Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

Rapport n° 59 (2014-2015) de M. André REICHARDT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 29 octobre 2014

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N° 59

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 octobre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , relatif à la simplification de la vie des entreprises ,

Par M. André REICHARDT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-René Lecerf, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Vincent Dubois, Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mlle Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		2060 , 2145 et T.A. 388
Sénat :	771 (2013-2014), 41 , 51 , 52 , 53 et 60 (2014-2015)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie mercredi 29 octobre 2014, sous la présidence de M. Philippe Bas , président , la commission des lois a examiné le rapport de M. André Reichardt , rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 771 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la simplification de la vie des entreprises (procédure accélérée).

La commission des lois a délégué aux quatre commissions saisies pour avis l'examen au fond de trente-et-un articles, conservant les dix-sept articles qui relevaient de sa compétence . Par conséquent, ont participé à la réunion Mme Élisabeth Lamure, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Mme Catherine Procaccia, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, et M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis de la commission des finances.

La commission des lois a approuvé la démarche du texte, qui s'inscrit dans un processus continu de simplification de l'environnement juridique des entreprises . Elle a toutefois déploré que ce projet de loi serve de réceptacle à des dispositions diverses sans lien avec les entreprises, consistant souvent en des simplifications pour l'administration.

Le projet de loi étant composé pour l'essentiel d'habilitations à légiférer par ordonnance, la commission des lois, avec la contribution des commissions pour avis, a supprimé certaines habilitations trop larges ou inappropriées, attendant pour certaines d'entre elles des clarifications du Gouvernement, par exemple l'habilitation visant à simplifier l'ensemble des régimes d'autorisation préalable ou de déclaration concernant les entreprises. Elle a précisé d'autres habilitations et a substitué à plusieurs d'entre elles des modifications directes de la législation , permettant une entrée en vigueur sans délai des mesures de simplification ainsi envisagées.

La commission des lois a accepté, tout en y apportant des précisions et des compléments, l'extension de la procédure du rescrit à de nouveaux champs de l'action administrative, la simplification de diverses dispositions de droit des sociétés , en y ajoutant la suppression de l'obligation de dépôt des documents statutaires des sociétés auprès de l'administration fiscale, ainsi que la reconnaissance de la convention de mandat , permettant aux personnes publiques de recourir à un organisme extérieur pour assurer le recouvrement de certaines recettes et le paiement de certaines dépenses.

La commission des lois a ainsi adopté 31 amendements présentés par son rapporteur.

Approuvant la mise en ordre par ordonnance des règles relatives aux marchés publics et la transposition de deux directives de 2014 portant sur le même sujet, elle a adopté, en complément, quatre amendements présentés par MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli, visant à mieux encadrer le recours aux contrats de partenariat.

Elle a également adopté un amendement présenté par M. Jean-Jacques Hyest, visant à abroger l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise , issue de la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, considérant qu'il pouvait compromettre la transmission des entreprises de moins de 250 salariés.

La commission des lois a également adopté 31 amendements proposés par les commissions saisies pour avis , la majorité portant sur des articles ayant été délégués au fond (simplification de la notion de jour en droit du travail, clarification du régime du portage salarial et de celui du travail à temps partiel, pérennisation du contrat à durée déterminée à objet défini, simplification des opérations de construction et d'aménagement, suppression de la réforme des certificats d'énergie en matière de fioul domestique, adaptation des règles d'organisation des chambres de commerce et d'industrie...)., ainsi qu'un amendement du Gouvernement sur un article délégué, relatif à l'apprentissage.

La commission a adopté, au total, 68 amendements .

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Une nouvelle fois, votre commission des lois est saisie d'un projet de loi destiné à simplifier le droit applicable aux entreprises, véritable « rituel parlementaire » pour reprendre les termes de notre collègue Bernard Saugey en 2010. Plus de dix années se sont ainsi écoulées depuis l'examen de la première loi explicitement qualifiée de loi de simplification ^{1 ( * )} .

Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 25 juin 2014, le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises a été adopté, après engagement de la procédure accélérée, le 22 juillet 2014 par nos collègues députés. Comptant initialement trente-sept articles, le texte tel qu'il a été transmis au Sénat en comporte désormais quarante-huit, dont deux ont été supprimés.

Votre rapporteur a souhaité se placer dans la continuité des travaux de ses prédécesseurs, nos collègues Bernard Saugey et Thani Mohamed Soilihi, rapporteurs de plusieurs lois de simplification au cours de ces dernières années, dans une démarche constructive d'examen de ce projet de loi. Toutefois, il n'a pu qu'exprimer une certaine déception face à ce texte, manquant d'ambition et dont de nombreuses dispositions, sans lien direct avec son intitulé, ne concernent pas, en réalité, les entreprises.

Compte tenu des opérations de reconstitution du Sénat à la suite des dernières élections sénatoriales, votre rapporteur n'a disposé que d'un temps très limité pour préparer l'examen du texte. Dans ces délais particulièrement contraints, il n'a donc pas été en mesure de formuler les propositions qui lui auraient parues nécessaires pour lui donner une plus grande portée, d'autant qu'un tel projet de loi, principalement constitué d'habilitations à légiférer par ordonnance, ne permet pas un examen approfondi des modifications de fond envisagées.

En dépit de ces limites, votre commission a tenu à examiner ce projet de loi dans un esprit constructif, considérant que la simplification du droit des entreprises était aujourd'hui un objectif politique partagé et que la plupart des avancées et des améliorations rendues possibles par ce texte, aussi modestes soient-elles, méritaient d'être approuvées, dans l'intérêt de nos entreprises, à condition pour certaines d'entre elles d'être ajustées ou précisées.

Enfin, comme elle en a l'habitude lorsqu'elle est saisie d'un pareil texte de simplification, votre commission a décidé de déléguer au fond les articles qui ne relèvent pas de sa compétence aux commissions qui se sont saisies pour avis.

Dans sa réunion du 15 octobre 2014, elle a ainsi délégué trente-et-un articles, sur un total de quarante-huit articles dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale :

- les articles 1 ^er , 2, 2 bis , 2 ter , 2 quater , 23, 24 et 31 à la commission des affaires sociales ;

- les articles 7, 9, 10, 11 bis A, 20, 28, 29, 31 bis et 34 bis à la commission des affaires économiques ;

- les articles 8, 11 et 11 bis à la commission du développement durable ;

- les articles 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 30, 33 et 35 à la commission des finances.

Votre commission des lois a conservé l'examen au fond de dix-sept articles, qui relèvent de sa compétence au titre du droit des sociétés, mais aussi du droit administratif, du statut de la copropriété, du droit de la consommation, du droit de la commande publique ou encore du droit des collectivités territoriales.

I. LA POURSUITE DU PROCESSUS DE SIMPLIFICATION DU DROIT : UN IMPÉRATIF POUR LA COMPÉTITIVITÉ DE NOS ENTREPRISES

En premier lieu, votre commission se réjouit de constater que l'objectif de simplification de notre édifice juridique demeure une priorité pour les gouvernements successifs. La simplification de l'environnement juridique des entreprises est un élément, parmi d'autres, qui contribue à faciliter les conditions d'exercice de leur activité, en allégeant leurs contraintes diverses, et donc à soutenir leur compétitivité. Dorénavant, la simplification est une priorité politique partagée, par-delà des clivages partisans, dans l'intérêt du développement des entreprises françaises, donc de l'emploi.

L'ensemble des personnes entendues en audition par votre rapporteur, qu'il s'agisse des organisations représentant les entreprises ou de celles des professionnels qui accompagnent les entreprises au quotidien, ont souligné combien il était important que le processus de simplification se poursuive et se pérennise, de façon à être une préoccupation permanente des pouvoirs publics et du législateur, quand bien même la méthode d'élaboration des mesures de simplification peut être parfois contestable ou perfectible. Le présent projet de loi fait donc l'objet d'une approbation globale des acteurs concernés, qui sont au demeurant associés aux travaux gouvernementaux en matière de simplification.

La recherche de règles plus simples et mieux adaptées aux réalités de la vie économique ne doit toutefois pas faire oublier une autre exigence, aussi utile pour les entreprises, que sont la stabilité de leur environnement juridique et la prévisibilité des normes qui leur sont applicables.

Si l'exigence de simplification a été soulignée à l'occasion de plusieurs projets de loi présentés par l'actuel Gouvernement, le présent projet de loi est le cinquième à afficher pour objet exclusif la simplification du droit. Il s'inscrit dans le programme engagé par le Gouvernement depuis 2012 de modernisation de l'action publique et de simplification du droit, dans la continuité des travaux conduits par le Gouvernement précédent.

On rappellera ainsi la loi n° 2013-569 du 1 ^er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises - dont le présent projet de loi est la suite - ainsi que le projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, encore en cours de navette parlementaire.

Ces trains successifs de simplification ont pris, depuis 2012, la suite des quatre propositions de loi de simplification, adoptées lors de la précédente législature à l'initiative de notre collègue député Jean-Luc Warsmann, elles-mêmes faisant suite à deux projets de loi de simplification adoptés lors de la législature antérieure ^{2 ( * )} .

Pour autant, l'examen de la noria des textes de simplification, qu'il s'agisse de projets ou de propositions de loi, demeure un exercice parlementaire difficile, tant la diversité et l'inégale importance des sujets abordés dans ces textes ne favorisent pas toujours un débat conscient et éclairé sur les enjeux des mesures envisagées. Le débat est d'autant plus difficile lorsque le texte est constitué pour l'essentiel d'habilitations sollicitées par le Gouvernement pour légiférer par ordonnance. Aussi votre commission a-t-elle régulièrement appelé de ses voeux des lois de simplification plus brèves et construites autour de sujets circonscrits, de façon à permettre un authentique débat de fond.

À cet égard, votre rapporteur tient à saluer l'initiative récente de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, qui a déposé, dans le prolongement de ses travaux de rapporteur de la loi du 2 janvier 2014 précitée, une proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce, clairement délimitée à un champ particulier du droit des entreprises, dans le cadre d'un seul code dont elle passe en revue un certain nombre de parties, qui permettrait un examen parlementaire nettement plus rationnel et méthodique ^{3 ( * )} . Il estime que cette proposition de loi mériterait d'être inscrite prochainement à l'ordre du jour du Sénat.

Enfin, en dépit de cette continuité politique qu'il convient de saluer sur la politique de simplification du droit, et singulièrement du droit des entreprises, votre rapporteur déplore que ce sujet donne parfois lieu à des annonces qui tardent à se concrétiser, ce qui ne peut être qu'une source de confusion et de méfiance des entrepreneurs à l'égard du discours politique sur la simplification. On peut ainsi citer, à titre d'exemples, deux mesures ambitieuses annoncées lors des Assises de la simplification du 29 avril 2011 et qui n'ont donné lieu à ce jour à aucun résultat tangible : la création d'un « coffre-fort numérique » destiné à conserver les informations déclarées aux administrations par les entreprises, pour leur éviter d'avoir à les fournir à plusieurs reprises, et la simplification tant attendue du bulletin de paie.

D'une part, le « coffre-fort numérique », sous la nouvelle dénomination d'« armoire sécurisée numérique », a donné lieu à une habilitation accordée au Gouvernement par l'article 62 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives. Cette ordonnance n'a jamais été prise ^{4 ( * )} ... Le programme « Dites-le nous une fois », initié par l'actuel Gouvernement, vise à prendre le relais de ce projet abandonné, en cherchant, plus modestement, à réduire les redondances dans les informations demandées aux entreprises dans les formulaires administratifs.

D'autre part, le chantier de la simplification du bulletin de paie, ouvert par les dispositions adoptées à l'article 51 de la loi du 22 mars 2012, ne semble pas avoir avancé. Certes, il ne faut pas en sous-estimer la complexité juridique et administrative dès lors qu'il ne s'agit pas seulement de simplifier la lisibilité du bulletin de paie pour le salarié, mais aussi d'en faciliter l'établissement par l'employeur, ce qui suppose de réduire le nombre de charges à payer à des organismes différents ou d'harmoniser les assiettes de cotisations. La loi du 22 mars 2012 comportait, notamment, une habilitation en vue de simplifier le calcul des charges sociales. Si le délai d'habilitation n'a pas expiré à ce jour ^{5 ( * )} , l'ordonnance n'a pas encore été prise et le Gouvernement, interrogé par votre rapporteur, n'a pas été en mesure d'indiquer précisément l'état d'avancement de ce chantier.

Fort heureusement, cette absence de résultat tangible n'affecte pas tous les chantiers de simplification. Ainsi, prévue par l'article 35 de la loi du 22 mars 2012 précitée, la déclaration sociale nominative (DSN) doit en principe entrer en vigueur, de façon obligatoire, au 1 ^er janvier 2016. Cette déclaration unique, qui a vocation à remplacer toutes les déclarations que les employeurs sont tenus de transmettre aux organismes sociaux, reçoit les suffrages des représentants des entreprises entendus par votre rapporteur.

Dans ces conditions, l'effort de simplification ne doit pas être relâché. Or, le risque de procéder trop systématiquement par la voie des ordonnances dans les lois successives de simplification peut conduire dans les faits à privilégier un processus de simplification plutôt orienté vers les administrations que vers les entreprises.

II. UN PROJET DE LOI COMPOSITE CONSTITUÉ POUR L'ESSENTIEL D'HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE

Votre rapporteur fait part d'une certaine déception à l'égard du présent projet de loi. S'il ne saurait reprendre pour le qualifier l'expression qu'employa naguère notre collègue Bernard Saugey d'« assemblage hétéroclite de « cavaliers législatifs » en déshérence » pour caractériser une précédente loi de simplification particulièrement disparate, force est cependant de constater que le présent projet de loi est loin de se concentrer sur la seule simplification de la vie des entreprises, comme le prétend son intitulé. Ce texte n'évite ainsi ni l'écueil du recours fréquent aux ordonnances ni celui du caractère disparate, alors que les précédents projets de loi de simplification depuis 2012, même s'ils procédaient aussi par ordonnances, présentaient un objet plus circonscrit, en particulier la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises.

En effet, dans le présent projet de loi, de nombreuses dispositions ne concernent pas les entreprises, ou de façon indirecte, voire sont des simplifications pour l'administration avant tout, ou encore ne sont pas des simplifications mais des dispositions diverses qui ont trouvé, avec ce projet de loi, un réceptacle commode.

Ainsi, bien plus que les précédentes lois de simplification adoptées au cours de ces deux dernières années, le présent projet de loi illustre ce que notre collègue député Jean-Luc Warsmann avait appelé un « effet d'aubaine législatif » ^{6 ( * )} , c'est-à-dire une incitation pour les ministères à profiter de la préparation et de l'examen d'une loi de simplification pour l'alourdir de dispositions en attente de « véhicule législatif », parfois sans aucun rapport avec la simplification, au point d'en faire un projet de loi portant « diverses dispositions d'ordre divers »... Comme l'avait justement remarqué notre ancien collègue Jean-Pierre Michel, rapporteur en 2012 de la dernière proposition de loi de simplification de notre collègue Jean-Luc Warsmann, « sous couvert de simplification, ce texte sert de pavillon de complaisance à des marchandises de toutes natures ».

Conservés au fond par votre commission des lois, les articles 3, 4, 5, 6, 7 bis , 7 ter , 12, 12 bis , 19, 25, 26, 27, 32, 34, 34 ter , 36 et 37 du présent projet de loi illustrent eux aussi ce caractère disparate.

Ainsi, alors que l'article 6 veut supprimer la réglementation des congés d'été des boulangers par les maires et les préfets - simplification qui concerne avant tout l'administration -, l'article 26 se propose de simplifier les conditions de désignation des commissaires aux comptes des établissements publics de l'État, en les alignant sur le droit commun, et l'article 34 procède, sans aucun rapport lui non plus avec la simplification de la vie des entreprises, à diverses mesures d'adaptation dans le code de la consommation, oubliées il y a quelques mois à l'occasion de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.

En outre, l'approche du projet de loi paraît parfois très pointilliste, avec des mesures très ponctuelles ne traduisant pas une réelle vision d'ensemble ou une démarche globale de simplification appliquée à des pans particuliers de notre ordonnancement juridique. Il en est ainsi, par exemple, en matière de droit des sociétés, avec l'article 12 du projet de loi. Entre autres dispositions, il est proposé de réduire, par ordonnance, le nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées et d'en tirer les conséquences dans l'ensemble du régime de ces sociétés. Outre que la mesure est loin de faire l'unanimité, s'il faut simplifier le régime de la société anonyme, la demande réside plutôt dans la mise en place d'un régime globalement simplifié pour les petites sociétés non cotées, ainsi que cela a pu être exposé à votre rapporteur, de sorte que l'enjeu dépasse alors de loin la simple question du nombre minimal d'actionnaires.

Par ailleurs, près de la moitié des articles du projet de loi sont en réalité des habilitations à légiférer par ordonnance, avec des champs très larges dans certains cas, alors que les articles modifiant directement le droit en vigueur ont le plus souvent une portée extrêmement modeste. Sur les dix-sept articles examinés par votre commission des lois, on ne compte toutefois que six habilitations, mais le plus souvent pour des dispositions essentielles du projet de loi.

Votre rapporteur souligne cependant que les délais d'habilitation, fixés par l'article 36, sont relativement brefs, entre six et douze mois pour l'essentiel, ce dont il ne peut que se féliciter.

À titre d'exemple, l'article 4 du projet de loi reprend quasiment à l'identique une habilitation supprimée conforme par les deux assemblées, à l'initiative de votre commission initialement, dans le projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, notamment pour son grave manque de précision. Une telle attitude de la part du Gouvernement ne peut que susciter l'étonnement voire l'agacement de votre commission. Il s'agit d'une habilitation en vue de simplifier ou de supprimer tous les régimes d'autorisation ou de déclaration préalable concernant les entreprises, sans aucun encadrement ni précision.

L'article 27, quant à lui, prévoit la transposition par ordonnance de deux directives du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics. Il prévoit également la rationalisation, par ordonnance, des différents textes traitant de la commande publique, y compris les contrats de partenariat, dans la perspective, à laquelle votre commission ne peut que souscrire, de l'élaboration ultérieure d'un véritable code de la commande publique, reconnaissant la pleine compétence du législateur dans ce domaine ^{7 ( * )} .

Votre commission insiste sur le fait que légiférer par ordonnance ne fait guère gagner de temps au Gouvernement, dès lors l'on ajoute le délai d'examen de la loi d'habilitation au délai d'habilitation lui-même, et ne garantit pas la qualité du droit édicté selon cette voie, qui ne bénéficie pas du « tamis » du débat et de la navette parlementaires pour s'affiner et s'ajuster, en évitant les scories et les malfaçons. Une ordonnance est comme un projet de loi qui aurait été publié au Journal officiel dès après le conseil des ministres, sans passer devant le Parlement.

Pour autant, le présent projet de loi n'inspire pas que des critiques de la part de votre commission. Des mesures intéressantes et de portée significative y figurent en effet, par exemple l'extension de la procédure du rescrit à de nouveaux domaines de l'action administrative, à l'article 3, saluée par l'ensemble des personnes que votre rapporteur a entendues en audition comme une avancée réellement utile pour les entreprises dans leurs rapports avec l'administration. Il en est de même avec la dispense de signature et la dématérialisation pour un certain nombre d'actes et de décisions administratives, à l'article 19, qui constituent une simplification, certes, pour les administrations, mais aussi pour les entreprises.

Quand bien même cette mesure ne concerne pas les entreprises, votre rapporteur tient cependant à mentionner la reconnaissance législative complète de la pratique des conventions de mandat, à l'article 25. Elle devrait faciliter la gestion de l'ensemble des personnes publiques, en particulier les collectivités territoriales, en leur permettant de recourir à des organismes extérieurs, publics ou privés, pour assurer le paiement de certaines dépenses et le recouvrement de certaines recettes ^{8 ( * )} .

Lors de son examen, l'Assemblée nationale a adopté quelques articles additionnels, souvent à l'initiative du Gouvernement, accentuant le caractère disparate initial du projet de loi. Il en va ainsi, à l'article 7 ter , d'une habilitation à simplifier différentes dispositions relatives à la cession des lots de copropriété, issues de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et l'urbanisme rénové. Outre que cette habilitation est sans rapport avec la vie des entreprises, elle consiste à revenir quelques mois après sur une loi qui vient d'être adoptée, en raison de malfaçons législatives.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONTRIBUER À SIMPLIFIER LE DROIT DES ENTREPRISES TOUT EN VEILLANT À PRÉSERVER LA COMPÉTENCE DU LÉGISLATEUR

Votre commission a abordé le présent projet de loi dans une démarche constructive, comme cela a déjà été précisé, considérant qu'il était indispensable de poursuivre le processus de simplification dans l'intérêt des entreprises, étant entendu que la plupart des mesures proposées par le texte ont été approuvées dans leur finalité.

S'agissant des habilitations, votre commission, conformément à sa jurisprudence, a veillé à préserver la compétence du législateur. Elle a supprimé, par conséquent, plusieurs habilitations excessivement larges ou inappropriées. Elle a également précisé le champ et la portée d'autres habilitations, tout en approuvant leur objet. Enfin, elle a converti certaines habilitations ponctuelles en modifications directes du droit en vigueur, permettant ainsi au Sénat de se prononcer directement sur le fond de la règle de droit en cause et permettant ainsi à la mesure de simplification envisagée de s'appliquer sans attendre une ordonnance ultérieure.

Dans ce cadre, votre commission a été attentive à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui exige que l'habilitation définisse avec une précision suffisante le domaine d'intervention et les finalités des ordonnances, compte tenu de sa rédaction et des informations fournies par le Gouvernement ^{9 ( * )} . Elle a aussi été attentive à la décision n° 2014-700 DC du 31 juillet dernier, par laquelle le Conseil a précisé que l'extension d'une habilitation ne pouvait résulter d'une initiative parlementaire, contrairement à une restriction, complétant de façon rigoureuse la jurisprudence issue de sa décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005, selon laquelle une habilitation ne peut être d'initiative parlementaire, selon les termes mêmes de l'article 38 de la Constitution.

Votre commission a aussi souhaité enrichir le projet de loi par quelques mesures complémentaires de simplification pour les entreprises, en particulier le rétablissement de l'hypothèque rechargeable à destination des seuls professionnels et la suppression de l'obligation d'enregistrement des actes statutaires des sociétés auprès de l'administration fiscale.

Elle a ainsi adopté 31 amendements présentés par son rapporteur, visant notamment à supprimer l'habilitation à supprimer ou simplifier tous les régimes d'autorisation ou de déclaration préalable applicables aux entreprises, à convertir des habilitations en modifications directes en droit des sociétés, à préciser l'habilitation étendant la procédure du rescrit de même que celle relative aux marchés publics ou encore à clarifier le régime de la convention de mandat. Le dernier amendement adopté à l'initiative de votre rapporteur vise à compléter l'intitulé du projet de loi, pour tenir compte du fait qu'il ne concernait pas seulement la vie des entreprises.

Elle a également intégré dans le texte qu'elle a établi en application de l'article 42 de la Constitution 31 amendements présentés par les quatre commissions saisies pour avis, portant pour la grande majorité d'entre eux sur les articles délégués au fond, ainsi qu'un amendement du Gouvernement sur un article délégué au fond.

Enfin, elle a adopté un amendement, à l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Hyest, en vue d'abroger l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise, et quatre amendements de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, en vue de mieux encadrer le recours aux contrats de partenariat, dans la continuité de leurs travaux d'information sur cette question.

Au total, votre commission a adopté 68 amendements.

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises ainsi modifié .

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - MESURES EN MATIÈRE DE DROIT DU TRAVAIL ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 1er - Habilitation en vue de favoriser le recours aux titres simplifiés et guichets uniques de déclaration et de paiement des charges sociales

L'article 1 ^er du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'encourager le développement des dispositifs de titres simplifiés et de guichets uniques de déclaration et de paiement des cotisations et contributions de protection sociale.

Cette habilitation concerne ainsi, notamment, le « titre emploi service entreprise » (TESE), créé par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie en substitution de dispositifs antérieurs, sur le modèle du « chèque emploi service universel » (CESU), et réservé aux entreprises d'au plus neuf salariés pour faciliter la déclaration et le paiement des charges sociales. Le TESE est loin d'avoir rencontré, en effet, le succès escompté. Seraient envisagés le relèvement à dix-neuf du nombre maximal de salariés permettant aux employeurs d'en bénéficier et l'extension du dispositif dans les départements d'outre-mer. La difficulté d'emploi du TESE réside toutefois dans le fait qu'il ne prend pas en compte l'ensemble des charges sociales, par exemple la cotisation de formation professionnelle, ni l'ensemble des éléments de rémunération des salariés, en particulier ceux résultant des conventions collectives, de sorte que le dispositif n'est guère utile en pratique.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi modifié .

Article 2 - Habilitation en vue d'harmoniser la notion de jour
en droit du travail et en droit de la sécurité sociale

L'article 2 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'harmoniser la définition et l'utilisation de la notion de jour et, s'il y a lieu, d'adapter la quotité des jours, en droit du travail et en droit de la sécurité sociale. Ces législations sociales font, en effet, référence à diverses notions de jour (jour ouvrable, jour ouvré, jour franc, jour calendaire...), ce qui constitue une source de complexité pour les employeurs et les organismes sociaux, tenus d'en faire une application régulière.

Votre rapporteur tient à souligner que procéder à une rationalisation de la notion de jour en droit des sociétés et en droit boursier serait également une oeuvre utile, car il existe dans ces domaines aussi une grande disparité qui complique tout autant la vie des entreprises concernées.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (art. L. 6243-1-1 et L. 6243-1-2 [nouveaux] du code du travail) - Régime de soutien financier à la conclusion de contrats d'apprentissage

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'article 2 bis du projet de loi vise à créer dans le code du travail un nouveau dispositif de soutien financier à la conclusion de contrats d'apprentissage dans les entreprises de moins de cinquante salariés, à raison d'au moins 1 000 euros pour chaque recrutement, lorsque certaines conditions sont remplies. Cette aide financière est versée par la région, qui bénéficie d'une compensation de l'État à hauteur de 1 000 euros dans des conditions restant à fixer en loi de finances.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté un amendement présenté par son rapporteur, ainsi qu'un amendement déposé par le Gouvernement.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .

Article 2 ter - Habilitation en vue de préciser le régime du portage salarial

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'article 2 ter du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de déterminer les conditions d'exercice du portage salarial. Selon l'article L. 1251-64 du code du travail, « le portage salarial est un ensemble de relations contractuelles organisées entre une entreprise de portage, une personne portée et des entreprises clientes comportant pour la personne portée le régime du salariat et la rémunération de sa prestation chez le client par l'entreprise de portage ».

L'habilitation ainsi sollicitée vise à tirer les conséquences de la décision n° 2014-388 QPC du 11 avril 2014, par laquelle le Conseil constitutionnel a abrogé, pour méconnaissance de sa compétence par le législateur et avec un effet différé au 1 ^er janvier 2015, la disposition selon laquelle un accord national interprofessionnel devra désigner une branche professionnelle particulière pour définir par accord de branche les conditions d'organisation du portage salarial ^{10 ( * )} .

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté trois amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 2 ter ainsi modifié .

Article 2 quater - Habilitation en vue de simplifier et sécuriser le régime du temps partiel

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'article 2 quater du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de simplifier et de sécuriser le régime juridique du temps partiel, tel qu'il résulte de la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi. En effet, la durée minimale du temps de travail dans le cadre d'un contrat à temps partiel est dorénavant fixée à vingt-quatre heures par semaine, sauf exceptions limitées, ce qui permet de limiter les contrats comportant des horaires très faibles et donc très peu rémunérateurs pour le salarié, mais ce qui constitue également une rigidité nettement accrue pour l'employeur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 2 quater ainsi modifié .

Article 2 quinquies (nouveau) (art. L. 1242-3, L. 1242-6-1 à L. 1242-6-6 [nouveaux] et L. 1242-7 du code du travail et art. 6 de la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail) - Pérennisation du contrat de travail à durée déterminée à objet défini

Introduit par l'adoption d'un amendement de la commission des affaires sociales, présenté par notre collègue Catherine Procaccia, rapporteur pour avis, l'article 2 quinquies du projet de loi vise à pérenniser dans le code du travail le contrat de travail à durée déterminée à objet défini (CDD-OD), qui a fait l'objet d'une expérimentation, en application de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet amendement présenté par son rapporteur, entrant dans le champ de la délégation au fond décidée par votre commission des lois.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 2 quinquies ainsi rédigé .

CHAPITRE II - MESURES CONCERNANT LES PROCÉDURES
ADMINISTRATIVES

Article 3 - Habilitation en vue de renforcer les garanties contre les changements
de réglementation ou d'interprétation en cours de réalisation d'un projet

L'article 3 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de renforcer les garanties contre les changements de réglementation ou d'interprétation en cours de réalisation d'un projet, en particulier en étendant la procédure du rescrit à de nouveaux domaines de l'action administrative. Il s'inscrit ainsi dans la perspective de donner une traduction concrète en droit positif au principe de sécurité juridique, reconnu par le Conseil d'État dans son arrêt KPMG ^{11 ( * )} .

