schéma sur les communes et les intercommunalités leur sont apparues peu compatibles avec l'objectif affiché par le Gouvernement d'allègement des normes applicables aux collectivités locales.

Votre commission souligne que ce schéma n'a pas une portée prescriptive, au sens du code de l'urbanisme. Il viserait uniquement à rendre cohérentes les décisions des collectivités territoriales afin de « réguler les implantations de crématoriums et d'éviter ainsi certaines situations d'inefficience avérée » ^{20 ( * )} . La question des implantations de crématoriums est une question sensible qui justifie une organisation et une coordination sous l'autorité des services de l'État.

Elle a rétabli, à l'initiative de M. Jean-Pierre Sueur ( amendement COM-408 ), les dispositions du présent article, tout en précisant le rôle du président du conseil régional : le schéma, qui relèverait de la responsabilité de l'État, serait élaboré en concertation avec le président du conseil régional. Le projet serait ensuite soumis pour avis au conseil régional.

Votre commission a rétabli l'article 12 bis .

Article 12 ter
(Chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code du sport, art. L. 114-1 à L. 114-17 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport ; art. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes)
Transfert de l'État aux régions
des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive

Résultant de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, adopté par le Sénat en séance publique, en première lecture, le présent article vise à décentraliser, au bénéfice des régions, le patrimoine immobilier des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) et les fonctions support correspondantes (accueil, hébergement, restauration, entretien, équipement), à compter du 1 ^er janvier 2016.

Les CREPS sont des établissements publics nationaux, placés sous la tutelle du ministère chargé des sports. En 2009, on comptait vingt-quatre CREPS (deux en outre-mer et vingt-deux en métropole), dont deux en Bourgogne et aucun en Basse-Normandie ^{21 ( * )} . Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), leur nombre a été diminué à dix-sept ^{22 ( * )} . En application des articles D. 211-69 et D. 211-70 du code du sport, les compétences des CREPS relèvent de trois domaines : l'accueil et la formation des sportifs de haut niveau, la formation aux métiers de l'animation et de l'encadrement sportif et l'accueil des mouvements associatifs de jeunesse et d'éducation populaire.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement à l'origine du présent article, l'objectif du transfert des CREPS aux régions est double : d'une part, il vise à « conforter et renforcer l'ancrage local d'un réseau d'établissements capables à la fois d'assurer des missions nationales en matière de sport de haut niveau, de service public de formation et d'expertise » et, d'autre part, « de répondre aux besoins des territoires en matière d'animation sportive régionale, de formation et d'équipements sportifs. »

Pour répondre à ces objectifs, le présent article prévoit :

a. Une répartition des missions et des compétences entre l'État et les régions

Les CREPS deviendraient des établissements publics locaux de formation du sport, de la jeunesse et de l'éducation populaire. Leur création ou leur fermeture relèverait d'un arrêté du ministre chargé des sports, sur proposition de la région concernée.

Ils seraient tenus d'exercer, au nom de l'État, notamment la formation et la préparation des sportifs de haut niveau, la mise en oeuvre des formations initiales et continues dans les domaines des activités physiques ou sportives, de la jeunesse et de l'éducation populaire, en lien avec le schéma régional des formations. Ils assureraient également des missions pour le compte de la région, notamment l'accueil et l'accompagnement des sportifs régionaux, le développement des activités en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire ou encore la mise en oeuvre des offres de formation aux métiers du sport et de l'animation.

L'État transfèrerait aux régions :

- la construction, reconstruction, extension, les grosses réparations, l'acquisition et la maintenance des infrastructures ce qui permettrait à la région de bénéficier, au titre de ces dépenses, du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ;

- l'accueil, la restauration, l'hébergement, l'entretien général et technique des centres ;

- le recrutement, la gestion et la rémunération des personnels des CREPS attachés aux compétences précédemment indiquées.

En revanche, l'État conserverait la rémunération des agents de l'État employés dans les CREPS, les dépenses de fonctionnement liées à la pédagogie, la recherche et le « transfert d'expériences et de pratiques », l'acquisition et la maintenance des matériels et logiciels informatiques ainsi que la responsabilité de l'encadrement et de la surveillance des sportifs et des stagiaires.

b. Une nouvelle organisation des CREPS

Les conseils d'administration, aujourd'hui composés de vingt membres, comprendraient vingt ou vingt -cinq membres, en fonction de leur spécificité ou de leur importance, celle-ci étant liée à la présence de plusieurs sites. La présence des collectivités territoriales y serait renforcée et le président du CREPS serait désigné par le président du conseil régional.

