Proposition de loi relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes

Rapport n° 144 (2014-2015) de M. Michel MERCIER , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 décembre 2014

Disponible au format PDF (663 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (199 Koctets)

N° 144

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 décembre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relative à l' amélioration du régime de la commune nouvelle , pour des communes fortes et vivantes ,

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		2241 , 2310 et T.A. 417
Sénat :	77 et 145 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 3 décembre 2014, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 77 (2014-2015), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes .

Après avoir rappelé le bilan modeste de la loi du 16 juillet 1971, dite « Loi Marcellin », sur le régime de fusion de communes, rénové par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales instituant les communes nouvelles, le rapporteur s'est félicité des dispositions de la présente proposition de loi qui vise à faciliter le regroupement des communes en assouplissant le dispositif proposé.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission a adopté dix-huit amendements. Outre des précisions rédactionnelles, ils tendent à :

- prévoir, en cas d'absence d'accord des conseils municipaux concernés sur le nom de la commune nouvelle, que lorsqu'un conseil municipal ne s'est pas prononcé dans le délai fixé sur la proposition préfectorale d'un nom, son avis est réputé favorable ( article 1 ^er bis ) ;

- préserver l'existence des communes déléguées en cas de fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes, sauf décision contraire des conseils municipaux concernés ( article 4 ) ;

- limiter l'application des dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral aux seules communes déléguées soumises à cette loi lors de la création de la commune nouvelle ( article 5 A ) ;

- supprimer les dispositions portant sur la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive prévu à l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 ( article 9 ) ;

- clarifier les dispositions financières transitoires ( article 10 ).

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Malgré les interventions répétées du législateur, la France compte aujourd'hui 36 767 communes dont 86 % comptent moins de 2 000 habitants.

En 1971, ce recensement s'établissait à 37 708.

Ces communautés d'habitants, érigées en communes par la loi municipale du 14 décembre 1789 par la transformation des bourgs, paroisses, villages et villes, sont toujours très vivaces.

Pourtant dans l'intervalle, ces cellules de base de la démocratie ont été invitées à se regrouper par l'effet de deux dispositifs successifs : la fusion organisée par la loi du 16 juillet 1971 dite Marcellin en premier lieu ; puis la régime rénové en commune nouvelle de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. Les améliorations alors retenues pour remédier aux rigidités précédemment constatées n'ont pas suffi à déclencher une dynamique des regroupements.

Aujourd'hui, sous l'effet conjugué d'un déficit de candidatures observé dans certaines communes lors des élections des 23 et 30 mars 2014, de la baisse des dotations financières et du projet en cours d'examen de l'élargissement des périmètres intercommunaux ^{1 ( * )} , une nouvelle initiative législative est lancée. Les députés Jacques Pélissard, président d'honneur de l'Association des Maires de France, et Bruno Le Roux, ont déposé la même proposition de loi « relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes », qui vise à assouplir les dispositions en vigueur afin de faciliter l'intégration des anciennes communes et, donc, à favoriser les fusions.

Le Sénat est appelé à se prononcer sur les ajustements proposés.

I. DE LA FUSION DE COMMUNES « MARCELLIN » À LA COMMUNE NOUVELLE DE 2010

Les pouvoirs publics ont, à diverses reprises, tenté de remédier à l'émiettement communal qui caractérise la France par le regroupement des communes afin de constituer des collectivités mieux armées pour exercer leurs compétences.

Prenant acte de l'échec de la loi du 16 juillet 1971, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a mis en place un nouveau dispositif de fusion de communes, voulu « plus simple, plus souple et plus incitatif » ^{2 ( * )} .

A. LA FUSION MARCELLIN : UN EXERCICE DE DÉMOCRATIE LOCALE AUX RÉSULTATS DÉCEVANTS

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 s'est inscrite dans un mouvement de regroupement communal engagé, à la même époque, dans plusieurs autres pays européens.

1. Des mécanismes attractifs

Le projet de fusion résultait de l'initiative de communes limitrophes, soumise obligatoirement aux électeurs, juges de l'opportunité de le réaliser.

La fusion est prononcée par arrêté préfectoral si le projet est adopté à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées sous une réserve : une commune ne peut être contrainte à fusionner si les deux tiers des suffrages exprimés représentant la moitié au moins des inscrits dans la commune se sont opposés à la fusion.

a) Le maintien des spécificités des communes fusionnées

La fusion peut être simple ou comporter la création d'une ou plusieurs communes associées :

- la fusion simple peut s'accompagner, dans une ou plusieurs des communes fusionnées, de la création d'annexes à la mairie où peuvent être établis les actes d'état-civil ;

- dans le cadre de la fusion-association , le conseil municipal d'une ou plusieurs des communes concernées par un projet de fusion, à l'exception du futur chef-lieu de la nouvelle commune, peut demander que son territoire soit maintenu en qualité de commune associée et que soit conservé son nom.

Dans ce cas, un maire délégué, dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire de la commune, est institué, une annexe de la mairie est créée ainsi qu'une section du centre d'action sociale. À titre transitoire, le maire de l'ancienne commune devient de droit maire délégué jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

Le maire délégué est officier d'état-civil et officier de police judiciaire. Il peut être investi de délégations.

Lorsque la fusion compte plus de 100 000 habitants, un conseil consultatif, présidé par le maire délégué, est élu en même temps que le conseil municipal. Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont applicables aux communes associées.

Dans les fusions comptant moins de 100 000 habitants, peut être mise en place une commission consultative présidée par le maire délégué.

Le conseil comme la commission consultative sont composés jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle des conseillers municipaux en exercice au moment de la fusion dans la commune associée ^{3 ( * )} .

Une commune associée peut être supprimée par arrêté préfectoral sous réserve de l'accord des électeurs recueilli à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des inscrits.

b) Des incitations financières

Deux incitations financières étaient prévues par la loi Marcellin :

- d'une part, pendant cinq ans à compter de la fusion, les communes fusionnées bénéficiaient d'une majoration de 50 % des subventions d'équipement attribuées par l'État pour toute opération déjà engagée ;

- d'autre part, celui-ci leur versait une compensation du manque à gagner lié à l'égalisation des charges fiscales.

Ces deux dispositions, pourtant incitatives, ne se sont pas accompagnées du succès attendu.

2. Un bilan modeste

Au vu des statistiques, le succès du dispositif Marcellin s'est avéré limité malgré les incitations financières : 38 800 communes en 1950, 36 783 en 2007, soit une diminution de 5 %). En revanche, les résultats obtenus dans d'autres pays européens, engagés à la même époque dans le même mouvement ont traduit l'efficacité des procédures correspondantes. Entre 1950 et 2007 ^{4 ( * )} , l'effectif communal a été réduit :

- de 87 % en Suède (de 2 281 à 290 communes),

- de 80 % au Danemark (de 1 387 à 277 communes) ^{5 ( * )} ,

- de 79 % au Royaume-Uni (de 1 118 à 238 communes),

- de 75 % en Belgique (de 2 359 à 596 communes),

- de 42 % en Autriche (de 4 039 à 2 357 communes),

- de 42 % en Norvège (de 744 à 431 communes),

- de 41 % en Allemagne (de 14 338 à 8 414 communes) ^{6 ( * )} .

En revanche, les effets des regroupements apparaissaient moins énergiques dans les pays méditerranéens. En Espagne, le nombre de communes s'était infléchi de 12 %, de 9 214 à 8 111 communes. En Italie, par un mouvement inverse du résultat recherché, le nombre des communes croissait de 4 % (7 781 à 8 101).

En France, enfin, le bilan de la loi du 16 juillet 1971 apparait très modeste : entre 1971 et 1995, 912 fusions ont été prononcées par la suppression de 1 308 communes. Compte tenu des défusions au nombre de 151, 211 nouvelles communes ont été créées. Le nombre total de communes réellement supprimées s'élève à 1 097, soit un peu plus de 3 % de l'effectif communal. Il convient de préciser que la décision de fusionner relevait de la volonté des conseils municipaux alors que des dispositifs plus contraignants avaient été adoptés dans d'autres pays européens.

Le processus de fusion marquait même le pas puisque la période la plus récente - de 1996 à 2009 - traduisait l'essoufflement des initiatives : 31 fusions et 29 défusions correspondant à un résultat final de 3 communes supprimées ^{7 ( * )} .

La loi Marcellin avait vécu.

B. LA FUSION RÉNOVÉE DE 2010

Le législateur s'est livré à un exercice difficile pour adopter un dispositif plus attractif.

1. Une procédure plus ouverte

Le nouvel article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales élargit la liste des initiatives à l'origine d'une commune nouvelle. La procédure peut être engagée :

- à la demande de tous les conseils municipaux des communes concernées comme tel était le cas dans le cadre de la loi Marcellin ;

- à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci ;

- à la demande de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre en vue de la fusion de l'ensemble de ses communes membres ;

- à l'initiative du préfet.

Dans les deux derniers cas, l'accord des conseils municipaux concernés est requis à la majorité qualifiée des deux tiers au moins représentant plus des deux tiers de la population totale.

Le préfet conserve, dans tous les cas, son pouvoir d'appréciation mais il ne peut refuser la création de la commune nouvelle que par une décision motivée en cas d'accord de l'ensemble des conseils municipaux concernés.

Hors le cas de l'unanimité des communes, la demande est soumise à référendum local : la création de la commune nouvelle doit alors recueillir, dans chaque commune, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant au quart au moins des inscrits dans l'ensemble des communes concernées, sous réserve de la participation de plus de la moitié des inscrits.

2. Le sort lié des intercommunalités

Lorsque les communes fusionnées appartiennent à un même EPCI à fiscalité propre, celui-ci est supprimé par l'effet de la création de la commune nouvelle qui lui est substituée.

Lorsque les communes fusionnées sont membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, la commune nouvelle délibère dans le mois de sa création sur l'EPCI auquel elle souhaite adhérer. Si le préfet s'y oppose, il saisit la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet de rattachement à un EPCI dont était membre une des anciennes communes. La commune nouvelle devient membre de l'établissement retenu par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) à la majorité des deux tiers de ses membres. À défaut, le projet préfectoral s'impose. Le retrait du ou des autres EPCI s'effectue selon le droit commun et vaut réduction du périmètre des syndicats mixtes auxquels ils appartiennent.

3. Une organisation unifiée

Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes sont instituées dans les six mois de la création de la commune nouvelle, sauf délibération contraire du conseil municipal de la commune nouvelle, qui peut aussi décider leur suppression dans un délai qu'il détermine. En conséquence sont de plein droit mis en place un maire délégué et une annexe de la mairie pour l'établissement des actes d'état-civil notamment.

Le conseil municipal peut décider à la majorité des deux tiers de créer dans une ou plusieurs communes déléguées un conseil composé d'un maire délégué dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire de la commune nouvelle et de conseillers communaux dont il fixe le nombre et qu'il désigne parmi ses membres, ainsi que, le cas échéant, un ou plusieurs adjoints au maire délégué (le nombre des adjoints ne peut excéder 30 % du nombre total des conseillers communaux). Contrairement au dispositif retenu dans la loi Marcellin, l'organe collégial est donc le même pour toutes les communes préexistantes, quelle que soit leur population.

Les dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille sont applicables aux communes déléguées.

4. Des dispositions fiscales et budgétaires incitatives

La promotion des communes nouvelles s'est accompagnée de dispositifs fiscaux et budgétaires incitatifs.

Tel est le cas de son article 23 qui organise l'intégration fiscale de la commune nouvelle en prévoyant l'harmonisation progressive des taux d'imposition des communes existantes, étalée sur une période de douze ans.

Plus récemment, plusieurs dispositions adoptées en loi de finances ont eu pour objectif de préserver les ressources des communes nouvelles, dans le contexte de diminution des dotations budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales.

Ainsi, l'article 133 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a prévu, pour une durée de trois ans, à compter du 1 ^er janvier 2014, qu'étaient exemptées de la baisse des dotations de l'État, prévue à l'article L. 2334-7-3 du code général des collectivités territoriales, les communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants et créées avant le 1er janvier 2016 ainsi que de celles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014.

Par ailleurs, en application de l'article L. 2113-22 du même code, les communes nouvelles bénéficient, à compter de l'année de leur création, d'une garantie de leur dotation de solidarité rurale. La même garantie s'applique, au titre de la dotation nationale de péréquation, au bénéfice des communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants et créées avant le 1 ^er janvier 2016 ainsi que les communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux en 2014.

Les communes nouvelles sont éligibles aux dotations de péréquation communale dans les conditions de droit commun.

5. Des résultats limités

À ce jour, douze communes nouvelles ont été créées. Sept autres le seront au 1 ^er janvier 2015.