Il donne ainsi corps à certaines des préconisations formulées par le Conseil d'État dans l'étude sur le rescrit qu'il a remise au Premier ministre, à sa demande ^{12 ( * )} . Cette demande d'étude faisait suite aux recommandations de plusieurs rapports allant dans le sens d'un renforcement des mécanismes de rescrit existant et d'un développement de nouveaux types de rescrit ^{13 ( * )} . Cette recommandation a en outre été reprise par M. Thierry Mandon, alors député, dans le rapport qu'il avait remis au Premier ministre sur la simplification de l'environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises ^{14 ( * )} .

Le présent article se situe dans le prolongement de l'article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens habilitait d'ores et déjà le Gouvernement à apporter, par ordonnance, les modifications nécessaires aux règles de procédure administrative non contentieuse pour « renforcer les garanties contre les changements de réglementation susceptibles d'affecter des situations ou des projets en cours ». L'amendement du Gouvernement qui a introduit cette disposition lors de l'examen à l'Assemblée nationale citait comme exemples l'adoption de dates d'entrée en vigueur différées ou de mesures transitoires en cas de modification de la réglementation afin d'« éviter la remise en cause brutale et soudaine de situations en cours ».

1. Instaurer de nouveaux mécanismes de rescrit et de pré-décision

Dans son étude, le Conseil d'État opère tout d'abord une distinction entre rescrit et pré-décision .

Se livrant pour la première fois à un essai de définition de la notion de rescrit, le Conseil d'État écrit ainsi que « le rescrit se définit comme une prise de position formelle de l'administration, qui lui est opposable, sur l'application d'une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure ». Le rescrit est donc une interprétation du droit permettant de qualifier juridiquement une situation afin de déterminer la norme qui lui est applicable . Il n'est donc pas une décision et ne produit aucun effet juridique. Toutefois, à la différence d'un avis ou d'une demande de renseignement informelle, il apporte une garantie dans la mesure où il est opposable à l'administration. Cette garantie est néanmoins précaire car le rescrit n'étant qu'une interprétation de la norme, il ne met pas le demandeur à l'abri d'un changement de celle-ci. L'exemple-type est le rescrit fiscal par lequel le contribuable interroge l'administration sur sa situation au regard d'une disposition fiscale en vue d'obtenir de l'administration une prise de position formelle qui sera opposable à celle-ci dans l'hypothèse où une analyse différente viendrait à conclure à une imposition supplémentaire du contribuable.

Le rescrit ne doit donc pas être confondu avec les pré-décisions, qui, comme les rescrits, consistent en la qualification par l'administration d'une situation de fait au regard de la norme applicable, mais, contrairement aux rescrits, sont suivies d'une décision qu'elles prédéterminent en partie . Le rapport fournit l'exemple d'une installation classée pour la protection de l'environnement : à la demande de l'usager, l'administration lui aura indiqué si l'installation est soumise à un régime de déclaration, d'enregistrement ou d'autorisation, ce qui liera aussi bien l'un que l'autre pour la procédure à suivre en vue de la mise en place effective de l'installation en question. Par une pré-décision, l'administration se prononce ainsi, par avance, sur un élément de la décision finale. Relève aussi de la pré-décision la délivrance aux associations qui en font la demande d'une attestation de leur qualification d'association de bienfaisance, d'assistance, de recherche scientifique ou médicale ou d'association cultuelle, afin de leur permettre de recevoir des libéralités, de bénéficier de règles de droit favorable telles des exonérations fiscales, et d'émettre des reçus fiscaux ^{15 ( * )} .

Il découle de cette distinction que le rescrit et la pré-décision obéissent à des régimes juridiques distincts , en particulier au regard de la question du droit au recours des tiers. Le Conseil d'État en déduit que « le rescrit est particulièrement adapté pour sécuriser des droits pécuniaires dans une relation bilatérale ou pour prémunir de sanctions administratives », tandis que « des mécanismes de pré-décision peuvent être insérés dans des procédures conduisant à la délivrance d'une décision administrative ». Ainsi, outre l'amélioration des régimes de rescrit existant, le Conseil d'État recommande d'une part, la création de nouveaux rescrits en matière fiscale, ainsi que dans le champ du droit du travail, du droit de la concurrence et du droit de la consommation, et, d'autre part, l'institution de pré-décisions de procédure et de fond.

Propositions du Conseil d'État
en matière de rescrits et de pré-décisions

Proposition n° 3 : Étendre au cas par cas le champ du rescrit fiscal aux autres prélèvements, impositions ou taxes qui ne sont pas couverts par les dispositions de l'article L. 80 B du livre des procédures fiscales

Proposition n° 4 : Instaurer un rescrit prémunissant du risque de sanctions administratives financières dans le champ du droit du travail

Ce type de rescrit pourrait, par exemple, permettre à l'employeur de s'assurer du respect de la législation :

- visant à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

- mettant en oeuvre un plan d'action relatif à la prévention de la pénibilité ;

- garantissant l'accès à l'emploi des travailleurs handicapés.

Proposition n° 5 : Étudier la possibilité d'instaurer un rescrit prémunissant du risque de sanctions administratives financières en matière de droit de la concurrence et de droit de la consommation

Proposition n° 6 : Instaurer un rescrit permettant d'interroger l'administration sur la pérennité de l'autorisation initiale en cas de modification d'un projet

Proposition n° 7 : Instaurer un rescrit permettant de savoir si le projet envisagé peut être mis en oeuvre sans intervention d'une décision administrative

Proposition n° 8 : Instituer des pré-décisions de procédure

Ces pré-décisions permettraient de faire prendre à l'administration une position préalable sur la procédure applicable et les contraintes à un stade peu avancé du projet. Un tel mécanisme pourrait notamment indiquer au demandeur de quel régime procédural relève l'activité qu'il envisage, lorsque les textes organisent des régimes distincts.

Proposition n° 9 : Instituer des pré-décisions de fond

Ces pré-décisions permettraient au pétitionnaire d'obtenir par avance l'engagement de l'administration de lui accorder, quand les conditions seront ultérieurement réunies, une autorisation ou encore le bénéfice d'un agrément support d'une activité économique. Ce mécanisme pourrait être développé :

- afin d'anticiper et sécuriser les transferts d'autorisations administratives en cas de restructuration, de création de sociétés ou de changement d'exploitant ;

- afin de sécuriser les actes de cession du domaine d'une personne publique.

Source : Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets ,
La Documentation française, mars 2014, pp. 141-142.

L'administration, en délivrant un rescrit, peut être amenée par erreur, à entériner une situation illégale. Or, comme le remarque le Conseil d'État, seul le législateur peut autoriser l'administration à déroger à la loi, si bien qu'un rescrit ne peut être institué que par la loi ^{16 ( * )} .

C'est pourquoi, le 1° du I du présent article 3 a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à la mise en place de différents mécanismes de rescrit et pré-décision préconisés par le Conseil d'État.

Les autorités administratives autorisées à mettre en oeuvre de tels mécanismes sont celles énumérées à l'article 1 ^er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, à savoir les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif . Ne seraient toutefois concernées que celles de ces autorités intervenant dans la mise en oeuvre des dispositions du code du travail, du code rural et de la pêche maritime, du code de la consommation, du code du patrimoine, du code général de la propriété des personnes publiques et des dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux cotisations sociales. Le dernier alinéa du I du présent article 3 circonscrit en effet le champ des nouvelles garanties mises en place aux actes et procédures régies par ces dispositions.

Ces autorités pourront accorder à une personne - physique ou morale - qui en fait la demande « une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à sa situation de fait ou à son projet ».

Cette disposition vise donc à :

- étendre le champ des rescrits fiscal, douanier et social, conformément à la proposition n° 3 du Conseil d'État (cf. encadré ci-dessus) ;

- créer des rescrits prémunissant du risque de sanctions administratives ;

Votre rapporteur relève à cet égard que le champ d'application de ce nouveau type de rescrit peut être potentiellement plus large que celui envisagé par le Conseil d'État dans ses propositions n ^os 4 et 5 car le dernier alinéa du I rend applicable cette disposition également aux champs couverts par le code rural et de la pêche maritime, le code du patrimoine et le code général de la propriété des personnes publiques, en sus du code du travail et du code de la consommation. En revanche, le droit de la concurrence ne semble pas devoir être concerné, ce dont se satisfait votre rapporteur dans la mesure où il s'interrogeait sur l'opportunité pour l'Autorité de la concurrence, essentiellement dotée d'un pouvoir de sanction, de se lier par un mécanisme de rescrit visant précisément à préserver l'usager du risque de sanctions administratives ;

- créer des pré-décisions de procédure et de fond (propositions n ^os 8 et 9).

Comme le remarquait notre collègue Sophie Errante, rapporteure de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, la rédaction retenue pour le 1° (« compromettre l'obtention d'une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ») renvoie effectivement à des mécanismes de pré-décisions plutôt qu'à des rescrits en vertu de la distinction opérée par le Conseil d'État. Cela signifie que le projet de loi ne prévoit pas, en l'état, de rescrit permettant soit d'interroger l'administration sur la pérennité de l'autorisation initiale en cas de modification d'un projet, soit de savoir si le projet envisagé peut être mis en oeuvre sans intervention d'une décision administrative (propositions n ^os 6 et 7 du Conseil d'État).

2. Étendre le mécanisme de gel de la réglementation

Comme le rappelle le rapport du Conseil d'État, rescrit et pré-décision ne sont que des instruments parmi d'autres susceptibles d'apporter des garanties à un opérateur en termes de sécurité juridique. À côté des instruments interprétatifs, il existe des dispositifs permettant de geler les normes applicables à un projet à la date à laquelle la demande a été faite auprès de l'administration et pour une durée préfix. Tel est le cas en particulier du certificat d'urbanisme prévu à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme qui garantit au pétitionnaire que son projet sera examiné par l'administration au regard des normes et des taxes d'urbanisme en vigueur à la date d'édiction du certificat, à condition que la demande d'autorisation ou la déclaration préalable intervienne dans un délai de dix-huit mois à compter de cette date.

L'article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, a d'ores et déjà autorisé le Gouvernement à expérimenter un dispositif dénommé « certificat de projet ». Conformément à l'habilitation, l'article 3 de l'ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet « cristallise » durant dix-huit mois suivant la date de notification du certificat de projet les dispositions législatives et réglementaires applicables aux procédures et décisions administratives nécessaires à la mise en oeuvre du projet pour lequel a été délivré un certificat. Seules les dispositions nouvelles nécessaires au respect des engagements internationaux de la France ou à la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publique peuvent tout de même lui être rendues applicables, à condition de le prévoir expressément.

S'inspirant de ces différents dispositifs, le 2° du I du présent article 3 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant aux autorités administratives précitées d'étendre le mécanisme de gel de la réglementation aux décisions prises dans le champ des réglementations susmentionnées .

3. Préciser le régime contentieux de ces nouveaux mécanismes

Suivant les recommandations du Conseil d'État, le 3° du I du présent article 3 habilite le Gouvernement à préciser par ordonnance les conditions de saisine du juge administratif et les pouvoirs de celui-ci en cas de recours contre, d'une part, les rescrits, pré-décisions ou certificats institués par les 1° et 2° et, d'autre part, les décisions y faisant suite le cas échéant .

Dans son rapport, le Conseil d'État a en effet consacré de longs développements à la question du régime contentieux des rescrits et des pré-décisions.

Bien que le rescrit ait par nature un effet relatif dans la mesure où la garantie qu'il comporte ne vaut qu'en tant qu'elle s'applique aux éléments décrits dans la demande de l'usager, il peut toutefois constituer un acte faisant grief pour des tiers s'il s'avère illégal. Le Conseil d'État envisageait ainsi deux cas de figure :

- le rescrit procure à son titulaire un avantage concurrentiel ;

- le rescrit lui-même ou la mise en oeuvre de la garantie qu'il confère entraîne un dommage pour un tiers susceptible d'engager la responsabilité civile ou contractuelle du titulaire du rescrit.

Le rescrit n'étant suivi d'aucune décision susceptible de faire l'objet d'un recours, il s'agit ici de prévoir une procédure préservant la faculté pour les tiers d'agir en justice pour faire valoir leurs droits.

La question du droit au recours contre une pré-décision se pose en des termes différents puisque cet acte sera suivi d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours. Selon que la pré-décision formera ou non une opération complexe avec la décision finale, elle pourra ou non être contestée à l'occasion d'un recours contre cette dernière. Il importe donc, dans cette seconde hypothèse, d'aménager les conditions du recours dans la mesure où les règles classiques, notamment celles relatives aux délais, pourraient conduire à dénier le droit au recours des tiers.

Dans cette perspective, il convient de souligner l'importance des mesures de publicité de ces différents actes. Ainsi que le rappelait le rapport du Conseil d'État à propos du certificat de projet considéré tout particulièrement dans sa dimension de garantie de maintien des normes, la publication fait courir les délais de recours pour les tiers ; à défaut, aucun délai ne peut plus être opposé aux tiers si bien que l'acte peut être attaqué sans délais, comme le prévoit la jurisprudence pour le certificat d'urbanisme ^{17 ( * )} . Les différents mécanismes prévus par le présent article 3 ayant pour objet de renforcer la sécurité juridique d'une opération, il serait regrettable de créer une nouvelle source d'insécurité en n'encadrant pas suffisamment les conditions de recours par des délais. C'est pourquoi, suivant la recommandation du Conseil d'État, l'article 13 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 précitée prévoit que l'ordonnance relative au certificat de projet précise les conditions de publicité de ces différents actes ainsi que les conditions pour former un recours à leur encontre. Pour autant, les mesures de publicité devraient être compatibles avec le respect du secret des affaires, comme le faisait observer le Conseil d'État ^{18 ( * )} . Il appartient donc au législateur d'assurer l'équilibre entre ces différents impératifs.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement tendant à préciser que le Gouvernement est également habilité à déterminer les conditions de publication des garanties ainsi créées et celles dans lesquelles elles peuvent être opposables aux tiers.

4. Encadrer les conditions de mise en oeuvre des nouveaux dispositifs

Le II du présent article 3 précise les conditions dans lesquelles devront être mis en oeuvre les nouveaux dispositifs de rescrit, pré-décision et gel de réglementation . Il formalise là encore plusieurs recommandations faites par le Conseil d'État dans son rapport précité.

Le 1° précise tout d'abord les conditions de présentation de la demande faite par l'usager . Celle-ci prend la forme d'un dossier préalable « décrivant loyalement la situation de fait ou le projet en cause ». Conformément à la définition du rescrit proposée par le Conseil d'État, l'administration ne peut se prononcer que sur des éléments précis et loyaux fournis par l'administré car elle ne saurait être liée que par une position prise en pleine connaissance de cause.

Le 2° offre à l'administration la faculté de s'engager sur des délais d'instruction pour des décisions à venir et de fournir des informations sur les procédures d'instruction . Il précise que ces éléments sont susceptibles d'engager la responsabilité de l'autorité administrative.

Le 3° prévoit que les garanties apportées par les mécanismes peuvent être abrogées , c'est-à-dire remises en cause pour l'avenir dans des conditions précisées par l'ordonnance. Selon le Conseil d'État effectivement, le respect du principe de légalité implique que l'administration puisse remettre en cause un rescrit, notamment lorsqu'elle constate a posteriori l'illégalité de ce dernier. Le projet ne prévoit en revanche pas de faculté de retrait, alors même que la jurisprudence autorise le retrait d'une décision individuelle explicite créatrice de droit illégale dans un délai de quatre mois suivant sa signature ^{19 ( * )} . En effet, le retrait conduisant à considérer un acte comme nul et non avenu, permettre le retrait d'un rescrit reviendrait à vider de son sens même le rescrit qui se veut une garantie. L'abrogation en revanche permet de maintenir un équilibre entre principe de légalité d'une part, et principe de sécurité juridique d'autre part.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Le 4° rappelle la nécessité pour les mécanismes mis en place de respecter tant les engagements internationaux de la France que les principes à valeur constitutionnelle , ainsi que les exigences de l'ordre public et de la sécurité publique. Ce rappel vaut tout particulièrement pour le gel de la réglementation dont on a vu à propos du certificat de projet qu'il ne pouvait s'appliquer aux nouvelles dispositions nécessaires au respect des engagements internationaux de la France ou à la préservation de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publique.

Parmi les éléments concourant à la réussite de la mise en place de nouveaux mécanismes de rescrit, le Conseil d'État recommandait de prévoir la faculté pour l'usager de solliciter un second examen d'une demande de rescrit, à l'instar de la procédure prévue à l'article L. 80 CB du livre des procédures fiscales ^{20 ( * )} - cette faculté n'aurait pas besoin d'être généralisée mais pourrait être instituée dans les cas pertinents ^{21 ( * )} . Reprenant à son compte cette recommandation, votre rapporteur a proposé de prévoir un tel dispositif. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement visant à préciser que le Gouvernement est habilité à déterminer les conditions dans lesquelles lorsqu'une autorité administrative a refusé à une personne de lui octroyer une des garanties mentionnées au 1°, cette dernière peut saisir l'autorité administrative pour solliciter un second examen.

Par ailleurs, comme l'y invitait la lecture du rapport du Conseil d'État, votre rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une expérimentation des nouveaux dispositifs proposés avant leur généralisation et leur pérennisation. C'est en tout cas le choix qui a été opéré par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 précitée pour le certificat de projet, dispositif mêlant pré-décision et gel de réglementation. Cependant, les auditions ayant montré le vif intérêt que ces nouveaux dispositifs suscitent auprès des entreprises, votre rapporteur a finalement estimé nécessaire de mettre en oeuvre ces mécanismes sans attendre une expérimentation.

Le III de l'article 36 fixe le délai d'habilitation à douze mois à compter de la promulgation de la loi. L'article 37 fixe à cinq mois à compter de la publication de l'ordonnance le délai de dépôt du projet de loi de ratification.

Votre rapporteur s'est félicité que cette habilitation soit beaucoup plus précise que celle qui figurait dans la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 précitée.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .

Article 4 (supprimé) - Habilitation en vue de supprimer ou simplifier des régimes d'autorisation préalable ou de déclaration et de substituer des régimes
de déclaration à des régimes d'autorisation préalable

L'article 4 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de prendre par ordonnance toute disposition législative « aux fins de supprimer ou de simplifier les régimes d'autorisation préalable et de déclaration auxquels sont soumises les entreprises, de remplacer certains de ces régimes d'autorisation préalable par des régimes déclaratifs et de définir, dans ce cadre, des possibilités d'opposition de l'administration, des modalités de contrôles a posteriori et des sanction éventuelles ».

L'habilitation vaudrait pour douze mois en application de l'article 36 du présent projet de loi.

L'Assemblée nationale l'a adopté sans modification, approuvant la démarche initiée par le Gouvernement. Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement présente cette demande d'habilitation comme le prolongement de la décision adoptée à l'article 1 ^er de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 de renverser le principe selon lequel le silence de l'administration vaut refus. En effet, à compter du 12 novembre 2014 pour l'État et du 12 novembre 2015 pour les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d'une mission de service public, l'absence de réaction de l'administration vaudra, par principe, acceptation implicite de la demande présentée, sauf exceptions prévues par la loi ou par décret en Conseil d'État. Selon le Gouvernement, le renversement de cette règle qui s'inscrivait dans le choc de simplification souhaité par le Président de la République concernera deux tiers des régimes d'autorisation.

Ayant procédé à la revue de ces procédures d'autorisation et de déclaration auxquelles sont assujetties les entreprises, le Gouvernement souhaite, dans un même esprit de simplification, alléger « les contraintes pesant sur les entreprises ». Selon le rapport de l'Assemblée nationale, seraient ainsi concernées près de 2 600 procédures, estimation confirmée par le Gouvernement lors de son audition, qui a avancé le nombre de 3 000 sans qu'une liste précise ne semble établie.

Sur le fond, votre rapporteur souscrit à la nécessite de revoir les procédures administratives qui s'appliquent aux entreprises dans un souci de simplification. Les exemples présentés dans son rapport par notre collègue député Sophie Errante, tels que les procédures de délivrance de carte de commerçant ambulant ou de courtier en vins, d'immatriculation des opérateurs de voyage ou de carte de guide conférencier, témoignent qu'un effort de rationalisation de ces procédures administratives est souhaitable. À cet égard, votre commission ne remet pas en cause la démarche dans son principe.

Cependant, le recours à une habilitation selon les termes soumis à la délibération parlementaire paraît critiquables, ne serait-ce que parce que le champ de l'habilitation peut donner lieu à des interprétations particulièrement extensives, sans même qu'il corresponde aux intentions premières du Gouvernement. À titre d'exemple, il n'est pas précisé si cette habilitation vaut pour les procédures s'appliquant exclusivement aux entreprises ou s'étend jusqu'aux procédures mixtes qui s'appliquent sans distinction aux entreprises et aux particuliers.

L'article 14 du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures contenait une habilitation identique. À l'initiative de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, alors rapporteur, votre commission l'avait supprimé, ce qu'avait confirmé le Sénat en séance publique, puis l'Assemblée nationale, sans que le Gouvernement ne sollicite d'ailleurs son rétablissement.

En effet, l'habilitation, même si elle paraît conforme à la jurisprudence constitutionnelle sur le plan formel ^{22 ( * )} , conduit le Parlement à se déposséder d'un champ de compétence particulièrement important. Or, il lui appartient d'apprécier non seulement la constitutionnalité de l'habilitation qui lui est soumise, mais également son opportunité.

En outre, le Gouvernement se verrait conféré des pouvoirs étendus puisqu'il pourrait simplifier des procédures administratives (réduire le nombre de documents à transmettre, unifier des procédures, etc.), convertir l'obligation d'obtenir une autorisation en simple obligation déclarative mais également supprimer toute procédure administrative d'autorisation.

Or, si elles supposent une contrainte pour l'acteur économique à laquelle elles s'imposent, les procédures administratives restent, dans certaines hypothèses, légitimes pour la puissance publique. Elles forment des instruments permettant de veiller au respect de la législation et de la réglementation, là où le contrôle a posteriori n'offre pas les mêmes garanties d'intervention.

Les régimes de déclaration visent principalement à informer les pouvoirs publics de l'exercice de certaines activités, et de l'identité de ceux qui les exercent, à informer les tiers, ou encore à assurer une discipline économique ou professionnelle. Hors les cas où l'administration ne peut pas refuser la délivrance du récépissé de la déclaration ^{23 ( * )} , elle peut, à l'occasion de la déclaration, imposer le respect de prescriptions spéciales ou user d'un pouvoir d'opposition consécutif au dépôt de la déclaration lorsque la loi ou le règlement le prévoit ^{24 ( * )} .

Contrairement aux régimes de déclaration, les régimes d'autorisation confèrent nécessairement un pouvoir de décision à l'autorité compétente :

- soit les textes fixent les conditions que doivent remplir les personnes qui sollicitent l'autorisation et donnent compétence liée à l'autorité chargée de délivrer l'autorisation dès lors que ces conditions sont remplies ;

- soit les textes donnent à l'autorité publique un pouvoir d'appréciation pour délivrer ou refuser l'autorisation selon des critères fixés par la loi ou par des directives internes à l'administration.

Ces régimes administratifs peuvent être la garantie procédurale d'une liberté publique. Il en est ainsi des régimes d'autorisation et de déclaration pour la collecte de données personnelles institués par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et l'application incombe à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Si la modification de ces régimes ne semble pas entrer dans les intentions du Gouvernement selon les indications données à votre rapporteur, la rédaction actuelle de l'habilitation lui permettrait de les simplifier voire de les supprimer.

De surcroît, l'habilitation n'est pas cantonnée au domaine économique mais pourrait concerner des autorisations en lien avec les secteurs sanitaires ^{25 ( * )} , le secteur environnemental ^{26 ( * )} ou encore le secteur social ^{27 ( * )} .

Enfin, un régime de déclaration ou d'autorisation peut être la condition d'un équilibre économique dans un secteur économique donné. À titre d'exemple, la régulation économique entre les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (VTC) repose sur une différence de régime administratif entre les premiers, soumis à un régime d'autorisation administrative, et les secondes, simplement astreintes à une obligation déclarative. De cette distinction découlent deux régimes juridiques différents. Formellement, l'habilitation permettrait de bouleverser l'équilibre récemment adopté avec la loi n° 2014-1104 du 1 ^er octobre 2014 dans ce domaine.

Notre collègue Thani Mohamed Soilihi estimait, en janvier 2014, que « cette imprécision de la demande d'habilitation manifeste que la réflexion du Gouvernement n'est pas encore aboutie et qu'il a besoin de temps pour identifier plus précisément les régimes d'autorisation ou de déclaration susceptibles d'être modifiés », ce qui reflète l'opinion de votre rapporteur.

Se fondant sur les mêmes raisons que celles qui l'avait conduite à supprimer cette habilitation en janvier 2014, votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant, par cohérence, le présent article. Pour votre rapporteur, cette suppression ne vaut pas rejet de la démarche engagée par le Gouvernement, mais appelle de sa part des clarifications sur ses intentions afin de les traduire dans la rédaction de l'habilitation que le Parlement pourrait lui consentir. Elle doit, comme l'indiquait déjà notre collègue Thani Mohamed Soilihi, mettre le Gouvernement « en mesure d'énumérer plus précisément les dispositifs visés par la réforme qu'il envisage ».

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (suppression maintenue) - Habilitation en vue de fusionner des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public

Supprimé par l'Assemblée nationale, l'article 5 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de prendre par ordonnance les mesures visant à fusionner « des commissions territorialement compétentes en matière d'aménagement du territoire et de services au public ».

Le chapitre de l'étude d'impact consacré au présent article fournit des éléments plus précis quant à cette habilitation. Celle-ci vise à regrouper la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics (CDOMSP) et la commission départementale de la présence postale territoriale (CDPPT) en une seule commission qui assumeraient les attributions dévolues à ces deux organisations.

Les commissions départementales d'organisation et de modernisation
des services publics (CDOMSP)

Créées par l'article 28 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT), ces commissions, instituées dans chaque département, comprennent, outre le représentant de l'État dans le département ou son représentant, et dans la limite de 28 membres :

- des conseillers généraux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, dont le président du conseil général et le président de l'association des maires la plus représentative du département ;

- des représentants des entreprises et organismes publics en charge d'un service public ;

- des représentants des services de l'État présents dans le département ;

- des représentants d'associations d'usagers et d'associations assurant des missions de service public ou d'intérêt général ;

- des personnalités qualifiées.

Ces commissions ont pour mission de veiller à l'adéquation de l'offre de services publics aux besoins des usagers et d'anticiper l'évolution de celle-ci. Elles peuvent demander aux organismes assurant un service public les travaux prospectifs qu'elles estiment nécessaires. Elles sont également saisies des projets de réorganisation des services publics dans le département.

Les commissions départementales de présence postale territoriale (CDPPT)

Créées par l'article 38 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom, ces commissions, instituées dans chaque département, sont chargées :

- d'une part, de rendre un avis sur le projet de maillage des points de contact du réseau de La Poste ;

- d'autre part, de proposer une répartition de la dotation du fonds postal national de péréquation territoriale dans le département, en prenant en compte les zones de montagne, les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les zones urbaines sensibles (ZUS).

Ces commissions se réunissent une fois par an, en présence d'un représentant de l'État dans le département et d'un représentant de La Poste. Elles sont composées, outre ces représentants et en vertu du décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale, par quatre conseillers municipaux, deux conseillers généraux et deux conseillers régionaux.

Les missions exercées par ces commissions, en raison de leurs attributions en matière d'aménagement du territoire, sont complémentaires . C'est pourquoi, depuis 2006-2007, il est recherché une meilleure coordination entre elles. Ainsi, l'article 5 du décret n° 2006-1410 du 21 novembre 2006 relatif à la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics prévoit que « la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics est tenue régulièrement informée des travaux conduits au sein des instances spécialisées, en particulier, du conseil départemental de l'éducation nationale et de la commission départementale de présence postale territoriale . » De même, l'article 1 ^er du décret n° 2007-448 du 25 mars 2007 relatif à la composition, aux attributions et au fonctionnement des commissions départementales de présence postale territoriale dispose que « le représentant de l'État dans le département [...] veille à la cohérence [des] travaux [de la commission départementale de présence postale territoriale] avec ceux de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics . »

Le Gouvernement, dans un souci de rationalisation et de lisibilité du paysage administratif local, a engagé une réflexion sur la simplification des commissions locales, sur laquelle votre commission a, à plusieurs reprises, relevé la nécessité. Le présent article propose ainsi de confier une habilitation au Gouvernement, dans un délai de six mois, conformément au I de l'article 36 du projet de loi initial.

Toutefois, on peut s'interroger sur la pertinence d'une habilitation pour atteindre cet objectif alors qu'une modification législative apparaît suffisante. Par ailleurs, selon votre rapporteur, cette habilitation relève plus de l'organisation territoriale que de la simplification de la vie des entreprises, qui est pourtant l'objet du présent projet de loi. L'article 25 du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui devrait être discuté dans les prochaines semaines, prévoit un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental, élaboré conjointement par l'État et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et soumis à l'avis du conseil régional et du conseil général. L'examen de ce projet de loi pourrait être l'occasion d'examiner plus attentivement la question de l'accès des citoyens aux services publics et de prévoir une fusion de ces deux commissions.

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative de sa rapporteure. Votre commission, partageant les réserves de son rapporteur, a maintenu la suppression du présent article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 5.

Article 6 (art. L. 2212-2, L. 2542-4, L. 2542-10 et L. 2573-18 du code général des collectivités territoriales) - Suppression de la déclaration préalable des congés d'été des boulangers

L'article 6 du projet de loi vise à supprimer la compétence du préfet ou du maire pour réglementer les congés d'été des boulangers.

