Proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes

Rapports législatifs

Rapport n° 144 (2014-2015), déposé le 3 décembre 2014

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

EXAMEN DES ARTICLES

SECTION 1 - Le conseil municipal de la commune nouvelle

Les cinq premiers articles de la proposition de loi visent à encourager la création de communes nouvelles, d'une part, par le recours à des modalités transitoires de composition de l'assemblée délibérante de la nouvelle collectivité, d'autre part, en associant plus étroitement les maires délégués à son fonctionnement.

Article 1er (art. L. 2113-7, L. 2113-8 et L. 2114-1 du code général des collectivités territoriales) - Composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle

Cet article vise à assouplir les conditions de composition de l'assemblée délibérante de la commune nouvelle au cours d'une période transitoire prolongée jusqu'au second renouvellement général des conseils municipaux suivant sa création.

Pour faciliter les fusions, dès l'origine, le législateur a pris en compte la nécessité de prévoir des aménagements temporaires à la rigueur du tableau démographique de l'effectif des conseils municipaux ^{11

(
*
)} afin de permettre le maintien provisoire d'une partie des mandats en cours.

1. Le régime en vigueur

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu dans le statut rénové des communes nouvelles des modalités temporaires de composition du conseil municipal immédiatement après la création de la commune nouvelle jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux suivant ^{12

(

*
)} .

L'arrêté préfectoral de création de la commune nouvelle fixe cette composition qui intègre tout ou partie des conseillers municipaux en exercice et, dans tous les cas, les maires et adjoints des anciennes communes.

L'effectif du conseil ainsi composé est limité à 69 membres - nombre maximal, hors Paris, Lyon et Marseille, des conseils municipaux ^{13

(

*
)} - mais peut être dépassé à hauteur du nombre de sièges supplémentaires suffisant pour permettre l'intégration de tous les maires et adjoints.

La répartition des sièges s'effectue entre les anciennes communes à la proportionnelle suivant la règle du plus fort reste au nombre des électeurs inscrits, aménagée selon deux principes :

- d'une part, les anciennes communes ne peuvent se voir attribuer un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers en exercice ;

- d'autre part, leur dotation peut être complétée du nombre de sièges nécessaires pour permettre la désignation des maires et adjoints au conseil municipal de la commune nouvelle.

La désignation se fait dans l'ordre du tableau de la municipalité.

2. La flexibilité dégressive introduite par la proposition de loi

L'article 1 ^er prévoit une période transitoire, dérogatoire du droit commun, en deux phases pour lisser les effets de la fusion sur le maintien des mandats électifs en cours : il ouvre aux communes concernées par l'opération la faculté de maintenir en fonction, dans un premier temps, l'intégralité de ses conseillers municipaux puis de bénéficier au cours du mandat suivant d'un « bonus » de conseillers avant de se conformer à l'effectif légal du conseil.

a) Première phase : dans l'intervalle de la création de la commune nouvelle aux élections municipales suivantes

Durant cette période, les conseils municipaux des anciennes communes peuvent opter, par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle, pour une assemblée délibérante composée de l'ensemble de leurs membres en exercice.

À défaut d'entente sur ce point, le conseil municipal sera composé des maires et des adjoints ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes à la proportionnelle au plus fort reste de leur population municipale dans la limite d'un effectif total de 69 membres.

Les règles actuelles encadrant l'effectif municipal continuent de s'appliquer : une ancienne commune ne peut recevoir ni un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers en fonction, ni un nombre inférieur à celui de son maire et de ses adjoints. Le cas échéant, des sièges supplémentaires lui sont attribués pour permettre aux maire et adjoints de siéger au conseil.

L'article 1 ^er veille à ce que l'assouplissement des règles de composition temporaire du conseil municipal de la commune nouvelle ne crée pas de charge nouvelle. C'est pourquoi, dans tous les cas, le montant cumulé des indemnités de fonction des conseillers municipaux de la nouvelle commune ne peux excéder le montant cumulé des indemnités maximales correspondant au nombre de sièges composant le conseil municipal à la proportionnelle de la population de chacune des anciennes communes.

b) Deuxième phase : un assouplissement différent mais réel au cours du second mandat

L'effectif du conseil municipal au cours du mandat suivant son premier renouvellement général, obéit à un nouvel assouplissement résidant dans la détermination de son effectif par rapport à la strate démographique immédiatement supérieure à celle à laquelle lui donne droit sa population municipale.

Cette tolérance représente, selon le cas, un gain d'au moins deux et d'au plus quatre sièges.

Cependant, là encore, le montant cumulé des indemnités maximales des conseillers municipaux doit s'inscrire dans l'enveloppe indemnitaire correspondant aux conseils municipaux de sa strate démographique.

3. Un dispositif approuvé par votre commission

Dans le même esprit que celui qui l'avait conduite à adopter la réforme de 2010 sous réserve de quelques amendements, la commission des lois a adhéré aux assouplissements proposés qui pourront faciliter des projets de fusion pour rationaliser l'action locale.

