EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le groupe socialiste a souhaité, dans le cadre de son espace réservé, inscrire à l'ordre du jour du Sénat du 21 mai 2015 l'examen de la proposition de loi visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales.
Ce texte soumis, en première lecture, à notre assemblée résulte de l'initiative de notre collègue députée Élisabeth Pochon et de ses collègues du groupe socialiste. Adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 18 mars 2015, sous réserve d'un amendement purement rédactionnel de son rapporteur, elle a été approuvée en séance publique le 31 mars 2015.
La proposition de loi s'inspire directement du rapport d'information présenté devant la commission des lois de l'Assemblée nationale par Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, le 17 septembre 2014 1 ( * ) .
Ce rapport, consacré à l'ensemble de la procédure d'inscription sur les listes électorales (calendrier, démarches, contrôle, etc.), invitait à une réforme globale des modalités d'inscription . Lors de l'examen à l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi, le ministre de l'intérieur convenait lui-même de sa nécessité en indiquant que « le Gouvernement appelle de ses voeux une réforme plus structurante [...] », ne considérant ce texte que comme une réponse ponctuelle pour les élections qui auront lieu en décembre 2015 .
S'agissant de l'inscription proprement dite sur les listes électorales, ce rapport d'information suggérait de faciliter aux électeurs leur inscription sur les listes électorales , espérant ainsi favoriser l'exercice du droit de vote, sans remettre en cause l'équilibre actuel entre les inscriptions volontaires et celles d'office.
Selon nos deux collègues députés, « les contraintes pesant sur le calendrier d'inscription sur les listes électorales et sa complexité sont l'une des sources déterminantes de l'éloignement de certains électeurs potentiels de l'institution électorale, dont l'ampleur est aujourd'hui estimée à 3 millions de non-inscrits 2 ( * ) et 6,5 millions de mal-inscrits 3 ( * ) », cette dernière notion correspondant aux électeurs inscrits dans une commune qui n'est plus le lieu de leur résidence effective.
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Règles d'inscription sur les listes électorales La liste électorale, tenue au niveau de chaque commune, est permanente et valable pour l'ensemble des élections. Elle est révisée chaque année (article L. 16 du code électoral). L'électeur peut soumettre du 1 er janvier au 31 décembre une demande d'inscription. Si elle est conforme aux conditions légales, l'électeur sera inscrit à compter du 1 er mars de l'année suivante. La liste électorale arrêtée le 1 er mars sera valable jusqu'au dernier jour du mois de février de l'année suivante. Les commissions administratives 4 ( * ) instituées dans chaque commune examinent et statuent sur les demandes d'inscription déposées 5 ( * ) et révisent en conséquence les listes électorales. Symétriquement, elles procèdent aux radiations des électeurs ayant perdu le droit de figurer sur les listes électorales (décès, perte des droits civiques, changement de commune d'inscription ou non-respect des conditions pour être électeur). Ces opérations se déroulent entre le 1 er septembre de l'année et le dernier jour de février de l'année suivante. Résulte des travaux de chaque commission un premier tableau des additions et des retranchements opérés sur la liste électorale. Il est rendu public au plus tard le 10 janvier de l'année suivante. Un électeur ou le représentant de l'État peut engager un recours devant le juge d'instance contre une inscription ou une radiation ainsi que le refus d'une demande en ce sens (article L. 25 du code électoral). Le représentant de l'État peut également déférer devant le tribunal administratif l'ensemble des opérations de la commission administrative (article L. 20 du code électoral). En fonction des décisions rendues par le juge, un second tableau est publié le dernier jour de février. En dehors de la période de révision des listes électorales, des inscriptions restent, par exception, possibles en cas d'élection dans l'année. Ces dérogations concernent, en application de l'article L. 30 du code électoral : - les fonctionnaires et agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite après la clôture des délais d'inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise à la retraite ; - les militaires renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d'activité, libérés d'un rappel de classe ou démobilisés après la clôture des délais d'inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ; - les personnes qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un motif professionnel autre que ceux visés aux deux cas précédents après la clôture des délais d'inscription, ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec elles à la date du changement de domicile ; - les Français et Françaises remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d'inscription ; - les Français et Françaises qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et été naturalisés après la clôture des délais d'inscription ; - les Français et les Françaises ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice. Dans les cas précités, la demande doit être déposée par l'électeur, appuyée des pièces justificatives nécessaires, au moins 10 jours avant la date du scrutin (article L. 31 du code électoral), à charge pour la commission administrative 6 ( * ) de statuer 5 jours au moins avant la date du scrutin (article L. 32 du code électoral). Saisi par un électeur ou le représentant de l'État, le juge peut statuer sur le recours jusqu'à la date du scrutin (article L. 33-1 du code électoral). Enfin, de manière générale, le juge peut rétablir sur la liste électorale, jusqu'à la date du scrutin, un électeur omis en raison d'une erreur matérielle ou radié en violation des formes légales (article L. 34 du code électoral). |
Pour mettre davantage en adéquation la composition de la liste électorale avec les électeurs disposant du droit de vote au sein de la commune, nos collègues députés Élisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann préconisaient de rapprocher la date de clôture des inscriptions par rapport à celle du scrutin, en ne laissant qu'un délai de 45 jours entre les deux. La révision annuelle, telle que pratiquée aujourd'hui, serait maintenue uniquement pour les années ne comptant pas de scrutin.
