Projet de loi de finances pour 2015 : Engagements financiers de l'Etat

B. UNE CHARGE DE LA DETTE ANORMALEMENT BASSE EN RAISON DE TAUX D'INTÉRÊT TRÈS FAIBLES

Les crédits du programme 117 s'élèvent à 44,34 milliards d'euros en 2015, soit 43,4 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable (action 1) et 0,94 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie (action 3). L'ensemble des crédits sont situés en dehors du périmètre de la norme étroite d'évolution des dépenses (norme « zéro valeur »).

En tenant compte des excédents dégagés par les contrats d'échange de taux d'intérêt (swaps) retracés à la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », soit 0,14 milliard d'euros en 2015, la charge nette de la dette devrait s'établir à 44,2 milliards d'euros. Elle enregistrait ainsi une baisse de 536 millions d'euros, soit 1,2 %, par rapport au montant prévu pour 2014 par la loi 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

Charge de la dette

(en millions d'euros)

	2011	2012	2013	2014	2014	2015
	Exécution	Exécution	Exécution	LFI	LFR (1)	PLF
Charge de la dette (avant swaps)	46 256	46 303	44 886	46 654	44 854	44 337
Gain net des opérations de swaps	322	307	208	122	122	141
Charge nette de la dette (après swaps)	45 934	45 996	44 678	46 532	44 732	44 196

Source : projet annuel de performances pour 2015

L'évolution de la charge de la dette a ainsi été nettement moins dynamique que celle de l'encours de la dette négociable , comme le montre le graphique ci-après.

Évolution comparée 2008-2014
de la charge de la dette et de l'encours de la dette (valeur actualisée)

(en milliards d'euros)

Échelle de gauche : encours de la dette. Échelle de droite : charge de la dette

Source : commission des finances du Sénat

1. La charge de la dette négociable et non négociable

La baisse des taux d'intérêt permet à l'État de se refinancer à moindre coût : les titres remboursés, par anticipation ou à échéance, le sont par l'émission de nouveaux titres de dette à de meilleures conditions.

La faiblesse de l'inflation maintient les provisions pour indexation du capital des titres indexés à un niveau faible.

Charge de la dette (hors trésorerie)

(en millions d'euros)

	2011	2012	2013	2014	2014	2015
	Exécution	Exécution	Exécution	LFI	LFR	PLF
Charge de la dette (hors trésorerie)	45 782	45 423	43 977	45 740	43 940	43 401
OAT et BTAN	43 891	44 977	43 621	44 507	43 207	42 872
Charge nette d'intérêts *	39 924	41 339	41 849	41 666	41 366	40 997
Provision pour indexation du capital des titres indexés	3 967	3 638	1 772	2 841	1 841	1 875
BTF - Intérêts versés	1 611	206	158	1 127	627	427
Dettes reprises (charge nette)	265	231	180	85	85	82
Frais et commissions de gestion de la dette **	14	9	17	20	20	20
Dette non négociable	1	1	1	1	1	-

* intérêts versés moins recettes de coupons courus à l'émission

** montant global, y compris ceux afférents à la trésorerie

Source : projet annuel de performances pour 2015

Il faut toutefois souligner que l'on observe un écart important entre, d'une part, les prévisions de taux associées à la loi de finances pour 2014 , et, d'autre part, les taux effectivement constatés en 2013 et l'estimation pour 2014 mentionnés dans le projet de loi de finances pour 2015 .

Comparaison des hypothèses
de taux du PLF 2014 et du PLF 2015

	Taux à l'émission des BTF à 3 mois (moyenne annuelle)		Taux à l'émission des OAT à 10 ans (moyenne annuelle)
	PLF 2014	PLF 2015	PLF 2014	PLF 2015
2013	0,05 %	0,04 %	2,3 %	2,23 %
2014	0,3 %	0,08 %	3,3 %	2,0 %
2015	-	0,05 %	-	2,2 %

Source : commission des finances du Sénat

Le décalage entre les prévisions et l'évolution réelle des taux a conduit à la révision à la baisse de 1,8 milliard d'euros de la charge de la dette par la loi de finances rectificative pour 2014.

Selon les indications du projet annuel de performances pour 2015, il faut s'attendre à ce que la charge de la dette réellement constatée en 2014 se révèle encore inférieure (environ 42,3 milliards d'euros).

Par rapport à cette dernière estimation, la charge de la dette prévue par le projet de loi de finances pour 2015 s'inscrirait donc en hausse de 1,1 milliard d'euros, en raison des scénarios de taux et d'inflation retenus :

- pour les taux à court terme, « sous l'hypothèse d'un maintien jusqu'à la fin de 2015 des taux directeurs de la Banque Centrale Européenne à leur niveau actuel (0,05 % pour le taux de refinancement depuis la décision du 4 septembre 2014), il est supposé que le taux des BTF à 3 mois (ressorti à -5 points de base lors de l'adjudication du 8 septembre) resterait très bas tout au long de 2015, à un niveau proche du taux de refinancement. Au-delà, il est fait l'hypothèse que ces taux directeurs seraient progressivement relevés, en lien avec le retour de la croissance et avec une inflation se rapprochant de l'objectif de la Banque Centrale Européenne, ce qui tirerait à la hausse le taux des BTF à 6 mois et à 12 mois dès 2015 » ;

- pour les taux à moyen et long terme, « après le point bas atteint début septembre (le taux à l'émission de l'OAT de référence à 10 ans est ressorti à 1,32 % seulement lors de l'adjudication du 4 septembre), le scénario retenu pour la fin de l'année et l'an prochain table sur une remontée progressive des taux (le 10 ans français passerait à 1,9 % fin 2014 et progresserait de 50 points de base en 2015). Cette prévision tient notamment compte d'une possible remontée rapide des taux longs américains qui entraînerait dans leur sillage les taux européens, surtout si la zone euro apparaît moins attractive économiquement pour les investisseurs » ;

- s'agissant de l'inflation, « l'estimation, pour 2015, de la provision pour charge d'indexation du capital des titres indexés s'appuie sur les prévisions d'inflation retenues pour la construction du budget 2015 (+0,9 % en moyenne annuelle pour la France et + 1,1 % pour la zone euro). En pratique, du fait du mode de construction des références d'inflation utilisées pour le calcul de cette provision, la charge budgétaire prévue pour 2015 repose sur l'évolution anticipée des prix entre mai 2014 et mai 2015, soit + 0,8 % pour la France et + 1,0 % pour la zone euro ».

À l'heure où votre rapporteur spécial écrit ce rapport, le taux de l'échéance constante à 10 ans (TEC 10) ^{3 ( * )} s'établit à 1,25 %.

Taux d'intérêt à court et long terme
selon le projet annuel de performances 2015

	Taux à l'émission des BTF à 3 mois (moyenne annuelle)	Taux à l'émission des OAT à 10 ans (moyenne annuelle)
2003	2,22 %	4,17 %
2004	2,00 %	4,20 %
2005	2,06 %	3,48 %
2006	2,84 %	3,73 %
2007	3,87 %	4,23 %
2008	3,59 %	4,37 %
2009	0,62 %	3,69 %
2010	0,37 %	3,17 %
2011	0,70 %	3,38 %
2012	0,04 %	2,70 %
2013	0,04 %	2,23 %
2014 (estimation)	0,08 %	2,0 %
2015 (prévision)	0,05%	2,2 %

Source : projet annuel de performances pour 2015

2. La charge de trésorerie

Les crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'État » du programme 117 enregistrent une faible hausse, passant de 914 millions d'euros en 2014 à 936 millions d'euros en 2015 (+ 22 millions d'euros) ^{4 ( * )} .

Cette charge nette de trésorerie correspond au solde, en recettes, du produit des placements de trésorerie et, en dépenses, de la rémunération des comptes des correspondants (qui ne sont pas tous rémunérés, comme les comptes « courants » des collectivités territoriales), des charges diverses, ainsi que de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir prévus par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010.

Trésorerie de l'État et compte du Trésor

« La trésorerie de l'État est centralisée sur un compte unique qui retrace le solde de l'ensemble des mouvements financiers exécutés par environ 5 000 comptables publics dotés chacun d'un ou plusieurs comptes d'opérations. Au 31 décembre 2013, on dénombrait 6 942 comptes d'opération. Les mouvements afférents à ces comptes d'opérations sont centralisés en temps réel par la Banque de France, dans sa fonction de teneur du compte de l'État, sur un compte unique, dit «compte du Trésor».

En pratique, les mouvements financiers qui affectent le compte du Trésor correspondent aux opérations :

- du budget de l'État, qu'il s'agisse des recettes fiscales et parafiscales ou des dépenses de fonctionnement et d'investissement ;

- des correspondants du Trésor, c'est-à-dire des organismes qui sont tenus de déposer leurs fonds auprès de l'État ;

- de l'Agence France Trésor elle-même, au titre du financement de l'État à moyen et long terme et de la gestion de sa trésorerie (amortissement de la dette venant à maturité, paiements des intérêts, appels de marge, prêts, ...).

L'AFT veille à ce que la situation de trésorerie de l'État rende systématiquement possible le dénouement des opérations financières qui viennent s'imputer sur le compte du Trésor, dans des conditions de sécurité maximale. À cet effet, l'AFT suit en temps réel l'exécution des flux de recettes et de dépenses sur le compte unique du Trésor à la Banque de France. En 2013, ces flux de trésorerie ont atteint 41,7 milliards d'euros en moyenne journalière. »

Source : AFT

Le graphique qui suit montre l'évolution, sous l'axe des abscisses, des recettes de trésorerie et, au-dessus de cet axe, des charges brutes de trésorerie. La courbe représente la charge de trésorerie nette résultant de la différence entre charges brutes et recettes.

Évolution de la charge de trésorerie nette

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

S'agissant des recettes de trésorerie, celles-ci resteraient faibles en 2015 en raison du niveau toujours bas des taux de court terme et devraient s'établir à 12 millions d'euros.

S'agissant des charges, le graphique illustre le poids de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir , dont le taux a été fixé une fois pour toutes et ne suit pas l'évolution des conditions de marché . En exécution, cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en 2010 à 645 millions d'euros en 2012. La rémunération correspondant aux fonds non consommable du premier programme d'investissements d'avenir (PIA) a atteint son « rythme de croisière » en 2013 à 667 millions d'euros. S'y ajoute, à partir de 2014, la rémunération des fonds supplémentaires prévus par le second PIA, soit 80 millions d'euros en 2015. Au total, la rémunération des fonds des deux PIA devrait s'élever à 751 millions d'euros en 2015 .

Le coût de la rémunération des dépôts des correspondants est en baisse de 105 millions d'euros (de 278 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014 à 173 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015).

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* ³ Indice quotidien, publié par l'AFT, des rendements des emprunts d'État à long terme correspondant au taux de rendement actuariel d'une obligation du Trésor fictive dont la durée serait de 10 ans. Il est calculé par interpolation linéaire à partir des cotations, données par les SVT (Spécialistes en valeurs du Trésor) chaque jour à 10 heures, des deux OAT (Obligation assimilable du Trésor) encadrant le plus près la maturité théorique de 10 ans.

* ⁴ Toutefois, comme l'indique le Rapport annuel de performance pour l'exercice 2013, « dans la mesure où l'action « Trésorerie » peut présenter un excédent de recettes sur les dépenses, il a été décidé de regrouper, pour le calcul des versements à destination du compte de commerce, les dépenses et recettes de trésorerie avec celles de l'action «Dette«. Aucun versement n'est donc enregistré au niveau comptable en exécution sur l'action «Trésorerie«, même si cette dernière affiche un solde négatif sur l'exercice . Pour assurer la bonne information du Parlement, un suivi extracomptable permet de ventiler les versements entre les deux actions et de retracer ainsi la consommation des crédits action par action. »