L'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales mentionne dans la liste des missions de la police municipale, au 8°, le soin de réglementer la fermeture annuelle des boulangeries « de manière à assurer le ravitaillement de la population ». Selon cette disposition, chaque maire peut, « après consultation des organisations patronales et ouvrières », définir les conditions de fermeture des boulangeries pendant les congés d'été. En Île-de-France, ces dispositions sont complétées par l'arrêté interpréfectoral n° 95-058 du 1 ^er février 1995 pour Paris, et par des arrêtés préfectoraux en petite couronne, ces derniers étant pris en application de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales. Cette spécificité est un héritage de la Révolution française, les boulangers étant alors réquisitionnés d'office pendant la période estivale, afin d'assurer la vente du pain, considéré comme un produit de première nécessité et un élément de maintien de l'ordre public.

Concrètement, lorsque le préfet ou le maire réglemente en la matière, les boulangeries doivent alterner leurs congés d'été au mois de juillet ou d'août selon l'année. La préfecture de police veille à l'application de la réglementation, et dresse, selon l'étude d'impact, une vingtaine de procès-verbaux par an (pour un montant de 11 à 33 euros par jour de fermeture non autorisé).

Les modes de consommation ayant évolué, la distribution du pain ne relève plus du maintien de l'ordre public et l'intervention des pouvoirs de police en la matière ne semble plus pertinente. Dans ce contexte, allié à celui de la simplification, le Gouvernement souhaite donc supprimer cette réglementation afin d'alléger les missions des préfets et des maires.

L'Union professionnelle artisanale (UPA), entendue par votre rapporteur, et la Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française, consultée par écrit, ont manifesté une vive opposition à cette suppression. Elles ont en premier lieu exprimé leur mécontentement de ne pas avoir été consultées par le Gouvernement en amont de la présentation du projet de loi.

Sur le fond, l'UPA a notamment souligné que l'actuelle réglementation empêche la fermeture simultanée de toutes les boulangeries et le risque subséquent de transfert de parts de marché vers les grandes surfaces et supérettes, qui ne ferment pas pendant les congés d'été. Dans un secteur où l'artisanat représente environ 70 % du marché, cette mesure n'est donc pas neutre. Face à l'argument parfois avancé consistant à dire que cette réglementation n'était guère appliquée, l'UPA a indiqué qu'elle s'appliquait en région parisienne, dans la plupart des grandes villes et dans certaines zones rurales.

Si votre rapporteur, sans être opposé sur le principe à la suppression de l'intervention du préfet ou du maire dans la détermination des congés d'été des boulangers, a estimé que cette suppression devait être préparée et s'accompagner d'une concertation avec les organisations professionnelles, votre commission a toutefois considéré qu'une telle suppression constituait une mesure de simplification utile, dans un contexte d'économie de marché et de libre concurrence, qui pouvait être adoptée sans attendre.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

CHAPITRE III - MESURES EN MATIÈRE D'URBANISME, DE LOGEMENT ET D'ENVIRONNEMENT

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à compléter l'intitulé de ce chapitre par la référence au logement, thématique abordée au sein des articles 7 bis et 7 ter .

Article 7 - Habilitation en vue de faciliter la réalisation des opérations d'aménagement et de construction

L'article 7 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de procéder à diverses modifications qui devraient permettre de faciliter la réalisation des opérations d'aménagement et de construction. Sont ainsi envisagées la mise en place de nouvelles modalités d'association du public aux décisions, en substitution des enquêtes publiques, l'extension des dérogations au plan local d'urbanisme s'agissant des règles de retrait par rapport aux limites séparatives, la limitation du nombre de places de stationnement qu'un plan local d'urbanisme peut exiger par logement construit et la facilitation des projets de construction de logements en entrée de ville ou en zone commerciale en cas de transports publics réguliers.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté trois amendements présentés par son rapporteur, destinés à transformer en modifications directes de la législation certaines parties de l'habilitation. La commission du développement durable a également adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement identique.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (art. L. 123-5-1 du code de l'urbanisme) - Extension du champ d'application des dérogations en matière de densité

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Laure de La Raudière, l'article 7 bis du projet de loi propose d'étendre le champ d'application des dérogations en matière de densité de logements dans les « zones tendues », caractérisées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. Cette disposition a reçu, en séance publique, un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Afin de favoriser la construction de logements dans ces zones, l'article 1 ^er de l'ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction a introduit, dans le code de l'urbanisme, un nouvel article L. 123-5-1 tendant à prévoir des dérogations au règlement du plan local d'urbanisme, décidée, par décision motivée, par l'autorité compétente pour la délivrance des permis de construire. Sont concernées :

- les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants soumises à la taxe sur les logements vacants, prévue à l'article 232 du code général des impôts ;

- les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente 20 % des résidences principales, en vertu de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

Les dérogations portent sur les règles relatives au gabarit et à la densité des constructions et à la densité et aux obligations portant sur les créations d'aires de stationnement, telles que mentionnées dans le règlement du plan local d'urbanisme ou de document en tenant lieu.

En premier lieu, le présent article vise à étendre le champ géographique d'application de ces dérogations aux communes soumises à l'encadrement des loyers, conformément à l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. Les communes concernées sont celles composant les agglomérations figurant sur la liste annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts (agglomérations de Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Strasbourg, Toulon, Toulouse, etc.).

En second lieu, il est proposé une extension des dérogations relatives aux surélévations ayant pour objet la création de logements, prévues au 2° de l'article L. 123-5-1 du code de l'urbanisme, aux travaux d'agrandissement de la surface des logements.

Les deux modifications adoptées par l'Assemblée nationale devaient initialement faire l'objet d'une habilitation du Gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, prévue à l'article 7 du présent projet de loi. Or les évolutions proposées ne justifiaient pas, aux yeux de notre collègue député Laure de La Raudière, une habilitation législative. Partageant ce constat, votre rapporteur estime en outre que l'extension des dérogations proposées est strictement encadrée - puisqu'elles doivent faire l'objet d'une décision motivée - et n'altère pas le pouvoir de l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire puisque le recours à ces dérogations relève de son initiative.

À l'initiative de notre collègue Elisabeth Lamure, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, votre commission a adopté un amendement présenté en vue de remplacer l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue au 2° de l'article 7, en insérant directement dans le code de l'urbanisme la possibilité de dérogation aux règles de retrait par rapport aux limites séparatives. Les possibilités de dérogation seraient possibles sous réserve de l'intégration du projet dans le milieu urbain environnant et de l'absence de gêne anormale pour les constructions ou les propriétés voisines.

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi modifié .

Article 7 ter (art. L. 551-1, L. 721-2 et L. 721-3 du code de la construction et de l'habitation, art. 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Habilitation en vue de modifier diverses dispositions relatives aux ventes d'immeubles soumis au statut de la copropriété

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, l'article 7 ter du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de revenir sur plusieurs dispositions issues de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », concernant les transactions immobilières, sans toutefois préciser la teneur exacte et l'ampleur des modifications envisagées.

En application de l'article 36 du présent projet de loi, la durée d'habilitation serait fixée à neuf mois.

En tout état de cause, votre rapporteur tient à souligner l'absence de lien des dispositions prévues au présent article avec la thématique du projet de loi : la simplification de la vie des entreprises, et avec le chapitre III « mesures en matière d'urbanisme et d'environnement » dans lequel cet article est introduit.

1. L'information de l'acquéreur lors de la vente d'un immeuble en copropriété

Le 1° du présent article prévoit que les mesures envisagées dans l'ordonnance auraient pour objet de « faciliter les modalités d'information » de l'acquéreur d'un immeuble soumis au statut de la copropriété (articles L. 721-2 et L. 721-3 du code de la construction et de l'habitation) et d'« en préciser le champ d'application ».

L'article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation, créé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové dresse la liste des pièces qui doivent être annexées à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l'acte authentique de vente d'un immeuble soumis au statut de la copropriété.

Les pièces à fournir au moment de la promesse de vente
avant et après la loi « ALUR »

• Avant la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », toute promesse unilatérale de vente ou d'achat, tout contrat réalisant ou constatant la vente d'un lot ou d'une fraction de lot devait s'accompagner de la transmission à l'acquéreur d'un certain nombre de documents.

Dès le stade de la promesse de vente, devaient être fournis :

- le diagnostic technique : diagnostics plomb, amiante, termites, installation intérieure de gaz, risques naturels et technologiques, performance énergétique, installation intérieure d'électricité, assainissement non collectif (article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation) ;

- le carnet d'entretien (à la demande de l'acquéreur, article 45-1 de la loi de 1965 et article 4-4 du décret du 17 mars 1967 ^{28 ( * )} ) ;

- la superficie de la partie privative qui fait l'objet de la transaction (article 46 de la loi de 1965 ^{29 ( * )} ).

Au stade de la vente, devaient être fournis :

- le règlement de copropriété et les actes qui l'ont modifié ainsi que l'état descriptif de division et les actes qui l'ont modifié s'ils ont été publiés ^{30 ( * )} (article 4 du décret du 17 mars 1967) ;

- l'état daté, qui précise la situation comptable du vendeur à l'égard du syndicat des copropriétaires, les sommes qui devraient incomber au nouveau copropriétaire, pour le lot considéré, la somme correspondant, pour les deux exercices précédents, à la quote-part afférente au lot considéré dans le budget prévisionnel et dans le total des dépenses hors budget prévisionnel, ainsi que les procédures en cours auxquelles le syndicat des copropriétaires est partie (à la demande du notaire ou du copropriétaire, article 5 du décret du 17 mars 1967) ;

- le diagnostic technique de mise en copropriété relatif à l'état apparent de la solidité du clos, du couvert, et à l'état des canalisations, des équipements communs et de sécurité lorsque l'immeuble mis en copropriété date de plus de quinze ans et lorsque la vente intervient dans les trois ans suivant l'établissement du diagnostic (article 46-1 de la loi de 1965).

• La loi « ALUR » a étoffé la liste des pièces à fournir à l'acquéreur dès la signature de la promesse de vente (ou, à défaut de promesse de vente, à l'acte authentique de vente). L'ensemble de ces documents a été rassemblé à l'article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation.

En plus du dossier de diagnostic technique, du carnet d'entretien de l'immeuble et de la superficie de la partie privative concernée, dont la communication à l'acquéreur était déjà prévue avant la loi « ALUR », doivent désormais être annexés à la promesse de vente, les documents qui n'étaient produits antérieurement qu'au moment de la vente :

- le règlement de copropriété et l'état descriptif de division ainsi que les actes les modifiant, s'ils ont été publiés ;

- le montant des charges courantes du budget prévisionnel et des charges hors budget prévisionnel payées par le copropriétaire vendeur au titre des deux exercices comptables précédant la vente ;

- les sommes pouvant rester dues par le copropriétaire vendeur au syndicat des copropriétaires et les sommes qui seront dues au syndicat par l'acquéreur.

• La loi « ALUR » a également ajouté de nouvelles pièces à produire :

- la fiche synthétique de la copropriété (article 8-2 de la loi du 10 juillet 1965) ^{31 ( * )} ;

- les procès-verbaux des assemblées générales des trois dernières années, si le copropriétaire vendeur en dispose ;

- l'état global des impayés de charges au sein du syndicat et de la dette vis-à-vis des fournisseurs ;

- lorsque le syndicat des copropriétaires dispose d'un fonds de travaux, le montant de la part du fonds de travaux rattachée au lot principal vendu et le montant de la dernière cotisation au fonds versée par le copropriétaire vendeur au titre de son lot ;

- une attestation comportant la mention de la superficie de la surface habitable de ce lot ou de cette fraction de lot ;

- une notice d'information ^{32 ( * )} relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi qu'au fonctionnement des instances du syndicat de copropriété ;

- le cas échéant, le diagnostic technique global pour tout l'immeuble (prévu à l'article L. 731-1) et le plan pluriannuel de travaux (prévu à l'article L. 731-2) ^{33 ( * )} .

Tant que les documents énumérés à l'article L. 721-2 ne sont pas annexés à l'acte (à l'exception du carnet d'entretien, du diagnostic technique global et de la notice d'information), l'article L. 721-3, également créé par la loi « ALUR », prévoit que le délai de réflexion de sept jours dont dispose l'acquéreur non professionnel pour se rétracter, en application de l'article L. 271-1, ne court pas. Ce délai ne commence à courir qu'à compter du lendemain de la communication de ces documents à l'acquéreur.

Dans son rapport pour avis ^{34 ( * )} , fait au nom de votre commission sur le projet de loi « ALUR », notre collègue René Vandierendonck avait considéré que ce dispositif comportait une véritable insécurité juridique. En effet, si le vendeur est lié par la promesse de vente, en revanche, l'acquéreur, tant que les documents ne lui sont pas fournis, peut se libérer de son engagement à tout moment, puisque le délai de rétractation de sept jours n'a pas commencé à courir, alors même que le manquement à l'article L. 721-2 n'est pas forcément imputable au vendeur (incapacité d'un syndic non professionnel à fournir rapidement les documents, procédure de nomination d'un mandataire ad hoc ou d'un administrateur provisoire en cours...). Votre commission avait donc proposé au Sénat, qui ne l'avait pas suivie, la suppression de ce dispositif.

En tout état de cause, notre collègue René Vandierendonck avait relevé le risque de voir les procédures de vente se ralentir considérablement en raison du nombre de pièces à fournir et des difficultés à les obtenir dans certains cas.

Lors des auditions que votre rapporteur a réalisées dans le cadre de l'examen du présent texte, les représentants du Conseil supérieur du notariat ont confirmé les craintes exprimées par votre commission il y a quelques mois. Trois difficultés principales de mise en oeuvre de ce dispositif ont été relevées.

En premier lieu, le grand nombre de pièces à fournir risque de produire un effet contraire à l'objectif poursuivi de bonne information de l'acquéreur, en entrainant une surinformation plus nuisible qu'efficace . Les représentants des notaires ont fait part à votre rapporteur de leurs interrogations concernant l'opportunité de remettre tous les actes modificatifs au règlement de copropriété et à l'état descriptif de division ( b du 1° de l'article L. 721-2) alors même qu'ils ne concernent pas forcément les lots qui font l'objet de la transaction. De même, l'obligation de fournir la fiche synthétique ( a du 1° de l'article L. 721-2 ^{35 ( * )} ) mais également le carnet d'entretien (3° de l'article L. 721-2) et la notice d'information (5° de l'article L. 721-2 ^{36 ( * )} ), dont les fonctions se recoupent, risque d'entraîner une certaine confusion pour l'acquéreur.

En second lieu, le nombre de pièces à fournir a entrainé un allongement notable des délais de transaction ^{37 ( * )} . En moyenne, selon les représentants du Conseil supérieur du notariat, entendus par votre rapporteur, les délais de conclusion des transactions se sont allongés de quatre à huit semaines en moyenne.

En dernier lieu, la difficulté, voire l'impossibilité, d'obtenir l'ensemble de ces pièces dans un bref délai pose le problème de la sécurisation du point de départ du délai de rétractation de sept jours prévu à l'article L. 271-1 et porte atteinte à la sécurité juridique des opérations .

Dans son principe, votre rapporteur est donc tout à fait favorable à l'amélioration des dispositions en vigueur dans le sens de leur simplification.

Cependant, la formulation de l'habilitation demandée au 1° du présent article ne permet pas d'apprécier la teneur exacte des modifications envisagées. Que faut-il entendre par « faciliter les modalités d'information des acquéreurs » ? Est-il réellement question d'« alléger les dispositifs initialement prévus » ^{38 ( * )} en réduisant par exemple le nombre de pièces à fournir au moment de la promesse de vente ou est-il seulement question de faciliter la transmission de ces pièces par des mesures pratiques ?

Un début de réponse est contenu dans l'objet de l'amendement déposé par le Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, qui a conduit à la création du présent article. Il serait ainsi envisagé de prévoir, par exemple, avec l'accord exprès de l'acquéreur, « la mise à disposition des informations sous forme dématérialisée » , compte tenu du volume des documents à fournir.

Votre commission estime que cette mesure irait dans le bon sens, même si elle ne nécessite pas forcément d'intervention du législateur. En effet, Le principe de remise ou d'annexion des pièces par voie électronique est déjà prévu à l'article L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation, qui dispose que tout acte ayant pour objet l'acquisition d'un immeuble à usage d'habitation « est notifié à l'acquéreur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par tout autre moyen présentant des garanties équivalentes pour la détermination de la date de réception ou de remise ».

L'article 1316-1 du code civil précise ensuite que « l'écrit sous forme électronique est admis en preuve au même titre que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité ».

Dès lors, puisque les textes législatifs ouvrent la possibilité de la transmission par voie électronique, seules les modalités pratiques de cette transmission « présentant des garanties équivalentes » à celles qui s'attachent à la lettre recommandée avec avis de réception, doivent encore être prévues.

De plus, si la dématérialisation des échanges peut être considérée comme une simplification pratique du dispositif, bien que l'obligation de dématérialiser les documents puisse être pesante pour le vendeur, elle ne permet pas de répondre à l'ensemble des difficultés relevées par les représentants du notariat : l'impossibilité pour le vendeur de fournir toutes les pièces énumérées à l'article L. 721-2 et l'augmentation des délais de transaction qui en résulte voire l'insécurité juridique qui en découle, compte tenu du départ différé du délai de rétractation de l'acquéreur.

C'est pourquoi, votre commission estime nécessaire d'aller plus loin dans la simplification, par l'allègement du nombre de pièces à fournir au moment de la promesse de vente. À cet égard, peut-être faudrait-il envisager de limiter la transmission aux pièces qui concernent exclusivement le ou les lots qui font l'objet de la promesse.

À cet effet, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement précisant que l'habilitation donnée au Gouvernement a pour objet de « simplifier » les modalités d'information des acquéreurs (et non pas seulement de les « faciliter » comme le prévoyait le 1° dans sa rédaction initiale).

En revanche, elle n'a pas modifié la deuxième branche de la demande d'habilitation prévue au 1° du présent article, qui a pour objet de « préciser le champ d'application » des articles L. 721-2 et L. 721-3, estimant que cette simplification était bienvenue. En effet, l'objet de l'amendement dont l'adoption à l'Assemblée nationale est à l'origine de la création du présent article précise que cette habilitation devrait notamment permettre d'alléger le dispositif d'information pour les lots secondaires des immeubles bâtis à usage total ou partiel d'habitation (caves, garages, parkings...).

2. L'obligation d'annexer à la promesse de vente le règlement de copropriété et l'état descriptif de division

Le 2° du présent article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance les modalités d'entrée en vigueur de l'obligation d'annexer à la promesse de vente ou, à défaut de promesse de vente, à l'acte authentique de vente, « le règlement de copropriété et l'état descriptif de division ainsi que les actes les modifiant, s'ils ont été publiés » ( b du 1° de l'article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation).

Or, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ne semble pas avoir prévu d'entrée en vigueur différée pour le b du 1° de l'article L. 721-2. Dès lors, cette disposition est supposée s'appliquer depuis la promulgation de la loi il y a quelques mois.

De plus, si l'obligation d'annexer ces documents est nouvelle pour les promesses de vente, l'article 4 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, dans sa rédaction initiale, toujours en vigueur, prévoit que l'acquéreur doit avoir eu connaissance, s'ils ont été publiés, du règlement de copropriété, de l'état descriptif de division et des actes qui les ont modifiés.

Dès lors, votre rapporteur s'interroge ici encore sur le champ couvert par cette demande d'habilitation. Il lui semble en effet inopérant d'habiliter le Gouvernement à définir les modalités d'entrée en vigueur de dispositions d'ores et déjà en vigueur .

En revanche, si l'habilitation vise en réalité à faciliter la transmission de ces documents à l'acquéreur, alors, cette hypothèse est couverte par la demande d'habilitation prévue au 1° du présent article, qui concerne l'article L. 721-2 dans son ensemble.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement supprimant le 2° de l'article 7 ter .

3. La mention de la superficie de la partie privative et de la surface habitable du lot lors de la vente d'un immeuble en copropriété

L'habilitation prévue au 3° du présent article tend à permettre d'« harmoniser les obligations de mention de superficie et de surface » dans les promesses ou actes de vente.

À côté de l'obligation de mentionner « la superficie de la partie privative » du bien qui fait l'objet de la promesse de vente ou de l'acte de vente, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a complété l'article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis pour prévoir que doit également être mentionnée la « surface habitable » du bien.

Superficie de la partie privative et surface habitable

La superficie de la partie privative appelée parfois « surface Carrez » est définie à l'article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. Il s'agit de « la superficie des planchers des locaux clos et couverts après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escalier, gaines, embrasures de portes et de fenêtres. Il n'est pas tenu compte des planchers des parties des locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre ».

Cette notion coexiste avec celle de surface habitable, utilisée notamment dans les contrats de location de locaux d'habitation ou en matière fiscale. L'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation définit la surface habitable d'un logement comme « la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres ; le volume habitable correspond au total des surfaces habitables ainsi définies multipliées par les hauteurs sous plafond.

« Il n'est pas tenu compte de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l'article R. 111-10, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre ».

Lors des auditions organisées par votre rapporteur, les représentants du Conseil supérieur du notariat ont dénoncé ce dispositif de double mesurage qui complexifie inutilement la réglementation .

De même, dans l'objet de l'amendement à l'origine de la création du présent article, le Gouvernement relevait que « la référence à deux types de surfaces ne manquera pas d'aboutir à davantage de contentieux et partant, à une insécurité juridique ».

Si votre rapporteur partage pleinement l'ensemble de ces remarques, il s'interroge néanmoins sur l'opportunité d'harmoniser les deux notions. En effet, il n'y a pas de réelle confusion entre la superficie de la partie privative, caractéristique brute du bien, utilisée en matière de vente d'immeuble, et la surface habitable, caractéristique liée à la destination du bien, qui prend justement en compte la surface de la partie privative, utilisée dans les contrats de location notamment.

Il estime donc plus opportun de supprimer purement et simplement la mention de la surface habitable dans la promesse de vente ou d'achat, ou dans l'acte authentique de vente, d'autant que l'action en diminution de prix, prévue à l'article 46 de la loi du 10 juillet 1965 ne prend en considération que la superficie de la partie privative.

Dès lors, votre commission a adopté deux amendements identiques, l'un déposé par votre rapporteur et l'autre présenté par notre collègue Élisabeth Lamure, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, qui suppriment l'habilitation à harmoniser les deux notions et la remplacent par une modification directe de l'article 46 de la loi du 10 juillet 1965 et, par coordination, de l'article L. 721-2 du code de la construction et de l'habitation, mettant ainsi fin à l'obligation de mentionner la surface habitable dans les promesses de vente ou d'achat ou dans les actes authentiques de vente d'immeubles relevant du statut de la copropriété.

4. La vérification par le notaire de l'absence de condamnation de l'acquéreur pour hébergement de personnes dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine

L'habilitation prévue au 4° du présent article vise à préciser « le délai et les modalités d'entrée en vigueur des mesures prévues à l'article L. 551-1 du code de la construction et de l'habitation ».

Lorsqu'une personne est coupable, d'avoir soumis une personne « dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur, à des conditions d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine » (article 225-14 du code pénal), la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a prévu, à l'article 225-19 du code pénal, une peine complémentaire d'interdiction d'acheter pour une durée de cinq ans ou plus, un bien immobilier à usage d'habitation , à d'autres fins que son occupation à titre personnel, ou un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement.

Pour permettre l'application effective de cette sanction , la loi « ALUR » a créé l'article L. 551-1 du code de la construction et de l'habitation , qui impose au notaire chargé d'établir un acte authentique de vente d'un bien immobilier à usage d'habitation ou d'un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement, de vérifier si l'acquéreur a été condamné à l'interdiction d'acheter ce bien sur le fondement de l'article 225-19 du code pénal.

Pour effectuer cette vérification, le notaire doit interroger le casier judiciaire national par l'intermédiaire de l'Association pour le développement du service notarial placée sous le contrôle du Conseil supérieur du notariat. Si la personne a fait l'objet d'une telle condamnation, la vente n'a pas lieu, aux torts de l'acquéreur.

Entendus par votre rapporteur, les représentants du Conseil supérieur du notariat lui ont fait part de leur hostilité à l'égard de cette nouvelle formalité qui leur est imposée.

Ils estiment que ce dispositif risque de ralentir toutes les ventes d'immeubles à usage d'habitation, soit d'après l'étude d'impact annexée à la loi « ALUR » entre 600 000 et 1 million de transactions chaque année. Cette procédure leur apparait donc disproportionnée par rapport au nombre de personnes qui pourraient être condamnées pour des activités de marchands de sommeil sur le fondement de l'article L. 225-19 du code pénal.

À tout le moins, selon les services du Gouvernement, le Conseil supérieur du notariat souhaiterait disposer d'un délai lui permettant de mettre en place une interface automatisée entre l'Association pour le développement du service notarial et le casier judiciaire , afin de gagner du temps et de garantir une plus grande fluidité des transactions.

En tout état de cause, la loi « ALUR » n'ayant pas prévu d'entrée en vigueur différée pour ces dispositions , elles sont d'ores et déjà applicables , bien que les dispositions réglementaires permettant leur mise en oeuvre effective n'aient pas été prises. La demande d'habilitation du Gouvernement ayant pour objet d'en « préciser le délai et les modalités d'entrée en vigueur » est donc inopérante .

Dès lors, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant le 4° du présent article.

Si l'intention du Gouvernement est de revenir sur le dispositif adopté dans la loi « ALUR », il devra déposer une nouvelle demande d'habilitation pour la séance publique ou proposer, par amendement, une modification directe des textes en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi modifié .

Article 8 - Habilitation en vue d'instaurer un dispositif de décision unique du préfet autorisant les installations de production d'énergie renouvelable en mer

L'article 8 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de mettre en place un mécanisme de décision unique du préfet autorisant les installations de production d'énergie renouvelable en mer sur le domaine public maritime et les diverses installations associées, en substitution des autorisations et autres décisions administratives actuellement requises pour de tels projets. Les voies de recours, les modalités de contrôle et les sanctions seraient également prévues.

Le dispositif ainsi envisagé par ordonnance s'apparente à celui déjà prévu, à titre expérimental - ce qui n'est pas le cas ici -, dans l'habilitation de l'article 14 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, qui concernait un mécanisme de décision unique du préfet pour les projets relatifs à des installations classées pour la protection de l'environnement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .

Article 9 (supprimé) (art. L. 341-7 du code forestier) - Simplification de la procédure d'autorisation de défrichement d'un espace boisé classé en vue de réaliser des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures ou de produits chimiques

Supprimé par l'Assemblée nationale en raison de l'adoption d'une disposition identique dans le cadre de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, l'article 9 du projet de loi visait à simplifier la procédure d'obtention de l'autorisation de défrichement d'un espace boisé classé aux fins de réaliser des canalisations de transport de gaz, d'hydrocarbures ou de produits chimiques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a maintenu la suppression de cet article.

En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 9.

Article 10 (supprimé) (art. L. 221-1, L. 221-2 et L. 221-6 du code de l'énergie) - Assouplissement du régime des certificats d'énergie pour le fioul domestique

L'article 10 du projet de loi vise à assouplir, pour le fioul domestique, le mécanisme des certificats d'énergie, qui impose aux vendeurs d'énergie des obligations de maîtrise de la demande énergétique et de réalisation d'économies d'énergie. L'objectif est de simplifier et de rendre plus efficace ce mécanisme, notamment en reportant ces obligations des vendeurs de fioul domestique, qui sont souvent de petites entreprises, vers les grossistes.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur, visant à supprimer cet article.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 10.

Article 11 (art. 18 de l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et art. 16 de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement) - Maintien de l'application des règles expérimentales aux demandes d'autorisation unique déposées dans le cadre des expérimentations en cours en matière d'installations soumises à autorisation environnementale

L'article 11 du projet de loi vise à apporter des précisions juridiques aux expérimentations en cours, mises en place par des ordonnances prises sur le fondement des articles 13 et 14 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, en matière d'installations soumises à des autorisations environnementales. Il s'agit, d'une part, du mécanisme du « certificat de projet » délivré par le préfet pour des projets requérant des autorisations administratives prévues notamment par le code de l'environnement et, d'autre part, du mécanisme de décision unique du préfet pour des installations classées pour la protection de l'environnement requérant plusieurs autorisations ou décisions administratives.

L'objectif est d'assurer le maintien des règles mises en place dans le cadre des expérimentations pour assurer l'instruction, au-delà du terme de ces expérimentations, des dossiers présentés dans ce cadre. Il s'agit par conséquent de corriger une omission dans les ordonnances. Votre rapporteur relève qu'à la date du dépôt du présent projet de loi, les délais d'habilitation correspondant à ces ordonnances n'étaient pas expirés, de sorte qu'une ordonnance rectificative aurait pu être prise par le Gouvernement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 11 bis A (art. L. 314-1-1 [nouveau] du code de l'énergie) - Rétablissement du mécanisme de soutien financier des installations de cogénération électrique au gaz naturel

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'article 11 bis A du projet de loi vise à rétablir le soutien financier public aux installations de production électrique par cogénération au gaz naturel, par un mécanisme d'obligation de rachat par Électricité de France de l'électricité ainsi produite. Il s'agit de répondre à la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-410 QPC du 18 juillet 2014.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 11 bis A ainsi modifié .