En séance publique, le 31 mars dernier, le ministre de l'intérieur a d'ailleurs rappelé devant les députés que « le Président de la République s'est clairement exprimé en faveur d'une modernisation de l'accès au scrutin, avec l'ambition que, en 2017, nos concitoyens puissent s'inscrire jusqu'à un mois avant l'échéance électorale, et non plus l'année précédant le scrutin. »
La proposition de loi a cependant un objet moins général, en répondant uniquement à la situation née de l'organisation de l'élection des conseillers régionaux en décembre 2015 . En effet, parmi les 23 propositions retenues par le rapport d'information, la proposition de loi reprend la seule proposition n° 1, ainsi formulée : « tenir compte, dans les opérations de révision et d'établissement des listes électorales de l'année 2015, du report programmé de mars à décembre 2015 de la tenue des élections des conseillers régionaux, des conseillers de Corse et des membres de l'Assemblée de Martinique et de Guyane en procédant, à titre exceptionnel, à une seconde révision des listes électorales quelques semaines avant ou en ouvrant plus largement les possibilités de s'inscrire hors période de révision ».
La liste électorale servant à l'organisation de ces élections en décembre prochain sera celle arrêtée au 1 er mars 2015, à partir des demandes déposées jusqu'au 31 décembre 2014. Près d'un an se sera ainsi écoulé entre la clôture du délai pour les demandes d'inscription et la date du scrutin. Durant cet intervalle, les électeurs n'ont pu et ne pourront solliciter leur inscription que dans les cas prévus à l'article L. 30 du code électoral (accès à la majorité, naturalisation, récupération des droits civiques, déménagement pour un motif professionnel, changement d'affectation d'un agent public, etc.) pour des faits postérieurs à la clôture du délai d'inscription.
Cette situation est relativement exceptionnelle puisque les élections générales au scrutin direct et organisées en métropole ont normalement lieu au cours du premier semestre de l'année : les élections municipales, départementales et régionales en mars, l'élection présidentielle en mai, les élections européennes en mai ou juin et les élections législatives en juin. Aussi, le délai entre la date butoir pour déposer une demande d'inscription et celle du scrutin reste-t-il inférieur à six mois.
Dans son rapport, notre collègue députée Élisabeth Pochon fait valoir que « la tenue d'une élection générale en décembre est une situation inédite depuis cinquante ans en France, la dernière organisée à cette date remontant à la première élection au suffrage universel direct du président de la République les 5 et 19 décembre 1965, soit à une époque où la mobilité résidentielle des électeurs n'était pas la même que celle d'aujourd'hui ». Cependant, à l'époque, aucune disposition législative n'avait prévu la révision exceptionnelle des listes électorales car si aucune règle constitutionnelle ne l'interdit, aucune ne l'impose.
Néanmoins, l'exposé des motifs de la présente proposition de loi estime que « le rapprochement entre la date butoir d'inscription sur les listes électorales et le moment où se déroule le scrutin permettra d'obtenir un corps électoral plus sincère ». Et d'insister sur le fait qu'il « est donc de la responsabilité du législateur dans une période qui voit émerger les nécessités de reconstruire les fondamentaux de la citoyenneté, de l'appartenance à la Nation et des Valeurs Républicaines de notre société de prendre une telle mesure qui est de nature à rapprocher les citoyens de leurs instances démocratiques ».
En conséquence, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit de rouvrir la période au cours de laquelle les électeurs peuvent solliciter leur inscription sur une liste électorale . De manière exceptionnelle et pour la seule année 2015, les listes électorales seraient révisées une seconde fois. Les demandes déposées entre le 1 er janvier 2015 et le 30 septembre 2015 ( article 1 er ) seraient examinées au cours des mois d'octobre et de novembre 2015. La liste serait alors arrêtée le 1 er décembre 2015 et utilisée pour toutes les élections ayant lieu jusqu'au 29 février 2016.