En revanche, le directeur du CREPS et ses adjoints demeureraient nommés par arrêté du ministre chargé des sports, avec un avis consultatif préalable du président du conseil régional.

Les actes des CREPS seraient soumis à un régime de tutelle différent selon leur objet :

- les actes relatifs au budget et au compte financier relèveraient du contrôle de légalité du représentant de l'État dans la région ;

- les actes pris par délibération du conseil d'administration et relevant des missions exercées au nom de l'État, par exemple en matière pédagogique, seraient transmis au ministre chargé des sports qui exercerait un contrôle de légalité et d'opportunité ;

- les autres actes des CREPS pris au titre des missions exercées pour le compte de la région seraient soumis au contrôle de légalité du représentant de l'État dans la région, dans les mêmes conditions que les actes des collectivités territoriales.

Les CREPS disposeraient d'un personnel composé à la fois d'agents de l'État et d'agents relevant du conseil régional. Ils seraient placés, quel que soit leur statut, sous l'autorité du directeur de l'établissement, comme pour les personnels des collèges et des lycées et par dérogation aux règles de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale. Enfin, la double tutelle sur les CREPS aurait également des conséquences sur les contrats d'objectifs conclus avec l'État et les régions, selon les missions exercées.

La régionalisation des CREPS entrerait en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2016.

Le Sénat, en séance publique, a adopté un sous-amendement de Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, disposant que chaque région de métropole avait vocation à accueillir au moins un CREPS sur son territoire. Vos rapporteurs soulignent qu'avec la nouvelle carte régionale qui entrera en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2016, toutes les régions métropolitaines devraient disposer d'un CREPS sur leur territoire.

La commission des lois puis l'Assemblée nationale en séance publique ont adopté vingt-sept amendements d'amélioration rédactionnelle et de précision.

Tout en approuvant les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté l' amendement COM-506 du Gouvernement ayant pour objet de définir les mesures transitoires nécessaires pour assurer la continuité du fonctionnement des instances de gouvernance et de dialogue social des CREPS après leur transfert aux régions.

Votre commission a adopté l'article 12 ter sans modification .

Article 12 quater
(Titre Ier du livre Ier du code du sport ;
art. L. 115-1 [nouveau] et L. 211-1 du code du sport)
Transfert à certaines collectivités territoriales d'équipements affectés
au service public du sport et faculté pour les établissements publics de formation dans le domaine sportif de recruter des assistants d'éducation

Le présent article, qui résulte également d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par le Sénat, complète les dispositions de l'article 12 ter . Il tend, d'une part, à transférer aux collectivités territoriales concernées les trois anciens CREPS d'Ajaccio, de Houlgate et de Dinard et, d'autre part, à autoriser les établissements publics de formation dans le domaine sportif à recruter des assistants d'éducation.

La nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a pour conséquence l'absence de CREPS en Bretagne et en Basse-Normandie. Pour remédier à cette situation, le présent article prévoit le transfert de l'ancien CREPS de Dinard à la région Bretagne et celui de Houlgate à la région Basse-Normandie tandis que celui d'Ajaccio serait transféré à la collectivité territoriale de Corse. Ce transfert s'effectuerait à titre gratuit mais serait toutefois conditionné au maintien de l'affectation de ces biens au service public du sport, pendant une durée d'au moins vingt ans, et à l'élaboration d'un « projet d'établissement ». En cas de non-respect de cette affectation pendant vingt ans, les collectivités bénéficiaires devraient, soit rétrocéder ces biens à l'État, soit lui verser une compensation financière égale à la valeur vénale de ces biens.

Pour mémoire, ces trois anciens CREPS, fermés en 2009 (Ajaccio et Houlgate) et 2010 (Dinard) ont fait l'objet de protocole d'accord entre l'État et les collectivités territoriales concernées, afin de permettre à ces dernières de continuer à utiliser les biens immobiliers aux fins d'activités sportives et de formation.

