ANNEXE - PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
AE : autorisations d'engagement
AED : assistant d'éducation
AVS-co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif
AVS-i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel
BEPA : brevet d'étude professionnelle agricole
BTA : brevet de technicien agricole
BTSA : brevet de technicien supérieur agricole
CAF : caisse d'allocations familiales
CAPA : certificat d'aptitude professionnelle agricole
CAS : compte d'affectation spéciale
CES : contrat emploi solidarité
CIEP : centre international d'études pédagogiques
CNDP : centre national de documentation pédagogique
CNED : centre national d'enseignement à distance
CP : crédits de paiement
EGPA : enseignements généraux et professionnels adaptés
EPLE : établissement public local d'enseignement
ESPE : écoles supérieures du professorat et de l'éducation
ETP : emploi temps plein
ETPT : emploi équivalent temps plein travaillé
GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat
GVT : glissement vieillesse-technicité
HI : heures d'interrogation
HSA : heures supplémentaires années
HSE : heures supplémentaires effectives
LFI : loi de finances initiale
LFR : loi de finances rectificative
LOLF : loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
LPFP : loi de programmation des finances publiques
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
ONISEP : Office national d'information sur les enseignements et les professions
PAP : projet annuel de performances
PEDT : projet éducatif territorial
PIA : programme d'investissements d'avenir
PLF : projet de loi de finances
RAP : rapport annuel de performances
RASED : réseau d'aide spécialisée aux élèves en difficulté
RGPP : révision générale des politiques publiques
SCEREN : service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale
SEGPA : sections d'enseignement général et professionnel adapté
SIEI : système interministériel d'échange d'informations
EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 55 (Art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République) - Prorogation du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires dans le 1er degré pour l'année scolaire 2015-2016
Commentaire : le présent article prévoit la prorogation pour une année de l'aide majorée à destination des communes les plus en difficulté du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires.
I. LE DROIT EXISTANT
A. CRÉATION D'UN FONDS D'AMORÇAGE POUR ENCOURAGER LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES PAR LES COMMUNES
1. La réforme des rythmes scolaires
Engagée par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, la réforme des rythmes scolaires a été progressivement mise en oeuvre à compter de la rentrée scolaire de 2013 et généralisée à la rentrée 2014 dans le premier degré. Elle vise « à revenir à neuf demi-journées de classe, pour instaurer une continuité dans la semaine scolaire et pour mieux organiser les apprentissages. La matinée d'enseignement supplémentaire prendra place le mercredi, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques. Elle permettra d'alléger les journées de classe et, en répartissant mieux le temps scolaire, d'améliorer l'efficacité des apprentissages ».
Le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires précise les modalités d'application de cette réforme. Il prévoit notamment :
- le passage à une semaine de neuf demi-journées (les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin) à raison de cinq heures trente maximum par jour et trois heures trente maximum par demi-journée ;
- une durée de pause méridienne qui ne peut être inférieure à une heure trente ;
- la mise en place d'activités pédagogiques complémentaires (APC) pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école.
La réforme des rythmes éducatifs a en outre contraint les communes à développer une offre d'activités périscolaires (accueil de loisirs, garderie, activités sportives, culturelles, scientifiques, etc.) se substituant aux heures de cours déplacées vers le mercredi matin.
2. La mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires s'est accompagnée d'un effort financier de l'État et des caisses d'allocations familiales
L'article 67 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 dispose qu'il est institué « un fonds en faveur des communes et, lorsque les dépenses de fonctionnement des écoles leur ont été transférées, des établissements publics de coopération intercommunale, afin de contribuer au développement d'une offre d'activités périscolaires au bénéfice des élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques ou privées sous contrats dont les enseignements sont répartis sur neuf demi-journées par semaine ».
Les concours apportés par ce fonds comportent deux volets :
- une aide forfaitaire d'un montant de 50 euros par élève versée à l'ensemble des communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires ;
- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint-Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » 8 ( * ) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » 9 ( * ) en 2012 ou en 2013.
La gestion du fonds est confiée, pour le compte de l'État, à un établissement public administratif, l'Agence de services et de paiement.
Dans le cadre de la Convention d'objectifs et de gestion signée entre l'État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour la période 2013-2017, il a été convenu que les aides du fonds d'amorçage seraient complétées par un versement des caisses d'allocations familiales correspondant à un montant maximum de 54 euros par an et par élève accueilli en périscolaire, sous certaines conditions :
- un taux d'encadrement minimum fixé à un animateur pour 14 mineurs de moins de 6 ans et d'un animateur pour 18 mineurs âgés d'au moins 6 ans. Ces taux étant dérogatoires par rapport au régime antérieur de l'accueil de loisirs sans hébergement, leur mise en place est subordonnée à la conclusion d'un projet éducatif territorial (PEDT) ;
- au moins 50 % des intervenants doivent être titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (BAFA) ou du brevet d'aptitude aux fonctions de directeur (BAFD) ou d'un diplôme équivalent. Le nombre maximum d'intervenants sans qualification ne peut excéder 20 % ;
- établir une déclaration spécifique lorsque les activités ont lieu dans un centre de loisirs ;
- transmettre un suivi mensuel des effectifs.
Aussi, dans les faits, le montant maximal de l'aide est rarement atteint compte tenu de la complexité des conditions et des modalités d'éligibilité de l'aide versée par les CAF.
B. UN DISPOSITIF DÉJÀ RECONDUIT PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2014
La loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République prévoyait, dans sa rédaction initiale, que l'aide forfaitaire de 50 euros par élève ne serait pas renouvelée au titre de l'année scolaire 2014-2015.
La loi de finances initiale pour 2014 a néanmoins reconduit la totalité des aides à l'accompagnement de la réforme des rythmes scolaires pour l'année 2014-2015. Cette prorogation s'est traduite par :
- le maintien des aides pour les quelques 4 000 communes ayant mis en oeuvre la réforme dès la rentrée 2013 ;
- la possibilité pour les autres communes de prétendre au bénéfice de ces aides pour l'année scolaire 2014-2015.
Le montant de la part majorée de l'aide a en outre été porté à 45 euros par élève.
La nouvelle rédaction de l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 issue de la loi de finances initiale pour 2014 ne prévoyait toutefois pas une prolongation du fonds d'amorçage au-delà de l'année scolaire 2014-2015.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA PROROGATION DE LA SEULE COMPOSANTE MAJORÉE POUR LES COMMUNES LES PLUS EN DIFFICULTÉ
Le présent article vise à proroger le fonds spécifique à destination des communes, des EPCI et des organismes de gestion d'école privée sous contrat ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires pour l'année scolaire 2015-2016.
Cette prorogation ne concerne toutefois que la seule composante majorée destinée aux communes les plus en difficulté (2° du présent article). Le montant de cette aide n'est, en revanche, pas modifié.
L'étude d'impact du présent article précise que 7 600 communes bénéficieront de cette mesure dont le coût est estimé à 34 millions d'euros pour 2015 et 68 millions d'euros pour 2016 10 ( * ) .
B. LE CARACTÈRE TEMPORAIRE DU FONDS N'EST PAS REMIS EN CAUSE
Le dispositif proposé ne tend pas pérenniser les aides existantes mais prolonge, pour une année seulement, la composante du fonds prévu à l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 destinée aux communes défavorisées.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en séance un amendement de clarification visant à modifier l'article 67 précité afin de prévoir expressément dans la loi l'obligation pour les communes ayant transféré la seule compétence périscolaire à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de lui reverser les aides qu'elle a perçues au titre du fonds d'amorçage.
En effet, la rédaction actuelle de l'article 67 précité ne prévoit un tel mécanisme qu'en cas de transfert « des dépenses de fonctionnement des écoles ». Certaines communes ont donc pu s'interroger sur la légalité du reversement de cette aide à un EPCI, dès lors que seule la compétence périscolaire avait fait l'objet d'un transfert.
Par coordination, le présent amendement procède à une modification de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014.
Il prévoit en outre que cette disposition sera applicable pour l'année scolaire 2015-2016.
Les députés ont par ailleurs adopté trois amendements identiques visant à proroger l'intégralité des aides du fonds d'amorçage pour l'année scolaire 2015-2016. Ces amendements conditionnent cependant le versement de ces aides à la mise en place d'un projet éducatif territorial (PEDT), ce qui n'était pas le cas dans le précédent dispositif.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES S'EST TRADUITE PAR UN COÛT ÉLEVÉ POUR LES COMMUNES DANS UN CONTEXTE DE RÉDUCTION DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS
La réforme des rythmes scolaires s'est traduite par un coût financier pour les communes évalué par l'Association des maires de France (AMF) à un montant compris entre 600 millions d'euros et 1 milliard d'euros.
Le coût médian par élève est estimé par l'AMF à 150 euros. Ce coût tient à la fois à la nécessité pour les communes de développer une offre d'activités périscolaires mais aussi aux dépenses supplémentaires induites par la réforme (coûts fixes liés à l'ouverture des écoles un jour supplémentaire par semaine, au transport ou à la restauration scolaires, etc.).
Dans un contexte de diminution des dotations aux collectivités territoriales, qui devraient être amputées de 11 milliards d'euros d'ici 2017, le coût lié à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes fait peser une charge significative sur les communes.
B. UN DISPOSITIF NÉCESSAIRE MAIS INSUFFISANT AU REGARD DES ENJEUX FINANCIERS
Votre rapporteur estime qu'il est de la responsabilité de l'État de tirer les conséquences d'une réforme qu'il a décidée.
Pourtant, les collectivités territoriales doivent trouver, quasi quotidiennement, des solutions destinées à mettre en oeuvre des mesures décidées de manière unilatérale par le gouvernement. La fermeture des classes pendant une demi-journée le 15 octobre 2014, imposée par le ministère de l'éducation nationale et destinée à permettre aux enseignants de participer à des réunions de concertation nationale sur le socle commun et sur les programmes du cycle préélémentaire, qui a contraint les maires à assurer la prise en charge des élèves à la place des enseignants, constitue un exemple parmi de nombreux.
Le dispositif issu des travaux de l'Assemblée nationale constitue un progrès dans la mesure où il permet la prorogation de l'intégralité des aides du fonds d'amorçage pour une année supplémentaire et non de sa seule composante majorée à destination des communes les moins favorisées.
Il ne procède cependant pas d'une logique de compensation des charges, même partielle, mais s'apparente davantage à une aide temporaire.
Or, l'accompagnement financier de la seule mise en place de la réforme des rythmes scolaires est très insuffisant. En effet, les coûts engendrés par cette réforme constituent une charge permanente pour les communes et nécessitent, à ce titre, un schéma de financement pérenne.
Par ailleurs, le dispositif prévu par le présent article ne compense que très partiellement les coûts effectivement supportés par les communes.
Pour autant, votre rapporteur spécial estime que la suppression de cet article nuirait à la situation financière de nombreuses communes. Aussi, il vous propose d'adopter cet article sans modification.
Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 8 Soit les 250 premières communes de 10 000 habitants et plus et les 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants classées selon leur indice synthétique de ressources et de charges.
* 9 Soit les 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction décroissante d'un indice synthétique.
* 10 Compte tenu du fait que l'année scolaire 2015-2016 correspond, pour un tiers, à 2015 et pour deux tiers à 2016.