Article 11 bis (art. L. 362-3 du code de l'environnement) - Transport des clients des restaurants d'altitude par motoneige

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Alain Fauré, l'article 11 bis du projet de loi tend à autoriser le convoyage des clients des restaurants d'altitude, en zone de montagne, par motoneige, par dérogation à la restriction actuelle d'utilisation de ces engins sur les seuls terrains créés et autorisés à cet effet.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission du développement durable par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission du développement durable a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 11 bis ainsi modifié .

CHAPITRE IV - MESURES EN MATIÈRE DE DROIT DES SOCIÉTÉS

Article 12 A (nouveau) (art. L. 141-23 à L. 141-32 et L. 23-10-1 à L. 23-10-12 du code de commerce et art. 98 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire)  - Abrogation de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession d'une entreprise de moins de 250 salariés

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement de notre collègue Jean-Jacques Hyest, l'article 12 A du projet de loi tend à abroger l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise, issu de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire. Elle a considéré que ce dispositif risquait de compromettre gravement la transmission des entreprises concernées , en raison de son inadaptation économique, de son insécurité juridique - car il ouvre une possibilité d'annulation de la cession en cas de manquement - et de son caractère inopérant pour favoriser de manière effective la reprise d'entreprises par leurs salariés.

Votre commission estime, en outre, qu'il existe un certain paradoxe à poursuivre le processus nécessaire de simplification du droit des entreprises, tout en instaurant ce type d'obligation.

En vigueur à compter du 1 ^er novembre 2014, ce dispositif s'applique aux entreprises de moins de 250 salariés et s'était donné pour objectif de favoriser la reprise d'entreprises par leurs propres salariés, pour éviter leur disparition et la suppression des emplois correspondants.

Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater l'opposition particulièrement forte des représentants des entreprises à l'encontre de cette obligation d'information préalable des salariés.

Le présent article abroge ainsi les sections 3 et 4 du chapitre I ^er du titre IV du livre I ^er et le chapitre X du titre III du livre II du code de commerce, tels qu'ils résultent de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, ainsi que l'article 98 de la même loi, relatif à l'entrée en vigueur du dispositif. Saisie pour avis de ce projet de loi, votre commission avait d'ailleurs proposé à l'époque, à l'initiative de son rapporteur, de nombreux amendements visant à le clarifier ou à en améliorer la sécurité juridique ^{39 ( * )} .

Ce dispositif impose au propriétaire du fonds de commerce ou d'une participation majoritaire au sein de la société d'informer les salariés lorsqu'il a l'intention de vendre le fonds ou sa participation, dans les deux mois au moins précédant la cession, afin de permettre aux salariés de présenter une offre de reprise s'ils le souhaitent. Si l'information préalable n'a pas été réalisée, tout salarié peut demander l'annulation de la cession dans un délai de deux mois à compter de sa publication. Un tel dispositif crée un risque contentieux très grave et l'annulation de la vente de l'entreprise peut conduire à sa disparition pure et simple si le cédant n'est pas en mesure de reprendre l'activité qu'il avait voulu céder.

D'ores et déjà, de nombreux dirigeants qui envisagent de céder leur entreprise, en particulier dans les petites entreprises, proposent à certains de leurs salariés de la reprendre s'ils estiment qu'ils sont en capacité de le faire et les accompagnent dans cette démarche, sur une période bien plus longue que deux mois. Le dispositif envisagé ne permettra guère d'améliorer la reprise des entreprises par leurs salariés, de sorte que votre commission a jugé qu'il ne constitue pas une réponse pertinente aux difficultés de la transmission d'entreprise en France, qui sont réelles.

Dans l'hypothèse où le propriétaire souhaite céder son entreprise à un repreneur extérieur, la discrétion est un élément important de la réussite des négociations. Si l'information préalable des salariés conduit à mettre sur la place publique le fait qu'une entreprise est à vendre, a fortiori dans un bassin économique où celle-ci pèse en termes d'emploi, cela peut susciter des perturbations extérieures susceptibles de déstabiliser voire faire échouer les négociations de reprise et donc mettre en péril l'avenir même de l'entreprise, au détriment des salariés. En outre, le secret est un élément très important de la vie des affaires, qui mérite d'être protégé.

En pratique, pour contourner ces difficultés, les négociations sur la cession interviendront et se concrétiseront de façon informelle en amont, puis l'intention de céder sera annoncée aux salariés et il suffira seulement d'attendre un délai de deux mois pour réaliser la vente. En dépit de l'objectif recherché, cette obligation d'information ne sera plus qu'une formalité vide de sens. Dans ces conditions, les salariés ne seront pas davantage en mesure de proposer une offre puisque la vente aura déjà été conclue, mais une obligation supplémentaire aura pesé sur l'entreprise. Le risque contentieux existera tout de même et fragilisera la reprise, tout salarié ayant la possibilité de demander l'annulation de la cession, quand bien même l'obligation aurait été respectée.

Enfin, dans la mesure où l'obligation d'information préalable entrera en vigueur avant la promulgation de la présente loi, le présent article prévoit que les cessions intervenues entretemps et concernées par cette obligation ne pourront pas être annulées .

Votre commission a adopté l'article 12 A ainsi rédigé .

Article 12 - Habilitation en vue de prendre diverses mesures de simplification en droit des sociétés

L'article 12 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de procéder à cinq mesures de simplification en droit des sociétés, concernant principalement le code de commerce.

Le délai d'habilitation prévu pour le présent article est fixé à neuf mois par l'article 36 du projet de loi.

1. La réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées

Le premier volet de l'habilitation vise à diminuer le nombre minimal d'actionnaires des sociétés anonymes non cotées, actuellement fixé à sept par l'article L. 225-1 du code de commerce, et à adapter en conséquence les règles d'administration, de fonctionnement et de contrôle de ces sociétés.

Si le Conseil national des barreaux, entendu par votre rapporteur, s'est félicité d'une telle simplification, dont il a indiqué être l'initiateur, aucune des autres organisations entendues ne l'a jugé réellement utile voire pertinente. Il semble clairement à votre rapporteur que cette mesure ne correspond pas à un besoin sérieusement exprimé par les entreprises ou leurs représentants.

Le Gouvernement a fait connaître à votre rapporteur qu'il envisageait une réduction du nombre minimal d'actionnaires à deux, trois voire quatre. En tout état de cause, une telle réduction exigerait, comme le prévoit l'habilitation, une adaptation des autres règles applicables aux sociétés anonymes lorsqu'elles ne sont pas cotées. Par exemple, en l'état du droit, le conseil d'administration doit comporter au moins trois membres, ce qui ne serait plus adapté pour une société anonyme à deux associés. Au demeurant, l'habilitation telle qu'elle est rédigée autoriserait le Gouvernement à créer une société anonyme à actionnaire unique, ce qui serait une singularité compte tenu de la nature de la société anonyme, société de capitaux par excellence ayant vocation à rassembler un grand nombre d'actionnaires, voire à solliciter l'épargne publique en accédant à la cotation sur un marché réglementé.

Certes, l'argument selon lequel le chiffre de sept est arbitraire n'est pas sans fondement, même s'il résulte d'une tradition ancienne du droit commercial français, qui n'a pas été interrompue depuis le Second Empire : il remonte en effet à la loi du 23 mai 1863, elle-même inspirée par une loi anglaise de 1862. Selon un commentateur autorisé de la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés ^{40 ( * )} , « la loi exige le nombre de sept membres pour que la société puisse être constituée sous la forme anonyme, parce que le législateur a pensé qu'une société entre moins de sept membres serait le plus souvent fondée sur les convenances personnelles de ceux qui voudraient l'établir, et que, pour les satisfaire, ils pourraient employer la forme de la société en nom collectif ou de la société en commandite, au lieu d'employer la forme anonyme, qui n'est qu'une association de capitaux ». En d'autres termes, une société anonyme avec un faible nombre d'actionnaires s'apparenterait davantage à une société de personnes qu'à une société de capitaux. On peut ajouter que le choix d'un nombre inférieur à sept serait lui aussi arbitraire, qu'il soit pair ou impair.

En outre, si le nombre d'actionnaires en venait à devenir inférieur au chiffre de sept, l'article L. 225-247 du code de commerce précise que le tribunal de commerce peut, à la demande de tout intéressé, sans pour autant y être tenu, prononcer la dissolution de la société si cette situation dure depuis plus d'un an. Il peut également accorder un délai de six mois pour régulariser la situation. Dans ces conditions, une société anonyme qui ne dispose plus du nombre légal minimal d'actionnaires peut tout à fait continuer à exister.

Un autre argument avancé pour justifier l'habilitation est la difficulté, pour les créateurs d'entreprise intéressés par la forme de la société anonyme, à trouver des associés en nombre suffisant, difficulté qui conduirait à solliciter des associés de complaisance. Outre qu'une telle pratique n'est pas possible à quantifier, le risque d'avoir affaire à des associés de complaisance apparaît dès l'obligation d'avoir deux associés, même s'il est sans doute moindre. Selon l'étude d'impact du projet de loi, il existe 54 800 sociétés anonymes non cotées et seulement 92 sociétés anonymes ont été créées en 2013, chiffre porté à 204 si l'on compte les sociétés assimilées (sociétés d'exercice libéral à forme anonyme ^{41 ( * )} , utilisées par les professions réglementées, notamment les avocats).

Votre rapporteur rappelle que la formule très souple de la société par actions simplifiée, aujourd'hui bien plus prisée que la société anonyme, permet déjà à ceux qui le souhaitent de reprendre les règles de la société anonyme tout en ayant un nombre total d'associés inférieur à sept.

Plus largement, votre commission considère que, s'il fallait simplifier le régime de la société anonyme, la demande réside plutôt dans la mise en place d'un régime globalement simplifié pour les petites sociétés non cotées. L'enjeu dépasse alors la simple question du nombre minimal d'associés, mesure très ponctuelle qui est loin d'épuiser le sujet. Dans ces conditions, votre commission a estimé que la finalité de l'habilitation sollicitée par le Gouvernement n'était pas pertinente. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement destiné à la supprimer.

2. La location de parts sociales dans certaines sociétés d'exercice libéral

Le deuxième volet de l'habilitation vise à autoriser la location d'actions et de parts sociales, sous certaines conditions, dans les sociétés d'exercice libéral ^{42 ( * )} , à l'exception de celles intervenant dans le domaine de la santé ou exerçant des fonctions d'officier public ou ministériel.

Telle quelle est organisée par les articles L. 239-1 et suivants du code de commerce, la location s'opère par contrat de bail, constaté par acte authentique ou sous seing privé et soumis à enregistrement, sur des titres nominatifs non négociables. Elle permet au locataire de voter dans les assemblées, à l'exception de celles statuant sur une modification des statuts ou un changement de nationalité de la société. Le locataire peut statuer, notamment, sur la répartition des bénéfices de la société.

En l'état du droit, pour les professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé, le mécanisme de location à un tiers, qui ne peut être qu'une personne physique, des actions d'une société par actions ou des parts sociales d'une société à responsabilité limitée est restreint aux seuls professionnels salariés ou collaborateurs libéraux exerçant au sein de la société concernée. Si un tel objectif de protection de l'indépendance de la profession est légitime, il ne permet pas de faciliter l'entrée de nouveaux associés, en ménageant une sorte de période d'essai avant une entrée définitive au capital, alors que l' intuitu personae , par définition très fort dans ce type de société, suppose de s'assurer des compétences d'un futur associé et de son aptitude à s'intégrer dans la structure. Une telle faculté faciliterait également la transmission de la société ou encore le financement de son activité.

Votre commission souscrit à un tel assouplissement, dans la mesure où il ne remet pas en cause l'indépendance des professions concernées, car il ne permettrait pas à une personne extérieure à la profession d'en bénéficier, étant en outre rappelé que la location d'actions ne resterait possible qu'au profit de personnes physiques, que les statuts doivent explicitement autoriser la location pour qu'elle soit possible et qu'ils peuvent comporter une clause d'agrément des locataires de la part des autres associés. Les garanties et protections restent donc importantes.

Cependant, compte tenu du caractère très ponctuel de la disposition ainsi envisagée, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à convertir l'habilitation en modification directe du code de commerce, tout en conservant l'exclusion prévue par l'habilitation pour les professionnels de santé et les officiers publics ou ministériels.

Si l'exception faite aux fonctions d'officier public et ministériel peut se justifier, compte tenu des conditions d'accès à ces professions, ainsi que l'a rappelé à votre rapporteur le Conseil supérieur du notariat, celle relative aux professions de santé semble moins évidente. Pour autant, votre commission ne s'estime pas pleinement compétente pour apprécier les conditions d'exercice des professions de santé.

3. La simplification du régime du transfert du siège d'une société à responsabilité limitée

Le troisième volet de l'habilitation vise à simplifier le régime du transfert du siège d'une société à responsabilité limitée (SARL) et celui de la mise à jour correspondante des statuts, en l'étendant à toutes les SARL quelle que soit la date de leur constitution. Ce dernier point renvoie à une malfaçon du code de commerce issue de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, qu'il est proposé de corriger.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu'il entendait utiliser cette habilitation pour permettre au gérant d'une SARL de décider du transfert de son siège social sur l'ensemble du territoire français, sous condition d'une ratification ultérieure par l'assemblée des associés à une majorité des deux tiers. L'étude d'impact précise qu'il y a eu en 2013 près de 68 000 transferts de siège de SARL, sans distinguer les transferts dans le même département ou dans un département limitrophe des autres transferts sur le territoire national.

En l'état du droit, l'article L. 223-18 du code de commerce dispose que la décision de transfert dans le même département ou dans un département limitrophe peut être prise par le gérant, sous réserve de ratification ultérieure par les associés dans les mêmes conditions que toute autre modification statutaire, c'est-à-dire à une majorité des trois quarts des parts sociales ou, pour les sociétés constituées après la publication de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, à une majorité des deux tiers des parts des associés présents ou représentés à condition de respecter certaines règles de quorum. Tout autre changement du siège social ne peut être décidé que suivant les formes normales de modification des statuts.

Par comparaison, dans les sociétés anonymes, le transfert du siège dans le même département ou dans un département limitrophe relève d'une ratification par l'assemblée générale ordinaire, c'est-à-dire à la majorité simple des actionnaires présents ou représentés, et non par l'assemblée générale extraordinaire, habituellement compétente en matière statutaire avec des règles de quorum et de majorité supérieures.

Si votre commission a estimé pertinent de simplifier les modalités de transfert du siège d'une SARL - mesure largement approuvée par les personnes entendues par votre rapporteur -, elle a toutefois considéré qu'il ne fallait procéder à un tel assouplissement que dans les cas de transfert dans le même département ou dans un département limitrophe, par cohérence avec l'état du droit et pour éviter tout risque de décision abusive de transfert par le gérant au détriment de certains associés. En revanche, il lui a semblé que la ratification par l'assemblée pouvait intervenir, comme dans les sociétés anonymes, selon la procédure ordinaire d'adoption des décisions au sein de l'assemblée des associés, c'est-à-dire à la majorité simple des parts des associés.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement , à l'initiative de son rapporteur, en vue de convertir l'habilitation en modification directe du code de commerce, prévoyant une ratification à la majorité simple des associés de la décision prise par le gérant de transférer le siège social dans le même département ou dans un département limitrophe. En revanche, tout autre changement de siège d'une SARL continuerait bien à relever d'une modification normale des statuts, avec des conditions de majorité renforcées, sans faculté pour le gérant de prendre la décision.

4. La suppression de la déclaration de conformité pour les fusions et scissions de sociétés

Le quatrième volet de l'habilitation vise à supprimer l'exigence de déclaration de conformité dans les fusions et scissions de sociétés lorsqu'elle n'est pas exigée par les textes européens ^{43 ( * )} . Cette exigence demeurerait dans les seuls cas prévus par ces textes, c'est-à-dire en cas de fusion ou de scission de sociétés anonymes ou de sociétés européennes ainsi qu'en cas de fusion transfrontalière de sociétés au sein de l'Union européenne ^{44 ( * )} .

Déposée au greffe du tribunal du commerce, la déclaration doit relater tous les actes effectués en vue de procéder à l'opération et indiquer que celle-ci a été réalisée en conformité des lois et règlements, de façon à permettre le contrôle de l'opération par le greffier. L'utilité d'une telle formalité n'est aujourd'hui plus avérée dans la plupart des cas.

Souscrivant pleinement à cette simplification ponctuelle, qui permet de corriger une « sur-transposition » en droit français, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement visant à convertir l'habilitation en modification directe de l'article L. 236-6 du code de commerce. Ainsi, en cas de fusion entre sociétés à responsabilité limitée ou entre sociétés par actions simplifiées, la formalité de la déclaration de conformité sera supprimée.

5. La simplification de la procédure de liquidation amiable des sociétés

Le cinquième volet de l'habilitation vise à simplifier et clarifier la procédure de liquidation des sociétés, en préservant les droits des créanciers, en dehors des cas de liquidations judiciaires. L'objectif pratique recherché par cette habilitation est de pouvoir liquider plus rapidement les sociétés commerciales qui ont cessé leur activité et donc d'inciter davantage à leur liquidation.

La procédure de liquidation des sociétés commerciales est régie par les articles 1844-7, 1844-8 et 1844-9 du code civil ainsi que par les articles L. 237-1 et suivants du code de commerce.

En l'état du droit, la liquidation suppose de réunir deux assemblées, assorties chacune de formalités de publication afin d'assurer l'information des tiers, pour décider la dissolution, qui a pour effet de mettre la société en liquidation, puis pour statuer sur la clôture de la liquidation et la gestion du liquidateur qui a été désigné pour établir l'actif et le passif, avant le partage de l'actif restant entre les associés. Entre les deux assemblées, la personnalité morale de la société subsiste pour les besoins de la liquidation, sous la direction du liquidateur. Il s'agit donc d'une procédure lourde, mais nécessaire pour une société qui dispose d'actifs à céder, d'un passif à apurer et de salariés, pour protéger les divers créanciers et les différents actionnaires eux-mêmes.

Cette procédure semble en revanche inutilement complexe et coûteuse pour une société qui, ayant cessé toute activité, ne comporte ni actif ni dette ou quasiment et n'emploie aucun salarié. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le coût des formalités de liquidation peut être évalué à 1 500 euros, soit bien plus que pour la création d'une société. Pourrait être envisagée une assemblée unique des associés pour statuer à la fois sur la dissolution et sur la liquidation, dès lors que le liquidateur n'aurait pas de dette à régler ou d'actif à réaliser et qu'aucun salarié ne serait présent.

Dans ces conditions, plutôt que de prévoir une habilitation large en vue de simplifier la procédure de liquidation amiable applicable à toutes les sociétés indistinctement, votre commission a considéré plus pertinent d'accorder une habilitation plus étroite, limitée à la mise en place d'une procédure simplifiée concernant les seules sociétés qui présentent un montant faible d'actifs et de dettes et n'emploient aucun salarié. C'est la même logique qui a prévalu en matière de procédures collectives, des procédures simplifiées de liquidation judiciaire ayant été instaurées pour des entreprises n'ayant ni actif ni salarié.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement en ce sens, sur la proposition de son rapporteur, pour préciser que cette habilitation vise à instituer une procédure simplifiée de liquidation des sociétés commerciales qui présentent un montant limité d'actifs et de dettes et n'emploient aucun salarié, dans le respect des droits des créanciers, pour les cas ne relevant pas de la liquidation judiciaire. Dans les délais impartis à votre rapporteur, il n'était pas possible de proposer une modification directe du droit en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 12 bis A (nouveau) (art. 635 et 862 du code général des impôts) - Suppression de l'obligation d'enregistrement auprès de l'administration fiscale des statuts et autres actes des sociétés commerciales

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, l'article 12 bis A du projet de loi vise à supprimer l'obligation d'enregistrement dans le délai d'un mois, auprès de l'administration fiscale, des statuts des sociétés commerciales et de divers autres actes de ces sociétés. Votre rapporteur tient à préciser qu'il a repris cette mesure de simplification de la proposition de loi n° 790 (2013-2014) de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce, déposée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi ^{45 ( * )} .

Le présent article supprime, à l'article 635 du code général des impôts, la disposition selon laquelle doivent être enregistrés dans le délai d'un mois « les actes constatant la formation, la prorogation, la transformation ou la dissolution d'une société, l'augmentation, l'amortissement ou la réduction de son capital », ainsi qu'une disposition de coordination à l'article 862 du même code.

En effet, outre le caractère incomplet des actes énumérés relatifs à la vie des sociétés commerciales, qui ne comportent pas la modification des statuts par exemple, l'ensemble de ces actes font l'objet d'une publicité légale et sont aujourd'hui accessibles et consultables de manière dématérialisée (service en ligne Infogreffe ), de façon bien plus efficace que des dossiers conservés à des fins de contrôle dans les locaux des services fiscaux. Une telle obligation a donc perdu sa justification, au point d'ailleurs que sa suppression avait été annoncée il y a plusieurs années déjà par le gouvernement précédent, sans que cette annonce ait pu se concrétiser jusqu'à présent.

Il est précisé que, contrairement à la même formalité pour les sociétés civiles, l'enregistrement des actes des sociétés commerciales ne donne lieu à la perception d'aucun droit. Dans ces conditions, une telle suppression ne porte atteinte ni aux ressources publiques, ni aux moyens de contrôle des sociétés par l'administration fiscale.

Votre commission a adopté l'article 12 bis A ainsi rédigé .

Article 12 bis (art. L. 114-20 du code de la mutualité) - Participation aux réunions du conseil d'administration par visioconférence ou télécommunication dans les mutuelles

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Marc Goua, l'article 12 bis du projet de loi vise à rendre possible la participation au conseil d'administration d'une mutuelle par des moyens de visioconférence ou de télécommunication, à l'instar de ce que prévoit l'article L. 225-37 du code de commerce pour les sociétés anonymes. Il complète à cette fin l'article L. 114-20 du code de la mutualité, relatif au fonctionnement du conseil d'administration des mutuelles.

Il est ainsi prévu que sont réputés présents les administrateurs qui participent à la réunion « par des moyens de visioconférence ou de télécommunication permettant leur identification et garantissant leur participation effective », à condition que le règlement intérieur du conseil organise cette faculté et que les statuts de la mutuelle ne s'y opposent pas. Cette participation à distance n'est toutefois pas autorisée lorsque le conseil se réunit pour arrêter les comptes annuels, le cas échéant les comptes consolidés ou combinés en cas de participation à un groupe de mutuelles, et établir le rapport de gestion. Les statuts de la mutuelle peuvent prévoir d'autres cas dans lesquels une telle participation à distance n'est pas possible et ménager un droit d'opposition d'une fraction des administrateurs.

Si la rédaction retenue reprend quasiment à l'identique les termes de l'article L. 225-37 du code de commerce, de sorte qu'elle ne suscite sur ce point aucune observation particulière de la part de votre rapporteur, celui-ci s'étonne cependant de ce qu'elle ait aussi repris ceux de l'article R. 225-21 du code de commerce, par commodité rédactionnelle sans doute, selon lesquels les moyens utilisés « transmettent au moins le son de la voix des participants et satisfont à des caractéristiques techniques permettant la retransmission continue et simultanée des délibérations ». Sans pour autant proposer de les supprimer, votre rapporteur déplore que figurent dans la loi de telles dispositions, de nature réglementaire à l'évidence.

Votre commission a adopté l'article 12 bis sans modification .

CHAPITRE V - MESURES FISCALES ET COMPTABLES

Article 13 - Habilitation en vue de simplifier les obligations déclaratives des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu

L'article 13 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'alléger les obligations déclaratives en matière fiscale applicables aux personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés et les entreprises individuelles et sociétés assujetties à l'impôt sur le revenu. Seules les obligations prévues au code général des impôts sont visées par cette habilitation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 13 sans modification .

Article 14 - Habilitation en vue de simplifier les obligations déclaratives des entreprises soumises aux prélèvements et redevances sur les jeux et paris

L'article 14 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'alléger les obligations déclaratives des entreprises redevables des prélèvements et redevances sur les jeux et paris en vue de les aligner sur celles en vigueur pour la taxe sur la valeur ajoutée. Sont visées les obligations prévues par le code général des impôts et le code de la sécurité sociale.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 14 sans modification .

Article 15 (art. 1679 bis B du code général des impôts) - Suppression de la déclaration relative à la participation des employeurs à la formation professionnelle continue

L'article 15 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de tirer les conséquences, en matière de simplification des obligations déclaratives, de la suppression de la déclaration relative à la participation financière des entreprises d'au moins dix salariés au développement de la formation professionnelle continue.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, visant à transformer l'habilitation en modification directe du droit.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

Article 16 - Sécurisation des autorisations de prélèvement signées par les entreprises dans le cadre du télé-règlement avec les administrations à l'occasion du passage au nouveau système unifié de paiement en euros

L'article 16 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de sécuriser les paiements par télé-règlement entre entreprises et administrations, à l'occasion de la mise en oeuvre du nouveau système européen unifié de paiement dit « SEPA » (« single euro payments aera »). Il s'agit d'assurer le maintien de la validité des autorisations de prélèvement en cours signées par les entreprises pour le télé-règlement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, visant à transformer l'habilitation en modification directe du droit.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 17 (art. 257, 266, 269 et 270 du code général des impôts) - Suppression d'une obligation déclarative en matière de taxe sur la valeur ajoutée sur les livraisons à soi-même d'immeubles

L'article 17 du projet de loi tend à supprimer une obligation déclarative en matière de taxe sur la valeur ajoutée en cas de livraison à soi-même, par une entreprise, d'immeubles ou de travaux immobiliers construits ou réalisés par elle-même.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 17 sans modification .

Article 18 (art. 99 et 286 du code général des impôts et art. L. 102 B du livre des procédures fiscales) - Assouplissement de l'obligation de conservation de certaines données par les entreprises aux fins de contrôle par l'administration fiscale

L'article 18 du projet de loi vise à assouplir l'obligation de conserver les informations, documents, données, traitements informatiques et autre système d'information - autrement appelés « pistes d'audit fiables » - devant permettre à l'administration fiscale d'établir des liens entre les factures émises par une entreprise et les livraisons de biens ou prestations de services qu'elle a réalisées, notamment en permettant leur numérisation au-delà de trois ans.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 18 sans modification .

Article 19 (art. 4-1 [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000) - Dispense de signature de certaines décisions administratives et de leurs actes préparatoires

L'article 19 du projet de loi a pour objet de dispenser de la signature de leur auteur certaines décisions ainsi que les actes préparatoires à leur édiction, afin de permettre leur dématérialisation.

La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a institué des mesures visant à renforcer la transparence administrative. Elle a ainsi posé, en son article 4, la règle selon laquelle dans ses relations avec les administrations, « toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ». L'anonymat de l'agent n'est respecté que pour des motifs de sécurité publique ou si la sécurité des personnes le justifie. C'est pourquoi, ce même article 4 prévoit, en son second alinéa, que « toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1 ^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

Comme le fait valoir l'étude d'impact accompagnant le présent projet de loi, « l'obligation de faire apparaître dans tout acte administratif la signature de l'auteur de l'acte a pour effet d'engendrer des coûts de gestion incompressibles pour les administrations et de réduire leur efficacité ». En effet, cette obligation conduit à ne pas dématérialiser un grand nombre d'envois alors même que, depuis l'adoption de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, de nombreuses correspondances entre les usagers et les administrations pourraient s'opérer par voie électronique, notamment sous forme de téléservice. La loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens a d'ailleurs chargé le Gouvernement de « définir les conditions d'exercice du droit de saisir par voie électronique les autorités administratives et de leur répondre par la même voie » afin de généraliser la dématérialisation des échanges entre les usagers et les administrations.

Certes, afin de respecter les prescriptions de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 précitée, l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 a prévu en son article 8 la faculté pour les agents d'apposer une signature électronique. Celle-ci, précise ce même article 8, n'est néanmoins valablement apposée qu'à condition de respecter un procédé, conforme aux règles d'un référentiel précisé par l'ordonnance, « qui permette l'identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec l'acte auquel elle s'attache et assure l'intégrité de cet acte ». Or, selon les éléments recueillis par notre collègue Sophie Errante, rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, l'utilisation à grande échelle de la signature électronique engendrerait des coûts exorbitants, de l'ordre de 10 millions d'euros par an pour la seule télédéclaration de l'impôt sur le revenu.

C'est pourquoi le présent article 19 prévoit de dispenser de signature de leur auteur certains actes. Cette dispense respecterait toutefois la règle de transparence édictée à l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 dans la mesure où les actes en question continueraient de comporter les « prénom, nom et qualité [de leur auteur] ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient ».

La dérogation au second alinéa de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, instituée par un nouvel article 4-1 inséré dans cette même loi, concernerait deux types d'actes.

Le 1° dispenserait de signature les décisions administratives émises par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif et notifiées aux usagers par l'intermédiaire d'un téléservice, conforme aux prescriptions de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 précitée. Seraient également dispensés de signature les actes préparatoires à ces décisions.

Le 2° dispenserait de signature, quelles que soient les modalités de leur notification - envoi par courrier papier ou dématérialisé -, une série d'actes émis par les administrations fiscales et sociales :

- les avis à tiers détenteur,

- les oppositions à tiers détenteur,

- les oppositions administratives,

- les saisies à tiers détenteur,

- les lettres de relance relatives à l'assiette ou au recouvrement des impositions,

- les mises en demeure de souscrire une déclaration ou d'effectuer un paiement,

- les décisions d'admission totale d'une réclamation.