Elles auront regroupé 53 communes (soit un total de moins 36 communes) comptant une population totale de 43 640 habitants.

II. LES AMÉLIORATIONS PROPOSÉES POUR RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DU DISPOSITF

Le texte soumis à votre commission des lois résulte dans l'esprit de ses auteurs de plusieurs constats :

- la crise des vocations pour les fonctions municipales à nouveau mise en lumière lors des dernières élections des 23 et 30 mars 2014. « 64 commune n'ont pas participé au premier tour de scrutin faute de candidats et par ailleurs, nombre de communes ont présenté des listes incomplètes » ^{8 ( * )} ;

- la nécessité de faire vivre l'échelon communal « irremplaçable » dans un cadre communal rénové ; à l'heure de la réforme territoriale en cours, « concilier l'extension des périmètres intercommunaux avec la nécessaire et indispensable proximité pour certains services » ¹ .

En conséquence, la proposition de loi soumise au Sénat vise à « présenter une architecture d'ensemble, en offrant des perspectives aux territoires qui ne s'inscrivent pas dans » la logique du fait urbain.

Cet objectif passe par la facilitation des projets de fusion de communes en assouplissant les mécanismes retenus en 2010.

L'Assemblée nationale a, dans le même esprit, complété le texte initial sur plusieurs points.

A. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES MANDATS PRÉEXISTANT DANS LE RÉGIME TRANSITOIRE

L' article 1 ^er assouplit les modalités de composition du conseil municipal de la commune nouvelle durant une période transitoire qu'il prolonge jusqu'au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.

Dans un premier temps qui court de la création de la commune nouvelle jusqu'au scrutin municipal suivant, il autorise le maintien en fonction de l'ensemble des élus des anciennes communes sur la décision de celles-ci adoptée par délibérations concordantes avant la création de la commune nouvelle.

À défaut, le conseil municipal serait composé des maires et adjoints ainsi que des conseillers municipaux des anciennes communes selon un nombre déterminé à la proportionnelle au plus fort reste de leur population dans la limite d'un effectif maximal de 69 membres.

Au cours d'une seconde période s'étendant entre les deux renouvellements généraux des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle, un assouplissement supplémentaire tiendrait à la détermination de l'effectif du conseil municipal de la commune nouvelle par référence à la strate démographique immédiatement supérieure à celle dont il relève aux termes de l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

Dans tous les cas, tout au long de la transition, l'article 1 ^er encadre le régime indemnitaire des élus pour ne pas créer de charges supplémentaires.

En conséquence, le montant cumulé des indemnités de fonction des conseillers municipaux de la nouvelle commune ne pourrait excéder le montant cumulé des indemnités maximales auxquelles auraient droit le nombre des membres désignés à la proportionnelle de la population municipale.

B. RENFORCER L'INTÉGRATION DES ANCIENNES COMMUNES

La prise en compte des anciennes communes s'exprime tant par les fonctions qu'au moyen de l'organisation interne de la commune nouvelle.

1. Mieux articuler les fonctions

L' article 2 favorise l'établissement de l'intérêt communal à l'échelle du périmètre de la nouvelle commune tout en permettant l'expression des spécificités des anciennes communes.

À cette fin, il attribue au maire délégué les fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle sans qu'il soit comptabilisé au titre du nombre des adjoints limité à 30 % de l'effectif du conseil municipal ^{9 ( * )} .

Le souci, à nouveau, de ne pas créer de charge nouvelle se traduit par la limitation des crédits de l'enveloppe indemnitaire au montant de celle susceptible d'être allouée aux adjoints et aux maires d'une commune appartenant à la même strate démographique.

2. Créer une conférence des maires

L' article 3 permet au conseil municipal d'instituer une conférence municipale présidée par le maire et composé des maires délégués.

Cette instance consultative est présentée comme un organe de coordination et de discussion qui se réunirait au moins une fois par an.

3. Rationaliser la création des communes déléguées

Le texte adopté par les députés anticipe la décision d'instituer des communes déléguées « reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes ».

Ces entités seraient créées sauf opposition de celles-là par délibérations concordantes lors du vote sur la demande de création de la commune nouvelle.

4. Organiser le choix du nom de la commune nouvelle

Le texte adopté par les députés précise les modalités de détermination du nom de la commune nouvelle, fixé par l'arrêté préfectoral de création :

- priorité serait donnée aux communes concernées par la fusion pour s'accorder sur un nom ;

- à défaut, le préfet les consulterait sur un ou plusieurs noms.

C. SIMPLIFIER LA PROCÉDURE DE MISE EN PLACE DE LA COMMUNE NOUVELLE COUVRANT PLUSIEURS DÉPARTEMENTS

Les députés, par un nouvel article 4 bis , ont assoupli le dispositif de modification des limites territoriales des départements ou régions d'implantation des anciennes communes fusionnées situées dans des départements différents.

Cette modification pourrait désormais intervenir par décret en Conseil d'État si les conseils régionaux et généraux concernés ne s'y sont pas opposés par délibérations motivées alors qu'aujourd'hui, leur accord exprès est requis.

À défaut, les limites territoriales seraient modifiées par la loi.

D. PRENDRE EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS URBANISTIQUES DES COMMUNES DÉLÉGUÉES

La proposition de loi tend à prévoir la prise en compte, dans les documents d'urbanisme, des spécificités urbanistiques et architecturales des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle. La proposition de loi initiale proposait que cette prise en compte soit transcrite au travers des projets d'aménagement et de développement durables (PADD) au sein des plans locaux d'urbanisme.

L'Assemblée nationale, tout en répondant à l'objectif, a prévu, à l' article 5 , que la personne publique chargée de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme - commune ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre - puisse recourir à des plans de secteur, couvrant le territoire d'une ou de plusieurs anciennes communes pour leur appliquer des dispositions d'urbanisme spécifiques.

Par ailleurs, l' article 6 prévoit les conditions dans lesquelles les documents d'urbanisme élaborés par des communes avant leur regroupement au sein d'une commune nouvelle peuvent, à titre transitoire, continuer à s'appliquer au sein des communes nouvelles.

E. RATTACHER LES COMMUNES À UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE

La création d'une commune nouvelle peut avoir un impact sur la carte intercommunale dont les principes ont été définis par la loi précitée du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. En effet, les dispositions actuellement en vigueur prévoient que les communes nouvelles créées en lieu et place d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre et de leurs communes membres peuvent adhérer à un nouvel EPCI.

La proposition de loi initiale, modifiée par l'Assemblée nationale, a prévu une obligation de rattachement dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la création de la commune nouvelle, en vertu des dispositions de l' article 7 . L'Assemblée nationale a précisé que ce choix de rattachement devrait obligatoirement s'effectuer au plus tard avant le renouvellement suivant des conseils municipaux.

Par ailleurs, l' article 8 prévoit le maintien, à titre transitoire, du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle lorsqu'elles appartenaient à des EPCI à fiscalité propre distincts ainsi que l'application, sur le territoire des anciennes communes, des taux de fiscalité votés par les organes délibérants des EPCI dont étaient membres les anciennes communes. La proposition de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale précise que les conseillers communautaires représentant les anciennes communes au sein de leurs EPCI à fiscalité propre respectifs demeurent provisoirement membres de l'organe délibérant de leurs EPCI jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement définitif de la commune nouvelle à un nouvel EPCI.

F. GARANTIR TRANSITOIREMENT LES RESSOURCES BUDGÉTAIRES DES COMMUNES NOUVELLES

Dans le contexte d'association inédite des collectivités territoriales à l'effort national de redressement des finances publiques, la proposition de loi tend à garantir, à titre transitoire pendant trois ans, le niveau des ressources des communes nouvelles.

Ainsi, l' article 10 propose la garantie du maintien, durant cette période, des dotations forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont bénéficieraient les communes nouvelles. Les bénéficiaires de cette disposition seraient les communes nouvelles regroupant moins de 10 000 habitants, et créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 ; celles regroupant toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'autres communes éventuelles ; enfin, celles créées avant mars 2014, c'est-à-dire avant le renouvellement général des conseils municipaux, pour les seuls exercices budgétaires 2015 et 2016.

L'Assemblée nationale a adopté le principe d'une bonification de 5 % de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle dont la population serait comprise entre 1 000 et 10 000 habitants, dès la première année et ce, pour une durée de trois ans.

L' article 11 prévoit également la garantie, pendant trois ans, des dotations de péréquation verticale des communes que sont la dotation de solidarité rurale, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et la dotation nationale de péréquation. Les attributions dont bénéficieraient les communes nouvelles à ce titre seraient au moins égales à celles que percevaient les communes préexistantes, l'année précédant leur création.

L' article 9 , quant à lui, prévoit d'assouplir le dispositif d'harmonisation fiscale applicable au sein d'une commune nouvelle. L'Assemblée nationale a supprimé le délai de douze ans comme durée maximale d'harmonisation des taux de fiscalité et a prévu que la faculté de recourir à une accélération du lissage des taux d'imposition ne s'appliquerait pas lorsqu'elle a été mise en place de plein droit à l'initiative d'une commune dont le taux d'imposition serait inférieur à 80 % du taux d'imposition correspondant appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier budget.

III. DES AMÉLIORATIONS OPPORTUNES APPROUVÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS

Lors de l'examen de la loi du 16 décembre 2010, votre commission des lois s'était interrogée sur les effets attendus du dispositif rénové de fusion.

Sans mésestimer la réalité de l'assouplissement proposé, son succès auprès des communes et des électeurs ne lui semblait pas assuré.

Suivant son rapporteur, notre collègue Jean-Patrick Courtois, la commission des lois avait cependant adopté « sans optimisme excessif » l'institution des communes nouvelles, sensible à la volonté « de favoriser les regroupements qui permettront aux élus de conduire véritablement une politique locale » ^{10 ( * )} .

Son enthousiasme modéré de l'époque apparaît aujourd'hui corroboré par la réalité des chiffres.

Cependant, ce bilan modeste n'interdit pas d'approfondir la réflexion pour remédier aux blocages que n'a pas su surmonter le dispositif en vigueur.

Pour votre commission et son rapporteur, par ailleurs promoteur d'un projet de fusion réussi, la commune nouvelle est une voie pour conforter l'institution communale, cellule de base de la démocratie de proximité, par le regroupement des moyens et la mutualisation, sources d'économies d'échelle qui pourront financer des projets à l'échelle communale.

Aussi, la commission des lois a-t-elle approuvé les assouplissements et simplifications adoptés par les députés qu'elle a prolongés et renforcés en adoptant les amendements proposés par son rapporteur, outre plusieurs précisions et clarifications rédactionnelles :

- à l'article 1 ^er bis , elle a clarifié le dispositif proposé pour déterminer le nom de la commune nouvelle en prévoyant, d'une part, que la proposition préfectorale comporterait un nom et d'autre part, qu'en l'absence de délibérations des conseils municipaux concernés dans le délai imparti, leur avis serait réputé favorable ;

- elle a introduit à l'article 4 des modalités destinées à préserver l'existence des communes déléguées dans le cadre d'une nouvelle commune nouvelle  qui résulterait de la fusion de leur commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes ;

- par l'insertion d'un nouvel article 5 A, elle a précisé le champ d'application de la loi littoral sur le territoire de la commune nouvelle en le limitant à celui des anciennes communes qui y étaient soumises au moment de sa création ;

- la commission des lois a partagé les choix adoptés par l'Assemblée nationale en matière d'urbanisme, prévus aux articles 5 et 6, pour la prise en compte des spécificités urbanistiques et architecturales des anciennes communes, comme moyen de préserver l'identité culturelle de ces territoires ;

- en revanche, elle a adopté des amendements de précision aux articles 7 et 8 relatifs au rattachement des communes nouvelles à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle a également réduit le délai de rattachement à douze mois, estimant que le délai proposé initialement et adopté par l'Assemblée nationale pouvait paraître excessif au regard de ce que proposait la loi de réforme des collectivités territoriales ;

- s'agissant des dispositions financières et budgétaires, prévues aux articles 9 à 11, la commission a adopté des amendements de clarification rédactionnelle, la proposition de loi issue des travaux de l'Assemblée nationale présentant de nombreuses difficultés d'interprétation. Elle a également supprimé la codification de ces dispositions au sein du code général des collectivités territoriales, en raison de leur caractère transitoire.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

EXAMEN DES ARTICLES

SECTION 1 - Le conseil municipal de la commune nouvelle

Les cinq premiers articles de la proposition de loi visent à encourager la création de communes nouvelles, d'une part, par le recours à des modalités transitoires de composition de l'assemblée délibérante de la nouvelle collectivité, d'autre part, en associant plus étroitement les maires délégués à son fonctionnement.