À compter du 1 er mars 2016, selon le rythme normal, la liste élaborée en janvier et février 2016, à partir des demandes déposées entre le 1 er octobre 2015 et le 31 décembre 2015, entrerait en vigueur.
Hors la modification des dates pour procéder à la révision, la procédure habituelle s'appliquerait à cette révision exceptionnelle, par renvoi aux articles L. 11 à L. 40 du code électoral ( article 1 er ). Les listes électorales seraient donc établies par les commissions administratives communales (article L. 17 du code électoral) selon les modalités traditionnelles (articles L. 18 et L. 19 du code électoral), sous le contrôle du juge en cas de saisine par le représentant de l'État ou un électeur (articles L. 20 à L. 27 du code électoral).
Les règles et formes de l'opération sont renvoyées à un décret en Conseil d'État ( article 2 ). Comme le souligne notre collègue députée Élisabeth Pochon dans son rapport, l'article L. 16 du code électoral ne prévoit qu'un décret simple mais, compte-tenu de l'importance des mesures, les dispositions règlementaires du code électoral ont été adoptées par la voie d'un décret en Conseil d'État. La proposition de loi impose, par parallélisme des formes, cette même exigence.
Si les intentions affichées par la proposition de loi sont louables, demeure la question du bilan entre les contraintes imposées par cette révision exceptionnelle, ses effets politiques négatifs et les effets positifs qu'elle produirait réellement .
Par « effets politiques négatifs » votre rapporteur entend le soupçon d'opportunisme électoral que pourrait produire une révision tout à fait exceptionnelle des listes électorales venant après une succession jamais vue de modifications des dates, des modes de scrutin, des circonscriptions électorales pour les élections départementales et régionales. D'autant que le maintien des élections en mars 2014, voire en mars 2015 comme cela avait été, un moment envisagé , garantissait tout à la fois la simultanéité des élections départementales dans l'ensemble des cantons et des élections régionales, simultanéité censée favoriser la participation, quel que soit le mode de scrutin choisi. Il est pour le moins paradoxal non seulement de séparer ces deux consultations mais aussi de situer les élections régionales à une période de l'année climatiquement hasardeuse , à quelques jours des fêtes de Noël.
Comme le font ressortir les travaux parlementaires devant l'Assemblée nationale, deux catégories principales d'électeurs sont visées par cette mesure car ils ne peuvent bénéficier des inscriptions hors période de révision : ceux ayant déménagé pour un motif autre que professionnel au cours de l'année 2015 ou ceux ayant omis de déposer une demande d'inscription avant le 31 décembre 2014. Contrairement aux premiers, les seconds remplissaient les conditions requises pour être électeur au 31 décembre 2014.
Or rien ne dit que les raisons motivant les électeurs à ne pas avoir sollicité leur inscription sur les listes électorales avant le 31 décembre 2014 résident essentiellement dans les difficultés procédurales, ceci d'autant moins que la date des élections régionales était connue. Ces électeurs saisiraient-ils l'occasion de cette révision exceptionnelle pour s'inscrire entre juillet et septembre 2015 alors qu'ils n'ont pas entamé une telle démarche à la fin de l'année 2014 ? Aussi, est-il probable que la révision exceptionnelle ne profite in fine qu'aux électeurs désireux de voter dans leur nouvelle commune, ayant déménagé dans l'année 2015 mais ne pouvant s'inscrire sur les listes électorales en raison d'un déménagement motivé par des raisons extraprofessionnelles.
Par ailleurs, d'un effet douteux sur la participation , une révision exceptionnelle imposerait aux communes une charge supplémentaire . Si le bureau exécutif de l'Association des maires de France (AMF) a émis un avis favorable sur cette proposition de loi, l'AMF n'en souligne pas moins que la mise en oeuvre de cette procédure exceptionnelle « induira un travail supplémentaire de la part des services des communes, nécessitera une réactivité importante de la part de l'INSEE, une adaptation des logiciels, des réunions ». Surtout, elle souligne que les communes devront gérer, dans des délais rapprochés, deux révisions des listes électorales : celle exceptionnelle imposée par cette proposition de loi à l'automne 2015 et celle ordinaire de septembre 2015 à février 2016. À cet égard, l'argument avancée par la rapporteur de l'Assemblée nationale selon laquelle « la quasi-concomitance des deux révisions facilitera la mise en oeuvre pratique de la révision exceptionnelle et en renforcera la sécurité juridique » n'est guère convaincant.