À la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale, en séance publique, d'un amendement du Gouvernement, seraient également concernées les demandes de documents et de renseignements que l'administration fiscale peut obtenir lorsqu'elle exerce son droit de communication auprès d'un tiers.

Le 2° du présent article 19, par une coordination à l'article 41 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, étend ces nouvelles dispositions aux administrations de l'État et à leurs établissements publics en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .

Article 20 (art. L. 723-43 du code rural et de la pêche maritime) - Simplification de la procédure de remboursement des taxes sur les produits pétroliers et le gaz naturel acquittées par les exploitants agricoles

L'article 20 du projet de loi tend à autoriser la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole à communiquer aux administrations compétentes les informations et données personnelles qu'elle détient en vue de faciliter les opérations de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel au profit des exploitants agricoles qui peuvent en bénéficier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 20 sans modification .

Article 21 - Habilitation en vue de fixer les règles de recouvrement et de gestion de la redevance de stationnement

L'article 21 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de préciser les règles de recouvrement et de gestion de la redevance de stationnement, y compris le forfait de post-stationnement en cas de dépassement de la durée initiale de stationnement. L'objectif est d'assurer une correcte mise en oeuvre de la substitution de cette redevance d'occupation du domaine public à l'amende de stationnement, dans le cadre de la dépénalisation du stationnement payant voulue par le Sénat, à l'occasion de l'examen de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles. Le remplacement de l'amende par une redevance doit aussi permettre aux communes d'en moduler le montant et d'en percevoir directement le produit.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois, dans la mesure où sont abordées, non le nouveau dispositif de redevance lui-même, mais les règles de recouvrement et de gestion de cette redevance.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 sans modification .

Article 22 (art. L. 312-1-8 [nouveau] du code monétaire et financier) - Suppression des frais bancaires en cas de paiement des créances publiques non fiscales par prélèvement

L'article 22 du projet de loi vise à supprimer les frais, actuellement payés par le débiteur, que peuvent réclamer des établissements de crédit en cas de paiement d'une créance publique non fiscale (produits locaux, produits divers et amendes) par prélèvement au profit des comptables publics ou des régisseurs de recettes. L'objectif ainsi recherché est de faciliter le paiement de ces créances par prélèvement automatique. Cette disposition ne concerne pas les seules entreprises, mais tous les débiteurs des personnes publiques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 sans modification .

Article 23 (art. L. 6145-9 du code de la santé publique) - Dématérialisation et simplification des modalités de recouvrement des créances des hôpitaux publics

L'article 23 du projet de loi tend à simplifier et à dématérialiser les modalités de recouvrement des créances des établissements publics de santé, en particulier vis-à-vis des organismes d'assurance maladie.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 sans modification .

Article 24 (art. L. 175-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Insaisissabilité des biens des organismes d'assurance maladie

L'article 24 du projet de loi vise à déclarer insaisissables les biens des organismes de base d'assurance maladie, en cas d'impayé de créances des hôpitaux publics, de façon à mettre en cohérence le droit avec la pratique, dans laquelle les hôpitaux ne procèdent pas par voie d'exécution forcée vis-à-vis de l'assurance maladie.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 24 sans modification .

Article 25 (art. L. 1611-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Autorisation du recours aux conventions de mandat pour l'État et les collectivités territoriales et validation des conventions déjà conclues

L'article 25 du projet de loi vise à autoriser la conclusion de conventions de mandat, d'une part, pour l'État et ses établissements publics pour l'encaissement de certaines recettes ou le paiement de dépenses et, d'autre part, en faveur des collectivités territoriales, pour l'encaissement de certaines de leurs recettes. Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale sous réserve de quatre amendements rédactionnels.

1. Un recours aux conventions de mandat en l'absence de fondement légal

a. La convention de mandat en droit civil

L'article 1984 du code civil pose le principe du mandat entre deux personnes comme étant « un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom ». Ainsi, un contrat de mandat est un contrat de représentation d'une personne par une autre, conclu à titre onéreux ou gracieux. Le mandant ne peut conférer au mandataire plus de pouvoir qu'il n'en détient lui-même. C'est sur cette base que les personnes publiques recourent, depuis plusieurs années, à des conventions de mandat, en particulier pour l'encaissement de leurs recettes ou le paiement de certaines dépenses, en particulier les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux. Toutefois, votre rapporteur n'a pu recueillir de données sur le nombre de collectivités ayant conclu de telles conventions, ni sur le nombre de conventions signées par l'État ou ses établissements publics.

On rappellera que, en vertu de l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales et leur groupement peuvent recourir à une convention de mandat pour l'instruction des demandes et la préparation des décisions d'attribution des aides et prestations financières ainsi que pour l'attribution et le paiement de certaines dépenses, notamment celles relatives à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

b. L'avis du Conseil d'État de 2007 sur les conventions de mandat

Le Conseil d'État, saisi par le Premier ministre, a émis un avis ^{46 ( * )} dans lequel il a estimé que le recours à une convention de mandat par une collectivité territoriale ou un établissement public local devait être expressément autorisé par la loi. Il a considéré que, en vertu des articles L. 2343-1 et L. 3342-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, s'appliquait le principe de l'exclusivité des compétences du comptable public en matière de recouvrement des recettes et de paiement des dépenses publiques, qui interdit aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de faire exécuter par convention une partie de leur recettes et de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public, en l'absence de dispositions législatives les y autorisant. Le troisième alinéa de l'article 14 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, selon lequel « les comptables publics peuvent déléguer leurs pouvoirs à un ou plusieurs mandataires ayant qualité pour agir en leur nom et sous leur responsabilité », ne s'applique qu'aux fondés de pouvoir, aux autres agents de la direction générale de la comptabilité publique et aux huissiers de justice en matière de recouvrement désignés par les comptables publics.

Ainsi, il appartient au législateur, selon le Conseil d'État, de fixer les règles essentielles encadrant le recours à une convention de mandat, ainsi que le contenu des obligations principales du mandant et du mandataire, les modalités générales d'exécution, dans le respect des principes de libre administration des collectivités et de la comptabilité publique. Et le Conseil d'État de préciser qu'« il appartient au législateur de rendre obligatoire, sous peine de nullité, la forme écrite du mandat et sa signature par le mandat et le mandataire. »

La Cour des comptes a également jugé ^{47 ( * )} qu'un comptable public ne pouvait être dessaisi de sa compétence exclusive, qu'il tient de l'article 60 du décret du 23 février 1963 précité, de maniement de fonds publics et qu'une délégation de cette compétence par la conclusion d'une convention de mandat sans base législative était à l'origine d'une situation de gestion de fait.

Ainsi, au vu de l'avis du Conseil d'État et des jugements de la Cour des comptes, toute convention de mandat conclue par une collectivité territoriale ou un établissement public local est susceptible d'annulation par le juge du contrat ou de condamnation pour gestion de fait par le juge financier, à l'exception de celles conclues sur le fondement de l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales.

2. La reconnaissance légale des conventions de mandat

Dans un souci de sécurité juridique, le présent article prévoit le cadre dans lequel l'État, ses établissements publics, les groupements d'intérêt public, les autorités publiques indépendantes, les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux pourraient, selon les cas, recourir à des conventions de mandat pour confier à un tiers le paiement de dépenses ou le recouvrement de recettes. Afin de stabiliser les conventions de mandat déjà conclues, il est également prévu une validation législative pour les conventions passées ou en cours afin d'éviter leur annulation sur le fondement de l'absence d'une disposition législative.

Le I du présent article tend à insérer un nouvel article L. 1617-7-1 dans le code général des collectivités territoriales permettant aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de confier, par une convention de mandat, l'encaissement de certaines recettes, après avis de leur comptable public. L'avis du comptable public serait obligatoire mais les collectivités ne seraient pas tenues de le suivre.

Cette convention serait écrite, conformément aux préconisations du Conseil d'État.

Seraient exclues de cette convention les créances faisant l'objet d'une exécution forcée. Pourraient en revanche relever de celle-ci :

- les droits d'accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques des collectivités ou de leurs groupements ;

- les revenus tirés de leurs immeubles et confiés à un gérant ou les produits et redevances du domaine qui seraient fixés par un décret ;

- les prestations issues d'un contrat portant sur le service public de l'eau, de l'assainissement ou de tout autre service public dont la liste serait fixée par décret.

La convention de mandat fixerait une reddition au moins annuelle par le mandataire des opérations qui lui auraient été confiées et des pièces justificatives correspondantes. En cas de recettes encaissées à tort, le mandataire devrait, si la convention le prévoit, les rembourser.

Un décret fixerait les dispositions comptables et financières de ces conventions.

Ces dispositions s'inspirent directement de celles prévues à l'article L. 1611-7 du code général des collectivités territoriales relatives aux conventions de mandat portant sur certaines dépenses.

Le II prévoit le même cadre de recours à une convention de mandat pour l'État, ses établissements publics, leurs groupements d'intérêt public et les autorités publiques indépendantes ^{48 ( * )} , pour l'encaissement de certaines recettes et le paiement de certaines dépenses. L'avis conforme du comptable public devrait être préalablement recueilli avant sa conclusion et la convention présenterait les mêmes caractéristiques que celle prévue pour les collectivités territoriales ou leurs groupements.

Pourraient relever d'une convention de mandat, d'une part, les dépenses de fonctionnement, d'investissement, d'intervention ainsi que les aides à l'emploi, les dépenses de pensions, rentes et émoluments assimilés et, d'autre part, l'encaissement des recettes propres des établissements publics de l'État, des groupements nationaux d'intérêt public et des autorités publiques indépendantes, des recettes issues de prestations rendues, des redevances et des recettes non fiscales issues de la délivrance des visas dans les chancelleries diplomatiques et consulaires.

Enfin, le III prévoit une validation des conventions de mandat conclues antérieurement à la publication de la présente loi, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, afin d'éviter leur annulation sur le moyen tiré de l'absence de dispositions législatives prévoyant le recours à un mandataire pour ces opérations.

Votre commission est favorable au dispositif des conventions de mandat, qui représentent un outil efficace pour les personnes publiques y recourant.

Dans un souci de lisibilité et de clarification du dispositif proposé, elle a adopté cinq amendements rédactionnels de son rapporteur. Elle a également précisé que les conventions de mandat devaient obligatoirement prévoir le remboursement des recettes encaissées à tort ou le recouvrement et l'apurement des éventuels indus, dans un souci de sécurisation des deniers de la personne publique. Enfin, dans ce même esprit, elle a rendu obligatoire l'avis du comptable public pour les collectivités territoriales ou leurs groupements souhaitant recourir à une convention de mandat.

Par ailleurs, elle a adopté deux amendements de notre collègue Philippe Dominati, rapporteur pour avis de la commission des finances, tendant :

- d'une part, à supprimer la mention selon laquelle un décret est « pris sur le rapport du ministre chargé du budget », car il n'appartient pas au législateur de s'ingérer dans l'organisation du pouvoir réglementaire ;

- d'autre part, à supprimer la validation législative. En effet, cette dernière ne répond pas aux exigences du Conseil constitutionnel en la matière, « l'impérieux motif d'intérêt général » ne semblant pas constitué, le nombre de contentieux potentiels et leurs conséquences n'étant pas connus avec précision.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté un amendement tendant à prévoir que les conventions de mandat actuellement en cours d'application soient adaptées aux nouvelles dispositions du présent article dans les douze mois suivant la publication de la présente loi.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 (art. 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises) - Suppression de la nomination des commissaires aux comptes des établissements publics de l'État par le ministre de l'économie

L'article 26 du projet de loi vise à simplifier les conditions de désignation des commissaires aux comptes des établissements publics de l'État, en supprimant leur nomination par le ministre chargé de l'économie, pour les aligner sur le droit commun prévu par le code de commerce.

Parmi les différentes catégories d'établissements publics concernés, figurent notamment les entreprises publiques ayant le statut d'établissement public.

Selon l'article 30 de la loi n° 84-148 du 1 ^er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises, dans sa rédaction actuelle, les établissements publics, selon le cas, doivent ou peuvent désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant. Cette obligation ne s'applique pas aux établissements ne dépassant pas des seuils, fixés par décret en Conseil d'État, en termes de nombre de salariés, de montant de chiffre d'affaires ou de ressources ou de total du bilan. Le 2 de cet article 30 précise que les commissaires aux comptes des établissements publics de l'État sont nommés par le ministre de l'économie, sur proposition des organes dirigeants.

Selon l'article 15 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer, les commissaires aux comptes des établissements publics sont d'ores et déjà désignés au terme d'une procédure de marché public. La nomination des commissaires par le ministre implique un contrôle par les services de ce dernier de la régularité juridique de la procédure. Or, ce contrôle s'avère à la fois contraignant en termes de moyens et de temps et peu pertinent. En effet, ces marchés sont souvent d'un montant relativement peu élevé ^{49 ( * )} et leur contrôle mobilise du personnel alors que d'autres marchés de ces établissements, de montants comparables, ne sont pas soumis à un tel contrôle. En outre, le temps pris par ce contrôle allonge la procédure de nomination des commissaires aux comptes, alors que, pour que ces derniers accomplissent leur mission dans de bonnes conditions, il est nécessaire qu'ils débutent leur travail le plus tôt possible. Enfin, le fait que la procédure de passation de marché soit achevée au moment où les services du ministère de l'économie effectuent leur contrôle rend leur intervention peu pertinente : dans le cas où des irrégularités sont relevées, la reprise de la procédure prive l'établissement de commissaire aux comptes, pour finalement aboutir au choix du même candidat.

En précisant que les commissaires aux comptes des établissements publics de l'État sont désignés dans les conditions prévues à l'article L. 823-1 du code de commerce, l'article 26 vise à aligner les conditions de désignation des commissaires aux comptes des établissements publics de l'État sur celles des commissaires des entreprises privées. Ces derniers sont désignés par l'assemblée générale ordinaire dans les personnes morales qui sont dotées de cette instance, ou par « l'organe exerçant une fonction analogue compétent en vertu des règles qui s'appliquent aux autres personnes ou entités ».

Entendue par votre rapporteur, la Compagnie nationale des commissaires aux comptes a exprimé son approbation concernant cette mesure.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification .

CHAPITRE VI - AUTRES MESURES DE SIMPLIFICATION

Article 27 - Habilitation en vue de transposer deux directives européennes relatives aux marchés publics et de simplifier le droit de la commande publique

L'article 27 du projet de loi autorise le Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toute disposition législative pour modifier le droit de la commande publique. Selon l'exposé des motifs, il vise ainsi à fixer « le cadre d'une profonde simplification du droit des marchés publics par la voie de la transposition de deux nouvelles directives européennes, aux fins notamment de promotion de l'innovation, de facilitation de l'accès des petites et moyennes entreprises aux marchés publics et d'une meilleure prise en compte, par les acheteurs publics, des objectifs sociaux et environnementaux ».

Le Gouvernement ne serait pas seulement habilité à transposer les deux directives du 26 février 2014 qui concernent les marchés publics au sens du droit de l'Union européenne ^{50 ( * )} , ce qui en droit français englobe les marchés publics stricto sensu mais également les contrats de partenariat ou certaines autorisations d'occupation du domaine public.

1. La transposition des directives européennes relatives à la commande publique

La modification des règles européennes en matière de commande publique est le fruit de négociations importantes au niveau de l'Union européenne auxquelles le Sénat s'est intéressé dès l'origine, pour s'alarmer des propositions de la Commission européenne. Le 13 mars 2012, le Sénat adoptait une résolution européenne en ce sens ^{51 ( * )} . Le 28 mai 2014, notre collègue Jean-Pierre Sueur a présenté devant votre commission une communication sur l'élaboration et le contenu final de ces directives ^{52 ( * )} .

Le suivi en amont des négociations européennes par notre assemblée et, plus particulièrement, de votre commission facilite d'autant plus le recours à une ordonnance pour assurer sa transposition sur le plan législatif, la transposition réglementaire ayant commencé ^{53 ( * )} . En outre, comme le rappelle l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, les directives à transposer « contiennent des dispositions particulièrement précises techniques qui laissent très peu de marge de manoeuvre aux États membres ».

Le 1° de l'article 27 autorise le Gouvernement à adopter, par ordonnance, les dispositions législatives nécessaires à cette transposition, ce que votre commission n'a pas remis en cause.

2. L'unification et la rationalisation du droit de la commande publique

Le 2° permet au Gouvernement « d'unifier et de rationaliser [...] l'ensemble des règles relatives aux contrats de la commande publique qui sont des marchés publics au sens du droit de l'Union européenne ».

Le champ de l'habilitation prévue au 2° traduit une volonté de consolidation du droit de la commande publique qui souffre actuellement d'un éparpillement des textes applicables : code des marchés publics, ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, chapitre IV du titre I ^er du livre IV du code général des collectivités territoriales.

Cette situation est favorisée par l'absence de concordance entre la notion française de marché public et celle retenue au niveau européen qui recoupe, comme indiqué précédemment, plusieurs contrats publics en droit interne.

À cette situation s'ajoute la possibilité pour le pouvoir réglementaire d'intervenir sur les règles de la commande publique applicable aux collectivités territoriales grâce à l'article 1 ^er du décret-loi du 12 novembre 1938 pris sur le fondement de la loi du 5 octobre 1938. En dépit des articles 34 et 38 de la Constitution, le Conseil d'État a estimé, au terme d'un raisonnement particulièrement constructif, que cette habilitation permanente était toujours valable, permettant au Gouvernement d'intervenir dans une matière législative. Le Gouvernement a néanmoins indiqué son intention de mettre fin à cette possibilité, ce qui paraît plus respectueux des prérogatives parlementaires.

Aussi, pour déterminer des principes législatifs à la commande publique et rassembler le droit applicable aux marchés publics au sens du droit de l'Union européenne, le Gouvernement souhaite procéder par ordonnance.

Dans ce cadre, le Gouvernement indique, au sein de l'étude d'impact, envisager trois mesures qui excèderaient la stricte transposition et qui, en l'état de leur présentation, ne soulèvent pas d'objection, à savoir :

- la qualification de contrat de droit administratif les marchés publics conclus par des personnes morales de droit public et non plus seulement passés en application du code des marchés publics ;

- le principe d'une intervention de la commission d'appel d'offres pour les collectivités territoriales et certains établissements publics spécifiques ;

- des mesures propres à protéger les deniers publics et reprendra les règles de maniement des fonds publics (interdiction de paiement différé dans les marchés publics, acomptes et avances obligatoires, garanties financières de la bonne exécution du marché, etc.).

Cependant, l'ambition gouvernementale est plus forte puisqu'elle vise à unifier le régime des contrats globaux à la disposition des personnes publiques.

Le 12 mars 2014, M. Pierre Moscovici, alors ministre de l'économie et des finances, déclarait ainsi que « la transposition des directives est l'occasion de repenser le droit interne de la commande publique pour qu'il retrouve son unité et sa cohérence ». Il estimait alors que « l'ensemble des travaux de mise en cohérence et de simplification constitueront, - une fois la transposition menée à bien -, une première étape fondamentale dans l'élaboration d'un "code de la commande publique", afin de garantir l'accessibilité et l'intelligibilité de ce corps de droit ».

Pour louable que soit cette démarche, elle n'en suscite pas moins des craintes lorsque le Gouvernement entend, comme il le précise au sein de l'étude d'impact, rénover le régime des contrats de partenariat. Nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont présenté, dans leur rapport d'information ^{54 ( * )} de juillet 2014, l'intérêt de ces contrats mais également les garanties qui devaient entourer leur conclusion et leur exécution dans l'intérêt des finances publiques mais aussi des artisans et des petites et moyennes entreprises.

D'ailleurs, la modification de ces règles aurait pour conséquence de modifier la législation applicable à la sous-traitance et à la maîtrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

Dans une contribution écrite qu'il a fait parvenir à votre rapporteur, le Conseil national de l'ordre des architectes estime ainsi que la remise en cause d'une maîtrise d'oeuvre indépendante des entreprises, « sans concertation et sans débat avec les acteurs concernés, aurait des conséquences préjudiciables pour la qualité architecturale ».

Aussi, votre commission a estimé que la définition du cadre d'un cadre juridique unifié pour ces contrats nécessitait un examen parlementaire. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur limitant l'habilitation à la possibilité de réunir les règles relatives aux marchés publics au sens du droit de l'Union européenne au sein d'un même texte mais uniquement à droit constant.

Par ailleurs, dans un souci de sécurité juridique et de lisibilité pour les acheteurs publics, votre commission a adopté un autre amendement de son rapporteur précisant que les nouvelles règles introduites par l'ordonnance entreront en vigueur, au plus tôt, au 1 ^er janvier 2016.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié .

Article 27 bis (nouveau) (art. 2 et 11 de l'ordonnance° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et art. L. 1414-2 et L. 1414-12 du code général des collectivités territoriales) - Encadrement du recours aux contrats de partenariat

Introduit par votre commission, par l'adoption de quatre amendements à l'initiative de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, adoptés avec l'avis favorable de votre rapporteur, l'article 27 bis du projet de loi traduit plusieurs recommandations qu'ils ont formulées dans le rapport d'information qu'ils ont consacré aux contrats de partenariat ^{55 ( * )} . À ce titre, il modifie l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, fixant le cadre applicable à l'État et ses établissements publics, et le chapitre IV du titre I ^er du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales, qui s'applique à ce type de contrats conclus par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Souhaitant dresser un état des lieux de l'usage du contrat de partenariat dix ans après sa création, nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont évalué les avantages et limites de cet outil ainsi que les risques financiers qu'il emporte. Ils ont également mesuré ses effets sur les petites et moyennes entreprises ainsi que sur les artisans.

Au terme de leurs travaux, sans remettre en cause l'utilité du contrat de partenariat, nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli avaient formulé plusieurs recommandations, dont certaines de rang législatif, visant à mieux encadrer le recours au contrat de partenariat pour, conformément à la jurisprudence constitutionnelle, cantonner ce contrat dérogatoire de la commande publique.

Dans la mesure où le 2° de l'article 27 du présent projet de loi prévoit une habilitation qui a trait aux contrats de partenariat qui sont des marchés publics au sens du droit de l'Union européenne, l'article 27 bis encadre la conclusion et l'exécution de contrats de partenariat par l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

En premier lieu, l'élaboration des évaluations préalables, obligatoires avant de recourir à un contrat de partenariat, serait précisée. Ces évaluations comporteraient désormais une partie consacrée aux capacités financières de la personne publique afin d'éclairer la prise de décision sans limiter, comme actuellement, cette évaluation aux motifs financiers justifiant le recours à ce type de contrat. De surcroît, lorsque les collectivités territoriales et leurs établissements publics décident de recourir à un tiers pour établir cette évaluation préalable, elles devraient le sélectionner sur une liste dont les conditions d'élaboration seraient fixées par voie réglementaire. Cette précision doit permettre d'exiger des gages de compétence et d'expérience pour les organismes experts qui entendent conseiller sur ce point les collectivités territoriales et les établissements publics locaux ^{56 ( * )} .

En deuxième lieu, le recours aux contrats de partenariat serait limité à des projets dont le montant serait supérieur à un montant fixé par décret, afin de réserver cette formule contractuelle complexe à des projets d'ampleur, évitant ainsi que le contrat de partenariat ne soit utilisé pour des projets qui d'évidence peuvent être réalisés avec les outils traditionnels de la commande publique.

En troisième lieu, les critères de recours au contrat de partenariat seraient limités à l'urgence et à la complexité. En revanche, le critère dit de l'efficience économique, introduit par l'article 2 de la loi n°2008-735 du 28 juillet 2008, serait supprimé. En outre, il serait précisé que la complexité devrait être intrinsèque au projet et non résulter du recours au contrat de partenariat et que l'urgence invoquée ne pourrait résulter du comportement de la personne publique, qui arguerait ainsi de sa propre turpitude.

Enfin, la participation des petites et moyennes entreprises et des artisans à l'exécution des contrats de partenariat serait mieux garantie puisque le titulaire du contrat de partenariat serait tenu de leur confier non pas « une partie » du contrat mais au moins 30 % du montant de ce contrat. En outre, pour tenir compte de la relation économique déséquilibrée entre le titulaire du contrat de partenariat et les entreprises auxquelles il fait appel pour assurer son exécution, le cautionnement assurant le paiement de ces entreprises seraient automatique et plus seulement, comme actuellement, obligatoire en cas de demande de ces entreprises.

Votre commission a adopté un article 27 bis ainsi rédigé .

Article 28 (art. L. 711-4, L. 711-9 et L. 711-17 à L. 711-21 [nouveaux] du code de commerce et art. L. 443-1 et L. 753-1 du code de l'éducation)  - Régime juridique spécifique pour les écoles supérieures des chambres de commerce et d'industrie

L'article 28 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'instituer un régime juridique propre pour les établissements d'enseignement supérieur gérés par les chambres de commerce et d'industrie. Ces établissements, actuellement simples services des chambres, ne disposent pas d'une autonomie de gestion suffisante pour exercer et développer leurs activités.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur, en vue de transformer cette habilitation en modification directe du code de commerce.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié .

Article 28 bis (nouveau) (art. L. 711-1-1 [nouveau] du code de commerce) - Faculté de fusion entre chambres territoriales et régionales de commerce et d'industrie

Introduit par l'adoption d'un amendement de la commission des affaires économiques, présenté par notre collègue Elisabeth Lamure, rapporteur pour avis, l'article 28 bis du projet de loi vise à permettre aux chambres territoriales et régionales de commerce et d'industrie de fusionner au sein d'une chambre unique.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet amendement présenté par son rapporteur, entrant dans le champ de la délégation au fond décidée par votre commission des lois.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé .

Article 28 ter (nouveau) (art. L. 711-22 à L. 711-25 [nouveaux] du code de commerce) - Statut des chambres de commerce et d'industrie locales

Introduit par l'adoption d'un amendement de la commission des affaires économiques, présenté par notre collègue Elisabeth Lamure, rapporteur pour avis, l'article 28 ter du projet de loi vise à donner un statut aux chambres de commerce et d'industrie locales, sur le modèle des délégations locales de la chambre de commerce et d'industrie de région Paris Ile-de-France.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet amendement présenté par son rapporteur, entrant dans le champ de la délégation au fond décidée par votre commission des lois.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi rédigé .

Article 29 - Habilitation en vue de fusionner l'Agence française pour les investissements internationaux et UbiFrance

L'article 29 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de regrouper dans un établissement public unique, relevant de l'État, l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), chargée de favoriser l'accueil des investissements des entreprises étrangères sur le territoire français, et l'agence UbiFrance, qui a pour mission d'accompagner les entreprises françaises dans leur développement international. L'AFII et UbiFrance sont des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial, dotés d'un réseau en France et à l'étranger.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié .

Article 30 - Habilitation en vue d'aménager certains dispositifs de suivi du financement des entreprises

L'article 30 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'aménager les dispositifs de suivi du financement des entreprises mis en place par la Banque de France et l'Autorité des marchés financiers, afin de permettre un accès plus large aux données sur la situation financière des entreprises pour les opérateurs intéressés.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 sans modification .

Article 31 (art. L. 941-4 du code de la sécurité sociale) - Simplification des modalités de contrôle des institutions de gestion de retraite supplémentaire

L'article 31 du projet de loi tend à supprimer l'obligation, pour les institutions de gestion de retraite supplémentaire, de transmettre certaines informations comptables et statistiques à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 sans modification .

Article 31 bis A (nouveau) (art. 2422 [nouveau] du code civil et art. L. 313-14, L. 313-14-1 et L. 313-14-2 [nouveaux] du code de la consommation) - Rétablissement de l'hypothèque rechargeable pour les professionnels

Introduit à l'initiative de votre commission, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, l'article 31 bis A du projet de loi tend à rétablir, à l'article 2422 du code civil et à la section 6 du chapitre III, du titre I ^er , du livre III du code de la consommation, au bénéfice des seules entreprises, les dispositions relatives à l'hypothèque rechargeable, supprimées par l'article 46 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation.

Introduite dans notre droit par l'ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, le mécanisme de l'hypothèque ^{57 ( * )} rechargeable repose sur la faculté d' offrir la même hypothèque en garantie de plusieurs créances , successives ou simultanées.

L'hypothèque peut donc être affectée à la garantie de créances autres que celles mentionnées par l'acte constitutif pourvu que celui-ci le prévoie expressément. Le bénéficiaire de l'hypothèque peut alors l'offrir en garantie, dans la limite du montant maximal prévu lors de l'hypothèque initiale , non seulement au créancier originaire, mais aussi à un nouveau créancier même si la première créance n'a pas été intégralement remboursée. La convention de rechargement qu'il passe, soit avec le créancier originaire, soit avec le nouveau créancier, revêt la forme notariée.

Lors de l'examen de la loi du 17 mars 2014, ce mécanisme avait été supprimé car il lui était reproché d'inciter les particuliers à engager leurs biens immobiliers pour garantir un crédit à la consommation, et de présenter un risque d'endettement excessif dès lors que seule la valeur de leur bien, et non leurs revenus, déterminait l'octroi du crédit à la consommation. Ce mécanisme avait été comparé à l'endettement des ménages assis sur un bien immobilier à la base de la crise des « subprimes » aux États-Unis.

Or, le risque semble en réalité limité. En effet, entre 2006 et 2014, l'utilisation de l'hypothèque rechargeable n'a pas contribué, en France, à étendre le surendettement des ménages.