Par ailleurs, le présent article prévoit que les établissements publics locaux de formation du sport, de la jeunesse et de l'éducation populaire, créés par l'article 12 ter et à laquelle appartiendraient les CREPS, l'Institut national du sport et de l'expertise (INSEP), l'École nationale des sports de montagne (ENSM) et l'École nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), pourraient recruter des assistants d'éducation. Ces derniers, agents employés dans les collèges et lycées, exercent des fonctions d'assistance à l'équipe éducative pour l'encadrement et la surveillance des élèves.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'a adopté que deux amendements d'amélioration rédactionnelle de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 12 quater sans modification .

Article 13
(art. L. 3332-1, L. 3431-1, L. 3431-2, L. 4421-1, L. 4421-2, L. 4421-3, L. 4422-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1, L. 4424-2, L. 4424-7, L. 4424-13, L. 4424-16, L. 4424-20, L. 4424-21, L. 4424-22, L. 4424-26, L. 4424-34, L. 4424-35, L. 4424-36, L. 4424-37, L. 4424-42 [nouveau], L. 4425-1, L. 4425-1-1 [nouveau], L. 4425-9 du code général
des collectivités territoriales)
Dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Corse -
Collectivité territoriale unique de Corse - Habilitation législative

Initialement, l'article 13 apportait au statut de la collectivité territoriale de Corse des modifications destinées à améliorer le fonctionnement de ses institutions.

1. Des ajustements statutaires dans l'ensemble votés par le Sénat

La Haute assemblée a voté la plupart des novations proposées pour faciliter le fonctionnement institutionnel de la Corse.

Cependant, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission des lois avait supprimé le mécanisme permettant le retour à l'Assemblée des conseillers exécutifs démis ou ayant collectivement démissionné en ce que ce droit attribué collégialement au conseil serait source d'instabilité, seul le départ de l'ensemble de l'instance permettant de le déclencher.

Mais ce dispositif fut rétabli en séance par l'adoption d'amendements identiques du Gouvernement et de nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen.

L'article 13 a été adopté sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis profondément bouleversé en séance à l'initiative du Gouvernement par la création d'une collectivité unique de Corse.

2. L'institution d'une nouvelle collectivité territoriale

L'article 13, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, institue donc une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place de la région de Corse et des deux départements la composant - la Corse du Sud et la Haute-Corse.

La collectivité unique serait mise en place le 1 ^er janvier 2018 à la suite d'élections organisées au cours du dernier trimestre 2017. Il serait en conséquence mis fin au 31 décembre 2017 au mandat des conseillers départementaux élus en mars dernier ainsi qu'à celui des membres de l'Assemblée de Corse qui le seront au mois de décembre prochain.

À l'appui de son amendement, le Gouvernement invoque le voeu émis par l'Assemblée au cours de sa séance du 12 décembre 2014 : « Décide (...) de proposer une réforme de l'organisation territoriale de la Corse, portant création d'une collectivité de Corse déconcentrée par fusion... » ^{23 ( * )} . Il évoque également la délibération adoptée en ce sens par le conseil général de Haute-Corse le 18 décembre 2014.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, observait : « Cette solution correspond à des volontés locales fortes et s'inscrit dans la continuité d'un processus déjà engagé : en effet, la collectivité territoriale de Corse, qui dispose d'un statut particulier, exerce déjà plusieurs compétences des départements telles que l'entretien des collèges, par exemple, depuis le 20 novembre 2013 » ^{24 ( * )} .

L'article 13 nouveau tire les conséquences de la nouvelle organisation institutionnelle de la Corse, « sans affecter la spécificité » de son régime juridique en soumettant la collectivité aux dispositions régissant les régions et les départements sous réserve des règles spécifiques qu'il prévoit :

- la collectivité unique exercerait de plein droit les compétences exercées aujourd'hui non seulement par la région Corse mais également celles des départements.

Le droit en vigueur est aménagé en conséquence ;

- la collectivité unique percevrait l'ensemble des ressources de la région et des deux départements ;

- les ajustements votés par le Sénat en première lecture au statut actuel sont maintenus. Cependant, par l'adoption d'un amendement de M. Camille de Rocca Serra, le nombre de conseillers exigé pour l'inscription de droit à l'ordre du jour de l'Assemblée d'une question a été relevé du cinquième au tiers de ses 51 membres « pour préserver le bon déroulement des travaux d'une assemblée » et « que seules des minorités suffisamment consistantes puissent inscrire une question à l'ordre du jour » ^{25 ( * )} .