Ces modalités dérogatoires du droit commun de la composition des conseils municipaux, fondée sur la population communale, sont temporaires pour organiser le passage de l'ancienne commune à la commune nouvelle :

- d'une part, les conseillers élus au dernier scrutin municipal pourront rester en fonction jusqu'au terme normal de leur mandat ;

- d'autre part, cette transition en deux temps facilitera l'adhésion au projet de fusion et l'adaptation des projets communaux existants au nouveau cadre en résultant.

Votre rapporteur a relevé que le Gouvernement doutait de la constitutionnalité de la prolongation de la période transitoire jusqu'au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle et avait déposé un amendement de suppression de cette seconde phase. À l'appui, il rappelle que seul un motif d'intérêt général permet de déroger au principe constitutionnel d'égalité : « Si l'on peut défendre un tel motif pour le mandat en cours au moment de la création de la nouvelle commune, il ne paraît pas justifié pour le mandat suivant d'introduire une telle rupture d'égalité entre communes de même strate » ^{14

(

*
)} . L'amendement a été rejeté par les députés suivant leur rapporteure qui a notamment rappelé que : « dans l'interprétation du Conseil constitutionnel, le principe d'égalité ne vaut que pour des personnes dont les situations sont équivalentes. Or on peut considérer qu'une commune issue d'une fusion de communes est, au moins pendant les premières années, dans une situation différente des autres, ce qui justifie pleinement que la taille de son organe délibérant soit, pour un seul mandat, d'un format légèrement supérieur ^{15

(

*
)} ».

Le Gouvernement a redéposé sont amendement au Sénat. Votre rapporteur considère que la question mérite d'être posée. Cependant, il observe que la tolérance prévue au cours de la seconde phase de la période transitoire poursuit bien un intérêt général, celui de favoriser la pérennité des regroupements communaux pour éviter, comme par le passé, le risque de défusions contraires à l'objectif recherché de rationalisation de l'organisation communale. Il rappelle que le Conseil constitutionnel a récemment admis la notion d'intérêt général dans des circonstances pourtant largement dérogatoires du droit commun. Il a validé la prolongation jusqu'en mars 2020 du mandat des membres du conseil de la communauté urbaine de Lyon, élus les 16 et 23 mars 2014 dans le cadre du scrutin municipal, alors qu'entretemps -au 1 ^er janvier 2015-, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre deviendra une collectivité territoriale de plein exercice par la fusion de la communauté urbaine et du département sur son territoire : « en prévoyant que les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 exerceront le mandat de conseiller de la métropole de Lyon à compter du 1er janvier 2015 et jusqu'en 2020, le législateur a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'eu égard à l'ampleur de la réforme, les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées » ^{16

(

*
)} . Pour votre rapporteur, la disposition contestée par le Gouvernement s'inscrit dans cet esprit.

Aussi, sous réserve de sept amendements de clarification et de précision rédactionnelles de son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 2113-6 du code général des collectivités territoriales)
Détermination du nom de la commune nouvelle

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale en séance publique, d'un amendement de Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure de la commission des lois, sous-amendé par M. Jacques Pélissard.

Il vise à associer les communes intéressées par la fusion au choix du nom de la commune nouvelle car celui-ci « relève davantage du projet politique et de l'identité que les élus veulent attribuer à la commune nouvelle » ^{17

(
*
)} .

En conséquence, l'article 1 ^er bis précise les modalités - qui ne sont aujourd'hui fixées par aucun texte - de détermination du nom de la commune nouvelle qui est fixé par l'arrêté préfectoral de création :

- les communes concernées par la fusion peuvent se mettre d'accord sur un nom ;

- à défaut, le préfet leur soumet pour avis un ou plusieurs noms. La délibération doit intervenir dans le mois de sa notification.

Le nom de la commune nouvelle est intégré à l'arrêté préfectoral de création.

Votre commission des lois a approuvé l'objectif poursuivi par cet amendement en raison des valeurs attachées à sa dénomination d'une collectivité et de la charge émotionnelle qu'elle porte.

Le nom peut être un puissant fédérateur du projet de fusion tout comme son choix peut engendrer des ferments de division qui entraveront la démarche vers la commune nouvelle et s'opposeront au succès de l'objectif poursuivi.

C'est pourquoi l'association des anciennes communes à cette question apparaît essentielle. À défaut d'accord, la proposition du préfet devra se fonder sur une connaissance fine de l'histoire locale pour parvenir à un compromis acceptable par tous.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois, toutefois, a adopté un amendement destiné, outre une clarification rédactionnelle, à simplifier et compléter le dispositif proposé : d'une part, afin de faciliter l'adoption par les communes anciennes du nom de la commune nouvelle, la proposition préfectorale ne comporterait qu'un nom ; d'autre part, en l'absence de délibération des conseils municipaux concernés dans le délai imparti sur les noms soumis par le préfet, faute de consensus, leur avis sera réputé favorable.