D'autre part, dans le mécanisme de l'hypothèque rechargeable, contrairement aux « subprimes », ce n'est pas la valeur du bien qui est prise en compte pour effectuer le rechargement, mais le montant initial de l'hypothèque. Dès lors, l'emprunteur ne pourra recharger l'hypothèque que dans la limite de la somme prévue dans l'acte constitutif, laquelle se trouvera elle-même bornée par la valeur du bien lors de la constitution de l'hypothèque rechargeable.

Plus encore, comme l'avait souligné le Gouvernement lors de l'examen de la loi du 17 mars 2014, l'hypothèque rechargeable sert aussi à garantir des dettes professionnelles en permettant à des chefs d'entreprise d'accéder plus facilement au crédit .

Enfin, à la suite de son introduction en droit français, l'hypothèque rechargeable avait été présentée comme un instrument de modernité dont souhaitaient s'inspirer un certain nombre de pays étrangers.

Cependant, votre rapporteur souscrit à l'objectif de protection des consommateurs qui avait motivé la suppression de l'hypothèque rechargeable. En effet, si ce mécanisme ne peut être comparé à celui des « subprimes », il incite néanmoins les particuliers à demeurer durablement dans une situation d'endettement important, puisqu'à mesure que l'emprunteur rembourse son prêt, il libère une marge de garantie de nouveaux prêts, même si le rechargement est limité à la valeur du bien inscrit dans l'hypothèque de départ.

Dès lors, pour concilier cette exigence de protection des consommateurs avec la nécessité de permettre un accès facilité au crédit pour les entreprises , votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement réintroduisant dans le code civil et dans le code de la consommation l'hypothèque rechargeable, mais en limitant l'utilisation de ce mécanisme à des fins professionnelles.

Votre commission a adopté l'article 31 bis A ainsi rédigé .

CHAPITRE VI BIS (SUPPRIMÉ)
SECTEUR DU TOURISME

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à supprimer cet intitulé nouveau, résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, devenu l'article 31 bis ci-après. En effet, l'insertion de cet intitulé ne semble pas cohérente avec la structure actuelle du projet de loi, qui ne comprend pas de chapitres consacrés à des secteurs économiques particuliers. Chaque chapitre concerne un champ particulier de simplification. Au surplus, un article traitant du tourisme figure dans un autre chapitre (article 34 bis au chapitre VII). Dans ces conditions, l'article 31 bis trouve aisément sa place dans l'actuel chapitre VI, relatif aux « autres mesures de simplification ».

Article 31 bis - Habilitation en vue de procéder à diverses simplifications
dans le secteur du tourisme

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, l'article 31 bis du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour « [permettre] la simplification dans le secteur touristique ». Il précise que l'habilitation concerne « en particulier » certains aspects du droit du tourisme, par exemple l'utilisation des piscines dans les chambres d'hôtes ou l'accessibilité des espaces culturels « par des moyens de transport écologiques (type vélo), dans la logique de développement durable que le Gouvernement souhaite promouvoir ». L'objectif ainsi recherché est de traduire les conclusions des assises du tourisme organisées par le Gouvernement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis ainsi modifié .

CHAPITRE VII - CLARIFICATION DU DROIT

Article 32 (art. L. 1121-3, L. 2124-27, L. 2124-28, L. 2323-9, L. 5211-1, L. 5221-1, L. 5221-2, L. 5222-1, L. 5222-2, L. 5232-1, L. 5241-2, L. 5241-4, L. 5242-1 et L. 5251-1 du code général de la propriété des personnes publiques) - Clarifications du code général de la propriété des personnes publiques

L'article 32 du projet de loi modifie le code général de la propriété des personnes publiques afin d'y apporter des clarifications et d'assurer sa coordination avec d'autres dispositions en vigueur.

Le 1° précise ainsi l'article L. 1121-3 de ce code qui prévoit qu'en cas de don ou legs effectué en faveur de l'État, il ne peut être accepté que par décret en Conseil d'État si une réclamation est adressée par les héritiers légaux, et non par un simple arrêté ministériel comme il est prévu, par principe, par les articles L. 1121-1 et R. 1121-1 du même code. Suivant une recommandation du Conseil d'État, il est précisé que le décret en Conseil d'État est nécessaire même lorsque l'acceptation des dons et legs n'est que partielle, et pas uniquement lorsqu'elle est totale.

En outre, les 2° et 3° modifient des références erronées au code minier au sein des articles L. 2124-27 et L. 2124-28 du même code en raison de la recodification du code minier par l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011.

Par ailleurs, le 4° abaisse de dix à cinq le délai de prescription mentionné à l'article L. 2323-9 du même code applicable au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial qui conduisent les poursuites conformément aux usages du commerce. La loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile a prévu une prescription quinquennale en ce domaine sans prévoir de coordination à l'article L. 2323-9 du code général de la propriété des personnes publiques, ce qui créait une exception difficilement justifiable. Dans un souci d'harmonisation, la prescription est ainsi ramenée à une durée de cinq années.

Enfin, le 5° rend applicable plusieurs articles de ce code à Saint-Pierre-et-Miquelon et supprime plusieurs adaptations prévues pour son application à cet archipel. En effet, les articles du code général de la propriété des personnes publiques renvoyant à des règles prévues par le code général des collectivités territoriales voient leur application écartée alors que le code général des collectivités territoriales s'applique à Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette demande correspond, selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, à des observations de la commission supérieure de codification et du Conseil d'État. Il est ainsi proposé de mettre fin à cette incohérence et de supprimer les dispositions assurant une adaptation qui n'est plus nécessaire compte-tenu de l'application du droit commun dans cette collectivité d'outre-mer.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel de son rapporteur, votre commission a souscrit à cet article qui renforce la cohérence et l'intelligibilité de la loi.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .

Article 33 (articles du code général des impôts et art. L. 534-1 du code rural et de la pêche maritime) - Actualisation de références à des textes européens et suppression de renvois à des textes d'application

L'article 33 du projet de loi vise à mettre à jour la référence à deux règlements européens dans plusieurs dizaines d'articles du code général des impôts et à supprimer l'intervention de textes réglementaires pour l'application du même code ainsi que du code rural et de la pêche maritime.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 33 sans modification .

Article 34 (art. L. 121-15, L. 121-18-1, L. 121-22, L. 121-25 [nouveau], L. 121-34-2, L. 121-49, L. 121-87, L. 121-97, L. 121-98-1 [nouveau], L. 121-113 [nouveau], L. 121-114 [nouveau], L. 122-3 et L. 141-1 du code de la consommation) - Correction d'insuffisances et d'incohérences juridiquesdans le code de la consommation

L'article 34 du projet de loi tend à modifier diverses dispositions du code de la consommation afin d'assurer une plus grande effectivité à certaines mesures issues de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, et de permettre ainsi une meilleure protection du consommateur. Cet article vise également à corriger quelques insuffisances de cette loi, qui posent problème dans la mise en oeuvre de la transposition de la directive 2011/83/UE du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs, s'agissant notamment des contrats conclus à distance ou hors établissement.

Votre rapporteur s'étonne que cette loi relative à la consommation, qui a fait l'objet de deux lectures et d'une commission mixte paritaire et dont l'examen a duré neuf mois, doive déjà faire l'objet de corrections qui dépassent le cadre de simples erreurs matérielles. Dans le cas présent, des dispositions renforçant la protection du consommateur ont été adoptées, mais les sanctions devant les accompagner ont été omises. En outre, il apparaît que certaines dispositions de la loi, adoptées dans le but de transposer la directive du 25 octobre 2011 précitée, ne permettent finalement pas une transposition effective et complète.

Le 1° vise à corriger deux erreurs de références à l'article L. 121-15 du code de la consommation. Ce dernier fait en effet notamment référence, dans les listes des opérations commerciales pour lesquelles toute publicité est interdite, aux opérations soumises à autorisation au titre des articles L. 720-5 et L. 720-10 du code de commerce. Or ces deux articles ont été abrogés par l'ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale : ils ont été remplacés respectivement, dans le même code, par les articles L. 752-1 (liste des projets soumis à une autorisation d'exploitation commerciale) et L. 752-16 (conditions d'autorisation des points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail). La nouvelle rédaction proposée pour le 1° de l'article L. 121-15 permet, en outre, de corriger une imprécision de ce dernier, qui contient des références à des opérations commerciales soumises à autorisation ou à déclaration, mais qui n'évoque cependant dans sa rédaction actuelle que les opérations soumises à autorisation.

Le a) du 2° de l'article 34 tend à compléter les dispositions de l'article L. 121-18-1 du code de la consommation, introduit par la loi du 17 mars 2014 précitée, en précisant que l'exemplaire du contrat conclu hors établissement et remis au consommateur doit être daté. Cette précision permet de rendre effectifs le délai de rétractation prévu au deuxième alinéa de l'article L. 121-18-1, ainsi que le délai avant lequel le professionnel ne peut être payé, prévu à l'article L. 121-18-2.

Le b) du 2° vise à modifier l'article L. 121-22 du code de la consommation, en incluant l'article L. 121-17 dans la liste des articles pour lesquels un manquement est passible d'une amende administrative. L'objectif est ici de rendre effectives les dispositions de l'article L. 121-17 du code de la consommation, qui définissent les obligations d'information précontractuelle pour les contrats conclus hors établissement.

Le c) du 2° de l'article 34 insère dans le code de la consommation un article L. 121-25 énonçant que les dispositions de la section 2 du chapitre I ^er du titre II du livre I ^er , consacrée aux contrats conclus à distance et hors établissement, sont d'ordre public. Cette section précise notamment les obligations d'information précontractuelle et les conditions d'exercice du droit de rétractation applicables à ces types de contrats.

Il s'agit ici de permettre une transposition effective de la directive du 25 octobre 2011, dont l'article 25 précise que « toute clause contractuelle qui, d'une manière directe ou indirecte, écarte ou limite les droits découlant de la présente directive ne lie pas le consommateur ». Ainsi, un contrat portant sur un contrat conclu à distance ou hors établissement ne pourra prévoir, à peine de nullité, d'écarter les règles définies aux articles L. 121-16 à L. 121-24 du code de la consommation. Et pour tout litige portant sur ce type de contrat, le juge pourra relever d'office, sans que les parties ne l'aient fait dans le cadre de leur requête, des moyens tirés du non-respect de ces dispositions.

Ce nouvel article L. 121-25 renforce donc de manière substantielle la protection des consommateurs dans le domaine des contrats conclus à distance et hors établissement.

Le 3° tend à compléter les dispositions de l'article L. 121-34-2 du code, introduit par la loi du 17 mars 2014 précitée et relatif à l'interdiction de l'utilisation des numéros masqués en matière de démarchage téléphonique. Il complète en effet cet article par un alinéa précisant les sanctions encourues en cas de manquement à ces dispositions.

Le 4° tend à compléter les dispositions de l'article L. 121-49 du code de la consommation, également introduit par la loi du 17 mars 2014 précitée, en précisant les conditions dans lesquelles sont recherchés et constatés les manquements aux articles L. 121-42 à L. 121-47, relatifs aux achats par l'intermédiaire des opérateurs de communications électroniques. Il s'agit ici d'habiliter les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour le contrôle de l'application de ces dispositions.

Le 5° de l'article 34 vise à faire figurer de manière obligatoire l'adresse électronique du fournisseur parmi les informations devant être contenues dans une offre de fourniture d'électricité ou de gaz naturel. La rédaction actuelle de l'article L. 121-87 du code de consommation précise que l'offre doit contenir « le cas échéant » cette adresse électronique.

Le 6° tend à prévoir une sanction au manquement à l'ensemble des dispositions concernant l'information du consommateur et les conditions de formation du contrat, lorsque celui-ci est conclu dans le cadre de foires ou salons. Il vise plus précisément à remédier au fait que la loi du 17 mars 2014 précitée n'a prévu aucune sanction en cas de manquement aux dispositions de l'article L. 121-98 relatives aux mentions obligatoires dans un contrat accompagné d'une offre de crédit.

Le 7° tend à compléter les dispositions de la section du code de la consommation relative aux contrats relatifs au gaz de pétrole liquéfié, introduite également par la loi du 17 mars 2014 précitée : il précise les conditions dans lesquelles sont recherchés et constatés les manquements aux dispositions de l'ensemble de la section, concernant les conditions de formation de ces contrats, leur durée maximale et les modifications des conditions contractuelles. Le 7° remédie également à l'absence de sanction à la méconnaissance des dispositions de cette section.

Le 8° vise à clarifier les dispositions de l'article L. 122-3 du code de la consommation, dont la rédaction actuelle peut soulever des difficultés d'interprétation. L'article L. 122-3 interdit le paiement immédiat ou différé de biens ou de services si ces derniers n'ont pas fait l'objet d'une commande préalable : il vise plus concrètement à lutter contre la méthode dite des ventes forcées. Lors de la première lecture du projet de loi relatif à la consommation, le Sénat a adopté, à l'initiative de nos collègues Alain Fauconnier et Martial Bourquin, co-rapporteurs de la commission des affaires économiques, un amendement étendant le champ d'application de cet article aux « contrats portant sur la fourniture de gaz, d'eau et d'électricité, lorsqu'ils ne sont pas conditionnés dans un volume délimité ou en quantité déterminée, ainsi que sur la fourniture de chauffage urbain et de contenu numérique non fourni sur support de matériel ». Ces contrats ne relevant ni du régime juridique des contrats de vente de biens, ni de ceux de fourniture de services, l'objet de cet amendement était ainsi de compléter la transposition de la directive du 25 octobre 2011 précitée, dont l'article 27 étend l'interdiction de ventes forcées à ce type de contrats.

La rédaction retenue pour cette modification pose cependant problème, dans la mention de l'application à ces contrats portant sur l'eau, le gaz, l'électricité, le chauffage urbain ou un contenu numérique pourrait laisser penser que le champ d'application de l'article L. 122-3 se limite à ces contrats. En outre, une interprétation restrictive des dispositions de cet article amènerait à considérer que les trois derniers alinéas de l'article, relatifs à la sanction du non-respect de l'interdiction des ventes forcées, ne seraient pas applicables à ces contrats spécifiques. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement visant à clarifier la rédaction de cet article.

Enfin, le 9° du présent article tend à compléter l'énumération, faite par l'article L. 141-1 du code de la consommation, des dispositions pour lesquelles les manquements sont recherchés et constatés selon les conditions définies aux articles L. 450-1 et suivants du code de commerce.

Ces dispositions du code de commerce déterminent quels sont les agents habilités à exercer ces pouvoirs, essentiellement ceux de l'Autorité de la concurrence et de la DGCCRF ^{58 ( * )} . Elles précisent également les conditions dans lesquelles ces agents exercent leurs pouvoirs d'enquête : possibilité d'opérer sur la voie publique, documents dont ils peuvent demander communication, possibilité de procéder à des relevés d'identité, possibilité de ne pas décliner leur qualité pour les besoins de l'enquête, conditions des visites en tous lieux et saisies, etc ^{59 ( * )} .

Le a du 9° vise ainsi à étendre ces pouvoirs d'enquête à la recherche et au constat de manquements à de nouvelles dispositions du code de la consommation, modifiées ou créées par la loi du 17 mars 2014 précitée. Les dispositions concernées par cette extension sont relatives au démarchage téléphonique, aux contrats d'achat de métaux précieux et aux frais de recouvrement.

Le b du 9° étend ces mêmes pouvoirs d'enquête à des dispositions du code de tourisme sur le régime des ventes de voyages et de séjours, concernant notamment la responsabilité civile professionnelle et la libre prestation de services.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié .

Article 34 bis (art. L. 211-23 du code du tourisme) - Aggravation des sanctions en cas de manquement aux règles applicables à la vente de voyages et de séjours

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Annick Le Loch, l'article 34 bis du projet de loi vise à alourdir les sanctions pénales et à instaurer des amendes administratives afin de réprimer les manquements des agents de voyages aux règles encadrant la vente de voyages et de séjours, dans le but de mieux protéger les consommateurs. Il s'agit là encore d'une mesure de cohérence avec les dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 17 mars 2014 précitée relative à la consommation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 34 bis sans modification .

Article 34 ter - Ratification d'ordonnances relatives à l'application du code de commerce en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, l'article 34 ter du projet de loi ratifie deux ordonnances relatives à l'extension, sous réserve d'adaptation, de dispositions du code de commerce en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna :

- l'ordonnance n° 2014-471 du 7 mai 2014 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de dispositions du livre IV du code de commerce relevant de la compétence de l'État en matière de pouvoirs d'enquête, de voies de recours, de sanctions d'infractions ;

- l'ordonnance n° 2014-487 du 15 mai 2014 portant extension et adaptation aux îles Wallis et Futuna de dispositions du code de commerce.

Dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement a été habilité à édicter ces ordonnances par l'article 3 de a loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, pour la première, et par l'article 19 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, pour la seconde. Le Gouvernement disposait respectivement d'un délai de six mois et de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi d'habilitation et les a donc respectés.

En outre, le projet de loi de ratification a été déposé sur le Bureau de notre assemblée le 25 septembre 2014, soit dans les délais prévus par les lois d'habilitation.

Votre commission a adopté l'article 34 ter sans modification .

Article 35 (art. L. 621-20-3 du code monétaire et financier) - Correction d'une erreur de numérotation d'un article de code

L'article 35 du projet de loi vise à corriger la numérotation erronée attribuée par la loi n° 2013-1117 du 6 novembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière à un article du code monétaire et financier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois.

Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 35 sans modification .

CHAPITRE VIII - DISPOSITIONS FINALES

Article 36 - Délais d'habilitation accordés au Gouvernement
pour prendre les ordonnances

L'article 36 du projet de loi fixe la durée de chacune des habilitations sollicitées par le Gouvernement, conformément à l'article 38 de la Constitution, entre six et douze mois pour la grande majorité d'entre elles. Le délai est fixé à une durée supérieure de dix-huit mois pour une seule habilitation.

S'agissant des cinq articles examinés au fond par votre commission comportant des habilitations ^{60 ( * )} , le présent article fixe la durée d'habilitation à neuf mois pour les articles 7 ter , 12 et 27 et à douze pour les articles 3 et 4.

Au-delà de la réticence du législateur à se dessaisir de sa compétence en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, votre rapporteur doit reconnaître que les délais d'habilitation sont pour la plupart relativement brefs.

À l'initiative de notre collègue Elisabeth Lamure, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, votre commission a adopté un amendement visant à fixer un délai encore plus bref pour l'habilitation concernant la simplification dans le secteur du tourisme, en le réduisant de neuf à quatre mois. Votre commission a également adopté un amendement de coordination, présenté par notre collègue Philippe Dominati, rapporteur pour avis de la commission des finances, correspondant à la transformation de deux habilitations en modifications directes du droit en vigueur.

Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .

Article 37 - Délai de dépôt des projets de loi de ratification des ordonnances

L'article 37 du projet de loi fixe à cinq mois, à compter de la publication de chaque ordonnance, le délai dans lequel doivent être déposés les projets de loi de ratification des ordonnances prises par le Gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution sous peine de caducité des ordonnances.

Cet article n'appelle pas d'observation particulière de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 37 sans modification .

INTITULÉ DU PROJET DE LOI

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à rendre compte, dans l'intitulé du projet de loi, de sa constitution véritable. S'il comporte certes d'utiles mesures de simplification de la vie des entreprises, même si elles sont d'importance assez inégale, il est aussi le réceptacle de nombreuses dispositions sans lien avec les entreprises ni même avec la simplification, dans certains articles additionnels mais aussi dans des articles figurant initialement dans le projet de loi.

Dans ces conditions, il est proposé que le texte soit intitulé « projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives ».

Votre commission a adopté l'intitulé ainsi modifié .

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises ainsi modifié .

EXAMEN EN COMMISSION

_______

MERCREDI 29 OCTOBRE 2014

M. Philippe Bas , président . - Nous souhaitons la bienvenue aux rapporteurs désignés par les commissions que nous avions saisies par délégation - et non pour avis, je vous le rappelle. Il est d'usage dans ce cas de ne pas remettre en question les votes intervenus dans leur commission, qu'ils nous rapportent. Mais écoutons d'abord notre rapporteur pour les articles relevant directement de la compétence de la commission des lois.

M. André Reichardt , rapporteur . - Ce projet de loi, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 25 juin 2014, après engagement de la procédure accélérée, a été adopté le 22 juillet 2014 par nos collègues députés. Comptant initialement trente-sept articles, le texte transmis au Sénat en comporte quarante-huit.

Notre commission a décidé de déléguer au fond les trente-et-un articles qui ne relèvent pas de sa compétence aux commissions des affaires sociales, des affaires économiques, du développement durable et des finances, conservant l'examen au fond de dix-sept articles relatifs au droit des sociétés, au droit administratif, au statut de la copropriété, aux droits de la consommation, de la commande publique ou des collectivités territoriales.

Réjouissons-nous que l'objectif de simplification de notre édifice juridique demeure une priorité pour tous les gouvernements successifs : cela est dans l'intérêt supérieur du développement des entreprises françaises, donc de l'emploi. L'ensemble des personnes entendues en audition, appartenant aux organisations représentant les entreprises ou les professionnels qui les accompagnent, soulignent l'importance de poursuivre cet objectif. Ce projet de loi recueille ainsi, globalement, l'approbation presque unanime des acteurs concernés.

Je suis toutefois déçu : malgré de nombreuses mesures qui concernent les entreprises, le texte simplifie surtout la vie de l'administration et comporte quelques dispositions diverses qui n'ont rien à voir avec l'intitulé. C'est un texte composite - le nombre de commissions auxquelles nous avons dû déléguer l'examen au fond en est la preuve. L'article 6 supprime par exemple la réglementation des congés des boulangers par les maires et les préfets ; l'article 26 simplifie les conditions de désignation des commissaires aux comptes des entreprises publiques, en les alignant sur le droit commun ; l'article 34 comporte diverses mesures d'adaptation dans le code de la consommation, oubliées lors du vote de la loi relative à la consommation de mars dernier.

Cette approche pointilliste, ces mesures ponctuelles, ne traduisent pas une vision globale. Ainsi l'article 12 propose de réduire, par ordonnance, le nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées. Outre que la disposition ne fait pas l'unanimité, il aurait été préférable, en dépassant la seule question du nombre des actionnaires, de créer un régime simplifié pour toutes les petites sociétés non cotées.

Bien des articles du projet de loi sont des habilitations à légiférer par ordonnance, sur des champs parfois très larges, alors que les articles modifiant directement le droit ont le plus souvent une portée modeste. Six des dix-sept articles que je rapporte sont des habilitations.

L'article 4 reprend quasiment à l'identique une habilitation à simplifier ou supprimer tous les régimes d'autorisation ou de déclaration préalable concernant les entreprises, sans aucun encadrement ni précision, alors même que les deux assemblées ont voté au printemps dernier la suppression de cette même habilitation, qui figurait dans le projet de loi de modernisation et de simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. L'article 27 prévoit la transposition par ordonnances de deux directives sur les marchés publics. Il prévoit aussi la rationalisation des différents textes traitant de la commande publique, y compris les contrats de partenariat. Légiférer par ordonnance ne fait guère gagner de temps au Gouvernement et ne garantit pas la qualité du droit ainsi édicté, qui ne bénéficie pas, alors, du débat et de la navette parlementaires, sorte de tamis qui évite bien des scories et malfaçons.

Des dispositions intéressantes figurent néanmoins dans ce projet de loi : l'extension du rescrit administratif est une avancée saluée par tous ; la dispense de signature et la dématérialisation pour un certain nombre d'actes et de décisions de l'administration sont bienvenues, pour les administrations mais aussi pour les entreprises ; et même si elle est sans rapport avec les entreprises, la reconnaissance de la pratique des conventions de mandat facilitera la gestion de l'ensemble des personnes publiques et notamment des collectivités territoriales, qui pourront faire payer certaines dépenses et encaisser certaines recettes par des organismes extérieurs.

L'Assemblée nationale a adopté quelques articles additionnels, souvent à l'initiative du Gouvernement, accentuant encore le caractère disparate du projet de loi. Ainsi, l'article 7 ter est une habilitation à simplifier différentes dispositions relatives à la cession des lots de copropriété, sans rapport avec les entreprises : il s'agit de corriger des malfaçons de la loi dite « ALUR ».

Conformément à l'habitude de notre commission, je vous proposerai de supprimer les habilitations excessivement larges ou inappropriées, de préciser le champ et la portée de certaines autres, que nous approuvons, et d'en convertir d'autres encore en modifications directes du droit en vigueur, grâce à quoi nous pourrons nous prononcer sur le fond et prendre des dispositions immédiatement applicables, sans attendre l'ordonnance. Je vous proposerai également d'enrichir le texte de quelques mesures supplémentaires de simplification.

Enfin, j'ai reçu à 22 heures hier soir une liasse d'amendements du Gouvernement dont je n'ai pas pu prendre connaissance : je vous proposerai d'en remettre l'examen à plus tard.

M. Philippe Bas , président . - Écoutons maintenant les rapporteurs des quatre commissions pour avis appelées par délégation à se prononcer sur les autres articles.

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Comme le dit André Reichardt, ce projet de loi au titre séduisant a un contenu pauvre ; malgré quelques mesures utiles à la vie des entreprises, de l'administration et des collectivités, il manque d'ambition. La commission des affaires économiques a été saisie des articles relatifs à l'urbanisme et au commerce international.

Nous avons souhaité limiter le recours aux ordonnances. Les mesures en matière d'urbanisme réduisent dans certains cas les obligations d'enquête publique, apportent des dérogations aux règles de distance du plan local d'urbanisme, limitent les obligations de construction d'aires de stationnement, notamment pour les résidences universitaires et les établissements pour personnes âgées, instaurent un statut autonome pour les écoles des chambres de commerce et d'industrie. Concernant le commerce international, nous proposons d'aller plus loin que la fusion entre UbiFrance et l'Agence française pour les investissements internationaux, en créant un groupement d'intérêt économique dans lequel tous les acteurs concernés pourront prendre leur part : ce sera un guichet unique pour les entreprises exportatrices.

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - La commission des affaires sociales a été saisie de huit articles, la plupart concernant le droit du travail, quelques-uns la sécurité sociale. Trois articles ont été ajoutés par le Gouvernement pendant l'examen à l'Assemblée nationale. L'un, particulièrement important car concernant l'apprentissage, a été ajouté en juillet, mais nous avons adopté hier un amendement du Gouvernement le supprimant car les déclarations du Président de la République en septembre dernier l'ont rendu obsolète. Il sera réintroduit, modifié, dans le projet de loi de finances. Un article concerne le temps partiel de vingt-quatre heures, introduit dans la loi lors de la transposition de l'accord national interprofessionnel sur la sécurisation de l'emploi. Nous avons précisé le champ des habilitations à prendre des ordonnances, mais sans en supprimer.

M. Gérard Cornu , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - Comme vous le dites, ce texte de simplification des entreprises ne concerne pas seulement ces dernières, loin s'en faut. La commission du développement durable n'est saisie que d'un petit nombre d'articles, pour la plupart habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances. À l'article 7, nous avons remplacé l'une d'entre elles par des dispositions à introduire directement dans le code de l'environnement.

Un article ajouté de façon surprenante à l'Assemblée nationale autorise le convoyage par motoneige des clients des restaurants d'altitude le soir afin de ne pas pénaliser les stations de ski françaises par rapport à leurs concurrentes d'Italie, de Suisse ou d'Autriche.

M. Philippe Dominati , rapporteur pour avis de la commission des finances . - Sur les quatorze articles dont la commission des finances était saisie, huit simplifient la vie de l'administration et six, celle de l'entreprise. Nous avons eu des débats sur la question des apprentis, le fichier bancaire des entreprises, la dépénalisation du stationnement et la signature électronique. J'y reviendrai durant l'examen des amendements.

M. René Vandierendonck . - La décentralisation - ou la dépénalisation - du stationnement est suivie par un groupe de travail commun au Sénat et à l'Assemblée nationale, et elle entre dans les mesures d'application de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

M. Philippe Bas , président . - Nous n'avons pas de préjugé favorable ou défavorable à l'égard des amendements déposés par le Gouvernement hier soir, mais il serait hâtif de s'exprimer dès ce matin : ils devront de nouveau être présentés comme des amendements de séance.

M. André Reichardt , rapporteur . - À mon corps défendant... Mais ils ne m'avaient même pas été annoncés !

Les amendements n ^os 74, 75, 80, 81, 77, 82, 76, 78, 83 et 79 ne sont pas adoptés.

Article 1 ^er

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Le texte prévoit d'étendre par ordonnance la faculté de recourir au « titre emploi service entreprise » - le « CESU » des entreprises - à celles qui emploient jusqu'à vingt salariés. Cette simplification bienvenue suscite toutefois des inquiétudes sur les capacités des URSSAF à faire face, ainsi que des interrogations sur sa sécurité juridique, car le TESE doit prendre en compte de nombreuses conventions collectives différentes. C'est ce que rappelle l'amendement n° 65.

M. Philippe Bas , président . - C'est toujours ce qui a bloqué l'introduction de ce type de titre, mais il est bon par principe de transférer la complexité de l'entreprise à l'organisme qui prélève.

L'amendement n° 65 est adopté.