L'article 13 prévoit ensuite diverses dispositions destinées à faciliter la mise en place de la nouvelle collectivité :

- sa substitution aux trois collectivités qu'elle fusionne dans tous leurs biens, droits et obligations ainsi que dans toutes les délibérations et actes pris par ces dernières, « notamment pour l'application des exonérations et des abattements prévus au code général des impôts, en fonction de leur durée, de leur quotité et de leur champ d'application territorial » ;

- sa substitution aux départements dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles en cours à la date de sa création ainsi que dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ;

- l'exécution des contrats dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties ;

- des dispositions transitoires fixant les règles budgétaires et comptables applicables pour l'exercice 2018 ;

- la collectivité unique deviendrait de plein droit le nouvel employeur des personnels des trois collectivités dissoutes dans leurs conditions de statut et d'emploi.

Les dispositions des articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales leur sont expressément étendues : le maintien de leur régime indemnitaire, s'ils y ont intérêt ; le maintien des compléments de rémunération acquis individuellement ; le cas échéant une indemnité de mobilité ; l'obligation de suivre toutes les actions d'orientation, de formation et d'évaluation destinées à favoriser leur reclassement si leur emploi est supprimé.

Enfin, le Gouvernement demande à bénéficier d'une habilitation législative d'une durée de dix-huit mois « afin de tirer l'ensemble des conséquences électorales juridiques, budgétaires, financières et comptables de la création d'une collectivité unique ainsi que les règles relatives aux concours financiers de l'État et aux fonds nationaux de péréquation des recettes fiscales applicables à la collectivité territoriale de Corse » ^{26 ( * )} . Le champ des ordonnances est vaste : régime électoral, réorganisation des services déconcentrés de l'État, modalités de transfert des personnels y compris les emplois fonctionnels...

En ce qui concerne l'élection des futurs membres de l'Assemblée de Corse, l'article 13 encadre l'habilitation sur plusieurs points : il fixe son effectif à 63 qui seraient élus dans une circonscription unique, maintient sous certaines réserves le mode de scrutin aujourd'hui applicable pour l'élection des membres de l'Assemblée de Corse (articles L. 365, L. 366, L. 370 et L. 373 du code électoral), prévoit un scrutin de liste à deux tours, l'attribution d'une prime majoritaire de neuf sièges mais il établit à 5 % des suffrages exprimés - au lieu de 7 % aujourd'hui - la condition permettant à une liste de se présenter au second tour.

Votre commission des lois a regretté que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales de la République, n'ait pas été d'abord saisi d'une réforme d'une telle ampleur en application de l'article 39 de la Constitution.

Abordant le fond du projet porté par l'article 13, l'adhésion des différentes parties insulaires lui paraît déterminante pour assurer le succès de la réforme. En l'absence d'éléments d'appréciation sur ce point, elle a préféré s'en tenir au texte résultant des délibérations du Sénat en première lecture.

Par le vote d'un amendement COM-692 de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .

Article 13 bis A
(art. L. 4132-6 et L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales)
Inscription dans le règlement intérieur des conseils régionaux
des droits des groupes d'élus et reconnaissance de droits spécifiques
aux groupes d'opposition et minoritaires

Cet article résulte de l'adoption en séance par l'Assemblée nationale d'un amendement du député Paul Molac, sous-amendé par le rapporteur.

Il vise à fixer dans les règlements intérieurs des conseils régionaux les droits des groupes d'élus, dont les droits spécifiques aux groupes minoritaires et d'opposition en prévoyant les modalités qui les définissent comme tels.

Selon l'auteur de l'amendement, « le renforcement des droits des élus est une nécessité, accrue par l'élargissement des prérogatives des conseils régionaux et par l'agrandissement des régions » ^{27 ( * )} .