La commission des lois a adopté l'article 1 ^er bis ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 2113-11, L. 2113-11-1 nouveau, L. 2113-13, L. 2113-16 et L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales) - Élection de la municipalité de la commune nouvelle

Cet article prolonge et renforce des modalités transitoires de désignation du maire délégué, aujourd'hui existantes.

1. Le régime en vigueur

Depuis 2010, le maire délégué est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle. Ses fonctions sont incompatibles avec celles du maire de la commune nouvelle.

Cependant, le maire de l'ancienne commune devient de droit maire délégué jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

2. L'assouplissement proposé

L'article 2 précise tout d'abord les modalités de désignation du maire délégué : il est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle en son sein selon les règles fixées par l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales pour l'élection du maire - au scrutin secret à la majorité absolue lors des deux premiers tours de scrutin.

L'article 2 attribue, en outre, au maire délégué les fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle sans qu'il soit comptabilisé au titre du nombre des adjoints contingenté, par application de l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, à 30 % de l'effectif du conseil municipal.

Cependant, cette tolérance est sans effet sur le montant de l'enveloppe indemnitaire : le montant cumulé des indemnités des adjoints et des maires délégués ne peut excéder celui susceptible d'être alloué aux adjoints d'une commune appartenant à la même strate démographique.

Il convient de rappeler qu'aujourd'hui, en application de l'article L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal peut voter une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de maire délégué ; son taux maximal diffère selon la population de la commune déléguée. Cependant, elle ne peut se cumuler avec l'indemnité versée au titre des fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle.

Votre commission des lois a approuvé les dispositions proposées qui complètent utilement le régime en vigueur : sans créer de charge supplémentaire puisqu'elle intervient dans le cadre de la dotation correspondant aux communes de la strate démographique de la commune nouvelle, l'attribution de la qualité d'adjoint au maire délégué renforcera l'intégration des anciennes communes au sein de la commune nouvelle tout en permettant à son niveau l'expression de leurs spécificités.

Outre un amendement rédactionnel, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a regroupé au sein d'un nouvel article L. 2113-11-1 du code général des collectivités territoriales les modalités de désignation du maire délégué, y compris durant la période transitoire.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 2113-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Conférence municipale

L'article 3 ouvre la faculté au conseil municipal de la commune nouvelle d'instituer une conférence municipale présidée par le maire et comprenant les maires délégués.

Cet organe pourrait accueillir les débats sur toute question de coordination de l'action publique sur le territoire communal.

La conférence municipale se réunirait au moins une fois par an, sur convocation de son président.

Même si elle peut être créée sans texte dans le cadre de la libre organisation de la commune, cette instance est un gage supplémentaire pour faciliter le fonctionnement de la commune nouvelle et la construction d'une nouvelle vie locale respectueuse de toutes ses composantes.

Aussi votre commission des lois a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales) - Procédure de création des communes déléguées

Cet article modifie l'équilibre du dispositif de création des communes déléguées.

1. La procédure en vigueur

Renversant le principe retenu par la loi Marcellin, le législateur, en 2010, a prévu l'institution de communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dans les six mois de la création de la commune nouvelle.

Cependant, le conseil municipal de la commune nouvelle peut s'y opposer.

Ultérieurement, il peut décider de supprimer les communes déléguées dans un délai qu'il détermine.

2. La rationalisation du dispositif

Alors que le texte initial des propositions de loi de MM. Bruno Le Roux et Jacques Pélissard prévoyait de renforcer - de la majorité simple aux deux tiers - la condition de majorité exigée du conseil municipal de la commune nouvelle pour s'opposer à la création de communes déléguées, l'Assemblée nationale a infléchi le dispositif.

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pirès Beaune, et de M. Jacques Pélissard, la commission des lois a transféré la décision de créer ou non des communes déléguées à la procédure de création de la commune nouvelle : dorénavant, les communes déléguées « reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes » seraient instituées sauf opposition de celles-ci par délibérations concordantes exprimées lors du vote sur la demande de création de la commune nouvelle.

Le mécanisme proposé répond aux observations émises par les élus rencontrés par la rapporteure, pour qui la mise en place de communes déléguées, fait « évidemment partie des points sur lesquels était fondé le projet de création d'une commune nouvelle » ^{18

(
*
)} .

Ce sujet mérite donc d'être tranché lors des discussions préalables alors que le délai de six mois, prévu par le législateur de 2010, a -semble-t-il- introduit doute et confusion.

La question du maintien des communes déléguées dans le cas de l'extension d'une commune nouvelle a été évoquée au cours des auditions conduites par votre rapporteur, notamment par M. Michel Renault, maire de Clefs Val d'Anjou.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a introduit des modalités destinées à préserver l'existence des communes déléguées au-delà de la fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes tout en respectant la décision du conseil municipal de la commune nouvelle de les exclure. Dans ce cas, en effet, il en résulterait une nouvelle commune nouvelle : selon le droit en vigueur, des communes déléguées seraient créées sur le territoire de la commune nouvelle préexistante et sur celui des communes avec lesquelles elle fusionne. Dans le silence des textes, il a paru nécessaire de maintenir expressément l'existence des communes déléguées résultant de la première fusion, sauf décision contraire du conseil municipal.