Article 2

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - L'harmonisation des notions de jour mentionnées dans les codes du travail et de la sécurité sociale (jours franc, ouvré, ouvrable, calendaire) fait l'unanimité, mais l'amendement n° 66 précise que les délais ne devront pas subir de modifications. La direction générale du travail n'en a pas l'intention, mais il convient d'être prudent.

L'amendement n° 66 est adopté.

Article 2 bis

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - L'amendement du Gouvernement n° 46 supprime les alinéas 1 à 10 de l'article 2 bis . La commission y a été favorable à l'unanimité.

M. Jean-Pierre Sueur . - Pourquoi les supprimer ?

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Parce que ces dispositions, qui ont une forte incidence financière, vont être inscrites dans le projet de loi de finances pour 2015.

Il est tout de même nécessaire de rétablir des conditions favorables au développement de l'apprentissage alors que les dispositions adoptées l'an dernier avaient mis à mal le système.

Demeurent dans le texte les alinéas 11 et 12 et la transmission à Pôle emploi de la liste nominative des entreprises qui ne respectent pas leur quota d'apprentis. Ainsi Pôle emploi pourra approcher ces entreprises. Je doute que cela soit réellement efficace, mais cela n'a soulevé aucune opposition lors des auditions que j'ai réalisées. L'amendement n° 67 remplace donc la formulation facultative par une obligation, seule à même de garantir l'efficacité de la mesure et de respecter l'esprit du code du travail.

Les amendements n ^os 46 et 67 sont adoptés.

Article 2 ter

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - L'article 2 ter sécurise le portage salarial, introduit dans la loi en 2008 et consacré en 2010 par un accord signé par quatre des cinq organisations syndicales représentatives mais censuré par le Conseil constitutionnel à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le seul syndicat non signataire, FO, au motif que le législateur n'aurait pas dû se désister sur un sujet aussi important. Sans les présentes dispositions, 50 000 salariés se trouveraient sans cadre juridique au 1 ^er janvier 2015. L'amendement n° 69 vise à instaurer un cas de recours au CDD spécifique au portage salarial ; l'amendement n° 70 est rédactionnel et l'amendement n° 68 règle des difficultés d'interprétation de l'article L. 241-8 du code de la sécurité sociale.

M. Philippe Bas , président . - Pourriez-vous nous préciser ce qu'est le portage salarial ?

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Celui qui souhaite échapper aux lourdeurs du statut d'entrepreneur individuel démarche ses propres clients et se rapproche d'une entreprise de portage salarial, dont il devient le salarié et qui se charge des aspects juridiques et des cotisations sociales. Cette relation triangulaire existait avant 2008, mais le souci de la sécurité juridique a conduit les partenaires sociaux à demander son introduction dans le code du travail.

Les amendements n ^os 69, 70 et 68 sont adoptés.

Article 2 quater

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - L'article 2 quater porte sur le plancher de vingt-quatre heures par semaine de travail à temps partiel introduit par l'accord national interprofessionnel de 2013. Or si l'accord est applicable aux nouveaux contrats de travail depuis 2014, se pose le problème des contrats existants qui comportent une durée du travail inférieure, pour lesquels il s'appliquera le 1 ^er janvier 2016. Le Gouvernement propose que le titulaire d'un contrat de moins de vingt-quatre heures ait une priorité de passage à cette durée ; l'amendement n° 71 précise que le champ de l'habilitation ne porte que sur la durée de travail des salariés à temps partiel ; l'amendement n° 72 indique que l'ordonnance doit déterminer les conditions dans lesquelles le salarié peut demander de passer à vingt-quatre heures - il n'a aujourd'hui qu'à invoquer des raisons personnelles pour bénéficier d'une durée de travail inférieure. Le passage à vingt-quatre heures est parfois impossible, comme dans le cas de l'aide à domicile aux personnes âgées et handicapées, des emplois sur les marchés forains alimentaires ou des mi-temps thérapeutiques.

M. Alain Richard . - Nous voyons là combien il est difficile de procéder à un progrès social concret. Chacun s'accorde à dire que le temps partiel contraint est dommageable, mais les améliorations ne sont pas toujours faciles à trouver. Le code du travail, je le rappelle, s'applique aux collectivités territoriales.

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Et aux sénateurs !

M. Alain Richard . - C'est moins important. Tous les contractuels et les vacataires relèvent du code du travail. Il faut s'assurer que les dispositions prennent en compte les difficultés que pourraient rencontrer les employeurs publics pour élever les durées de travail.

M. Philippe Bas , président . - Cela suppose-t-il de modifier les termes de l'amendement ?

M. Alain Richard . - Il faudra prendre en compte dans les motifs de refus légitime du passage à vingt-quatre heures la situation des centres de loisirs, des services d'accueil périscolaire ou des services d'aide à domicile.

Mme Catherine Tasca . - Tout à fait. Soyons également attentifs à la possibilité pour les salariés d'être à l'initiative des aménagements de ce type, qui ne sont pas toujours dans leur intérêt.

M. Yves Détraigne . - En tant que non spécialiste, je découvre combien le droit du travail est compliqué. La loi de simplification simplifie-t-elle ? Elle réajuste, modifie des seuils, mais continue de réglementer. Comment cela pourrait-il simplifier la vie des entreprises ? Il existe pour elles encore plus de pièges que je ne le pensais.

M. Philippe Bas , président . - Oui, et ce texte comporte véritablement « diverses dispositions »... La commission des affaires sociales envisage-t-elle d'améliorer le texte sur la question des employeurs publics ?

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - Non, mais vous pouvez déposer des amendements, nous les étudierons avec soin. Je n'avais pas pensé particulièrement aux collectivités mais il n'y a pas de raison qu'elles soient exclues des présentes dispositions. Les vingt-quatre heures ont été voulues par les partenaires sociaux : ce sont eux qui ont introduit la complexité. Des sénateurs qui avaient voté cette disposition ont découvert tous les problèmes que cela pouvait poser pour le recrutement de leurs assistants.

M. Simon Sutour . - Le débat appelle le débat : l'enfer est pavé de bonnes intentions ! Votre assistant qui travaille moins de vingt-quatre heures ne peut être remplacé que par un autre qui travaille au moins ce temps ; en fait, faute de crédits, vous ne le remplacerez pas.

Les amendements n ^os 71 et 72 sont adoptés.

Article additionnel après l'article 2 quater

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - L'amendement n° 73 pérennise le contrat à durée déterminée à objet défini, dispositif expérimental issu de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008, très utilisé dans la recherche et l'enseignement supérieur. Mme Fioraso nous a parlé des problèmes qu'engendrait sa disparition en juin dernier. Le Gouvernement a souhaité profiter du présent véhicule et il a engagé une consultation des partenaires sociaux : il nous proposera peut-être des modifications à cet amendement, que nous accepterons volontiers.

M. Philippe Bas , président . - Le dispositif expérimental a donné satisfaction.

L'amendement n° 73 est adopté.

Article 3

M. André Reichardt , rapporteur . - L'article vise à étendre le recours au rescrit et à créer des mécanismes de pré-décision et de gel de réglementation. Mon amendement n° 13 tend à préciser les termes de l'habilitation afin de garantir la sécurité juridique du dispositif et prémunir les intéressés contre les recours contentieux de tiers. Seule la publication des actes permet de faire courir un délai de recours, au-delà duquel une action en justice ne sera plus possible. Aussi faudra-t-il que l'ordonnance fixe les conditions de publication et d'opposabilité aux tiers des nouveaux mécanismes.

L'amendement n° 13 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 14 précise que le Gouvernement est habilité à prévoir les conditions dans lesquelles peut être institué un second examen pour certains rescrits. Si une autorité administrative refuse d'octroyer à une personne l'une des garanties mentionnées au présent article, cette dernière doit pouvoir saisir l'autorité administrative pour solliciter un nouvel examen.

M. Alain Richard . - Inutile de le préciser : c'est un principe du droit administratif général.

M. André Reichardt , rapporteur . - Le Conseil d'État recommande de prévoir la faculté pour l'usager de solliciter un second examen d'une demande de rescrit, comme cela est déjà prévu dans le livre des procédures fiscales pour le rescrit fiscal.

M. Philippe Bas , président . - Notre commission serait bien inspirée de suivre une recommandation du Conseil d'État.

L'amendement n° 14 est adopté ainsi que l'amendement n° 15.

Article 4

M. André Reichardt , rapporteur . - L'article 4 habilite le Gouvernement à alléger par ordonnance les contraintes pesant sur les entreprises en supprimant ou simplifiant les régimes d'autorisation préalable ou de déclaration.

Mon amendement de suppression n° 16 est cohérent avec la position antérieure de notre commission, qui, en janvier 2014, a supprimé une habilitation identique... ce que le Sénat puis l'Assemblée ont confirmé sans que le Gouvernement ne sollicite son rétablissement. Cette suppression intervient à titre conservatoire dans l'attente d'une rédaction qui traduirait mieux l'engagement du Gouvernement à ne pas modifier des régimes administratifs incontestés ou sensibles.

M. Philippe Bas , président . - Autrement dit, la commission accepte que le Gouvernement légifère par ordonnance sur ce point, mais elle souhaite en savoir plus sur ses intentions.

M. André Reichardt , rapporteur . - Nous avons demandé au Gouvernement de préciser quels régimes d'autorisation préalable étaient concernés : il nous a indiqué qu'il y en avait « environ 3 000 », réponse que nous avons jugée un peu courte.

M. Alain Richard . - Le Sénat a décidé dans l'enthousiasme général
- nous avons été tout au plus deux originaux à ne pas voter cela - que le silence de l'administration vaudrait désormais, dans tous les cas, acceptation. C'est une mesure inconsidérée selon moi. Quoi qu'il en soit, chaque ministère est en train de recenser les procédures où le silence peut valoir accord et des décrets détermineront les exceptions. Au ministère de l'écologie, où l'on m'a demandé d'intervenir, le travail est quasiment achevé et je crois qu'il en est de même partout ailleurs. Le Gouvernement serait donc tout à fait en mesure de nous préciser les domaines où ces simplifications peuvent intervenir.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 6

M. André Reichardt , rapporteur . - L'article 6 supprime l'intervention du préfet ou du maire dans la détermination des congés d'été des boulangers. Selon les organisations représentatives, cette réglementation est largement appliquée. Si l'on envisage de la supprimer, il conviendrait au moins d'interroger les organisations professionnelles et les associations de consommateurs, ce qui n'a pas été le cas. D'où mon amendement n° 17 de suppression de l'article. Le Gouvernement affirme que la mesure a été réclamée par « quelques personnes » au sein du Conseil de la simplification ; les représentants des boulangers contestent cette mesure.

M. Christophe Béchu . - Je ne suivrai pas notre rapporteur. S'il faut maintenir un tel système pour éviter que la clientèle se détourne de ces commerces au profit des supermarchés et supérettes, pourquoi ne pas le prévoir également pour les fleuristes ou les bouchers ? Le Gouvernement a raison de vouloir simplifier tout cela.

M. Philippe Bas , président . - Sans compter que certains boulangers veulent pouvoir partir en vacances quand ils le décident.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les lois de simplification que nous votons créent d'autres problèmes, si bien que nous modifions des textes sans vraiment les simplifier. Lorsque nous procédons à une suppression, un projet nous est présenté trois mois après pour créer une autre réglementation, car un problème a surgi entre-temps. Certes, cela nous occupe bien, mais cet exercice finit par lasser.

Mme Catherine Procaccia , rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - D'après les personnes qui m'ont contactée, le système en vigueur fonctionne bien. Le problème se situe dans les zones rurales.

M. Alain Richard . - Notre pays connaît-il un tel défaut de concurrence et d'initiative privée que les mairies doivent réglementer les jours d'ouverture des boulangeries pour assurer, je cite l'article L. 2212 du code des collectivités territoriales, « le ravitaillement de la population » ? Mettons un terme à ces mesures d'Ancien Régime.

M. Philippe Bas , président . - La commission des lois est au coeur de ses missions : la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne traite-t-elle pas de la liberté du commerce et de l'industrie ?

L'amendement n° 17 n'est pas adopté.

Chapitre III

L'amendement n° 18 est adopté.

Article 7

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 53 supprime les ordonnances prévues aux 1° à 3° car ces dispositions peuvent être introduites directement dans le droit actuel. Il précise également le champ de l'ordonnance prévue au 4° : le mécanisme envisagé par le Gouvernement pour densifier les entrées de ville ou les zones à dominante commerciale est celui qui existe à l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme.

M. Gérard Cornu , rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - L'amendement n° 61 supprime l'habilitation concernant les modalités alternatives à l'enquête publique. Il remplace cette habilitation par une inscription directe dans le code de l'environnement : certains projets seront dispensés d'enquête publique, remplacée alors par une mise à disposition du public. Il s'agit des projets de construction ou d'aménagement qui ne requièrent une étude d'impact que sur décision au cas par cas de l'autorité administrative. Cette procédure est moins longue pour les entreprises, mais garantit que le public pourra s'exprimer conformément à la Charte de l'environnement.

L'amendement a été voté à l'unanimité de la commission du développement durable.

M. Philippe Bas , président . - Les commissions des affaires économiques et du développement durable proposent des amendements semblables n ^os 61 et 47.

M. Jean-Jacques Hyest . - L'amendement n° 53 pourrait être rédigé de façon plus concise, à l'instar du code civil...

M. Jean-Pierre Sueur . - Je suis d'accord.

M. Philippe Bas , président . - L'amendement reste intelligible, mais peut-on simplifier sa rédaction ?

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - J'en proposerai une autre rédaction en séance. Nous avons voulu que le champ d'application de la future ordonnance soit précisé. Tout le monde l'aura compris.

Mme Catherine Tasca . - Ces exceptions concernent-elles également les règles de protection qui prévalent aux abords des monuments historiques ?

M. Alain Richard . - Mais non !

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Les PLU pourront intégrer ces dispositions, si les élus le veulent. Le Gouvernement souhaite la densification de certaines zones commerciales en autorisant la construction de logements au-dessus des commerces. La rédaction étant trop floue, nous apportons des précisions.

Mme Catherine Tasca . - Me confirmez-vous que ces dispositions ne contreviendront pas à la protection du patrimoine ?

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Je vous le confirme : le PLU continuera à s'appliquer. Il ne s'agit pas d'introduire un régime dérogatoire aux règles du PLU comparable à celui de l'article L. 123-5-1 du code de l'urbanisme.

M. Philippe Bas , président . - Il sera possible de toucher aux règles de hauteur et de gabarit, mais dans le respect des autres règles et notamment celles qui protègent le patrimoine.

M. Alain Richard . - Il s'agit simplement de modifier cinq ou six articles du code de l'urbanisme qui ont trait aux PLU. Quant à la protection des espaces classés, la règle de compétence des architectes des bâtiments de France n'est pas affectée.

M. Philippe Bas , président . - Adoptons cet amendement, Mme Lamure ayant indiqué qu'elle en améliorera la formulation en séance. En outre, il ne s'agit pas ici de créer un droit opposable à nos concitoyens mais d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, la difficulté de lecture n'a donc pas de caractère de gravité : l'important est que les dispositions figurent dans l'ordonnance.

Les amendements n ^os 53 et 61 sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 7

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 47 a été présenté... Quant au n° 48, il concerne la limitation des exigences de réalisation de places de stationnement lors de la construction des résidences universitaires et des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes.

Les amendements n ^os 47 et 48 sont adoptés.

Article 7 bis

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 49 autorise les communes à déroger aux règles du PLU relatives aux distances minimales par rapport aux limites séparatives.

M. Philippe Bas , président . - Mme Lamure présente un amendement adopté par sa commission, sur un article qui ne lui était pas délégué. C'est pourquoi le rapporteur va nous donner son avis.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement transforme en modification directe du droit existant une habilitation prévue à l'article 7 : avis favorable.

L'amendement n° 49 est adopté.

Article 7 ter

L'amendement n° 19 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 20 supprime la demande d'habilitation pour « définir les modalités d'entrée en vigueur » de dispositions de la loi « ALUR » qui sont... déjà en vigueur !

M. Christophe Béchu . - La renonciation au droit de préemption sur des lots de copropriété, ai-je découvert lors d'un récent conseil municipal, ne peut être déléguée au maire et doit faire l'objet d'une délibération du conseil municipal. Quelle incongruité ! Ne pourrait-on simplifier cette procédure ?

M. Philippe Bas , président . - Déposez un amendement !

L'amendement n° 20 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 21 supprime l'habilitation à harmoniser par ordonnance les notions de « superficie de la partie privative » et de « surface habitable » Ce double mesurage, instauré par la loi « ALUR », est une complication inutile. Je vous propose tout simplement de supprimer la notion de « surface habitable ». La commission des affaires économiques a déposé un amendement n° 60 identique.

L'amendement n° 22 supprime enfin l'habilitation tendant à « préciser le délai et les modalités d'entrée en vigueur » de l'obligation pour le notaire de vérifier si l'acquéreur n'a pas été condamné pour avoir soumis une personne à des conditions d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine, autrement dit s'il n'est pas un « marchand de sommeil ». La loi « ALUR » n'ayant pas prévu d'entrée en vigueur différée pour ces dispositions, elles sont donc déjà applicables. La demande d'habilitation n'est pas fondée là non plus.

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Les amendements n ^os 59 et 60 sont effectivement satisfaits par les amendements de M. Reichardt.

M. Alain Richard . - Je voterai les amendements de notre rapporteur sous réserve que le dialogue avec le Gouvernement ait lieu : ses réponses infléchiront peut-être notre position...

L'amendement n° 59 est retiré.

Les amendements n ^os 21, 22 et 60 sont adoptés.

Article 8

L'amendement n° 62 est adopté.

Article 10

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Jusqu'à présent, les certificats d'économie d'énergie étaient délivrés par les petites entreprises distributrices de fioul. Le Gouvernement a prévu de les confier aux grossistes, ce qui a fait réagir les détaillants. L'Assemblée nationale a proposé de créer un groupement pour les détaillants afin d'établir ces certificats, mais personne n'a accepté cette solution. L'amendement n° 56 supprime donc cette mesure afin que la concertation ait lieu. Et reparlerons-en lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique.

L'amendement n° 56 est adopté.

Article 11

L'amendement n° 63 est adopté.

Article 11 bis A

L'amendement n° 57 est adopté.

Article 11 bis

L'amendement n° 64 est adopté.

Article additionnel avant l'article 12

M. Jean-Jacques Hyest . - Lors de l'examen de la loi du 31 juillet 2014, nous avons dit tout le mal que nous pensions de la mesure imposant aux entreprises de moins de 250 salariés de déclarer leur intention de céder leur capital. Nous n'avions pas convaincu le ministre Benoît Hamon. Pourtant, le seul fait qu'un projet de cession soit connu risque de mettre en péril l'entreprise. Laissons le dialogue se nouer sans l'encadrer outre mesure. Tel est l'objet de mon amendement n° 6.

M. André Reichardt , rapporteur . - Cette question sensible a été fréquemment évoquée lors des auditions. L'amendement supprime l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de l'entreprise, dispositif présenté lors de l'examen de la loi relative à l'économie sociale et solidaire. M. Anziani, notre rapporteur pour avis sur ce texte, avait signalé les problèmes qui pouvaient en découler. Avis plutôt favorable, mais je ne voudrais pas que la commission mixte paritaire échoue à cause de notre position sur ce point...

M. Philippe Bas , président . - Il s'agit bien d'une mesure de simplification.

M. Alain Anziani . - En juillet dernier, tous les points de vue s'étaient exprimés. Nous étions parvenus à un accord. Il s'agit en outre d'une loi récente : faut-il la défaire avant même d'avoir pu en mesurer les effets ? L'opposition qui n'avait pu entrer par la porte sur ce sujet entre aujourd'hui par la fenêtre...

M. Philippe Bas , président . - L'opposition n'est pas « entrée par la fenêtre » : il y a eu des élections sénatoriales et les grands électeurs l'ont fait entrer par la grande porte !

M. René Vandierendonck . - Je comprends bien la nécessité, dans ce débat, de ce que je qualifierais de « marqueurs pavloviens ». Il est pourtant difficile de se faire une opinion définitive sur de tels sujets : le défaut d'information des salariés peut dans certains cas porter préjudice au devenir de l'entreprise, mais cette obligation d'information, avec le risque contentieux qui s'y attache, peut aussi paralyser les négociations. Je m'abstiendrai donc.

Mme Catherine Tasca . - Certes, il faut simplifier, mais aussi stabiliser la législation. Ne revenons pas sans cesse sur les textes que nous venons de voter, donnant l'impression que nous improvisons. Peut-être M. Hyest a-t-il raison, mais laissons le temps à ces dispositions de faire la preuve ou non de leur utilité.

M. Philippe Bas , président . - Si nous estimons que ces dispositions sont intrinsèquement mauvaises, il vaut mieux les abroger avant qu'elles aient causé le moindre mal.

M. Pierre-Yves Collombat . - L'argument selon lequel il faut laisser à la loi le temps de s'appliquer me laisse songeur, puisque nous passons notre temps à nous livrer à de telles suppressions et à des retours en arrière. Voyez la clause de compétence générale, supprimée, rétablie, puis à nouveau supprimée ! Cela dit, je suis l'avis de mon collègue Anziani.

M. Jean-Jacques Hyest . - Une mauvaise disposition doit être supprimée au plus vite. Le Sénat a changé de majorité, laissons la nouvelle s'exprimer. Il ne s'agit pas d'un réflexe pavlovien. Du reste le Gouvernement, s'apercevant de la catastrophe provoquée par la loi « ALUR », est le premier à la détricoter - sans trop l'avouer.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 12

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 23 supprime l'habilitation visant à diminuer le nombre maximal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées. Le Gouvernement veut réduire de sept à deux, trois ou quatre le nombre minimal d'actionnaires, mais cette mesure ne répond pas à une demande des entreprises. De plus, la formule très souple de la société par actions simplifiée permet déjà aux associés qui le souhaitent de reprendre les règles de la société anonyme tout en ayant un nombre d'actionnaires inférieur à sept. Si l'on veut simplifier le régime de la société anonyme, envisageons plutôt un régime simplifié pour les petites sociétés non cotées.

M. Alain Richard . - Pourquoi interdire au Gouvernement de réduire le nombre minimum d'actionnaires des SA et promouvoir la catégorie des SAS, qui présente beaucoup moins de garanties ? Si l'on peut obtenir des sociétés anonymes avec moins de contraintes sur le nombre d'actionnaires mais des garanties supérieures, pourquoi s'en priver ?

M. André Reichardt , rapporteur . - L'article 12 est composé de cinq paragraphes dont un seul concerne les SA non cotées. Il est donc possible de supprimer cet alinéa sans toucher aux autres.

Sur le fond, à part le Conseil national des barreaux, toutes les personnes que j'ai entendues se sont interrogées sur l'intérêt de baisser le nombre minimal d'actionnaires. Les représentants du Gouvernement nous ont dit que cette mesure éviterait aux entrepreneurs créant une SA d'avoir recours à des « actionnaires de paille » mais le problème demeurera...

M. Jacques Bigot . - C'est lorsque des actionnaires veulent quitter une SA que les dirigeants sont contraints de trouver des « hommes de paille ». La question se pose plus à ce moment-là qu'à la création. Obliger les sociétés à changer de statuts serait plus lourd. La proposition gouvernementale me semble bonne.

M. André Reichardt , rapporteur . - Ce cas est déjà prévu par la loi : si le nombre d'actionnaires devient inférieur à sept, l'article L. 225-247 du code du commerce précise que le tribunal de commerce peut être saisi du problème par tout intéressé et éventuellement accorder un délai pour régulariser la situation. Une SA qui ne dispose plus du nombre légal minimal d'actionnaires peut donc continuer à exister.

M. Jacques Bigot . - La vraie simplification serait de se dispenser de cette procédure devant le tribunal de commerce qui prend beaucoup de temps !

M. André Reichardt , rapporteur . - L'habilitation du Gouvernement ne porte pas sur ce point et elle engage à procéder à d'autres simplifications. Une SA ne peut fonctionner sans trois administrateurs au moins au conseil d'administration aujourd'hui : ceci devrait aussi être revu si l'on réduisait le nombre minimal d'actionnaires. Réfléchissons plutôt à une simplification globale du régime des petites SA non cotées, mais n'abordons pas la question par le « petit bout de la lorgnette ».

L'amendement n° 23 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 24 convertit en modification directe du code de commerce une habilitation autorisant la location d'actions de parts sociales dans les sociétés d'exercice libéral, sauf dans le domaine de la santé et pour les fonctions d'officier public ou ministériel.

L'amendement n° 24 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 25 convertit en modification directe du droit une habilitation simplifiant le régime du transfert du siège d'une société à responsabilité limitée. Dans les SA, le transfert du siège dans le même département ou dans un département limitrophe exige seulement une ratification par l'assemblée générale ordinaire, à la majorité simple des actionnaires. Il est proposé de procéder de même au sein des SARL.

En revanche, le transfert de siège d'une SARL hors du département ou d'un département limitrophe continuerait à relever d'une modification normale des statuts, pour éviter tout risque de décision abusive au détriment de certains associés.

L'amendement n° 25 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 26 convertit en modification directe une habilitation supprimant une formalité souvent inutile : la déclaration de conformité en cas de fusion ou de scission de sociétés, comme cela a déjà été fait pour la constitution de sociétés. Il faut cependant la maintenir dans les cas où elle est exigée par le droit européen.

L'amendement n° 26 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 27 précise l'habilitation en vue de simplifier et clarifier la procédure de liquidation amiable des sociétés. Au lieu de simplifier la procédure applicable à toutes les sociétés, il nous semble plus pertinent de créer une procédure simplifiée pour les seules sociétés qui présentent un montant limité d'actifs et de dettes et qui n'emploient aucun salarié.

L'amendement n° 27 est adopté.

Article additionnel après l'article 12

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 28 supprime l'obligation d'enregistrement auprès de l'administration fiscale, dans un délai d'un mois, des statuts et de divers autres actes de la vie des sociétés commerciales. Une telle obligation a perdu sa justification, au point que sa suppression avait déjà été annoncée par le Gouvernement il y a plusieurs années, sans que cette annonce ait pu se concrétiser.

L'amendement n° 28 est adopté.

Article 15

M. Philippe Dominati , rapporteur pour avis de la commission des finances . - L'amendement n° 1 inscrit directement dans la loi la modification de l'article 1679 bis B du code général des impôts.

M. Philippe Bas , président . - Pourquoi passer par une ordonnance, en effet.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 16

M. Philippe Dominati , rapporteur pour avis de la commission des finances . - L'amendement n° 2 inscrit directement dans la loi le maintien de la validité des autorisations de paiement existantes.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 19

Les amendements n ^os 29 et 30 sont adoptés.

Article 25

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 32 transforme en avis conforme l'avis simple du comptable public lorsqu'une collectivité territoriale souhaite recourir à une convention de mandat pour l'encaissement de certaines recettes, disposition plus protectrice.

L'amendement n° 32 est adopté, ainsi que les amendements n ^os 33, 34, 35, 36 et 37.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 31 impose aux personnes publiques ayant eu recours à des conventions de mandat jusqu'à présent de les adapter aux nouvelles règles dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi. Il est complémentaire à l'amendement de la commission des finances qui supprime la validation législative des conventions en cours.

M. Philippe Bas , président . - Et celui qui supprime la mention selon laquelle un décret est « pris sur le rapport du ministre chargé du budget » va dans le même sens de clarification rédactionnelle.

Les amendements n ^os 31, 3 et 4 sont adoptés.

Article 27

M. André Reichardt , rapporteur . - Compte tenu des incertitudes sur les modifications proposées par le Gouvernement en matière de commande publique - l'ordonnance pourrait modifier la loi relative à la maîtrise d'ouvrage public ou les règles applicables à la sous-traitance en matière de marchés publics - l'amendement n° 39 rectifié limite l'habilitation aux éléments connus par le Parlement. L'habilitation vaudra uniquement pour compiler, à droit constant, les règles applicables aux marchés publics au sens de l'Union européenne.

L'amendement n° 39 rectifié est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - Il serait bon que les règles issues de la future ordonnance sur la commande publique s'appliquent seulement à compter du 1 ^er janvier 2016, ce qui tient compte des délais de transposition des directives. Les acheteurs publics sauront que les modifications ne s'appliqueront pas en 2015, année de validité de l'habilitation. Tel est l'objet de l'amendement n° 38 rectifié.

L'amendement n° 38 rectifié est adopté.

Articles additionnels après l'article 27

M. Jean-Pierre Sueur . - M. Portelli et moi-même vous avons présenté en juillet dernier un rapport d'information sur les contrats de partenariat, qui a eu un certain écho et dont vous avez autorisé la publication. Nous y proposions non pas de supprimer les contrats de partenariats, mais d'encadrer davantage le recours à ces contrats. L'amendement n° 12 reprend l'une de nos préconisations, dont nous avons déjà débattu en commission : exclure l'architecture du périmètre de ces contrats.

M. Alain Richard . - La prestation architecturale fait pourtant partie, nécessairement, du projet de réalisation d'un ouvrage public. Cette interdiction est beaucoup trop large.

M. Philippe Bas , président . - Cet amendement rend-il illégal les contrats de partenariat ayant pour unique objet une prestation architecturale ou retire-t-il l'architecture du champ de contrats plus larges ?