Si une réforme doit être conduite, elle ne peut, pour votre rapporteur, l'être dans la précipitation. Cette proposition de loi intervenant, après des élections municipales et européennes en 2014, des élections départementales en 2015 peu favorables au Gouvernement, quelques mois avant une nouvelle échéance électorale importante pour lui, ne peut pas ne pas nourrir les soupçons d'opportunisme électoral évoqué plus haut, d'autant plus inutiles qu'il est totalement impossible d'en prévoir les effets.
Arguer de l'inadaptation d'un calendrier électoral que l'on a bouleversé ces dernières années comme on ne l'avait jamais fait, pour justifier en plus une révision exceptionnelle des listes électorales, est pour le moins osé.
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Les reports successifs des élections locales La loi du 16 décembre 2010 instituait le conseiller territorial ayant vocation à se substituer au conseiller général et au conseiller régional. Aussi l'article 82 de cette loi prévoyait-il que le renouvellement général des conseillers généraux et régionaux aurait lieu concomitamment en mars 2014. Ce faisant, les conseillers généraux étaient élus en mars 2011 pour trois ans seulement tandis que les conseillers régionaux, élus en mars 2010, voyaient leur mandat réduit de deux ans . La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, a abrogé la création du conseiller territorial avant son entrée en vigueur. Son article 47 a alors maintenu la concomitance du renouvellement des conseils départementaux et régionaux mais leur élection a été reportée en mars 2015. Enfin, la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a prévu un nouveau report, afin de permettre la mise en place de la réforme de la carte régionale. Après avoir proposé d'abord le report des élections départementales et régionales en décembre 2015, le Gouvernement a finalement inscrit à l'article 10 de la loi, moins de trois mois après le dépôt du texte devant le Sénat, le report en décembre 2015 des élections régionales et le maintien des élections départementales en mars 2015. |
Finalement, l'absence de prise en compte des électeurs arrivés au cours de l'année 2015 par la liste électorale arrêtée au 1 er mars 2015 à partir des demandes déposées en 2014 paraît le seul argument justifiant une modification des listes. Il s'agirait de prendre en compte la mobilité des électeurs pour quelque motif qu'il soit et non de limiter cette possibilité, comme actuellement, au seul motif professionnel. Le rapport d'information de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann évoquait d'ailleurs la possibilité d'organiser une seconde révision des listes électorales mais aussi celle d' « ouvr[ir] plus largement les possibilités de s'inscrire hors période de révision ».
Votre commission a suivi cette seconde voie en adoptant un amendement COM-1 de son rapporteur. Le 2° bis de l'article L. 30 du code électoral permet de s'inscrire en dehors des périodes de révision aux « personnes qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un motif professionnel [...] après la clôture des délais d'inscription, ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec elles à la date du changement de domicile ». Réécrivant l'article 1 er , cet amendement supprime la mention du motif professionnel et permet, par extension, l'inscription de toute personne et des membres de sa famille partageant son domicile dès lors qu'ils ont déménagé durant l'année au cours de laquelle est organisée l'élection. Ainsi, serait évité l'écueil du caractère exceptionnel de la révision : la possibilité de s'inscrire serait permanente au titre de l'article L. 30 dans sa nouvelle rédaction et les communes se verraient dispenser d'une révision supplémentaire fin 2015.
Par coordination, votre commission a adopté un amendement COM-2 de son rapporteur pour supprimer l'article 2, devenu inutile, ainsi qu'un amendement COM-3 modifiant en conséquence l'intitulé du texte.
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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 1 Rapport d'information n° 2473 (session ordinaire 2014-2015) de Mme Elisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann au nom de la commission des lois.
* 2 Selon une enquête menée en 2012 par l'INSEE, 93 % des Français en âge de voter et résidant en métropole auraient été inscrits sur les listes électorales au premier tour des élections présidentielles, ce qui représente environ 3 millions de non-inscrits.
* 3 Cette estimation est avancée par Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen, chercheurs en science politique.
* 4 Ces commissions comprennent le maire ou son représentant, un délégué de l'administration désigné par le représentant de l'État et un délégué désigné par le président du tribunal de grande instance.
* 5 Les personnes ayant leur domicile réel sur le territoire de la commune et ayant accédé à l'âge de 18 ans sont inscrites d'office sur les listes électorales (articles L. 11-1 et L. 11-2 du code électoral).
* 6 L'article 2 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a transféré cette tâche du juge d'instance à la commission administrative.