Le code général des collectivités territoriales traite aujourd'hui des groupes d'élus par la fixation des conditions de leur constitution et la détermination des moyens que le conseil régional peut affecter à leur fonctionnement ( Cf. article L. 4132-23) :

- les groupes se constituent par la remise au président du conseil d'une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant ;

- il peut leur être affecté, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau ;

- leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunication peuvent être pris en charge ;

- ils peuvent bénéficier de la collaboration d'une ou plusieurs personnes.

Des dispositions similaires sont prévues pour les conseils départementaux et municipaux des communes de plus de 100 000 habitants.

Selon le rapporteur Olivier Dussopt, il s'agit de décalquer l'article 51-1 de la Constitution qui prévoit la détermination par les règlements des assemblées parlementaires des droits des groupes constitués en leur sein qui, minoritaires ou d'opposition, doivent disposer de droits spécifiques.

L'article 13 bis A définit par ailleurs le groupe d'opposition par une déclaration en ce sens et le groupe minoritaire comme celui qui ne s'est pas déclaré d'opposition et ne présente pas l'effectif le plus élevé. Cette définition reproduit celle inscrite aux mêmes fins dans le règlement de l'Assemblée nationale à son article 19.

Les modifications proposées entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement des conseils régionaux et de la mise en place de la nouvelle carte régionale le 1 ^er janvier 2016.

Votre commission des lois approuve le dispositif proposé de nature à clarifier le déroulement des travaux de l'assemblée délibérante et à prévenir d'éventuels dysfonctionnements. Elle en a donc retenu le principe sous réserve de deux amendements COM-589 et COM-588 de simplification rédactionnelle présentés par ses rapporteurs, dont la suppression d'un « notamment » superflu.

À l'initiative de nos collègues Yannick Botrel et Jean-Pierre Grand, ces modalités ont été étendues aux conseils départementaux ( amendements COM-426 et COM-64)

Votre commission a adopté l'article 13 bis A ainsi modifié .

Article 13 bis (supprimé)
(art. L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales)
Extension des missions des conseils économiques, sociaux
et environnementaux régionaux

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Paul Molac, puis modifié en séance, sur la proposition du Gouvernement, l'article 13 bis du projet de loi vise à étendre les missions attribuées par la loi aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

Il prévoit que le CESER « a pour mission d'informer le conseil régional sur les enjeux et conséquences économiques, sociaux et environnementaux des politiques régionales, de participer aux consultations organisées à l'échelle régionale, ainsi que de procéder aux évaluations et au suivi des politiques publiques régionales ».

Or, d'une part, l'article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le CESER « est, auprès du conseil régional et du président du conseil régional, une assemblée consultative ».

D'autre part, l'article L. 4241-1 du même code prévoit que le CESER doit être saisi pour avis, avant leur examen par le conseil régional, d'un certain nombre de documents relatifs à l'action de la région dans ses domaines de compétences (documents budgétaires, schémas régionaux...). Il ajoute qu'il peut être saisi par le président du conseil régional de « demandes d'avis et d'études sur tout projet à caractère économique, social ou culturel ou intéressant l'environnement dans la région ». Le CESER peut aussi, de sa propre initiative, « émettre des avis sur toute question entrant dans les compétences de la région ».

En outre, l'article L. 4134-5 dudit code prévoit que la région doit mettre à la disposition du CESER les moyens de fonctionnement et les moyens humains devant lui permettre, notamment, de « réaliser des études sur tout projet à caractère économique, social ou culturel de sa compétence ».

Par conséquent, vos rapporteurs considèrent que l'article 13 bis du présent projet de loi est pleinement satisfait par le droit en vigueur, lequel permet déjà au CESER d'exercer les missions que cet article propose de lui attribuer, au titre de sa fonction consultative obligatoire comme de son droit d'autosaisine.

De plus, l'évaluation des politiques conduites par le conseil régional ne saurait, stricto sensu , entrer dans les attributions d'une instance de nature exclusivement consultative placée auprès du conseil régional, sauf à créer une certaine confusion institutionnelle selon vos rapporteurs. Composé de membres nommés par le préfet, sur désignation d'organismes et associations divers, pour représenter la société civile et éclairer les choix du conseil régional, sans compétences en matière d'évaluation des politiques publiques, le CESER ne saurait, en aucun cas, être un organe d'évaluation des politiques décidées et mises en oeuvre par les élus régionaux. Une telle mission relève des chambres régionales des comptes.

Par ailleurs, vos rapporteurs rappellent que le Sénat a repoussé, en première lecture, plusieurs amendements visant à supprimer les CESER. En effet, votre commission a estimé que les CESER remplissaient un rôle utile de dialogue entre les élus régionaux et la société civile.

Dans ces conditions, considérant qu'il n'y avait pas lieu de modifier l'état du droit sur les CESER, votre commission a adopté un amendement COM-590 , à l'initiative de ses rapporteurs, visant à supprimer le présent article.

Votre commission a donc supprimé l'article 13 bis .

---

* ² Cf. débat de la première séance du mercredi 18 février 2015.

* ³ « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », rapport d'information n° 272 (2010-2011) fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, par Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume.

* ⁴ Intervention de Mme Marylise Lebranchu, séance du 23 janvier 2015.

* ⁵ Chambres d'agriculture, chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat, qui sont des établissements publics de l'État, et chambre régionale de l'économie sociale et solidaire, qui a le statut d'association en vertu de l'article 6 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ⁶ En revanche, n'avait pas été supprimée en commission la disposition selon laquelle la conférence territoriale de l'action publique débat sur l'évolution des organismes créés par les départements pour concourir au développement économique.

* ⁷ Obligation prévue à l'article 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

* ⁸ À savoir le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, défini à l'article L. 541-13 du code de l'environnement, le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, défini à l'article L. 541-14 du même code et le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment, prévu à l'article L. 541-14-1.

* ⁹ Rapport d'information n° 323 (2013-2014) des sénateurs Jean Germain et Pierre Jarlier fait au nom de la commission des finances sur le bilan et les perspectives d'évolution de la redevance et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

* ¹⁰ Rapport public thématique de la Cour des comptes, « Les collectivités territoriales et la gestion des déchets ménagers et assimilés », septembre 2011.

* ¹¹ Dans la version adoptée par le Sénat du projet de loi relatif à la transition écologique et à la croissante verte, le nouvel article L. 110-1 du code de l'environnement prévoit que « la transition vers une économie circulaire appelle une consommation sobre et responsable des ressources naturelles non renouvelables et des matières premières primaires ainsi que, en priorité, un réemploi et une réutilisation et, à défaut, un recyclage des déchets, des matières premières secondaires et des produits. ».

* ¹² Rapport n° 2553 tome 1, XIV ^e législature, de M. Olivier Dussopt.

* ¹³ Le grand cycle de l'eau se distingue du petit cycle de l'eau qui concerne le prélèvement, le traitement, l'utilisation, l'assainissement et la restitution de l'eau.

* ¹⁴ Rapport d'information n° 297 (2013-2014) de Mme Odette Herviaux et M. Jean Bizet, « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines », fait au nom de la commission du développement durable, déposé le 21 janvier 2014.

* ¹⁵ Rapport n° 2553 tome 1, XIV ^e législature, de M. Olivier Dussopt, « Nouvelle organisation territoriale de la République ».

* ¹⁶ Cf. commentaire de l'article 24 bis B.

* ¹⁷ Art. L. 2132-4 du code général de la propriété des personnes publiques.

* ¹⁸ Art. L. 2132-15 du code général de la propriété des personnes publiques, art. 6 de la loi n° 87-954 du 27 novembre 1987 relative à la visibilité des amers, des feux et des phares et au champ de vue des centres de surveillance de la navigation maritime.

* ¹⁹ Cf. débats de la troisième séance du vendredi 20 février 2015.

* ²⁰ Rapport n° 545 (2013-2014) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 mai 2014.

* ²¹ Rapport d'information n° 184 (2010-2011) de M. Jean-Jacques Lozach, fait au nom de la commission de la culture, déposé le 15 décembre 2010.

* ²² Arrêté du 22 juin 2011 fixant la liste nominative et les sièges des centres de ressources, d'expertise et de performance sportives. NOR: SPOV1119289A.

* ²³ Cf. délibération n° 14/207 AC.

* ²⁴ Cf. débats AN, 3 ^ème séance du 20 février 2015.

* ²⁵ Cf. débats Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 20 février 2015.

* ²⁶ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 2038 (2 ^e rectifié).

* ²⁷ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 222.