M. Jean-Pierre Sueur . - Cette proposition avait suscité des débats en commission. Elle apporte une solution à un vrai problème. Les contrats de partenariat consistent à confier à un prestataire privé la conception architecturale, la réalisation, le financement, la maintenance, l'entretien et l'exploitation d'un ouvrage public pour une durée longue - trente ou quarante ans. Le choix de l'architecte est donc laissé au partenaire privé
- Bouygues, Vinci ou Eiffage - sans obligation de mettre les architectes en concurrence.

Le contrat est un paquet qui inclut la désignation de l'architecte ; la collectivité ne fait que choisir parmi différents paquets proposés. Les architectes, leur ordre professionnel et leurs syndicats demandent qu'un concours d'architecture soit organisé en premier lieu, et que le contrat ne porte plus que sur la réalisation, le financement, la maintenance, l'entretien et l'exploitation de l'ouvrage.

M. Philippe Bas , président . - Vous souhaitez donc que l'aspect architectural du projet soit exclu du champ du contrat de partenariat ? La rédaction de l'amendement n'est pas claire.

M. Jean-Pierre Sueur . - L'aspect architectural du projet doit être discuté préalablement à la conclusion du contrat.

M. Hugues Portelli . - Les collectivités territoriales doivent pouvoir choisir leur architecte - il est aujourd'hui imposé par le conglomérat chargé de la prestation globale.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je comprends bien votre intention, et j'ai défendu votre rapport. Mais faire dépendre le projet entier du concours d'architecture - dont les résultats sont toujours incertains, mais c'est un autre sujet - n'a rien d'évident. L'intérêt des contrats de partenariat était justement de simplifier les choses en les globalisant. Si l'on inverse les étapes, j'aime autant vous dire qu'on va avoir des surprises, comme à Lille !

M. Yves Détraigne . - J'ai expérimenté les contrats de partenariat en tant que président d'un syndicat départemental de traitement des déchets. L'architecture d'une usine de valorisation énergétique est intimement liée à son activité. L'en dissocier est impossible.

M. René Vandierendonck . - L'ordre des architectes demande que les collectivités territoriales fassent appel à un concepteur avant d'engager des travaux, nous le savons bien. D'autres types de contrats, comme la conception-réalisation, pourraient aussi être revus, les contrats de partenariat ne sont pas directement en cause. Replaçons ces questions dans un débat plus vaste. Je songe à la proposition de loi créant des sociétés d'économie mixte à opération unique, déposée par l'ancien président de la Fédération des entreprises publiques locales, Jean-Léonce Dupont.

M. André Reichardt , rapporteur . - Je rejoins Alain Richard : cet amendement méconnaît l'intérêt des contrats de partenariat, qui réside dans leur globalité. De plus, les contrats de partenariat impliquent également des bureaux d'études : pourquoi faire un sort particulier aux prestations d'architecture ? Retrait ou avis défavorable : je précise tout de suite que je serai favorable aux amendements suivants.

M. Jean-Pierre Sueur . - Si M. Portelli est d'accord pour le retirer, j'accepte.

M. Hugues Portelli . - C'est d'accord.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous reprendrons cette discussion ultérieurement. Je persiste à penser que nous avons un problème culturel sur ce sujet. M. Détraigne a raison s'agissant des ouvrages de traitement des déchets, mais l'adéquation de l'architecture à la destination du bâtiment est une loi générale !

M. Pierre-Yves Collombat . - Retournons à l'Ancien Régime...

M. Jean-Pierre Sueur . - Les architectes disent que les contrats de partenariat conduisent à soumettre le choix architectural à l'un des trois grands groupes de BTP : ce n'est pas le meilleur moyen de faire vivre la concurrence dans ce secteur...

L'amendement n° 12 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur . - Le contenu de l'amendement n° 11 a, lui, déjà été discuté en commission lors de la présentation du rapport d'information.

M. André Reichardt , rapporteur . - Avis favorable : il encadre la réalisation des évaluations préalables au recours à un contrat de partenariat. Il consacre une démarche déjà engagée par le pouvoir réglementaire pour les contrats conclus par l'État, mais qui ne s'applique pas encore aux collectivités territoriales - pourtant ce sont elles qui ont le plus besoin d'être éclairées avant de conclure un tel contrat.

M. Alain Richard . - Le I est inutile : l'ordonnance de 2004 qui a créé les contrats de partenariat impose aux collectivités de s'assurer d'abord de leur capacité à rembourser. Le II est contre-productif. Il revient à dire aux collectivités territoriales qu'elles ne sont pas assez intelligentes pour comprendre leur propre situation et établir leur propre diagnostic : on les contraint à acheter à prix d'or l'avis qu'elles devraient avoir... C'est une grosse erreur, et ce n'est pas notre rôle.

M. Hugues Portelli . - De nombreuses collectivités font appel à des bureaux d'études pour établir ces évaluations préalables. Cet amendement nous aiderait à écarter ceux qui ne sont pas sérieux. Quant au premier point, ce n'est pas parce que des dispositions ne sont pas appliquées qu'il ne faut pas modifier leur rédaction.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous avons lu le rapport de l'inspection générale des finances, le rapport Peylet sur les contrats de partenariat du secteur universitaire et celui de la Cour des comptes relatif au secteur hospitalier. L'évaluation préalable intervient à un stade où l'on ne sait encore rien des mérites et défauts respectifs d'une procédure classique et d'un contrat de partenariat. Les collectivités doivent payer un prestataire pour fournir ce genre de lecture - au demeurant passionnante...

M. Alain Richard . - Le recours à un prestataire extérieur est facultatif !

M. Jean-Pierre Sueur . - Les collectivités territoriales réalisent rarement elles-mêmes les évaluations. Or, le plus souvent, ces études n'apportent rien. Nous souhaitons que cette évaluation se prononce sur la situation financière de la collectivité et ses capacités de remboursement : elle le fait rarement. Notre rapport n'avait pas été critiqué sur ce point. J'ai déjà eu l'occasion de faire des recours contre l'ordonnance de 2004 devant le Conseil d'État - ce qui a donné lieu à un arrêt publié - et devant le Conseil constitutionnel. Bref, cet amendement est pleinement justifié.

M. André Reichardt , rapporteur . - Le premier point de l'amendement n'entre pas en contradiction avec l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que les contrats de partenariat « donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d'un tel contrat ». Avec cet amendement, on s'interrogerait non seulement sur les motifs financiers, mais aussi sur le contexte financier.

Quant au second point, je propose en guise de compromis une rectification prévoyant que l'évaluation préalable est réalisée « le cas échéant » avec le concours d'un organisme expert, ce qui exclut le cas où la collectivité réalise l'évaluation en interne.

M. Hugues Portelli . - Soit.

L'amendement n° 11, ainsi rectifié, est adopté, ainsi que l'amendement n° 8.

M. André Reichardt , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement n° 9 sous réserve de la suppression du b du 1° : le droit actuel suffit pour écarter le recours à un contrat de partenariat lorsque la complexité ne résulte pas du projet mais du contrat lui-même.

M. Jean-Pierre Sueur . - Nous sommes très attachés aux définitions de la complexité et de l'urgence données par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a de plus censuré les dispositions élargissant à l'excès la définition de l'urgence, comme il a refusé une définition trop floue de l'efficience économique. Restons-en à sa jurisprudence.

M. Alain Richard . - Je voterai contre cet amendement.

L'amendement n° 9, ainsi rectifié, est adopté ainsi que l'amendement n° 10.

Article 28

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 50 remplace l'habilitation à légiférer par ordonnance par une modification directe du droit existant, afin de faciliter la création par les chambres de commerce et d'industrie d'entités autonomes de droit privé dédiées à la gestion de leurs écoles d'enseignement supérieur, sans mettre en cause leur régime actuel. Toutes les parties prenantes en ont discuté.

L'amendement n° 50 est adopté.

Articles additionnels après l'article 28

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 51 complète le code de commerce pour autoriser les CCI territoriales qui le souhaitent à fusionner avec leur CCI régionale dans le cadre de schémas directeurs régionaux consulaires.

L'amendement n° 51 est adopté.

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 52 autorise les CCI territoriales ayant perdu leur personnalité morale du fait d'une fusion avec une chambre régionale à perdurer comme CCI locale, comme c'est le cas en Ile-de-France.

L'amendement n° 52 est adopté.

Article 29

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'article 29 fusionne deux établissements publics industriels et commerciaux : l'Agence française pour le développement international des entreprises, UbiFrance, et l'Agence française pour les investissements internationaux. Cette fusion fait consensus. Notre commission propose d'aller plus loin en créant un groupement d'intérêt économique pour faciliter le travail de ces entités avec les acteurs qui le souhaiteraient. C'est l'objet de l'amendement n° 55.

M. Philippe Bas , président . - Lesquels par exemple ?

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Ce peut être Sopexa, société anonyme qui promeut les entreprises de l'agroalimentaire, la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur, les CCI ou tout autre acteur concerné par le commerce international.

M. Alain Richard . - La loi est certes compétente pour créer de nouvelles catégories d'établissements publics. Mais la coopération de ceux-ci avec d'autres partenaires n'est pas de son ressort. Laissons les établissements publics conclure un GIE avec qui ils l'entendront.

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Le projet de loi se limite à fusionner les établissements. Avec ces dispositions, ils ne pourront rien faire d'autre que demeurer à deux. Il faut aller plus loin.

M. Alain Richard . - Tous les établissements publics peuvent librement conclure un GIE.

M. Philippe Bas , président . - Cet amendement remplacerait la fusion par un GIE ? L'amendement vise à « rassembler » les établissements dans un GIE : défait-il ou non la fusion ?

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - La fusion est presque réalisée dans les faits : les deux établissements occupent les mêmes locaux et ont la même comptabilité. Nous essayons d'ouvrir le dispositif à d'autres acteurs.

M. Philippe Bas , président . - La rédaction n'est pas claire : je n'ai toujours pas compris si la fusion était maintenue...

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Nous acceptons naturellement la fusion, qui est presque un fait accompli. Reste à ouvrir davantage l'établissement, à l'instar d'Atout France qui, je le rappelle, a été créé par la loi.

M. Philippe Bas , président . - Nous avons deux possibilités : soit Mme Lamure retire cet amendement et en lui substitue un autre, extérieur, fusionnant les deux organismes et favorisant la constitution d'un GIE ; soit nous adoptons le n° 55 tel quel, mais en sachant qu'un amendement extérieur pourra le clarifier.

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - Adoptons-le : nous pourrons le modifier en séance.

M. Christophe-André Frassa . - L'amendement de Mme Lamure ne fait que compléter l'article 29...

M. Alain Richard . - Non, il remplace et complète !

M. Philippe Bas , président . - Nos réserves figureront au procès-verbal. La rédaction pourra être modifiée ultérieurement.

L'amendement n° 55 est adopté.

Article additionnel après l'article 31

M. André Reichardt , rapporteur . - L'hypothèque rechargeable repose sur la faculté d'offrir successivement ou simultanément la même hypothèque en garantie de plusieurs créances présentes ou futures, chacune garantie selon son rang. Le système a été supprimé par la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, car il lui était reproché d'inciter les particuliers à engager leurs biens immobiliers pour garantir un crédit à la consommation, et donc de leur faire courir un risque d'endettement excessif. L'amendement n° 41 rectifié le réintroduit, mais à destination des seuls professionnels : facilitant ainsi leur accès au crédit, il contribuera à dynamiser l'activité économique. Le Conseil supérieur du notariat a attiré mon attention sur ce point.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je suis totalement opposé à cet amendement. On sait où nous ont conduits ces techniques américaines, qui sont à l'origine de la crise. Pour stimuler l'économie, ça stimule ! Pour revenir à la situation antérieure à la crise, il n'y a pas mieux ! Les notaires insistent sur le fait que cela ne concerne que les professionnels. Sauf que les garanties sont floues. Ce mécanisme ne vise qu'à pallier les déficiences des banques dans le financement de l'économie. Qu'elles jouent leur rôle !

M. André Reichardt , rapporteur . - Cela n'a rien à voir avec la crise des subprimes . La valeur du bien, et donc de l'hypothèque, telles que définies au départ restent inchangées : une réévaluation ne serait pas prise en compte. Ce mécanisme est une sûreté réelle donnée à plusieurs créances.

M. Jean-Jacques Hyest . - Nous avons tout fait pour que les professionnels, artisans par exemple, n'hypothèquent pas leurs biens personnels, afin qu'ils ne risquent pas de tout perdre en cas de mauvaise conjoncture, avec l'EIRL par exemple. Cet amendement va exactement en sens inverse, il rend possible l'hypothèque des biens personnels des personnes physiques. Il existe bien d'autres dispositifs de financement. Je m'abstiendrai.

L'amendement n° 41 rectifié est adopté.

Chapitre VI bis

L'amendement n° 42 est adopté.

Article 31 bis

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 58 précise que les mesures que pourra prendre le Gouvernement par ordonnance dans le secteur du tourisme auront vocation à simplifier les procédures d'urbanisme et les mises aux normes pour les équipements et aménagements touristiques, supprimer l'obligation déclarative pour les établissements d'hébergement organisant des activités sportives à titre annexe, simplifier la procédure de classement des stations de tourisme et, enfin, clarifier les modalités de diffusion et d'utilisation des chèques-vacances.

L'amendement n° 58 est adopté.

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 7 présenté par M. Mézard n'est pas compatible avec la réécriture de l'article que nous venons d'adopter.

M. Philippe Bas , président . - Son auteur pourra, s'il le souhaite, nous présenter un autre amendement, compatible avec cette nouvelle rédaction.

L'amendement ° 7 tombe.

Article 32

L'amendement n° 43 est adopté.

Article 34

L'amendement n° 44 est adopté.

Article 36

Mme Élisabeth Lamure , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques . - L'amendement n° 54 raccourcit le délai d'habilitation pour prendre des mesures dans le secteur du tourisme de neuf à quatre mois.

M. Alain Richard . - C'est une facilité à laquelle on s'abandonne trop souvent. Si le Secrétariat général du Gouvernement a prévu un tel délai, il a ses raisons. Les capacités d'expertise juridique de l'administration sont ce qu'elles sont : inégales selon les ministères. Si l'on raccourcit le délai à l'excès, l'ordonnance ne sera pas prise à temps, il faudra voter une nouvelle habilitation, et on aura perdu un an ! Cela s'est déjà vu.

M. Philippe Bas , président . - Le Gouvernement nous donnera son avis. Ces dispositions ont été déléguées au fond à la commission des affaires économiques : nous nous en remettons pour l'heure à son appréciation.

L'amendement n° 54 est adopté, ainsi que l'amendement n° 5.

Intitulé du projet de loi

M. André Reichardt , rapporteur . - L'amendement n° 45 modifie l'intitulé du projet de loi, pour traduire sa véritable nature. Il s'agirait du projet de loi « relatif à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives ».

M. Pierre-Yves Collombat . - N'est-ce pas un peu trop simple ou trop court ?

M. René Vandierendonck . - C'est lourd, en effet !

M. André Reichardt , rapporteur . - Nos deux collègues ont bien compris mon intention...

L'amendement n° 45 est adopté.

M. Philippe Bas , président . - Je vais mettre aux voix le projet de loi ainsi modifié.

M. Jean-Pierre Sueur . - Notre groupe s'abstiendra à ce stade. Nous nous efforcerons de mesurer l'effet des amendements adoptés d'ici la séance publique.

M. Pierre-Yves Collombat . - Je m'abstiendrai pour les mêmes raisons.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Habilitation en vue de favoriser le recours aux titres simplifiés et guichets uniques de déclaration et de paiement des charges sociales
Mme PROCACCIA	65	Précision	Adopté
Article 2 Habilitation en vue d'harmoniser la notion de jour en droit du travail et en droit de la sécurité sociale
Mme PROCACCIA	66	Précision	Adopté
Article 2 bis Régime de soutien financier à la conclusion de contrats d'apprentissage
Le Gouvernement	46	Suppression des dispositions relatives à l'aide financière au recrutement des apprentis	Adopté
Mme PROCACCIA	67	Précision	Adopté
Article 2 ter Habilitation en vue de préciser le régime du portage salarial
Mme PROCACCIA	69	Création d'un cas de recours au contrat à durée déterminée spécifique au portage salarial	Adopté
Mme PROCACCIA	70	Rédactionnel	Adopté
Mme PROCACCIA	68	Répartition des charges sociales dans le régime du portage salarial	Adopté
Article 2 quater Habilitation en vue de simplifier et sécuriser le régime du temps partiel
Mme PROCACCIA	71	Précision	Adopté
Mme PROCACCIA	72	Précision	Adopté
Article additionnel après l'article 2 quater
Mme PROCACCIA	73	Pérennisation du contrat de travail à durée déterminée à objet défini	Adopté
Article 3 Habilitation en vue de renforcer les garanties contre les changements de réglementation ou d'interprétation en cours de réalisation d'un projet
M. REICHARDT, rapporteur	13	Précision	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	14	Précision	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	15	Rédactionnel	Adopté
Article 4 Habilitation en vue de supprimer ou simplifier des régimes d'autorisation préalable ou de déclaration et de substituer des régimes de déclaration à des régimes d'autorisation préalable, pour la mise en oeuvre du principe « silence vaut accord »
M. REICHARDT, rapporteur	16	Suppression	Adopté
Article 6 Suppression de la déclaration préalable des congés d'été des boulangers
M. REICHARDT, rapporteur	17	Suppression	Rejeté
Chapitre III Mesures en matière d'urbanisme et d'environnement
M. REICHARDT, rapporteur	18	Coordination dans l'intitulé du chapitre	Adopté
Article 7 Habilitation en vue de faciliter la réalisation des opérations d'aménagement et de construction
Mme LAMURE	53	Conversion d'habilitations en modifications directes de la législation en vigueur	Adopté
M. CORNU	61	Exemption d'enquête publique pour certains projets	Adopté
Articles additionnels après l'article 7
Mme LAMURE	47	Exemption d'enquête publique pour certains projets	Adopté
Mme LAMURE	48	Assouplissement de l'obligation de construction d'aires de stationnement	Adopté
Article 7 bis Extension du champ d'application des dérogations en matière de densité
Mme LAMURE	49	Assouplissement des règles de construction en matière de limites séparatives	Adopté
Article 7 ter Habilitation en vue de modifier diverses dispositions relatives aux ventes d'immeubles soumis au statut de la copropriété
M. REICHARDT, rapporteur	19	Rédactionnel	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	20	Suppression d'une demande d'habilitation	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	21	Suppression de la notion de surface habitable en cas de cession d'immeubles en copropriété	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	22	Suppression d'une demande d'habilitation	Adopté
Mme LAMURE	59	Modalités d'information des acquéreurs d'immeubles en copropriété et suppression d'habilitations	Retiré
Articles additionnels après l'article 7 ter
Mme LAMURE	60	Suppression de la notion de surface habitable en cas de cession d'immeubles en copropriété	Adopté
Le Gouvernement	75	Règles applicables à Mayotte en matière d'urbanisme commercial	Rejeté
Le Gouvernement	74	Transfert des autorisations d'urbanisme en matière d'exploitation commerciale	Rejeté
Article 8 Habilitation en vue d'instaurer un dispositif de décision unique du préfet autorisant les installations de production d'énergie renouvelable en mer
M. CORNU	62	Rédactionnel	Adopté
Article 10 Assouplissement du régime des certificats d'énergie pour le fioul domestique
Mme LAMURE	56	Suppression	Adopté
Article 11 Maintien de l'application des règles expérimentales aux demandes d'autorisation unique déposées dans le cadre des expérimentations en cours en matière d'installations soumises à autorisation environnementale
M. CORNU	63	Rédactionnel	Adopté
Article 11 bis A Rétablissement du mécanisme de soutien financier des installations de cogénération électrique au gaz naturel
Mme LAMURE	57	Rédactionnel	Adopté
Article 11 bis Transport des clients des restaurants d'altitude par motoneige
M. CORNU	64	Coordination	Adopté
Article additionnel avant l'article 12
M. HYEST	6	Abrogation de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise	Adopté
Article 12 Habilitation en vue de prendre diverses mesures de simplification en droit des sociétés
M. REICHARDT, rapporteur	23	Suppression de l'habilitation visant à diminuer le nombre minimal d'associés dans les sociétés anonymes non cotées	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	24	Location des parts sociales dans les sociétés d'exercice libéral	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	25	Assouplissement des modalités de transfert du siège social d'une société à responsabilité limitée	Adopté
Le Gouvernement	80	Assouplissement des modalités de transfert du siège social d'une société à responsabilité limitée	Rejeté
M. REICHARDT, rapporteur	26	Suppression de la déclaration de conformité en cas de fusion ou de scission de sociétés	Adopté
Le Gouvernement	81	Suppression de la déclaration de conformité en cas de fusion ou de scission de sociétés	Rejeté
M. REICHARDT, rapporteur	27	Instauration d'une procédure simplifiée de liquidation amiable des sociétés	Adopté
Article additionnel après l'article 12
M. REICHARDT, rapporteur	28	Suppression de l'obligation de dépôt des documents statutaires des sociétés auprès de l'administration fiscale	Adopté
Article 15 Habilitation en vue de tirer les conséquences, en matière d'obligations déclaratives, de la suppression de la déclaration relative à la participation des employeurs à la formation professionnelle continue
M. P. DOMINATI	1	Conversion de l'habilitation en modification directe de la législation en vigueur	Adopté
Article 16 Habilitation en vue de sécuriser les autorisations de prélèvement signées par les entreprises dans le cadre du télé-règlement avec les administrations à l'occasion du passage au nouveau système unifié de paiement en euros
M. P. DOMINATI	2	Conversion de l'habilitation en modification directe de la législation en vigueur	Adopté
Article 19 Dispense de signature de certaines décisions administratives et de leurs actes préparatoires
M. REICHARDT, rapporteur	29	Rédactionnel	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	30	Rédactionnel	Adopté
Article 21 Habilitation en vue de fixer les règles de recouvrement et de gestion de la redevance de stationnement
Le Gouvernement	77	Précision	Rejeté
Article 25 Autorisation du recours aux conventions de mandat pour l'État et les collectivités territoriales et validation des conventions déjà conclues
M. REICHARDT, rapporteur	32	Avis conforme du comptable public en cas de recours d'une collectivité territoriale à une convention de mandat	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	33	Rédactionnel	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	34	Contenu de la convention de mandat	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	35	Rédactionnel	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	36	Rédactionnel	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	37	Contenu de la convention de mandat	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	31	Mise en conformité des conventions de mandat en cours aux nouvelles dispositions législatives	Adopté
M. P. DOMINATI	3	Précision	Adopté
M. P. DOMINATI	4	Suppression de la validation législative des conventions de mandat en cours	Adopté
Article 27 Habilitation en vue de transposer deux directives européennes relatives aux marchés publics et simplifier le droit de la commande publique
M. REICHARDT, rapporteur	39 rect.	Limitation de l'habilitation à la compilation à droit constant des règles relatives aux marchés publics	Adopté
M. REICHARDT, rapporteur	38 rect.	Date d'application des mesures issues de l'ordonnance	Adopté
Articles additionnels après l'article 27
M. PORTELLI	12	Exclusion de l'architecture du champ des contrats de partenariat	Retiré
M. PORTELLI	11	Encadrement de l'évaluation préalable avant la conclusion d'un contrat de partenariat	Adopté avec modification
M. PORTELLI	8	Fixation d'un montant minimal pour le recours à un contrat de partenariat	Adopté
M. PORTELLI	9	Resserrement des conditions de recours au contrat de partenariat	Adopté avec modification
M. PORTELLI	10	Garanties accordées aux sous-traitants dans les contrats de partenariat	Adopté
Article 28 Habilitation en vue de créer un régime juridique spécifique pour les écoles supérieures des chambres de commerce et d'industrie
Mme LAMURE	50	Conversion de l'habilitation en modification directe de la législation en vigueur	Adopté
Articles additionnels après l'article 28
Mme LAMURE	51	Faculté de fusion entre chambres territoriales et régionales de commerce et d'industrie	Adopté
Mme LAMURE	52	Statut des chambres de commerce et d'industrie locales	Adopté
Article 29 Habilitation en vue de fusionner l'Agence française pour les investissements internationaux et UbiFrance
Mme LAMURE	55	Création d'un groupement d'intérêt économique	Adopté
Article additionnel après l'article 31
M. REICHARDT, rapporteur	41 rect.	Hypothèque rechargeable pour les professionnels	Adopté
Chapitre VI bis Secteur du tourisme
M. REICHARDT, rapporteur	42	Rédactionnel	Adopté
Article 31 bis Habilitation en vue de procéder à diverses simplifications dans le secteur du tourisme
Mme LAMURE	58	Clarification de l'habilitation	Adopté
Le Gouvernement	82	Clarification de l'habilitation	Rejeté
M. MÉZARD	7	Suppression de l'obligation de déclaration préalable des établissements d'activités physiques et sportives	Tombe
Article 32 Clarifications du code général de la propriété des personnes publiques
M. REICHARDT, rapporteur	43	Rédactionnel	Adopté
Le Gouvernement	76	Coordination	Rejeté
Article 34 Correction d'insuffisances et d'incohérences juridiques dans le code de la consommation
M. REICHARDT, rapporteur	44	Clarification rédactionnelle	Adopté
Le Gouvernement	78	Clarification des conditions d'application du droit de la consommation aux contrats immobiliers	Rejeté
Le Gouvernement	83	Abrogation des règles restrictives en matière de loteries commerciales, en application des règles européennes encadrant les pratiques commerciales	Rejeté
Article additionnel après l'article 35
Le Gouvernement	79	Garantie financière d'achèvement ou de remboursement en cas de vente d'un logement en l'état futur d'achèvement	Rejeté
Article 36 Délais d'habilitation accordés au Gouvernement pour prendre les ordonnances
Mme LAMURE	54	Abréviation d'un délai d'habilitation	Adopté
M. P. DOMINATI	5	Coordination	Adopté
Intitulé du projet de loi
M. REICHARDT, rapporteur	45	Clarification rédactionnelle	Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Ministère de l'économie, de l'industrie et du numérique

M. Xavier Hubert , conseiller juridique au cabinet du ministre

M. Jean Maïa , directeur des affaires juridiques

M. Emmanuel Bouyer , chargé de mission à la direction des affaires juridiques

Secrétariat d'État à la réforme de l'État et à la simplification

Mme Sonia Baudry , conseillère en charge de la simplification au cabinet du secrétaire d'État

M. Sébastien Podevyn , conseiller en charge des relations avec le Parlement au cabinet du secrétaire d'État

M. Emmanuel Jessua , directeur de la mission « Simplification » auprès du secrétaire général du Gouvernement

Ministère de la justice

Mme Delphine Humbert , conseillère en charge du droit civil et économique et des professions judiciaires au cabinet de la ministre

Mme Sandra Reviriego , conseillère parlementaire au cabinet de la ministre

Mme Carole Champalaune , directrice des affaires civiles et du sceau

Mme Anne-Claire Cherpion , rédactrice au bureau du droit commercial, direction des affaires civiles et du sceau

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat

M. François Moutot , directeur général

Mme Béatrice Saillard , directeur des relations institutionnelles

Chambre de commerce et d'industrie de la région Paris Île-de-France

M. Patrick Rakotoson , membre élu

Mme Véronique Étienne-Martin , conseiller parlementaire, responsable du département « Valorisation des études »

Mme Dominique Moreno , adjointe au directeur des politiques législatives et juridiques

Compagnie nationale des commissaires aux comptes

M. Patrice Dang , président du comité technique juridique

M. François Hurel , délégué général

Mme Sabine Rolland , directeur juridique

Conseil national des barreaux

Mme Laurence Dupuis , directrice de la commission « Droit et entreprise »

Conseil supérieur du notariat

M. Jean-Marie Ohnet , président de l'Institut juridique

M. Maxime Julienne , juriste, consultant à la direction des affaires juridiques

Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables

M. Joseph Zorgniotti , président

M. Arnaud Debray , vice-président

M. Olivier Salamito , secrétaire général

Mouvement des entreprises de France

Mme Dorothée Pineau , directrice générale adjointe

Mme Joëlle Simon , directrice des affaires juridiques

M. Guillaume Ressot , directeur des affaires publiques

Union professionnelle artisanale

M. Pierre Burban , secrétaire général

Mme Caroline Duc , conseillère technique

Contributions écrites

Confédération générale des petites et moyennes entreprises

Conseil national de l'ordre des architectes

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie française

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* ¹ Il s'agit de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* ² Pour un historique plus détaillé des lois de simplification et du processus de simplification, on se reportera au rapport de M. Jean-Pierre Michel n° 224 (2011-2012) sur la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives (page 10). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-224-1/l11-224-11.html#toc9

* ³ Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl13-790.html

* ⁴ Un tel projet, d'une grande complexité administrative et technique, supposait une harmonisation des informations requises par les administrations et l'échange d'informations entre administrations, dans le cadre d'une plate-forme informatique sur laquelle les entreprises auraient fourni toutes leurs informations à l'usage de l'administration. Le délai d'habilitation était de dix-huit mois.

* ⁵ Le délai d'habilitation est de trente-six mois, de façon à permettre un travail préalable avec l'ensemble des organismes sociaux, lui-même prévu par la loi du 22 mars 2012.

* ⁶ Rapport au Premier ministre sur la simplification du droit , janvier 2009.

* ⁷ Actuellement, le code des marchés publics est considéré comme de niveau réglementaire.

* ⁸ En l'état du droit, les conventions de mandat ne sont expressément reconnues qu'en matière de paiement de certaines dépenses des collectivités territoriales.

* ