Projet de loi de finances pour 2015 : Affaires européennes

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME II

Fascicule 2

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. François MARC

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung .

^{Voir les numéros :}

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le prélèvement sur les recettes de l'État au profit du budget de l'Union européenne

1. L'article 30 du projet de loi de finances pour 2015 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne à 21,04 milliards d'euros . Le montant définitif de cette contribution pour 2014 reste à ce stade difficile à déterminer.

2. Deuxième bénéficiaire des dépenses de l'UE, la France reste le deuxième État contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne, bien que notre solde net se dégrade et dépasse le seuil des 9 milliards d'euros.

3. Votre rapporteur spécial relève l'état préoccupant du stock de « restes à liquider » ( RAL), qui devrait atteindre un niveau d'au moins 233 milliards d'euros à la fin 2015 . Par ailleurs, il appelle l'attention sur les écarts considérables constatés entre la prévision et l'exécution du prélèvement : l'estimation soumise au vote du Parlement doit être plus précise et plus fiable. De même, il plaide pour une plus grande reconnaissance du rôle des parlements nationaux , qui doivent notamment prendre toute leur place dans la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière (GEF) de l'Union européenne, créée en 2013. Enfin, il s'interroge sur le contenu effectif du plan d'investissements de 300 milliards d'euros pour 2015 à 2017 annoncé par Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, le 15 juillet 2014 devant le Parlement européen. Un tel plan paraît utile dans le contexte économique actuel mais de grandes incertitudes pèsent sur ses finalités ainsi que sur ses modalités de financement : son impact sur les finances publiques européennes et nationales reste en particulier très incertain.

La négociation sur le budget 2015 de l'Union européenne

4. L'avant-projet de budget 2015 de la Commission européenne propose une augmentation de 2,1 % des crédits d'engagement par rapport à 2014, soit 145,60 milliards d'euros . Les crédits de paiement affichent, quant à eux, une hausse de 4,9 % et s'élèvent à 142,14 milliards d'euros .

5. Le projet de la Commission a été revu à la baisse par le Conseil . Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 522 millions d'euros, ce qui conduirait à une variation de + 1,7 % par rapport à 2014) et, surtout, en crédits de paiement (- 2,14 milliards d'euros, ramenant la hausse pour 2015 à 3,3 % par rapport à 2014), ont principalement pour origine l'exigence exprimée par de nombreux États membres, d'une discipline budgétaire renforcée .

3. Le Parlement européen a voté en séance plénière, le 22 octobre 2014, un budget plus ambitieux que celui proposé par la Commission européenne, conformément à la position de sa commission des budgets. Il s'agit ainsi, pour 2015, de porter le niveau des engagements à 146,35 milliards d'euros et le niveau des paiements à 146,42 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,6 % des crédits d'engagement et de 8,1 % des crédits de paiement par rapport à 2014.

4.  Une telle proposition d'augmentation des crédits rendra difficiles les négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire lors de la phase de conciliation prévue par le traité de Lisbonne qui devrait toutefois aboutir dans le courant du mois de novembre 2014.

Évolution 2012-2015 du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

	2012	2013	2014	2015
Montant du prélèvement voté	18 878	20 435	20 224	21 042
Montant du prélèvement exécuté	19 052	22 456	-	-
Écart	+ 174	+ 2 021	-	-

Source : commission des finances d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

I. LA FLEXIBILITÉ AU MENU DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2014-2020

A. REMARQUES GÉNÉRALES SUR LA PROGRAMMATION EN VIGUEUR

1. Un cadre qui ne répond pas à la question des restes à liquider

Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous cinq rubriques ^{1 ( * )} .

Le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 a remplacé, au 1 ^er janvier 2014, le CFP qui couvrait la période 2007-2013. Le Conseil européen des 7 et 8 février 2013 était en effet parvenu à un accord, au terme de longues négociations ^{2 ( * )} , qui fixait le nouveau CFP, en euros courants, à 1 082,55 milliards d'euros en CE (crédits d'engagement) et 1 023,95 milliards d'euros en CP (crédits de paiement), soit un écart de 58,6 milliards d'euros .