Article 1er (art. L. 2113-7, L. 2113-8 et L. 2114-1 du code général des collectivités territoriales) - Composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle

Cet article vise à assouplir les conditions de composition de l'assemblée délibérante de la commune nouvelle au cours d'une période transitoire prolongée jusqu'au second renouvellement général des conseils municipaux suivant sa création.

Pour faciliter les fusions, dès l'origine, le législateur a pris en compte la nécessité de prévoir des aménagements temporaires à la rigueur du tableau démographique de l'effectif des conseils municipaux ^{11 ( * )} afin de permettre le maintien provisoire d'une partie des mandats en cours.

1. Le régime en vigueur

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu dans le statut rénové des communes nouvelles des modalités temporaires de composition du conseil municipal immédiatement après la création de la commune nouvelle jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux suivant ^{12 ( * )} .

L'arrêté préfectoral de création de la commune nouvelle fixe cette composition qui intègre tout ou partie des conseillers municipaux en exercice et, dans tous les cas, les maires et adjoints des anciennes communes.

L'effectif du conseil ainsi composé est limité à 69 membres - nombre maximal, hors Paris, Lyon et Marseille, des conseils municipaux ^{13 ( * )} - mais peut être dépassé à hauteur du nombre de sièges supplémentaires suffisant pour permettre l'intégration de tous les maires et adjoints.

La répartition des sièges s'effectue entre les anciennes communes à la proportionnelle suivant la règle du plus fort reste au nombre des électeurs inscrits, aménagée selon deux principes :

- d'une part, les anciennes communes ne peuvent se voir attribuer un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers en exercice ;

- d'autre part, leur dotation peut être complétée du nombre de sièges nécessaires pour permettre la désignation des maires et adjoints au conseil municipal de la commune nouvelle.

La désignation se fait dans l'ordre du tableau de la municipalité.

2. La flexibilité dégressive introduite par la proposition de loi

L'article 1 ^er prévoit une période transitoire, dérogatoire du droit commun, en deux phases pour lisser les effets de la fusion sur le maintien des mandats électifs en cours : il ouvre aux communes concernées par l'opération la faculté de maintenir en fonction, dans un premier temps, l'intégralité de ses conseillers municipaux puis de bénéficier au cours du mandat suivant d'un « bonus » de conseillers avant de se conformer à l'effectif légal du conseil.

a) Première phase : dans l'intervalle de la création de la commune nouvelle aux élections municipales suivantes

Durant cette période, les conseils municipaux des anciennes communes peuvent opter, par délibérations concordantes prises avant la création de la commune nouvelle, pour une assemblée délibérante composée de l'ensemble de leurs membres en exercice.

À défaut d'entente sur ce point, le conseil municipal sera composé des maires et des adjoints ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes à la proportionnelle au plus fort reste de leur population municipale dans la limite d'un effectif total de 69 membres.

Les règles actuelles encadrant l'effectif municipal continuent de s'appliquer : une ancienne commune ne peut recevoir ni un nombre de sièges supérieur au nombre de ses conseillers en fonction, ni un nombre inférieur à celui de son maire et de ses adjoints. Le cas échéant, des sièges supplémentaires lui sont attribués pour permettre aux maire et adjoints de siéger au conseil.

L'article 1 ^er veille à ce que l'assouplissement des règles de composition temporaire du conseil municipal de la commune nouvelle ne crée pas de charge nouvelle. C'est pourquoi, dans tous les cas, le montant cumulé des indemnités de fonction des conseillers municipaux de la nouvelle commune ne peux excéder le montant cumulé des indemnités maximales correspondant au nombre de sièges composant le conseil municipal à la proportionnelle de la population de chacune des anciennes communes.

b) Deuxième phase : un assouplissement différent mais réel au cours du second mandat

L'effectif du conseil municipal au cours du mandat suivant son premier renouvellement général, obéit à un nouvel assouplissement résidant dans la détermination de son effectif par rapport à la strate démographique immédiatement supérieure à celle à laquelle lui donne droit sa population municipale.

Cette tolérance représente, selon le cas, un gain d'au moins deux et d'au plus quatre sièges.

Cependant, là encore, le montant cumulé des indemnités maximales des conseillers municipaux doit s'inscrire dans l'enveloppe indemnitaire correspondant aux conseils municipaux de sa strate démographique.

3. Un dispositif approuvé par votre commission

Dans le même esprit que celui qui l'avait conduite à adopter la réforme de 2010 sous réserve de quelques amendements, la commission des lois a adhéré aux assouplissements proposés qui pourront faciliter des projets de fusion pour rationaliser l'action locale.

Ces modalités dérogatoires du droit commun de la composition des conseils municipaux, fondée sur la population communale, sont temporaires pour organiser le passage de l'ancienne commune à la commune nouvelle :

- d'une part, les conseillers élus au dernier scrutin municipal pourront rester en fonction jusqu'au terme normal de leur mandat ;

- d'autre part, cette transition en deux temps facilitera l'adhésion au projet de fusion et l'adaptation des projets communaux existants au nouveau cadre en résultant.

Votre rapporteur a relevé que le Gouvernement doutait de la constitutionnalité de la prolongation de la période transitoire jusqu'au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle et avait déposé un amendement de suppression de cette seconde phase. À l'appui, il rappelle que seul un motif d'intérêt général permet de déroger au principe constitutionnel d'égalité : « Si l'on peut défendre un tel motif pour le mandat en cours au moment de la création de la nouvelle commune, il ne paraît pas justifié pour le mandat suivant d'introduire une telle rupture d'égalité entre communes de même strate » ^{14 ( * )} . L'amendement a été rejeté par les députés suivant leur rapporteure qui a notamment rappelé que : « dans l'interprétation du Conseil constitutionnel, le principe d'égalité ne vaut que pour des personnes dont les situations sont équivalentes. Or on peut considérer qu'une commune issue d'une fusion de communes est, au moins pendant les premières années, dans une situation différente des autres, ce qui justifie pleinement que la taille de son organe délibérant soit, pour un seul mandat, d'un format légèrement supérieur ^{15 ( * )} ».

Le Gouvernement a redéposé sont amendement au Sénat. Votre rapporteur considère que la question mérite d'être posée. Cependant, il observe que la tolérance prévue au cours de la seconde phase de la période transitoire poursuit bien un intérêt général, celui de favoriser la pérennité des regroupements communaux pour éviter, comme par le passé, le risque de défusions contraires à l'objectif recherché de rationalisation de l'organisation communale. Il rappelle que le Conseil constitutionnel a récemment admis la notion d'intérêt général dans des circonstances pourtant largement dérogatoires du droit commun. Il a validé la prolongation jusqu'en mars 2020 du mandat des membres du conseil de la communauté urbaine de Lyon, élus les 16 et 23 mars 2014 dans le cadre du scrutin municipal, alors qu'entretemps -au 1 ^er janvier 2015-, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre deviendra une collectivité territoriale de plein exercice par la fusion de la communauté urbaine et du département sur son territoire : « en prévoyant que les délégués de la communauté urbaine de Lyon qui seront élus en mars 2014 exerceront le mandat de conseiller de la métropole de Lyon à compter du 1er janvier 2015 et jusqu'en 2020, le législateur a entendu faciliter la réalisation de la réforme territoriale mise en oeuvre et éviter l'organisation d'une nouvelle élection au cours de l'année 2014 ; qu'il a ainsi poursuivi un but d'intérêt général ; qu'eu égard à l'ampleur de la réforme, les mesures adoptées, qui sont transitoires et en adéquation avec l'objectif poursuivi, ne méconnaissent pas les exigences constitutionnelles précitées » ^{16 ( * )} . Pour votre rapporteur, la disposition contestée par le Gouvernement s'inscrit dans cet esprit.

Aussi, sous réserve de sept amendements de clarification et de précision rédactionnelles de son rapporteur, la commission des lois a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 2113-6 du code général des collectivités territoriales)
Détermination du nom de la commune nouvelle

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale en séance publique, d'un amendement de Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure de la commission des lois, sous-amendé par M. Jacques Pélissard.

Il vise à associer les communes intéressées par la fusion au choix du nom de la commune nouvelle car celui-ci « relève davantage du projet politique et de l'identité que les élus veulent attribuer à la commune nouvelle » ^{17 ( * )} .

En conséquence, l'article 1 ^er bis précise les modalités - qui ne sont aujourd'hui fixées par aucun texte - de détermination du nom de la commune nouvelle qui est fixé par l'arrêté préfectoral de création :

- les communes concernées par la fusion peuvent se mettre d'accord sur un nom ;

- à défaut, le préfet leur soumet pour avis un ou plusieurs noms. La délibération doit intervenir dans le mois de sa notification.

Le nom de la commune nouvelle est intégré à l'arrêté préfectoral de création.

Votre commission des lois a approuvé l'objectif poursuivi par cet amendement en raison des valeurs attachées à sa dénomination d'une collectivité et de la charge émotionnelle qu'elle porte.

Le nom peut être un puissant fédérateur du projet de fusion tout comme son choix peut engendrer des ferments de division qui entraveront la démarche vers la commune nouvelle et s'opposeront au succès de l'objectif poursuivi.

C'est pourquoi l'association des anciennes communes à cette question apparaît essentielle. À défaut d'accord, la proposition du préfet devra se fonder sur une connaissance fine de l'histoire locale pour parvenir à un compromis acceptable par tous.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois, toutefois, a adopté un amendement destiné, outre une clarification rédactionnelle, à simplifier et compléter le dispositif proposé : d'une part, afin de faciliter l'adoption par les communes anciennes du nom de la commune nouvelle, la proposition préfectorale ne comporterait qu'un nom ; d'autre part, en l'absence de délibération des conseils municipaux concernés dans le délai imparti sur les noms soumis par le préfet, faute de consensus, leur avis sera réputé favorable.

La commission des lois a adopté l'article 1 ^er bis ainsi modifié .

Article 2 (art. L. 2113-11, L. 2113-11-1 nouveau, L. 2113-13, L. 2113-16 et L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales) - Élection de la municipalité de la commune nouvelle

Cet article prolonge et renforce des modalités transitoires de désignation du maire délégué, aujourd'hui existantes.

1. Le régime en vigueur

Depuis 2010, le maire délégué est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle. Ses fonctions sont incompatibles avec celles du maire de la commune nouvelle.

Cependant, le maire de l'ancienne commune devient de droit maire délégué jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

2. L'assouplissement proposé

L'article 2 précise tout d'abord les modalités de désignation du maire délégué : il est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle en son sein selon les règles fixées par l'article L. 2122-7 du code général des collectivités territoriales pour l'élection du maire - au scrutin secret à la majorité absolue lors des deux premiers tours de scrutin.

L'article 2 attribue, en outre, au maire délégué les fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle sans qu'il soit comptabilisé au titre du nombre des adjoints contingenté, par application de l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, à 30 % de l'effectif du conseil municipal.

Cependant, cette tolérance est sans effet sur le montant de l'enveloppe indemnitaire : le montant cumulé des indemnités des adjoints et des maires délégués ne peut excéder celui susceptible d'être alloué aux adjoints d'une commune appartenant à la même strate démographique.

Il convient de rappeler qu'aujourd'hui, en application de l'article L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal peut voter une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de maire délégué ; son taux maximal diffère selon la population de la commune déléguée. Cependant, elle ne peut se cumuler avec l'indemnité versée au titre des fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle.

Votre commission des lois a approuvé les dispositions proposées qui complètent utilement le régime en vigueur : sans créer de charge supplémentaire puisqu'elle intervient dans le cadre de la dotation correspondant aux communes de la strate démographique de la commune nouvelle, l'attribution de la qualité d'adjoint au maire délégué renforcera l'intégration des anciennes communes au sein de la commune nouvelle tout en permettant à son niveau l'expression de leurs spécificités.

Outre un amendement rédactionnel, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a regroupé au sein d'un nouvel article L. 2113-11-1 du code général des collectivités territoriales les modalités de désignation du maire délégué, y compris durant la période transitoire.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 3 (art. L. 2113-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Conférence municipale

L'article 3 ouvre la faculté au conseil municipal de la commune nouvelle d'instituer une conférence municipale présidée par le maire et comprenant les maires délégués.

Cet organe pourrait accueillir les débats sur toute question de coordination de l'action publique sur le territoire communal.

La conférence municipale se réunirait au moins une fois par an, sur convocation de son président.

Même si elle peut être créée sans texte dans le cadre de la libre organisation de la commune, cette instance est un gage supplémentaire pour faciliter le fonctionnement de la commune nouvelle et la construction d'une nouvelle vie locale respectueuse de toutes ses composantes.