La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales)
Modification de la procédure de mise en place
d'une commune nouvelle située sur plusieurs départements ou régions

Cet article qui résulte de l'adoption, en commission, d'un amendement de M. Jacques Pélissard, modifie la procédure de rattachement d'une commune nouvelle regroupant des communes situées dans des départements et régions différents.

Dans ce cas, l'article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales soumet la décision de création de la commune nouvelle à la modification préalable des limites territoriales des départements ou des régions concernés par décret en Conseil d'État à l'accord de leurs assemblées délibérantes.

1. La nécessité d'un accord

Le projet de création est notifié à chaque conseil régional ou général intéressé par le ministre chargé des collectivités territoriales, de même que les délibérations des conseils municipaux et, le cas échéant, le résultat des consultations des électeurs.

Les conseils généraux et régionaux doivent se prononcer dans les deux mois. À défaut, leur décision est réputée favorable.

Dans le cas d'un refus, les limites territoriales des départements ou des régions ne peuvent être modifiées que par la loi.

2. Le renversement opéré par la proposition de loi

L'article 4 bis assouplit le dispositif sur deux points : d'une part, il modifie le sens de la consultation des régions et départements en substituant un droit de veto à l'accord ; d'autre part, il exige que ces collectivités précisent, le cas échéant, les motifs de leur opposition.

Ainsi, les limites territoriales des collectivités pourraient être modifiées par décret en Conseil d'État en l'absence de délibérations contraires et motivées.

Pour l'auteur de l' amendement , il s'agit d' « assouplir le système en renversant la charge de la preuve » ^{19

(
*
)} .

Votre commission a approuvé ce mécanisme qui facilitera la création de communes nouvelles en respectant le droit de regard naturel des collectivités régionales et départementales à veiller à la cohérence de leur périmètre.

Elle a, en conséquence, adopté l'article 4 bis sans modification .

SECTION 2 - Mieux prendre en compte les spécificités de la commune nouvelle dans les documents d'urbanisme

Article 5 A (nouveau) (art. L. 321-2 du code de l'environnement) - Champ d'application de la « loi littoral » sur le territoire de la commune nouvelle

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel destiné à préciser, le cas échéant, le champ d'application de la loi littoral sur le territoire de la commune nouvelle.

L'article L. 321-2 du code de l'environnement considère qu'une commune est littorale dès lors qu'elle est riveraine :

1° des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ;

2° des estuaires et des deltas lorsqu'elle est située en aval de la limite de salure des eaux et participe aux équilibres économiques et écologiques littoraux.

L'article 5 A vise à adapter l'application des dispositions spécifiques prévues par le code de l'urbanisme au territoire de la commune nouvelle, sans restriction aucune du périmètre qui en relève à sa création mais en revanche, sans extension à l'ensemble du périmètre de la commune nouvelle et donc à d'anciennes communes qui n'étaient pas considérées comme littorales car situées à l'intérieur des terres.

La disposition prévue par la commission vise à ne pas créer d'entraves à la création de commune nouvelle qui ne seraient pas nécessitées par la protection organisée par la loi littoral. En conséquence, elle limite l'application des dispositions correspondantes du chapitre VI du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme au territoire des anciennes communes qui y étaient soumises au moment de la création de la commune nouvelle.

La commission des lois a adopté l'article 5 A ( nouveau ) ainsi rédigé .

Article 5 (art. L. 123-1-1-1 du code de l'urbanisme) - Possibilité de recourir à des plans de secteur dans les plans locaux d'urbanisme pour la prise en compte des spécificités des communes déléguées

Le présent article prévoit que le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) comporte un plan de secteur couvrant le territoire d'une ou plusieurs communes déléguées afin de prendre en compte les spécificités urbanistiques des communes déléguées.

La proposition de loi initiale proposait de compléter l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, en disposant que les projets d'aménagement et de développement durables (PADD) pouvaient prendre en compte les spécificités paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle.

Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD)

Représentant l'un des éléments constitutifs d'un plan local d'urbanisme, en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables est un document politique dont l'objectif est de veiller à l'équilibre entre renouvellement urbain, préservation des espaces naturels et des paysages et urbanisation nouvelle.

En application des dispositions de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, il définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques.

Il comprend également les principes et objectifs du programme local de l'habitat (PLH) et du plan de déplacements urbains (PDU) lorsque le PLU est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale.