D'un point de vue budgétaire, l'utilisation des euros courants rend compte avec précision de l'impact sur le budget national des versements à l'Union européenne. Par conséquent, afin d'évaluer les impacts budgétaires nationaux, l'utilisation des euros courants est retenue dans le présent rapport . La Commission européenne ayant proposé un projet de CFP en euros constants, il convient de noter que les négociations s'étaient tenues en euros dits « 2011 » ^{3 ( * )} En euros constants « 2011 », le nouveau CFP représente 959,99 milliards d'euros en CE et 908,40 milliards d'euros en CP, soit un écart de 51,59 milliards d'euros.

L'écart entre les CE et les CP du CFP en vigueur, soit 58,6 milliards d'euros courants, contribue à l' aggravation de l'état déjà préoccupant du stock de « restes à liquider » (RAL). Ces derniers correspondent aux engagements pris par l'Union européenne non encore couverts par des paiements. À une date donnée, le stock de RAL mesure donc le besoin de CP pour les années à venir, indépendamment des nouveaux engagements qui pourraient être pris.

Ce stock de RAL, de l'ordre de 20 % au moins des CP du nouveau cadre, devrait atteindre un niveau d'au moins 233 milliards d'euros à la fin 2015 .

En 2015, comme en 2014, plus de la moitié des crédits de paiement de l'exercice sera consacrée au paiement des RAL .

La distinction entre les restes à liquider et les restes à payer
de l'Union européenne

Les RAL sont une conséquence de la structure et du fonctionnement du budget de l'Union européenne, composé en grande partie de crédits dissociés. La gestion des fonds européens étant en gestion partagée, leur mise en oeuvre est réalisée par les États membres sur leur territoire et ils servent à financer majoritairement des projets, souvent pluriannuels.

À une date donnée, le stock de RAL mesure le besoin de crédits de paiement pour les années à venir, indépendamment des nouveaux engagements qui pourraient être pris. Pour les crédits non dissociés, les paiements annuels sont égaux aux engagements annuels et, par conséquent, le RAL est nul. Ces crédits concernent l'essentiel des aides directes de la politique agricole commune (rubrique 2) et la quasi-totalité des dépenses administratives (rubrique 5). Pour les crédits dissociés, c'est-à-dire pour lesquels les paiements sont effectués bien après les engagements, l'évolution du RAL reflète la dynamique d'engagement et de paiement. La politique de cohésion fait appel à des crédits dissociés, c'est pourquoi elle représente environ 60 % du total des RAL. Les États membres ont, effet, à leur disposition une enveloppe de crédits européens à utiliser pendant les 7 années de programmation (par exemple 2014-2020). Cette enveloppe est partagée en tranche annuelle de crédits d'engagement. Les États membres ne justifient pas de l'engagement annuel de ces crédits, qui sont réputés engagés automatiquement dans leur intégralité, ce qui se traduit dans les documents budgétaires par une exécution des engagements à 100% chaque année. Les États membres doivent en revanche justifier de l'utilisation effective de ces crédits (service fait et paiement) via l'envoi des factures correspondantes à la Commission dans des délais fixés par les règlements. C'est sur la base de ces factures que l'UE remboursera les États membres. Ce décalage entre engagements et paiements, courant dans la gestion de projets pluriannuels, explique qu'un stock important d'engagements soit en attente de paiement. Les engagements qui ne font pas l'objet d'une justification de paiement à la date donnée sont dégagés d'office ^{4 ( * )} et donc retranchés des engagements donnant droit à paiement, ce qui réduit le stock de RAL. La part d'un État membre dans le RAL dépend de sa capacité à absorber les fonds. La France a tendance à être légèrement au-dessus de la moyenne de l'UE.

Les RAL doivent être distingués des restes à payer, qui correspondent à des factures reportées d'une année sur l'autre, phénomène frictionnel . Leur montant a tendance à augmenter en s'approchant des clôtures des programmations pluriannuelles. Les factures transmises à la Commission en fin d'année ne peuvent matériellement pas être acquittées dans la même année civile. Le délai de paiement figurant dans le règlement est de deux mois (sous réserve des fonds disponibles). De fait toute facture qui arrive après le 31 octobre n sera payée en début d'année n+1. Au cours des derniers exercices, une part croissante des demandes de paiement a été adressée dans les deux derniers mois de l'année, de 7% en 2010 cette part a atteint 38% en 2013. Cette augmentation très nette est le signe que les Etats membres ne cherchent pas tant à être remboursés rapidement qu'à éviter les dépenses. Pour la seule politique de cohésion, il s'agit en 2014 d'un niveau record de 23 milliards d'euros de restes à payer ^{5 ( * )} .

Source : direction du budget

Selon votre rapporteur spécial, en vue de concilier le paiement des RAL et celui des nouveaux programmes, un pilotage fin des dépenses de l'UE serait pertinent, comme l'indique le paragraphe 8 des conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 : « les niveaux des engagements sont fixés à un niveau approprié dans toutes les rubriques ; les règles de dégagement seront appliquées de manière stricte dans toutes les rubriques, en particulier les règles de dégagement d'office ; les taux de préfinancement sont réduits par rapport à la période 2007-2013 ». Lors des négociations, la France avait proposé une méthode de pilotage des RAL , dite RAL target , consistant à réduire les engagements restant à due concurrence des RAL excédant une certaine limite (la « cible »). Le paiement des RAL étant prioritaire puisqu'il s'agit d'une obligation légale, la solution proposée consistait à réduire les engagements pour limiter les paiements futurs, autrement dit à piloter les budgets annuels par les crédits d'engagement. Cette proposition n'a pas été retenue.

Par ailleurs, l'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement ^{6 ( * )} , ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,23 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne .

Le tableau de la page suivante rappelle, pour les différentes rubriques du budget communautaire, ce cadre pluriannuel, qui devrait être régulièrement actualisé.

Les perspectives financières 2014-2020

(en millions d'euros courants)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	Total 2014-2020
1. Croissance intelligente et inclusive
1a Compétitivité pour la croissance et l'emploi	16 560	17 666	18 467	19 925	21 239	23 082	25 191	142 131
1b Cohésion économique, sociale et territoriale	47 413	49 147	50 837	52 417	54 032	55 670	57 275	366 791
2. Croissance durable : ressources naturelles	59 303	59 599	59 909	60 191	60 267	60 344	60 421	420 034
dont Paiements directs et dépenses de marché	44 130	44 368	44 628	44 863	44 889	44 916	44 941	312 736
3. Sécurité et citoyenneté	2 179	2 246	2 378	2 514	2 656	2 801	2 951	17 724
4. L'Europe dans le monde	8 335	8 749	9 143	9 432	9 825	10 268	10 510	66 261
5. Administration	8 721	9 076	9 483	9 918	10 346	10 786	11 254	69 585
dont Dépenses administratives des institutions	7 056	7 351	7 679	8 007	8 360	8 700	9 071	56 223
6. Compensations	29	-	-	-	-	-	-	29
Total crédits d'engagement (CE)	142 539	146 483	150 217	154 397	158 365	162 952	167 602	1 082 555
en % du RNB de l'UE	1,03 %	1,02 %	1,00 %	1,00 %	0,99 %	0,98 %	0,98 %	1,00 %
Total crédits de paiement (CP)	135 866	141 901	144 685	142 771	149 074	153 362	156 295	1 023 956
en % du RNB de l'UE	0,98 %	0,98 %	0,97 %	0,92 %	0,93 %	0,93 %	0,91 %	0,95 %
Plafond des ressources propres en % de RNB	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %	1,23 %

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

2. Un cadre souple tourné vers la croissance et l'emploi

Le nouveau cadre pluriannuel s'inscrit dans une certaine continuité à l'égard du CFP 2007-2013 . Seules trois rubriques connaissent des variations importantes :

- la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », qui croît de 58 % ;

- la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté », en augmentation de 45 % ;

- et, enfin, la rubrique 5 « Administration » qui bénéficie d'une hausse de 25 %.

Comparaison entre le précédent cadre et celui en vigueur (en milliards d'euros)
	2007-2013	2014-2020	Écart	Écart (en %)
Rubrique 1	439	509	70	16 %
dont Rubrique 1a	90	142	52	58 %
Rubrique 1b	348	367	18	5 %
Rubrique 2	413	420	7	2 %
Rubrique 3	12	18	6	45 %
Rubrique 4	56	66	10	18 %
Rubrique 5	56	70	14	25 %
Rubrique 6	1	0	- 1 %	- 97 %
Total CE	976	1 083	07	11 %
Total CP	926	1 024	98	11 %

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2015

Les négociations entre le Conseil et le Parlement européen n'ont en réalité pas tant porté sur les montants globaux des rubriques ou la structure des dépenses, qui a peu évolué pendant les négociations, que sur l'établissement d'une flexibilité maximale en CE (crédits d'engagement) et en CP (crédits de paiement) entre les années et les rubriques . C'est à cet effet qu'ont par exemple été introduits en 2014 de nouveaux instruments de flexibilité, communément appelés « instruments spéciaux » .

3. La question du plan d'investissements de 300 milliards d'euros pour 2015-2017

Dans son discours du 15 juillet 2014 devant le Parlement européen, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a annoncé son intention de demander un plan d'investissements de 300 milliards d'euros sur les trois prochaines années. Un tel plan paraît utile dans le contexte économique actuel mais de grandes incertitudes pèsent sur les modalités de financement de ce plan, ainsi que sur ses finalités .

D'une part, le niveau de prise en charge de ce plan par le budget communautaire est, à ce stade, inconnu : un recours à des financements indirects , par l'intermédiaire de garanties et de crédits de la Banque européenne d'investissement (BEI), pourrait, en effet, être l'un des fondements de ce plan. L'impact sur les finances publiques européennes et nationales reste donc très incertain. Même si le recours à des garanties est préféré à des crédits budgétaires, les soldes publics peuvent être dégradés, suite à des incidents nécessitant des appels de fonds. On retrouve ici la problématique classique des engagements hors-bilan.

D'autre part, il n'est pas sûr que ce plan d'investissements soit orienté en faveur des entreprises innovantes. À l'inverse, il est tout à fait possible que le plan fasse l'objet d'une utilisation pour financer le « mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (MIE), c'est-à-dire des projets d'aménagements d'infrastructures en matière de transport, d'énergie et de numérique. Une telle mission avait été assignée aux obligations pour projet (ou « project bonds »), ces des emprunts obligataires émis par des investisseurs privés avec des garanties de la BEI, par délégation de la Commission européenne.

À l'heure où les finances publiques doivent être assainies, ce qui est de nature à fragiliser le financement de projets d'investissement ambitieux, l'initiative du plan d'investissements de 300 milliards d'euros, même s'il se révèle être in fine la simple réactualisation des obligations pour projet, peut contribuer, en mobilisant les financements privés, à répondre à l'objectif de soutien à la croissance en Europe .

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* ¹ La rubrique 1 « Croissance intelligente et inclusive », subdivisée entre les rubriques 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » et 1b « Cohésion économique, sociale et territoriale », la rubrique 2 « Croissance durable : ressources naturelles » ; la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » ; la rubrique 4 « L'Europe dans le monde » ; la rubrique 5 « Administration » ; et la rubrique 6 « Compensations ». Elles prennent la place à partir de 2014 des rubriques : « Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration » et « Compensations ».

* ² Les points de divergence ont principalement concerné le montant global du CFP, le montant des dépenses structurelles et la répartition entre États et entre régions, le niveau des dépenses agricoles et leur répartition entre États membres, et, enfin, le système des ressources propres, notamment les différentes corrections.

* ³ Un déflateur annuel fixe de 2 % est utilisé pour convertir les prix courants en prix constants 2011. D'un point de vue économique, l'utilisation des euros constants permet de comparer le « pouvoir d'achat » des budgets annuels entre eux. Cependant, la méthodologie de la Commission, n'utilisant qu'un seul déflateur, 2 %, ne peut pas prendre en compte l'inflation anticipée ni celle qui sera effectivement constatée. Par conséquent, de telles données doivent être interprétées avec prudence.

* ⁴ Votre rapporteur spécial précise que ce mécanisme du « dégagement d'office » permet à la Commission européenne l'annulation de crédits, au motif qu'un engagement budgétaire n'aurait pas été utilisée pour un paiement au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de l'engagement budgétaire.

* ⁵ Votre rapporteur spécial estime que de tels niveaux de restes à payer posent la question de la sincérité des budgets adoptés chaque année par l'Union européenne.

* ⁶ L'écart entre ce plafond annuel maximal de crédits et le montant voté chaque année par rubrique dans le budget est appelé « marge sous plafond ». Celle-ci ne correspond donc pas à une réserve de crédits mais à un montant de crédits théoriquement mobilisables dans le cadre de l'approbation du budget initial ou d'un budget rectificatif. La mobilisation de la marge sous plafond conduit à ouvrir de nouveaux crédits supplémentaires, ce qui augmente, mécaniquement, la contribution des États membres.