Aussi votre commission des lois a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales) - Procédure de création des communes déléguées

Cet article modifie l'équilibre du dispositif de création des communes déléguées.

1. La procédure en vigueur

Renversant le principe retenu par la loi Marcellin, le législateur, en 2010, a prévu l'institution de communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dans les six mois de la création de la commune nouvelle.

Cependant, le conseil municipal de la commune nouvelle peut s'y opposer.

Ultérieurement, il peut décider de supprimer les communes déléguées dans un délai qu'il détermine.

2. La rationalisation du dispositif

Alors que le texte initial des propositions de loi de MM. Bruno Le Roux et Jacques Pélissard prévoyait de renforcer - de la majorité simple aux deux tiers - la condition de majorité exigée du conseil municipal de la commune nouvelle pour s'opposer à la création de communes déléguées, l'Assemblée nationale a infléchi le dispositif.

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pirès Beaune, et de M. Jacques Pélissard, la commission des lois a transféré la décision de créer ou non des communes déléguées à la procédure de création de la commune nouvelle : dorénavant, les communes déléguées « reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes » seraient instituées sauf opposition de celles-ci par délibérations concordantes exprimées lors du vote sur la demande de création de la commune nouvelle.

Le mécanisme proposé répond aux observations émises par les élus rencontrés par la rapporteure, pour qui la mise en place de communes déléguées, fait « évidemment partie des points sur lesquels était fondé le projet de création d'une commune nouvelle » ^{18 ( * )} .

Ce sujet mérite donc d'être tranché lors des discussions préalables alors que le délai de six mois, prévu par le législateur de 2010, a -semble-t-il- introduit doute et confusion.

La question du maintien des communes déléguées dans le cas de l'extension d'une commune nouvelle a été évoquée au cours des auditions conduites par votre rapporteur, notamment par M. Michel Renault, maire de Clefs Val d'Anjou.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a introduit des modalités destinées à préserver l'existence des communes déléguées au-delà de la fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes tout en respectant la décision du conseil municipal de la commune nouvelle de les exclure. Dans ce cas, en effet, il en résulterait une nouvelle commune nouvelle : selon le droit en vigueur, des communes déléguées seraient créées sur le territoire de la commune nouvelle préexistante et sur celui des communes avec lesquelles elle fusionne. Dans le silence des textes, il a paru nécessaire de maintenir expressément l'existence des communes déléguées résultant de la première fusion, sauf décision contraire du conseil municipal.

La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 4 bis (nouveau)
(art. L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales)
Modification de la procédure de mise en place
d'une commune nouvelle située sur plusieurs départements ou régions

Cet article qui résulte de l'adoption, en commission, d'un amendement de M. Jacques Pélissard, modifie la procédure de rattachement d'une commune nouvelle regroupant des communes situées dans des départements et régions différents.

Dans ce cas, l'article L. 2113-4 du code général des collectivités territoriales soumet la décision de création de la commune nouvelle à la modification préalable des limites territoriales des départements ou des régions concernés par décret en Conseil d'État à l'accord de leurs assemblées délibérantes.

1. La nécessité d'un accord

Le projet de création est notifié à chaque conseil régional ou général intéressé par le ministre chargé des collectivités territoriales, de même que les délibérations des conseils municipaux et, le cas échéant, le résultat des consultations des électeurs.

Les conseils généraux et régionaux doivent se prononcer dans les deux mois. À défaut, leur décision est réputée favorable.

Dans le cas d'un refus, les limites territoriales des départements ou des régions ne peuvent être modifiées que par la loi.

2. Le renversement opéré par la proposition de loi

L'article 4 bis assouplit le dispositif sur deux points : d'une part, il modifie le sens de la consultation des régions et départements en substituant un droit de veto à l'accord ; d'autre part, il exige que ces collectivités précisent, le cas échéant, les motifs de leur opposition.

Ainsi, les limites territoriales des collectivités pourraient être modifiées par décret en Conseil d'État en l'absence de délibérations contraires et motivées.

Pour l'auteur de l' amendement , il s'agit d' « assouplir le système en renversant la charge de la preuve » ^{19 ( * )} .

Votre commission a approuvé ce mécanisme qui facilitera la création de communes nouvelles en respectant le droit de regard naturel des collectivités régionales et départementales à veiller à la cohérence de leur périmètre.

Elle a, en conséquence, adopté l'article 4 bis sans modification .

SECTION 2 - Mieux prendre en compte les spécificités de la commune nouvelle dans les documents d'urbanisme

Article 5 A (nouveau) (art. L. 321-2 du code de l'environnement) - Champ d'application de la « loi littoral » sur le territoire de la commune nouvelle

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel destiné à préciser, le cas échéant, le champ d'application de la loi littoral sur le territoire de la commune nouvelle.

L'article L. 321-2 du code de l'environnement considère qu'une commune est littorale dès lors qu'elle est riveraine :

1° des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ;

2° des estuaires et des deltas lorsqu'elle est située en aval de la limite de salure des eaux et participe aux équilibres économiques et écologiques littoraux.

L'article 5 A vise à adapter l'application des dispositions spécifiques prévues par le code de l'urbanisme au territoire de la commune nouvelle, sans restriction aucune du périmètre qui en relève à sa création mais en revanche, sans extension à l'ensemble du périmètre de la commune nouvelle et donc à d'anciennes communes qui n'étaient pas considérées comme littorales car situées à l'intérieur des terres.

La disposition prévue par la commission vise à ne pas créer d'entraves à la création de commune nouvelle qui ne seraient pas nécessitées par la protection organisée par la loi littoral. En conséquence, elle limite l'application des dispositions correspondantes du chapitre VI du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme au territoire des anciennes communes qui y étaient soumises au moment de la création de la commune nouvelle.

La commission des lois a adopté l'article 5 A ( nouveau ) ainsi rédigé .

Article 5 (art. L. 123-1-1-1 du code de l'urbanisme) - Possibilité de recourir à des plans de secteur dans les plans locaux d'urbanisme pour la prise en compte des spécificités des communes déléguées

Le présent article prévoit que le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) comporte un plan de secteur couvrant le territoire d'une ou plusieurs communes déléguées afin de prendre en compte les spécificités urbanistiques des communes déléguées.

La proposition de loi initiale proposait de compléter l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, en disposant que les projets d'aménagement et de développement durables (PADD) pouvaient prendre en compte les spécificités paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle.

Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD)

Représentant l'un des éléments constitutifs d'un plan local d'urbanisme, en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables est un document politique dont l'objectif est de veiller à l'équilibre entre renouvellement urbain, préservation des espaces naturels et des paysages et urbanisation nouvelle.

En application des dispositions de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, il définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques.

Il comprend également les principes et objectifs du programme local de l'habitat (PLH) et du plan de déplacements urbains (PDU) lorsque le PLU est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale.

Or, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU), celui-ci peut comporter des éléments destinés à mettre en évidence les particularités urbanistiques de certaines communes ou de zones définies, en définissant un ou plusieurs plans de secteur couvrant l'intégralité du territoire d'une ou de plusieurs communes membres de ce groupement, en application de l'article L. 123-1-1-1 du code de l'urbanisme. La détermination de plans de secteur est une faculté pour l'EPCI. S'il la retient, il procède lui-même au découpage et détermine les règles applicables à chacun d'entre eux dans le cadre de la procédure d'élaboration ou de révision du PLU. Un plan de secteur doit obligatoirement couvrir l'intégralité du territoire d'une commune ou de plusieurs communes, non une partie de leur territoire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pirès Beaune, a réécrit le présent article, afin d'ouvrir la faculté à la personne publique chargée d'élaborer un PLU - communes ou EPCI - de prévoir des plans de secteur afin de mettre en évidence les particularités urbanistiques de certaines communes déléguées. À la demande du conseil d'une commune déléguée ou du conseil municipal de la commune nouvelle, un plan de secteur couvrant le territoire d'une ou de plusieurs communes déléguées pourrait être prévu, après l'organisation d'un débat de l'organe délibérant chargé de l'élaboration du PLU sur l'opportunité de prévoir de tels plans.

Les personnes entendues par votre rapporteur ont regretté le choix retenu par l'Assemblée nationale de recourir à des plans de secteur en raison de la complexité que ces derniers pourraient entraîner en termes de hiérarchie des normes d'urbanisme. Tout en comprenant ces craintes, votre rapporteur estime que le recours à des plans de secteur est une faculté, laissée à la libre appréciation de la personne publique chargée de l'élaboration d'un document d'urbanisme et que le plan de secteur permet de répondre à l'objectif recherché.

La commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme) - Maintien de la validité des documents d'urbanisme élaborés avant la création d'une commune nouvelle

Le présent article prévoit les dispositions transitoires permettant le maintien des documents d'urbanisme élaborés par des communes avant leur regroupement au sein d'une commune nouvelle.

La proposition de loi initiale tendait à compléter l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, pour maintenir l'application des documents d'urbanisme approuvés ou révisés par les conseils municipaux des anciennes communes avant la date de la création de la commune nouvelle jusqu'à l'élaboration du document d'urbanisme élaboré par cette dernière.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a estimé peu pertinente cette insertion, arguant des articles L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme qui prévoient les règles applicables à la validité et à l'évolution des documents d'urbanisme - PLU et carte communale - en cas de modification du périmètre de la commune ou de l'EPCI à fiscalité propre qui les a élaborés.

En particulier, ces articles prévoient que :

- en cas de modification de la limite territoriale entre deux communes, le PLU applicable à la partie du territoire communal détachée de l'une des deux communes continue de s'appliquer dans ce territoire après le rattachement à l'autre commune, sauf si la commune de rattachement souhaite que la modification de limite territoriale emporte abrogation des dispositions du PLU applicables à la partie rattachée. Cette faculté ne s'applique à la commune de rattachement que si celle-ci est membre du même EPCI à fiscalité propre compétent en matière de PLU que la commune d'origine ;

- en cas de modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de PLU ou en cas de fusion d'au moins deux EPCI, les dispositions du ou des PLU applicables aux territoires concernés par cette modification ou cette fusion demeurent applicables. Elles peuvent être modifiées selon les procédures de droit commun jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire du nouvel EPCI ainsi créé.

La rédaction adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale propose, en conséquence, d'appliquer ces dispositions, en complétant :

- d'une part, l'article L. 123-1-1 du code de l'urbanisme afin de prévoir, dans le cas d'une création d'une commune nouvelle, que les PLU applicables aux anciennes communes continuent de s'appliquer. Ils pourraient être modifiés selon les règles de droit commun jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de la commune nouvelle. L'élaboration ou la révision de ce dernier serait engagée au plus tard lorsqu'un des PLU applicables sur le territoire de la commune nouvelle serait révisé ;

- d'autre part, l'article L. 124-2 du même code, selon lequel, en cas de création d'une commune nouvelle, les dispositions des cartes communales mises en oeuvre dans les anciennes communes demeurent applicables. Celles-ci pourraient être révisées ou modifiées jusqu'à l'approbation d'une carte communale ou d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de la commune nouvelle.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

SECTION 3 - Commune nouvelle et intercommunalité
Article 7 (art. L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales) - Délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle issue du regroupement des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre

Le présent article propose le rattachement, dans un délai de vingt-quatre mois, d'une commune nouvelle issue du regroupement de l'ensemble des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre, à un nouvel EPCI à fiscalité propre.

La création d'une commune nouvelle a des conséquences sur son rattachement à un EPCI à fiscalité propre.

En cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre , l'arrêté de création de ladite commune nouvelle emporte suppression de l'EPCI dont étaient membres les communes concernées, en vertu du I de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales. Dans ce cas, l'article L. 2113-9 dispose que la commune nouvelle peut adhérer à un nouvel EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création.

La même faculté est prévue, par l'article L. 2113-9, lorsqu'une commune nouvelle est issue du regroupement de toutes les communes membres d'un EPCI avec une ou plusieurs autres communes non membres d'un EPCI .

En revanche, une commune nouvelle issue de communes contigües membres de deux ou plusieurs EPCI à fiscalité propre distincts doit faire le choix de son EPCI de rattachement, dans le mois suivant sa création, conformément au II de l'article L. 2113-5. En cas de désaccord du préfet de département sur le projet de rattachement envisagé, celui-ci peut saisir la commission départementale de coopération intercommunale d'un nouveau projet de rattachement de la commune nouvelle à un autre EPCI. La commission dispose alors d'un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. La commune nouvelle intègre l'EPCI de son choix si ce projet est validé par la commission départementale à la majorité des deux tiers de ses membres. À défaut, la commune nouvelle devient membre de l'EPCI choisi par le représentant de l'État dans le département. Une exception est prévue si l'une des communes regroupée au sein d'une commune nouvelle est membre d'une communauté urbaine ou d'une métropole : dans ce cas, la commune nouvelle est obligatoirement intégrée à cet EPCI.

	Rattachement obligatoire à un EPCI à fiscalité propre	Rattachement facultatif à un EPCI à fiscalité propre
Commune nouvelle en lieu et place de communes appartenant à un même EPCI à fiscalité propre Art. L. 2113-5		Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création Art. L. 2113-9
Commune nouvelle issue de communes contigües membres d'EPCI à fiscalité propre distincts Art. L. 2113-5	Adhésion obligatoire II de l'article L. 2113-5
Commune nouvelle à partir de toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'une ou plusieurs communes non précédemment membres d'un EPCI à fiscalité propre		Adhésion facultative à un EPCI à fiscalité propre à compter du 1 ^er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création Art. L. 2113-9

Ainsi, le code général des collectivités territoriales prévoit trois cas de création de communes nouvelles issues totalement ou partiellement d'EPCI à fiscalité propre. Pour deux d'entre eux, le rattachement à un nouvel EPCI est facultatif.

• La proposition de loi initiale

La proposition de loi initiale tendait à compléter l'article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales en prévoyant l'adhésion obligatoire d'une commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre dans un délai maximal de vingt-quatre mois à compter de la date de sa création. L'objectif de cette disposition est de ne pas contrevenir aux objectifs de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales de rattacher toute commune à un EPCI à fiscalité propre, à l'exception des communes de la petite couronne francilienne. En effet, une commune nouvelle, issue du regroupement de plusieurs communes appartenant à un ou plusieurs EPCI, devient une nouvelle commune et est soumise, de ce fait, à l'obligation d'adhérer à un nouvel EPCI à fiscalité propre. On précisera que l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales relatif au rattachement d'une commune isolée à un EPCI à fiscalité propre a été censuré par le Conseil constitutionnel ^{20 ( * )} . Ce dernier a jugé que « les règles relatives au rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des communes isolées ou en situation d'enclave ou de discontinuité territoriale affectent la libre administration de celles-ci » ^{21 ( * )} . Une nouvelle rédaction de cet article est proposée à l'article 17 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui sera discuté prochainement par le Sénat.

• La position de l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, sur proposition de sa rapporteure, réécrit les dispositions du présent article. Elle a maintenu le délai de vingt-quatre mois à compter de sa création pour qu'une commune nouvelle intègre un EPCI à fiscalité propre. Elle a en outre précisé que ce choix de rattachement devrait obligatoirement s'effectuer au plus tard avant le renouvellement suivant des conseils municipaux.

• La position de la commission

Les personnes entendues par votre rapporteur ont estimé que le délai prévu par la proposition de loi pour permettre à une commune nouvelle, issue d'un regroupement d'un EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres pouvait s'avérer insuffisant dans certains cas. Votre commission n'a pas souhaité prévoir un délai spécifique et estimé que celui de la proposition de loi était suffisant.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 8 (art. L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales) - Maintien transitoire du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes et de l'application des taux de fiscalité votés par les organes délibérants de ces EPCI dont elles étaient membres

Le présent article vise, d'une part, à maintenir, à titre transitoire, le mandat des conseillers communautaires des anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle lorsqu'elles appartenaient à des EPCI à fiscalité propre distincts et, d'autre part, à maintenir l'application, sur le territoire des anciennes communes, des taux de fiscalité votés par les organes délibérants des EPCI dont étaient membres les anciennes communes.

• Le maintien, à titre transitoire, des conseillers communautaires représentant les anciennes communes

En application du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans le cas d'une commune nouvelle issue de communes contigües membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, il est prévu que, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement de la commune nouvelle à un nouvel EPCI, la commune nouvelle reste membre de chacun des EPCI auxquels les anciennes communes dont elle est issue appartenaient. Cette disposition transitoire déroge à l'article L. 5210-2 du même code selon lequel une commune ne peut appartenir à plus d'un EPCI à fiscalité propre.

Cette situation transitoire ne peut, au maximum, perdurer que cinq mois. En effet, le II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoires prévoit :

- un délai d' un mois à la suite de la création d'une commune nouvelle pour l'adoption, par le conseil municipal, d'une délibération portant sur l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle souhaite être rattachée ;

- un deuxième délai d' un mois à compter de cette délibération pour que le représentant de l'État dans la région puisse saisir, en cas de désaccord, la commission départementale de la coopération intercommunale d'un projet alternatif de rattachement de la commune nouvelle à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- un délai de trois mois à compter de sa saisine laissé à la commission pour se prononcer.

La proposition de loi initiale tendait à prévoir que les communes déléguées demeurent membres des EPCI auxquelles elles appartenaient au moment de la création de la commune nouvelle. Or l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que seules les collectivités territoriales peuvent s'associer pour l'exercice en commun de leurs compétences, au sein d'EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 2113-10 dispose que seule la commune nouvelle bénéficie de la qualité de collectivité territoriale.

C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a réécrit le présent article afin de préciser que les conseillers communautaires représentant les anciennes communes au sein de leurs EPCI à fiscalité propre respectifs restent provisoirement membres de l'organe délibérant de leurs EPCI jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement définitif de la commune nouvelle à un nouvel EPCI.

À la suite de ce rattachement, s'appliqueraient les dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales.

• Le maintien transitoire des taux de fiscalité votés par les EPCI

La proposition de loi initiale proposait par ailleurs qu'à titre transitoire, les taux de fiscalité appliqués dans les EPCI auxquels les anciennes communes appartenaient continueraient de s'y appliquer jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté du représentant de l'État dans le département prononçant le rattachement de celle-ci à un EPCI. Cette disposition était insérée à l'article L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa rapporteure, a introduit cette disposition à l'article L. 2113-5 du même code en y apportant des modifications rédactionnelles. L'Assemblée nationale a par ailleurs précisé, en séance publique, sur proposition de sa rapporteure, que l'application des taux de fiscalité des différents EPCI et le maintien en place des conseillers communautaires s'appliqueraient « aussi longtemps que la commune nouvelle n'a pas décidé de son rattachement à un EPCI à fiscalité propre unique. »

Tout en partageant les objectifs du présent article, votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement de précision rédactionnelle et supprimé les dispositions relatives à l'application des taux de fiscalité pour les introduire dans un article additionnel avant l'article 9.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

SECTION 4 - Dispositions fiscales et incitations financières

Cette division, qui incluait l'article 8 dans la proposition de loi initiale, a été modifiée à l'initiative de la rapporteure par la commission des lois de l'Assemblée nationale afin d'exclure l'article 8 dont les dispositions sont relatives aux questions intercommunales.

Article 9 A (art. L. 5211-55 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) - Maintien à titre transitoire des taux de fiscalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les anciennes communes membres d'une commune nouvelle

Le présent article, inséré par votre commission par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, vise à introduire un nouvel article L. 5211-55 dans le code général des collectivités territoriales, par transfert des dispositions modifiées à l'article 8 afin de prévoir le maintien, à titre transitoire, des taux de fiscalité applicables dans les EPCI à fiscalité propre auxquels appartiendraient les anciennes communes regroupées au sein d'une commune nouvelle, avant que celle-ci ne soit rattachée, par un arrêté du représentant de l'État dans le département, à un nouvel établissement public.

La commission a adopté l'article 9 A ainsi rédigé .

Article 9 (art. 1638 du code général des impôts) - Faculté de réduire le délai d'harmonisation progressive des taux d'imposition d'une commune nouvelle

Le présent article tend à modifier l'article 1638 du code général des impôts afin d'assouplir le dispositif d'harmonisation progressive des taux d'imposition applicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises au sein d'une commune nouvelle.

L'article 1638 du code général des impôts organise l'intégration fiscale de la commune nouvelle en prévoyant l'harmonisation progressive des taux d'imposition des communes préexistantes étalée sur une durée maximale de douze ans. Ainsi, pour l'établissement du budget de la commune nouvelle, peuvent être appliqués des taux d'imposition différents, pour chacune des quatre taxes locales - taxe foncière sur les propriétés bâties ; taxe foncière sur les propriétés non bâties ; taxe d'habitation ; cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises - sur le territoire de chacune des communes préexistantes. L'harmonisation se réalise par la réduction annuelle, sur la période, d'un treizième des différences qui affectent les taux d'imposition afin que le treizième budget suivant la création de la commune nouvelle conclut l'harmonisation de la fiscalité sur l'ensemble du territoire de celle-ci.

La décision de recourir à cette progressivité est prise :

- soit par le conseil municipal de la commune nouvelle ;

- soit en exécution de délibérations de principe concordantes prises antérieurement à la fusion par les conseils municipaux des communes regroupées ;

- soit, de plein droit, sur la demande du conseil municipal d'une commune appelée à fusionner dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, est inférieur à 80 % du taux d'imposition appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier des douze budgets . Cette disposition concerne les communes appliquant, avant la création d'une commune nouvelle, une pression fiscale plus faible, afin de leur éviter un choc fiscal lié à l'harmonisation des taux.

• Le dispositif de la proposition de loi

La proposition de loi initiale proposait de réduire la durée d'harmonisation fiscale soit par délibération du conseil municipal de la commune nouvelle, soit par délibérations concordantes des communes préexistantes, prises avant le 15 avril de la première ou de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle. L'objectif d'une telle mesure est d'accélérer le lissage des taux d'imposition sur l'ensemble du territoire de la commune nouvelle .

En cas de non adoption d'une telle délibération par les anciennes communes ou la commune nouvelle, les taux respectifs de chacune des quatre taxes précitées ne pourraient excéder les taux moyens de recouvrement des communes préexistantes constatés l'année précédente au cours de laquelle prend effet fiscalement la création de la commune nouvelle, pondérés par l'importance relative des bases de ces communes.

Cette procédure d'intégration fiscale progressive devait également s'appliquer en cas de modification des limites communales.

• L'assouplissement adopté par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le présent article, à l'initiative de sa rapporteure, tout en reprenant les dispositions proposées par la proposition de loi initiale. Deux différences sont cependant à noter :

- d'une part, la faculté de recourir à une accélération du lissage des taux d'imposition ne s'appliquerait pas lorsqu'elle a été mise en place de plein droit à l'initiative d'une commune dont le taux d'imposition, pour chacune des quatre taxes, serait inférieur à 80 % du taux d'imposition correspondant appliqué dans la commune préexistante la plus imposée pour l'année précédant l'établissement du premier budget. Ainsi, cette faculté ne s'appliquerait qu'en cas de consensus local ;

- d'autre part, a été supprimée la durée de douze ans comme durée maximale d'harmonisation des taux de fiscalité.

• La position de la commission

Le D du I de l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 actuellement en cours de discussion prévoit les modalités d'harmonisation progressive de l'intégration fiscale au sein d'une commune nouvelle. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par cohérence, les dispositions portant sur cette question dans le présent article.

En revanche, ont été conservées les dispositions portant sur la date d'adoption d'une délibération instituant la procédure d'intégration fiscale et sur les conséquences de la non-adoption d'une telle délibération par les anciennes communes ou la commune nouvelle.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales) - Maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires de l'État pour les communes nouvelles

Le présent article propose de garantir le maintien, à titre transitoire pendant trois ans, du niveau des dotations forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) dont bénéficient les communes nouvelles.

L'article 133 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, modifiant l'article L. 2113-20 du code général des collectivités territoriales, permet aux communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants et créées avant le 1 ^er janvier 2016, d'une part, ou à celles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, d'autre part, de bénéficier, pour une durée de trois ans à compter du 1 ^er janvier 2014, du maintien de leur DGF.

Par ailleurs, les communes nouvelles perçoivent les différentes composantes de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, par addition de la superficie et des populations des communes anciennes composant la commune nouvelle.

La dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement des communes

Fondée essentiellement sur les critères de la population et de la superficie, elle est composée de cinq parts :

- une dotation de base, fonction du nombre d'habitants d'une commune ;

- une part proportionnelle à la superficie de la commune ;

- une part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle et des bases de dotations de compensation de la taxe professionnelle entre 1998 et 2001 ;

- un complément de garantie, destiné à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004-2005 ;

- une dotation « parcs nationaux et parcs naturels marins ».

De même, dans le cas où elle regroupe toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre, la commune nouvelle perçoit :

- d'une part, une « compensation » égale à l'addition des montants perçus à ce titre par le ou les EPCI dont elle est issue ;

- une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité qui aurait été perçue, au titre de la même année, par le ou les EPCI auxquels elle se substitue.

• Le dispositif de la proposition de loi initiale

Le 1° vise à garantir la perception de la DGF des communes nouvelles, pour une durée de trois ans, qui serait égale à la somme de la DGF perçue par les anciennes communes. Ainsi, la baisse de la dotation globale de fonctionnement prévue par la loi de finances initiale pour 2014 ne s'appliquerait pas à la dotation forfaitaire des communes nouvelles :

- regroupant moins de 10 000 habitants, et créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 ;

- regroupant toutes les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'autres communes éventuelles ;

- créées avant mars 2014, c'est-à-dire avant le renouvellement général des conseils municipaux, pour les seuls exercices budgétaires 2015 et 2016.

Le 2° prévoit que ces mêmes communes nouvelles bénéficieraient par ailleurs du montant cumulé des dotations forfaitaires perçues par les communes préexistantes pendant les trois années suivant leur création.

Enfin, le 3° propose qu'une commune nouvelle issue de la fusion d'un EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres percevraient, pendant trois ans, une dotation de compensation et une dotation de consolidation, celle-ci étant égale à la dotation d'intercommunalité dont bénéficiait l'EPCI dont elles étaient préalablement membres.

• La position de l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de la rapporteure, simplifié la rédaction du présent article tout en conservant ses objectifs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Jacques Pélissard, sous-amendé par la rapporteure, prévoyant une bonification de 5 % de la dotation forfaitaire de la commune nouvelle dont la population serait comprise entre 1 000 et 10 000 habitants. Cette bonification s'appliquerait, non pas à la somme des dotations des anciennes communes, mais à la dotation forfaitaire de première année dont bénéficierait une commune nouvelle, selon les règles de droit commun. Cette disposition ne s'appliquerait pas aux communes nouvelles dont la population est inférieure à 1 000 habitants pour lesquelles s'applique le coefficient logarithmique prévu à l'article R. 2334-3 du code général des collectivités territoriales, qui augmente la population prise en compte pour la calcul de la DGF de la commune en fonction de la progression de sa population.

Le tableau suivant résume les différents cas prévus par le présent article tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale.

COMMUNES NOUVELLES
Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 Population inférieure à 10 000 habitants	Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 Regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre	Créées avant le dernier renouvellement général des conseils municipaux (mars 2014)
Au cours des trois années suivant leur création Pas d'application de la baisse de la dotation forfaitaire, prévue à l'article L. 2334-7-3 dans sa rédaction issue de l'article 132 de la loi n° 2013-1278	Au cours des trois années suivant leur création Pas d'application de la baisse de la dotation forfaitaire, prévue à l'article L. 2334-7-3 dans sa rédaction issue de l'article 132 de la loi n° 2013-1278	Pour une durée de trois ans à compter du 1 ^er janvier 2014 Pas d'application de la baisse de la dotation forfaitaire, prévue à l'article L. 2334-7-3 dans sa rédaction issue de l'article 132 de la loi n° 2013-1278
Au cours des trois années suivant leur création Attribution de la part forfaitaire au moins égale à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Au cours des trois années suivant leur création Attribution de la part forfaitaire au moins égale à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	En 2015 et 2016 Attribution au titre de la dotation forfaitaire au moins égale à celle perçue en 2014
Au cours des trois années suivant leur création et limitée aux communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants Majoration de 5 % de leur dotation forfaitaire calculée dès la première année dans les conditions prévues à l'article L. 2113-20
	Au cours des trois années suivant leur création Attribution d'une part « compensation » au moins égale à la somme des montants de la dotation de compensation perçus par le ou les EPCI à fiscalité propre l'année précédant la création de la commune nouvelle
	Au cours des trois années suivant leur création Perception d'une dotation de compensation au moins égale à la somme des montants de la dotation d'intercommunalité perçus par le ou les EPCI à fiscalité propre l'année précédant la création de la commune nouvelle

• La position de la commission

Malgré les intentions de l'Assemblée nationale, votre commission regrette l'absence de clarté des dispositions du présent article qui peuvent s'accompagner d'interprétations divergentes, comme a pu le constater votre rapporteur au cours de ses auditions. Par ailleurs, votre commission n'a pas souhaité codifier les dispositions prévues par le présent article qui n'ont qu'une portée transitoire.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement de son rapporteur afin de clarifier la rédaction du présent article et de supprimer la codification envisagée de ses dispositions.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales) - Maintien pendant trois ans du niveau des dotations de péréquation verticale versées par l'État aux communes nouvelles

L'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 133 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, tend à renforcer l'attractivité des communes nouvelles, en assurant :

- d'une part, à l'ensemble des communes nouvelles, à compter de l'année de leur création, une attribution au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) au moins égale à la somme des attributions perçues à ce titre par les communes préexistantes, l'année précédant leur création ;

- d'autre part, aux communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants et créées avant le 1 ^er janvier 2016, d'une part, ou celles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, d'autre part, une attribution au titre de la dotation nationale de péréquation (DNP) au moins égale à la somme des attributions perçues par les communes anciennes l'année précédant celle de la création de la commune nouvelle.

• Le dispositif prévu par la proposition de loi initiale

La proposition de loi initiale proposait à titre transitoire de garantir aux communes nouvelles l'attribution de la DNP et la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS), pendant les trois années suivant leur création pour les communes nouvelles :

- créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 et regroupant l'ensemble des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre et d'autres communes tierces ;

- créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 et regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants.

Le montant de DSU-CS et de DNP serait au moins égal à celui perçu par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle.

Cette garantie serait étendue aux communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014 pour percevoir, au titre de 2015 et 2016, une attribution de DNP et de DSU-CS au moins égale à celle perçue en 2014 par ces communes nouvelles.

• La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le présent article, à l'initiative de sa rapporteure, en prévoyant le maintien transitoire des attributions de DNP, de DSU-CS mais également de DSR qui seraient, pour la commune nouvelle, au moins égales à celles que percevaient les communes préexistantes, l'année précédant la création de la commune nouvelle.

Cette garantie s'appliquerait, au cours des trois années suivant leur création, aux mêmes catégories de communes nouvelles prévues par la proposition de loi initiale, à savoir :

- les communes nouvelles créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 et regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants ;

- les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, les communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014 bénéficieraient, au titre de 2015 et 2016, d'une attribution au titre de la DNP, de la DSR et de la DSU-CS au moins égales aux attributions perçues au titre de chacune d'elles en 2014.

Ainsi, le principal apport des travaux de l'Assemblée nationale a été l'ajout d'une garantie, au bénéfice des communes nouvelles, de la dotation de solidarité rurale, alors que l'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà une telle garantie. En effet, la DSR des communes nouvelles doit être égale à la somme des attributions versées aux communes l'année précédant la création de la commune nouvelle, affectée d'un taux égal au taux d'évolution de la DSR. Bien que l'évolution de la DSR soit depuis plusieurs années largement positive, cette disposition vise à prémunir les communes nouvelles d'une baisse éventuelle de cette dotation de péréquation, « sans s'interdire la prise en compte d'un taux d'évolution positive ».

Le tableau suivant présente les différents cas prévus par la rédaction du présent article issu des travaux de l'Assemblée nationale.

COMMUNES NOUVELLES
Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 Regroupant une population inférieure ou égale à 10 000 habitants	Créées au plus tard le 1 ^er janvier 2016 Regroupant toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI à fiscalité propre	Créées avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014
Attribution au titre des deux parts de la dotation nationale de péréquation au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre des deux parts de la dotation nationale de péréquation au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre des deux parts de la dotation nationale de péréquation au moins égale aux attributions perçues en 2014
Attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale au moins égale aux attributions perçues en 2014
Attribution au titre de la dotation de solidarité rurale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre de la dotation de solidarité rurale au moins égales aux attributions perçues par les anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle	Attribution au titre de la dotation de solidarité rurale au moins égale aux attributions perçues en 2014

La position de la commission

Tout en partageant le souci des auteurs de la proposition de loi de prévoir des mesures budgétaires incitatives destinées à assurer le succès des communes nouvelles, dans un contexte de baisse des dotations budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui s'élèvera à 12,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017, votre commission s'interroge toutefois sur la pertinence d'une garantie transitoire de la DSR qui s'ajouterait à celle déjà prévue, à titre pérenne, à l'article L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales.

Malgré cette réserve, la commission a adopté un amendement de précision de son rapporteur.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (suppression maintenue) - Gage financier

Le présent article, supprimé à l'initiative du Gouvernement, prévoyait une compensation financière des conséquences éventuelles résultant de l'application de la proposition de loi pour les collectivités territoriales et l'État.

La commission a maintenu la suppression de l'article 12.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .

EXAMEN EN COMMISSION

____

MERCREDI 3 DÉCEMBRE 2014

M. Michel Mercier , rapporteur . - Le texte voté par l'Assemblée nationale est issu de deux propositions de loi, l'une de Jacques Pélissard, alors président de l'Association des Maires de France, l'autre de Bruno Le Roux, président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, qui ont fait l'objet d'une discussion commune.

La proposition de loi traite des communes nouvelles introduites dans notre droit par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Cette loi a donné la possibilité à plusieurs communes de se regrouper en une commune nouvelle. Elle a abrogé la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui avait prévu un système de fusion de communes n'ayant pas connu un grand succès.

La création de la commune nouvelle n'empêcherait pas de conserver les anciennes communes en leur donnant le statut de communes déléguées, où serait appliqué un système comparable à celui des mairies d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille. Jusqu'à présent, cette formule n'a pas eu un grand succès - on ne compte que 18 communes nouvelles, qui regroupent une cinquantaine de communes. Cependant, cette proposition de loi vient à un moment opportun. Il y a quelques jours, la rencontre annuelle des communes nouvelles a rassemblé 500 personnes à Baugé-en-Anjou contre 60, lors de la première édition. Lors du congrès des maires de France, 600 maires ont participé à l'atelier que nous avons organisé sur les communes nouvelles, montrant ainsi leur intérêt pour la formule. En proposant un autre mode de gestion, la commune nouvelle offre une solution pour faire face à la baisse des dotations de l'État. Dans mon département, en regroupant 6 500 habitants issus de cinq communes différentes, en une commune nouvelle, nous avons pu faire des économies substantielles : 35 000 euros sur les fournitures scolaires, 42 000 euros sur les assurances, et plus de 100 000 euros grâce aux achats groupés. Les chiffres peuvent apparaître modestes, mais ce sont des économies qui comptent dans une petite commune.

Paradoxalement, la réforme de l'intercommunalité favorise également l'intérêt des maires pour la commune nouvelle. La réforme induite par la loi de 2010 et celle annoncée dans le projet de loi NOTRe laissent envisager un changement d'échelle pour l'intercommunalité. Or, plus l'intercommunalité sera grande, plus les communes auront intérêt à être fortes pour peser dans les décisions et exercer des compétences de proximité. La commune nouvelle contribue à cela. Nous sommes en début de mandature, et la formule nécessite d'être explicitée. Elle est un outil attractif que les maires pourront utiliser à leur gré pour avancer dans la réorganisation du bloc communal.

La proposition de loi sur le régime de la commune nouvelle renforce l'attractivité du système mis en place par la loi de 2010. L'article 1 ^er prévoit que tous les élus des anciennes communes siègent au conseil municipal de la nouvelle commune pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de leur mandat si les anciennes communes le décident. Leurs indemnités seraient plafonnées au montant correspondant à l'enveloppe prévue pour le conseil composé à la proportionnelle de la population des anciennes communes. L'article 2 renforce l'intégration des anciennes communes, en facilitant l'expression de leur spécificité dans la commune nouvelle. Au maire de la commune nouvelle pourraient s'adjoindre les maires délégués de chaque commune qui auraient la qualité d'adjoint - hors quotas, et avec des indemnités encadrées. Une conférence des maires délégués serait également instituée. Parmi les autres dispositions, l'une donne priorité aux communes concernées pour décider du nom de la commune nouvelle, la décision revenant au préfet, en cas d'échec. Il nous a fallu une demi-journée pour trouver le nom de Thizy-les-Bourgs, commune nouvelle de mon département. Cela peut parfois être plus difficile. Une autre disposition simplifie la procédure de mise en place de la commune nouvelle dans le cas où elle couvrirait plusieurs départements. La modification se ferait par décret en Conseil d'État, à moins d'une opposition par délibération motivée des conseils régionaux concernés. Enfin, une disposition prévoit de conserver les spécificités urbanistiques des communes déléguées au sein de plans de secteur.

Quant aux dispositions financières, elles représentent l'essentiel de cette proposition de loi. En 2010, aucune incitation financière n'avait été prévue pour encourager la création des communes nouvelles, et cela, à la demande expresse de l'Association des Maires de France - M. Pélissard l'a rappelé hier, tout en reconnaissant que c'était une erreur. Nous proposons de garantir aux communes nouvelles le niveau des dotations de l'État pendant trois ans. On supprimerait ainsi la diminution prévue de ces dotations, plutôt que de simplement la suspendre. Telle est du moins l'interprétation que nous a livrée la direction générale des collectivités locales. Une majoration de 5 % de la dotation forfaitaire est également prévue.

Mes amendements ne porteront que sur quelques améliorations techniques du texte, car les dispositions générales vont dans le bon sens. Grâce à cette proposition de loi, les maires disposeront bientôt d'éléments clairs et lisibles, qui favoriseront la création de communes nouvelles.

M. Philippe Bas , président . - Je vous remercie pour cet éclairage précieux sur une question que vous connaissez bien. Je voudrais rappeler les débats que nous avions eus lorsqu'Alain Richard avait présenté sa proposition de loi sur la composition des conseils intercommunaux. Ne risque-t-on pas d'être confronté au même problème de proportionnalité entre les représentants des communes fondatrices et le nombre de leurs élus, pour la composition des conseils municipaux des communes nouvelles ?

M. Michel Mercier , rapporteur . - C'est là une question de constitutionnalité tout à fait pertinente. La proposition de loi prévoit que la totalité des élus des communes fondatrices siègeront au conseil municipal de la commune nouvelle, pour une période transitoire allant jusqu'à la fin de la mandature. Dans ce cas, la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la métropole de Lyon s'applique. Une autre disposition étend la période transitoire au mandat suivant, pour un nombre de conseillers municipaux correspondant à la strate supérieure de la population - soit deux ou quatre de plus. Ma commune nouvelle comptait 59 conseillers municipaux, dont 42 ont été évincés de la liste pour les élections municipales de 2014, en raison notamment de l'obligation de parité. Ce sont des frustrations qui passent. En conservant deux ou quatre sièges de plus pendant encore six ans, on arrondit les angles. Le Gouvernement avait déposé un amendement de suppression de cette disposition, en arguant de son anticonstitutionnalité. L'Assemblée nationale a voté contre.

M. Jean-Pierre Sueur . - Cette proposition de loi est bénéfique. Elle s'inscrit dans la longue liste des projets de réduction du nombre des communes en France. Ils ont presque tous échoué. On connaît l'attachement extraordinaire des Français aux communes. Quand il y a un problème, c'est au maire qu'on s'adresse. Cependant, certaines communes n'ont pas plus de trente ou cinquante habitants ; elles gagneraient à se rassembler. L'intercommunalité a été une solution efficace. Le projet de loi NOTRe prévoit de la renforcer : c'est une disposition à laquelle je tiens. Attendons de voir quel effet produira cette proposition de loi. Son article 1 ^er prévoit d'intégrer les élus des communes fondatrices au conseil municipal de la nouvelle commune. Si plusieurs communes décident par délibérations concordantes de constituer une commune nouvelle, c'est un véritable Parlement municipal qui se réunira dans la salle des fêtes. Heureusement, la mesure n'est que transitoire. Elle est bonne sur le fond. Je souhaite que cette proposition de loi ait plus de succès que toutes les mesures qui ont fleuri depuis cinquante ans pour réduire le nombre des communes.

M. Pierre-Yves Collombat . - Le fantasme selon lequel il y aurait trop de communes en France a la vie dure. Depuis 1789, tous les ministres de l'Intérieur y sont allés de leur projet pour en réduire le nombre. Cette proposition de loi s'inscrit dans cette tradition, avec une certaine mesure. Elle n'a rien d'obligatoire et laisse le choix aux maires. Cependant, l'intercommunalité fonctionne bien. Pourquoi compliquer la situation en créant encore autre chose ? La nouvelle formule redonnerait du poids aux communes dans une intercommunalité trop élargie. Si l'on crée de grandes régions, il faudra également un corps intermédiaire - le département est tout indiqué, qui existe déjà. Pourquoi n'arrive-t-on pas à créer une fois pour toutes des collectivités alliant efficacité et proximité ?

Les communes vont-elles y gagner ? J'en doute, car on devra nécessairement prendre sur la cagnotte des autres pour donner plus aux communes nouvelles. La proposition de loi reste ambiguë : elle laisse une liberté de choix aux maires, tout en les incitant à regrouper leurs communes. Jusqu'à présent, on ne compte que 18 communes nouvelles. C'est peu. Cette proposition de loi contribue néanmoins au souci de simplification de l'administration territoriale !

M. René Vandierendonck . - Nous connaissons tous le fameux rapport Raffarin-Krattinger qui montre l'extrême diversité juridique du régime de l'intercommunalité. Favoriser son extension bénéficie à la politique d'aménagement du territoire. La question de la représentation d'un certain nombre de communes au sein d'un ensemble plus vaste se posera nécessairement ; regrouper les petites communes contribuerait à mettre en place une meilleure mutualisation des moyens.

Je tiens à saluer M. Pélissard. Sans être du même bord politique, je suis comme lui partisan de la coopération intercommunale, qui favorise le volontariat et la contractualisation. La clarification des compétences ne doit pas pour autant effacer la diversité des territoires. Rappelons-nous ce que disait notre ancien collègue Alain Lambert, lors du colloque de juillet dernier organisé par l'AMF sur les communes nouvelles. Cette proposition de loi a pour avantage de s'adapter aux situations locales. Je la soutiens.

Mme Jacqueline Gourault . - Les intercommunalités aussi bénéficient de la possibilité de se transformer en commune nouvelle. Il faudrait néanmoins aménager dans le calendrier un délai suffisant pour permettre leur intégration à un nouvel EPCI. Si une intercommunalité de 12 000 habitants choisit de se transformer en commune nouvelle, doit-on immédiatement l'intégrer dans une intercommunalité de 20 000 habitants ? Quant aux maires délégués, il faudrait pouvoir les supprimer. Je suis favorable à cette proposition de loi, qui aura sans doute plus de succès qu'on imagine. Les maires sont intéressés ; dans mon département, certaines communes n'ont que quelques dizaines d'habitants. L'intercommunalité leur a apporté un début de réponse.

M. Jean-René Lecerf . - La loi Marcellin a trouvé un certain nombre d'applications, même si elle n'a pas eu un grand succès. Le régime des communes nouvelles serait tout indiqué pour remplacer la fusion avec constitution de communes associées. On pourrait ainsi mettre fin à un système d'administration complexe et coûteux - des commissions rendant des avis à un conseil consultatif non décisionnel, avec le conseil municipal comme ultime référent. Dans ce cas précis, la commune nouvelle bénéficierait-elle des mêmes avantages financiers que les autres ? Par ailleurs, ce type de fusion a donné lieu à des dérives dans la formation du collège des grands électeurs, car on a souvent additionné les conseillers municipaux des anciennes communes à ceux de la nouvelle commune. Ne risque-t-on pas le même type de dérive dans le cas des communes nouvelles ?

M. François Grosdidier . - Tout ce qui facilite la volonté des élus de constituer une commune nouvelle est bénéfique. Cependant, la partie financière de cette proposition de loi me paraît tout à fait contestable. On fait fi du travail accompli bénévolement par les élus des 36 000 communes de notre territoire. Lors de l'élaboration de la réforme territoriale de la loi du 16 décembre 2010, le Comité Balladur où siégeait André Vallini avait recommandé le maintien des 36 000 communes, en choisissant de généraliser l'intercommunalité plutôt que de procéder à des fusions d'office. Pourquoi faudrait-il fusionner les communes, alors qu'elles fonctionnent encore comme des copropriétés avec un syndic bénévole ? On veut confier à des agents territoriaux qu'il faudra payer ce qui est aujourd'hui assuré par des bénévoles, et cela à seule fin de faire des découpages toujours plus grands pour une gestion plus efficace. Si certains maires souhaitent que leur commune fusionne avec une autre, il faut leur faciliter la tâche. Néanmoins, les communes nouvelles auront besoin d'incitations financières. Le système peut devenir vicieux. Dans certaines intercommunalités, la mutualisation des compétences, peu efficace sur un plan pratique, n'a été qu'un prétexte pour obtenir plus de dotations de l'État. La situation tourne à l'absurde, lorsque les intercommunalités se retrouvent à gérer des problèmes de quartiers, ou lorsqu'elles envoient des représentants pour siéger dans les conseils scolaires. Le régime de la commune nouvelle ne doit pas servir à obtenir plus de dotations de l'État. Il doit répondre à un besoin local. S'il est bien appliqué, les communes y gagneront et pourront même s'autofinancer.

M. Michel Mercier , rapporteur . - La loi Marcellin prévoyait dans chaque département l'établissement d'un schéma de fusion obligatoire. Depuis 1971, la décentralisation s'est imposée. L'époque n'est pas la même ; elle appelle davantage de modestie de la part des instances centrales. Il faut donner des outils aux acteurs locaux plutôt que de les insérer dans des schémas où ils refusent d'entrer. L'essence de la décentralisation, c'est d'accepter la diversité des territoires et des règles. La commune nouvelle peut faire vivre cette diversité. Monsieur Grosdidier, les inégalités de dotations financières par nombre d'habitants sont le vrai scandale sur lequel nous devrions revenir. Elles n'ont fait que croître depuis trente ans. Nous sommes tous responsables. Les modifications de dotations financières induites par le régime de la commune nouvelle ont en réalité peu d'incidence. Le passage à la commune nouvelle s'est fait sans modification des dotations de l'État, dans mon département. En revanche, par stricte application du droit existant, nous gagnons 150 000 euros de plus par an, car nous avons changé de strate de population.

Monsieur Lecerf, une commune associée peut se transformer en commune nouvelle, si sa commune s'associe à une autre commune de plein exercice.

M. Jean-René Lecerf . - Cette autre commune peut-elle être déjà associée ?

M. Michel Mercier , rapporteur . - La commune nouvelle est une seule commune formée par l'association de communes de plein exercice.

Madame Gourault, une intercommunalité qui se transformera en commune nouvelle sera obligatoirement une petite intercommunalité. La proposition de loi prévoit un délai de deux ans pour que la commune nouvelle née de l'intercommunalité puisse aller vers une intercommunalité nouvelle. Lors des auditions, les représentants de l'AMF souhaitaient allonger ce délai. Je souhaitais le réduire : deux ans est un bon compromis. Quant aux maires délégués, ils peuvent être supprimés sur décision du conseil municipal.

La loi Marcellin prévoyait le sectionnement électoral. Cela ne vaut pas pour les communes nouvelles qui ne constituent qu'une seule circonscription électorale. Le conseil municipal choisit les maires délégués parmi ses membres. Il peut également choisir de les supprimer. Cette souplesse correspond à l'esprit de la commune nouvelle qui repose sur le volontariat. Le nombre des grands électeurs sénatoriaux de la nouvelle commune est proportionnel à celui de ses habitants. Il ne serait pas conforme à la Constitution de modifier ce nombre.

M. Alain Richard . - Les deux dispositions financières qui figurent dans la proposition de loi déplacent le débat. Elles peuvent donner lieu à des comportements de chasseurs de prime. Cela fait perdre une moitié de son intérêt à ce texte. Quand une commune nouvelle est créée, les anciennes communes sont supprimées définitivement. L'équipe municipale qui a pris la décision de créer la commune nouvelle l'a fait sans possibilité de rappel. La loi du 17 mai 2013, en instaurant l'élection des conseillers communautaires par fléchage, a fait passer de vie à trépas la plupart des sections de communes. J'entends bien que le système de sectionnement électoral des communes altère la légitimité de l'équipe municipale. Lorsque la majorité précédente avait inventé les sections départementales à l'intérieur de la liste pour les élections régionales, on s'était interrogé au Conseil d'État sur le respect du principe d'intelligibilité de la loi.

M. Pierre-Yves Collombat . - C'était incompréhensible.

M. Alain Richard . - La loi a quand même été adoptée et tout le monde en est satisfait. Je me demande si dans la perspective d'une installation dans la durée des communes nouvelles, on ne devrait pas prévoir un système de sectionnement électoral à l'intérieur de la liste. Sinon, sur le long terme, certaines communes fondatrices risquent de ne plus être représentées du tout. Il n'est pas forcément judicieux d'avoir supprimé toute représentation des anciennes communes.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er

L'amendement de clarification rédactionnelle n° 3 est adopté.

L'amendement de précision n° 4 est adopté.

L'amendement de précision rédactionnelle n° 5 est adopté.

L'amendement de rectification n° 6 est adopté.

L'amendement de clarification rédactionnelle n° 2 est adopté.