Or, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU), celui-ci peut comporter des éléments destinés à mettre en évidence les particularités urbanistiques de certaines communes ou de zones définies, en définissant un ou plusieurs plans de secteur couvrant l'intégralité du territoire d'une ou de plusieurs communes membres de ce groupement, en application de l'article L. 123-1-1-1 du code de l'urbanisme. La détermination de plans de secteur est une faculté pour l'EPCI. S'il la retient, il procède lui-même au découpage et détermine les règles applicables à chacun d'entre eux dans le cadre de la procédure d'élaboration ou de révision du PLU. Un plan de secteur doit obligatoirement couvrir l'intégralité du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, non une partie de leur territoire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pirès Beaune, a réécrit le présent article, afin d'ouvrir la faculté à la personne publique chargée d'élaborer un PLU - communes ou EPCI - de prévoir des plans de secteur afin de mettre en évidence les particularités urbanistiques de certaines communes déléguées. À la demande du conseil d'une commune déléguée ou du conseil municipal de la commune nouvelle, un plan de secteur couvrant le territoire d'une ou de plusieurs communes déléguées pourrait être prévu, après l'organisation d'un débat de l'organe délibérant chargé de l'élaboration du PLU sur l'opportunité de prévoir de tels plans.

Les personnes entendues par votre rapporteur ont regretté le choix retenu par l'Assemblée nationale de recourir à des plans de secteur en raison de la complexité que ces derniers pourraient entraîner en termes de hiérarchie des normes d'urbanisme. Tout en comprenant ces craintes, votre rapporteur estime que le recours à des plans de secteur est une faculté, laissée à la libre appréciation de la personne publique chargée de l'élaboration d'un document d'urbanisme et que le plan de secteur permet de répondre à l'objectif recherché.

La commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme) - Maintien de la validité des documents d'urbanisme élaborés avant la création d'une commune nouvelle

Le présent article prévoit les dispositions transitoires permettant le maintien des documents d'urbanisme élaborés par des communes avant leur regroupement au sein d'une commune nouvelle.

La proposition de loi initiale tendait à compléter l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, pour maintenir l'application des documents d'urbanisme approuvés ou révisés par les conseils municipaux des anciennes communes avant la date de la création de la commune nouvelle jusqu'à l'élaboration du document d'urbanisme élaboré par cette dernière.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a estimé peu pertinente cette insertion, arguant des articles L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme qui prévoient les règles applicables à la validité et à l'évolution des documents d'urbanisme - PLU et carte communale - en cas de modification du périmètre de la commune ou de l'EPCI à fiscalité propre qui les a élaborés.

En particulier, ces articles prévoient que :

- en cas de modification de la limite territoriale entre deux communes, le PLU applicable à la partie du territoire communal détachée de l'une des deux communes continue de s'appliquer dans ce territoire après le rattachement à l'autre commune, sauf si la commune de rattachement souhaite que la modification de limite territoriale emporte abrogation des dispositions du PLU applicables à la partie rattachée. Cette faculté ne s'applique à la commune de rattachement que si celle-ci est membre du même EPCI à fiscalité propre compétent en matière de PLU que la commune d'origine ;

- en cas de modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de PLU ou en cas de fusion d'au moins deux EPCI, les dispositions du ou des PLU applicables aux territoires concernés par cette modification ou cette fusion demeurent applicables. Elles peuvent être modifiées selon les procédures de droit commun jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire du nouvel EPCI ainsi créé.

La rédaction adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale propose, en conséquence, d'appliquer ces dispositions, en complétant :

- d'une part, l'article L. 123-1-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir, dans le cas d'une création d'une commune nouvelle, que les PLU applicables aux anciennes communes continuent de s'appliquer. Ils pourraient être modifiés selon les règles de droit commun jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de la commune nouvelle. L'élaboration ou la révision de ce dernier serait engagée au plus tard lorsqu'un des PLU applicables sur le territoire de la commune nouvelle serait révisé ;

- d'autre part, l'article L. 124-2 du même code, selon lequel, en cas de création d'une commune nouvelle, les dispositions des cartes communales mises en oeuvre dans les anciennes communes demeurent applicables. Celles-ci pourraient être révisées ou modifiées jusqu'à l'approbation d'une carte communale ou d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de la commune nouvelle.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

SECTION 3 - Commune nouvelle et intercommunalité
Article 7 (art. L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales) - Délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle issue du regroupement des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre

Le présent article propose le rattachement, dans un délai de vingt-quatre mois, d'une commune nouvelle issue du regroupement de l'ensemble des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, à un nouvel EPCI à fiscalité propre.

La création d'une commune nouvelle a des conséquences sur son rattachement à un EPCI à fiscalité propre.

En cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre , l'arrêté de création de ladite commune nouvelle emporte suppression de l'EPCI dont étaient membres les communes concernées, en vertu du I de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Dans ce cas, l'article L. 2113-9 dispose que la commune nouvelle peut adhérer à un nouvel EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création.

La même faculté est prévue, par l'article L. 2113-9, lorsqu'une commune nouvelle est issue du regroupement de toutes les communes membres d'un EPCI avec une ou plusieurs autres communes non membres d'un EPCI .

En revanche, une commune nouvelle issue de communes contigües membres de deux ou plusieurs EPCI à fiscalité propre distincts doit faire le choix de son EPCI de rattachement, dans le mois suivant sa création, conformément au II de l'article L. 2113-5. En cas de désaccord du préfet de département sur le projet de rattachement envisagé, celui-ci peut saisir la commission départementale de coopération intercommunale d'un nouveau projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre EPCI. La commission dispose alors d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. La commune nouvelle intègre l'EPCI de son choix si ce projet est validé par la commission départementale à la majorité des deux tiers de ses membres. À défaut, la commune nouvelle devient membre de l'EPCI choisi par le représentant de l'État dans le département. Une exception est prévue si l'une des communes regroupée au sein d'une commune nouvelle est membre d'une communauté urbaine ou d'une métropole : dans ce cas, la commune nouvelle est obligatoirement intégrée à cet EPCI.

	Rattachement obligatoire à un EPCI à fiscalité propre	Rattachement facultatif à un EPCI à fiscalité propre
Commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre *Art. L. 2113-5*		Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création Art. L. 2113-9
Commune nouvelle issue de communes contigües membres d'EPCI à fiscalité propre distincts *Art. L. 2113-5*	Adhésion obligatoire II de l'article L. 2113-5
Commune nouvelle à partir de toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'une ou plusieurs communes non précédemment membres d'un EPCI à fiscalité propre		Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création Art. L. 2113-9

Ainsi, le code général des collectivités territoriales prévoit trois cas de création de communes nouvelles issues totalement ou partiellement d'EPCI à fiscalité propre. Pour deux d'entre eux, le rattachement à un nouvel EPCI est facultatif.

• La proposition de loi initiale

La proposition de loi initiale tendait à compléter l'article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales en prévoyant l'adhésion obligatoire d'une commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre dans un délai maximal de vingt-quatre mois à compter de la date de sa création. L'objectif de cette disposition est de ne pas contrevenir aux objectifs de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales de rattacher toute commune à un EPCI à fiscalité propre, à l'exception des communes de la petite couronne francilienne. En effet, une commune nouvelle, issue du regroupement de plusieurs communes appartenant à un ou plusieurs EPCI, devient une nouvelle commune et est soumise, de ce fait, à l'obligation d'adhérer à un nouvel EPCI à fiscalité propre. On précisera que l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales relatif au rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre a été censuré par le Conseil constitutionnel ^{20

(

*
)} . Ce dernier a jugé que « les règles relatives au rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des communes isolées ou en situation d'enclave ou de discontinuité territoriale affectent la libre administration de celles-ci » ^{21

(

*
)} . Une nouvelle rédaction de cet article est proposée à l'article 17 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui sera discuté prochainement par le Sénat.

• La position de l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa rapporteure, réécrit les dispositions du présent article. Elle a maintenu le délai de vingt-quatre mois à compter de sa création pour qu'une commune nouvelle intègre un EPCI à fiscalité propre. Elle a en outre précisé que ce choix de rattachement devrait obligatoirement s'effectuer au plus tard avant le renouvellement suivant des conseils municipaux.

• La position de la commission

Les personnes entendues par votre rapporteur ont estimé que le délai prévu par la proposition de loi pour permettre à une commune nouvelle, issue d'un regroupement d'un EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres pouvait s'avérer insuffisant dans certains cas. Votre commission n'a pas souhaité prévoir un délai spécifique et estimé que celui de la proposition de loi était suffisant.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (art. L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales) - Maintien transitoire du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes et de l'application des taux de fiscalité votés par les organes délibérants de ces EPCI dont elles étaient membres

Le présent article vise, d'une part, à maintenir, à titre transitoire, le mandat des conseillers communautaires des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle lorsqu'elles appartenaient à des EPCI à fiscalité propre distincts et, d'autre part, à maintenir l'application, sur le territoire des anciennes communes, des taux de fiscalité votés par les organes délibérants des EPCI dont étaient membres les anciennes communes.

• Le maintien, à titre transitoire, des conseillers communautaires représentant les anciennes communes

En application du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans le cas d'une commune nouvelle issue de communes contigües membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, il est prévu que, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement de la commune nouvelle à un nouvel EPCI, la commune nouvelle reste membre de chacun des EPCI auxquels les anciennes communes dont elle est issue appartenaient. Cette disposition transitoire déroge à l'article L. 5210-2 du même code selon lequel une commune ne peut appartenir à plus d'un EPCI à fiscalité propre.

Cette situation transitoire ne peut, au maximum, perdurer que cinq mois. En effet, le II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoires prévoit :

- un délai d' un mois à la suite de la création d'une commune nouvelle pour l'adoption, par le conseil municipal, d'une délibération portant sur l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle souhaite être rattachée ;

- un deuxième délai d' un mois à compter de cette délibération pour que le représentant de l'État dans la région puisse saisir, en cas de désaccord, la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet alternatif de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- un délai de trois mois à compter de sa saisine laissé à la commission pour se prononcer.

La proposition de loi initiale tendait à prévoir que les communes déléguées demeurent membres des EPCI auxquelles elles appartenaient au moment de la création de la commune nouvelle. Or l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que seules les collectivités territoriales peuvent s'associer pour l'exercice en commun de leurs compétences, au sein d'EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 2113-10 dispose que seule la commune nouvelle bénéficie de la qualité de collectivité territoriale.

C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a réécrit le présent article afin de préciser que les conseillers communautaires représentant les anciennes communes au sein de leurs EPCI à fiscalité propre respectifs restent provisoirement membres de l'organe délibérant de leurs EPCI jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement définitif de la commune nouvelle à un nouvel EPCI.

À la suite de ce rattachement, s'appliqueraient les dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.

• Le maintien transitoire des taux de fiscalité votés par les EPCI

La proposition de loi initiale proposait par ailleurs qu'à titre transitoire, les taux de fiscalité appliqués dans les EPCI auxquels les anciennes communes appartenaient continueraient de s'y appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement de celle-ci à un EPCI. Cette disposition était insérée à l'article L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a introduit cette disposition à l'article L. 2113-5 du même code en y apportant des modifications rédactionnelles. L'Assemblée nationale a par ailleurs précisé, en séance publique, sur proposition de sa rapporteure, que l'application des taux de fiscalité des différents EPCI et le maintien en place des conseillers communautaires s'appliqueraient « aussi longtemps que la commune nouvelle n'a pas décidé de son rattachement à un EPCI à fiscalité propre unique. »

Tout en partageant les objectifs du présent article, votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement de précision rédactionnelle et supprimé les dispositions relatives à l'application des taux de fiscalité pour les introduire dans un article additionnel avant l'article 9.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

SECTION 4 - Dispositions fiscales et incitations financières

Cette division, qui incluait l'article 8 dans la proposition de loi initiale, a été modifiée à l'initiative de la rapporteure par la commission des lois de l'Assemblée nationale afin d'exclure l'article 8 dont les dispositions sont relatives aux questions intercommunales.

Article 9 A (art. L. 5211-55 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) - Maintien à titre transitoire des taux de fiscalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les anciennes communes membres d'une commune nouvelle

Le présent article, inséré par votre commission par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, vise à introduire un nouvel article L. 5211-55 dans le code général des collectivités territoriales, par transfert des dispositions modifiées à l'article 8 afin de prévoir le maintien, à titre transitoire, des taux de fiscalité applicables dans les EPCI à fiscalité propre auxquels appartiendraient les anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle, avant que celle-ci ne soit rattachée, par un arrêté du représentant de l'État dans le département, à un nouvel établissement public.

La commission a adopté l'article 9 A ainsi rédigé .

Article 9 (art. 1638 du code général des impôts) - Faculté de réduire le délai d'harmonisation progressive des taux d'imposition d'une commune nouvelle

Le présent article tend à modifier l'article 1638 du code général des impôts afin d'assouplir le dispositif d'harmonisation progressive des taux d'imposition applicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises au sein d'une commune nouvelle.

L'article 1638 du code général des impôts organise l'intégration fiscale de la commune nouvelle en prévoyant l'harmonisation progressive des taux d'imposition des communes préexistantes étalée sur une durée maximale de douze ans. Ainsi, pour l'établissement du budget de la commune nouvelle, peuvent être appliqués des taux d'imposition différents, pour chacune des quatre taxes locales - taxe foncière sur les propriétés bâties ; taxe foncière sur les propriétés non bâties ; taxe d'habitation ; cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises - sur le territoire de chacune des communes préexistantes. L'harmonisation se réalise par la réduction annuelle, sur la période, d'un treizième des différences qui affectent les taux d'imposition afin que le treizième budget suivant la création de la commune nouvelle conclut l'harmonisation de la fiscalité sur l'ensemble du territoire de celle-ci.

La décision de recourir à cette progressivité est prise :

- soit par le conseil municipal de la commune nouvelle ;

- soit en exécution de délibérations de principe concordantes prises antérieurement à la fusion par les conseils municipaux des communes regroupées ;

- soit, de plein droit, sur la demande du conseil municipal d'une commune appelée à fusionner dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, est inférieur à 80 % du taux d'imposition appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier des douze budgets . Cette disposition concerne les communes appliquant, avant la création d'une commune nouvelle, une pression fiscale plus faible, afin de leur éviter un choc fiscal lié à l'harmonisation des taux.

• Le dispositif de la proposition de loi

La proposition de loi initiale proposait de réduire la durée d'harmonisation fiscale soit par délibération du conseil municipal de la commune nouvelle, soit par délibérations concordantes des communes préexistantes, prises avant le 15 avril de la première ou de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle. L'objectif d'une telle mesure est d'accélérer le lissage des taux d'imposition sur l'ensemble du territoire de la commune nouvelle .

En cas de non adoption d'une telle délibération par les anciennes communes ou la commune nouvelle, les taux respectifs de chacune des quatre taxes précitées ne pourraient excéder les taux moyens de recouvrement des communes préexistantes constatés l'année précédente au cours de laquelle prend effet fiscalement la création de la commune nouvelle, pondérés par l'importance relative des bases de ces communes.

Cette procédure d'intégration fiscale progressive devait également s'appliquer en cas de modification des limites communales.

• L'assouplissement adopté par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le présent article, à l'initiative de sa rapporteure, tout en reprenant les dispositions proposées par la proposition de loi initiale. Deux différences sont cependant à noter :

- d'une part, la faculté de recourir à une accélération du lissage des taux d'imposition ne s'appliquerait pas lorsqu'elle a été mise en place de plein droit à l'initiative d'une commune dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, serait inférieur à 80 % du taux d'imposition correspondant appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier budget. Ainsi, cette faculté ne s'appliquerait qu'en cas de consensus local ;

- d'autre part, a été supprimée la durée de douze ans comme durée maximale d'harmonisation des taux de fiscalité.

• La position de la commission

Le D du I de l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 actuellement en cours de discussion prévoit les modalités d'harmonisation progressive de l'intégration fiscale au sein d'une commune nouvelle. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par cohérence, les dispositions portant sur cette question dans le présent article.

En revanche, ont été conservées les dispositions portant sur la date d'adoption d'une délibération instituant la procédure d'intégration fiscale et sur les conséquences de la non-adoption d'une telle délibération par les anciennes communes ou la commune nouvelle.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales) - Maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires de l'État pour les communes nouvelles

Le présent article propose de garantir le maintien, à titre transitoire pendant trois ans, du niveau des dotations forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont bénéficient les communes nouvelles.

L'article 133 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, modifiant l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, permet aux communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants et créées avant le 1 ^er janvier 2016, d'une part, ou à celles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, d'autre part, de bénéficier, pour une durée de trois ans à compter du 1 ^er janvier 2014, du maintien de leur DGF.

Par ailleurs, les communes nouvelles perçoivent les différentes composantes de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, par addition de la superficie et des populations des communes anciennes composant la commune nouvelle.

La dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement des communes

Fondée essentiellement sur les critères de la population et de la superficie, elle est composée de cinq parts :

- une dotation de base, fonction du nombre d'habitants d'une commune ;

- une part proportionnelle à la superficie de la commune ;

- une part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle et des bases de dotations de compensation de la taxe professionnelle entre 1998 et 2001 ;

- un complément de garantie, destiné à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004-2005 ;

- une dotation « parcs nationaux et parcs naturels marins ».

De même, dans le cas où elle regroupe toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre, la commune nouvelle perçoit :

- d'une part, une « compensation » égale à l'addition des montants perçus à ce titre par le ou les EPCI dont elle est issue ;

- une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité qui aurait été perçue, au titre de la même année, par le ou les EPCI auxquels elle se substitue.

• Le dispositif de la proposition de loi initiale

Le 1° vise à garantir la perception de la DGF des communes nouvelles, pour une durée de trois ans, qui serait égale à la somme de la DGF perçue par les anciennes communes. Ainsi, la baisse de la dotation globale de fonctionnement prévue par la loi de finances initiale pour 2014 ne s'appliquerait pas à la dotation forfaitaire des communes nouvelles :

- regroupant moins de 10 000 habitants, et créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 ;

- regroupant toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'autres communes éventuelles ;

- créées avant mars 2014, c'est-à-dire avant le renouvellement général des conseils municipaux, pour les seuls exercices budgétaires 2015 et 2016.

Le 2° prévoit que ces mêmes communes nouvelles bénéficieraient par ailleurs du montant cumulé des dotations forfaitaires perçues par les communes préexistantes pendant les trois années suivant leur création.

Enfin, le 3° propose qu'une commune nouvelle issue de la fusion d'un EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres percevraient, pendant trois ans, une dotation de compensation et une dotation de consolidation, celle-ci étant égale à la dotation d'intercommunalité dont bénéficiait l'EPCI dont elles étaient préalablement membres.

• La position de l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de la rapporteure, simplifié la rédaction du présent article tout en conservant ses objectifs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jacques Pélissard, sous-amendé par la rapporteure, prévoyant une bonification de 5 % de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle dont la population serait comprise entre 1 000 et 10 000 habitants. Cette bonification s'appliquerait, non pas à la somme des dotations des anciennes communes, mais à la dotation forfaitaire de première année dont bénéficierait une commune nouvelle, selon les règles de droit commun. Cette disposition ne s'appliquerait pas aux communes nouvelles dont la population est inférieure à 1 000 habitants pour lesquelles s'applique le coefficient logarithmique prévu à l'article R. 2334-3 du code général des collectivités territoriales, qui augmente la population prise en compte pour la calcul de la DGF de la commune en fonction de la progression de sa population.

Le tableau suivant résume les différents cas prévus par le présent article tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale.

COMMUNES NOUVELLES

Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016

Population inférieure à 10 000 habitants

Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016

Regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre

Créées avant le dernier renouvellement général des conseils municipaux
(mars 2014)