L'amendement de précision n° 7 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 8 est adopté

M. Michel Mercier , rapporteur . - Les alinéas 10 à 12 étendent le régime transitoire dont bénéficient les conseils municipaux des communes réunies en une commune nouvelle au second mandat de celle-ci. L'amendement n° 1 du gouvernement supprime cette extension, qui pourrait s'avérer contraire à la Constitution.

M. Alain Richard . - Il est vrai que cette disposition n'apporte rien.

Mme Catherine Tasca . - Faire durer le transitoire, c'est une idée bizarre.

M. Michel Mercier , rapporteur . - Je soutiens pour ma part Mme Pires Beaune qui, à l'Assemblée nationale, s'est déclarée très hostile à cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur . - Pourquoi ?

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'effectif des conseils municipaux, précédemment limité à 69, pourrait passer à 80 par exemple si les conseils municipaux font le choix, dans la première phase de la transition, de faire siéger au conseil de la commune nouvelle tous les élus en exercice. Le ramener à 23 ou 25 aux prochaines élections sera très douloureux - à force de tuer, on se lasse.

M. Jean-Pierre Sueur . - On pourrait, au nom des mêmes arguments, demander que le système se perpétue indéfiniment : le retour au droit commun lors du troisième renouvellement sera encore présenté comme un traumatisme. Si une phase transitoire est nécessaire, elle ne doit pas prendre un caractère définitif.

M. Philippe Bas , président . - Il s'agit de savoir où fixer la limite de la transition. L'amendement a été rejeté par l'Assemblée nationale, tenons-nous en à ce choix.

M. Jean-René Lecerf . - N'y a-t-il pas un risque d'inconstitutionnalité ?

M. Philippe Bas , président . - Il n'y a pas, en tout cas, de certitude de constitutionnalité.

M. Jean-Pierre Sueur . - Abstention.

L'amendement n° 1 est rejeté.

Article 1 ^er bis

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'amendement n° 9 porte sur le choix du nom de la commune nouvelle : la proposition de loi prévoit que, faute d'accord des conseils municipaux, le représentant de l'État dans le département propose « un ou plusieurs noms ».

M. Jean-René Lecerf . - Si le préfet donne le choix entre « Joli-Bois » et « Bois-Joli », que fait-on ? Supprimons la mention « comportant un ou plusieurs noms ».

M. Jean-Pierre Sueur . - C'est d'une logique imparable : que le préfet assume ses responsabilités en ne proposant qu'un nom.

M. Michel Mercier , rapporteur . - Nous modifions l'amendement en ce sens, ce qui incitera les conseils municipaux à s'entendre entre eux.

L'amendement n° 9 ainsi rectifié est adopté.

Article 2

Les amendements rédactionnels n ^os 10 et 11 sont adoptés.

Article 4

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'amendement n° 12 vise à préserver l'existence des communes déléguées au-delà de la fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes, sauf décision contraire des conseils municipaux. C'est un problème purement pratique.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article additionnel avant l'article 5

M. Michel Mercier , rapporteur . - Une commune nouvelle pouvant réunir des communes dont le statut diffère au regard de la loi Littoral, l'amendement n° 13 vise à éviter que l'ensemble du territoire de la commune nouvelle passe systématiquement sous le régime de cette loi.

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce serait pourtant une grande simplification.

M. Michel Mercier , rapporteur . - Nous nous efforçons de nous inspirer, autant que possible, des dispositions anti-inondation du Var.

M. Philippe Bas , président . - Si cet amendement était rejeté, je le défendrais moi-même en séance.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 7

L'amendement de coordination n° 14 est adopté.

Article 8

L'amendement de précision n° 15 est adopté.

Article additionnel avant l'article 9

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'amendement n° 16 vise à maintenir les taux de fiscalité applicables dans les communes préexistantes membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre différents, jusqu'au rattachement de la commune nouvelle à un nouvel EPCI à fiscalité propre.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 9

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'amendement n° 17 supprime les dispositions portant sur la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive, prévu à l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2014.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article 10

M. Michel Mercier , rapporteur . - L'amendement rédactionnel n° 18 tend à ce que ne soient pas codifiées les dispositions transitoires prévues dans cet article.

M. Pierre-Yves Collombat . - Ces fameuses modifications financières dont bénéficient les communes nouvelles transforment une possibilité en opportunité.

M. Philippe Bas , président. - Il peut y avoir de mauvais motifs pour créer une commune nouvelle, mais si le législateur estime que cette création est d'intérêt général, ses motifs seront retenus. Ils ne sont pas pires que la contrainte exercée par les préfets pour la création d'intercommunalités que ne souhaitent pas les communes adhérentes.

M. Pierre-Yves Collombat . - Dépositaire d'une part du pouvoir législatif, j'utilise cette modeste attribution pour faire valoir mon point de vue.

M. Philippe Bas , président. - Nous n'entendons pas vous contredire.

M. François Grosdidier . - Je conteste qu'il soit dans l'intérêt général de la nation de réduire le nombre des communes et de juger toujours l'économie d'échelle préférable à la proximité. Il n'est pas légitime que les communes nouvelles soient favorisées par l'État au préjudice des finances des autres.

M. Philippe Bas , président. - C'est au nom de la proximité que je défends les communes nouvelles, car les choses ont bien changé depuis la loi Marcellin : de grandes intercommunalités existent désormais dans le milieu rural, et il est question, dans le cadre du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, de les agrandir encore...

M. François Grosdidier . - C'est une erreur !

M. Philippe Bas , président. - ... si bien que beaucoup de petites communes rurales, craignant de devenir des coquilles vides, approuvent la création de communes nouvelles, plus aptes à exercer leurs compétences de proximité. C'est dans ce souci que certaines travaillent déjà à leur fusion.

M. Alain Richard . - La prime financière est-elle justifiée pour autant ?

M. Philippe Bas , président. - Elle est en tout cas bienvenue.

M. Pierre-Yves Collombat . - Mieux vaudrait cesser d'imaginer des pansements pour les plaies que l'on a causées : on fait une loi stupide pour contraindre les communes à se regrouper en de grandes entités, puis on s'efforce d'en corriger les effets. Les communes nouvelles bénéficieront en outre, au nom des charges de centralité, d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée, et, au nom des économies qu'elles sont censées faire, d'une augmentation de la même dotation. Il faudrait choisir !

M. Philippe Bas , président. - On pourrait, en effet, y voir une certaine contradiction.

M. François Grosdidier . - L'erreur de fixer à 20 000 habitants le seuil des intercommunalités n'est pas encore commise. Je me souviens qu'un rapport de notre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation proposait que nous soyons tenus de siéger dans des assemblées locales, afin de maintenir le lien avec les collectivités une fois que l'interdiction du cumul des mandats serait entrée en vigueur : c'était reconnaître implicitement les conséquences néfastes de cette mesure. Nous n'en sommes heureusement pas là pour la réorganisation territoriale, mais l'organisation scolaire touche déjà à l'aberration : la précédente majorité a révisé les schémas départementaux de coopération intercommunale en cherchant à tout prix à supprimer de nombreux syndicats intercommunaux, pourtant adaptés au traitement de ce problème. La situation s'aggravera si l'on impose des intercommunalités trop grandes. Si l'intérêt local est satisfait par la création d'une commune nouvelle, et que celle-ci bénéficie d'une dotation supplémentaire au titre des charges de centralité, il n'est pas nécessaire de majorer cette dotation au détriment des autres communes.

M. Michel Mercier , rapporteur . - Permettez-moi de vous rappeler que cette disposition, qui suscite entre nous un débat passionnant, a été votée dans la loi de finances pour 2014 et s'applique depuis le 1 ^er janvier de cette année.

L'amendement n° 18 est adopté.

Article 11

L'amendement de précision n° 19 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Composition transitoire du conseil municipal de la commune nouvelle
M. MERCIER, rapporteur	2	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	3	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	4	Précision	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	5	Précision rédactionnelle	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	6	Rectification d'une référence	Adopté
Le Gouvernement	1	Suppression de la seconde phase de la période transitoire	Rejeté
M. MERCIER, rapporteur	7	Précision rédactionnelle	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	8	Rédactionnel	Adopté
Article 1 ^er bis Détermination du nom de la commune nouvelle
M. MERCIER, rapporteur	9	Sens du défaut de délibération des conseils municipaux des anciennes communes sur la proposition préfectorale réduite à un nom	Adopté avec modification
Article 2 Élection de la municipalité de la commune nouvelle
M. MERCIER, rapporteur	10	Clarification rédactionnelle	Adopté
M. MERCIER, rapporteur	11	Rédactionnel	Adopté
Article 4 Procédure de création des communes déléguées
M. MERCIER, rapporteur	12	Maintien des communes déléguées, sauf décision contraire des conseils municipaux, en cas de fusion de la commune nouvelle avec une ou plusieurs autres communes	Adopté
Article additionnel avant l'article 5
M. MERCIER, rapporteur	13	Précision du champ d'application de la loi littoral sur le territoire de la commune nouvelle	Adopté
Article 7 Délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre d'une commune nouvelle issue du regroupement des communes membres d'un EPCI à fiscalité propre
M. MERCIER, rapporteur	14	Coordination	Adopté
Article 8 Maintien transitoire du mandat des conseillers communautaires des anciennes communes et de l'application des taux de fiscalité votés par les organes délibérants de ces EPCI dont elles étaient membres
M. MERCIER, rapporteur	15	Précision	Adopté
Article additionnel avant l'article 9
M. MERCIER, rapporteur	16	Maintien transitoire des taux de fiscalité applicables dans les communes préexistantes membres d'EPCI différents	Adopté
Article 9 Faculté de réduire le délai d'harmonisation progressive des taux d'imposition d'une commune nouvelle
M. MERCIER, rapporteur	17	Suppression des dispositions relatives à la réduction du délai d'harmonisation fiscale progressive	Adopté
Article 10 Maintien pendant trois ans du niveau des dotations forfaitaires de l'État pour les communes nouvelles
M. MERCIER, rapporteur	18	Rédactionnel et précision	Adopté
Article 11 Maintien pendant trois ans du niveau des dotations de péréquation verticale versées par l'État aux communes nouvelles
M. MERCIER, rapporteur	19	Précision	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'intérieur

M. Serge Morvan , directeur général des collectivités locales

M. Stanislas Bourron , adjoint au directeur général des collectivités locales

M. François Pesneau , sous-directeur compétences et institutions locales à la direction générale des collectivités locales

Maires de commune nouvelle

M. Stéphane Lemoine , maire de Bleury-Saint-Symphorien

M. Jérôme Nury , maire de Tinchebray

M. Michel Renault , maire de Clefs-Val d'Anjou

Association des maires de France

M. Jacques Pélissard , président d'honneur

Mme Marie-Cécile Georges , responsable du service intercommunalité et territoires

M. Alexandre Huot , conseiller technique au service intercommunalité et territoires

M. Alexandre Touzet , chargé des relations avec le Parlement

---

* ¹ Cf. projet de loi n° 636 (2013-2014) portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ² Cf. étude d'impact du projet de loi n° 60 (2009-2010).

* ³ Sauf dans la commune fusionnée de 100 000 habitants et moins, s'ils deviennent tous membres du conseil municipal de la nouvelle commune.

* ⁴ Source : Conseil de l'Europe, comité sur la démocratie locale et régionale 2007.

* ⁵ Une réforme intervenue en 2007 a réduit le nombre de communes à 98.

* ⁶ Le processus de fusion de communes est toujours en cours, notamment dans les Länder de l'est. Le pays comptait, en 2006, 12 431 communes contre 11 419 en 2014.

* ⁷ Cf. étude d'impact du projet de loi n° 60 (2009-2010).

* ⁸ Cf. exposé des motifs des propositions de loi n° 2241 et 2244 AN (XIVè législ.).

* ⁹ Cf. article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁰ Cf. rapport n° 169 (2009-2010).

* ¹¹ Cf. article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹² Dans le « régime Marcellin », le dispositif transitoire était soumis à l'accord préalable des conseils municipaux.

* ¹³ Cet effectif correspond aux communes de 300 000 habitants et plus (cf. article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 14.

* ¹⁵ Cf. débats Assemblée nationale, première séance du 31 octobre 2014.

* ¹⁶ Cf. décision n° 2013-687 DC du 23 janvier 2014.

* ¹⁷ Cf. exposé sommaire du sous-amendement n° 32 rectifié de M. Jacques Pélissard.

* ¹⁸ Cf. rapport n° 2310 AN (XIVe législature), précité.

* ¹⁹ Cf. rapport n° 2310 AN (XIVe législature) précité.

* ²⁰ Décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014, Commune de Thonon-les-Bains et autre (rattachement d'office d'une commune à un EPCI à fiscalité propre).

* ²¹ Considérant 6.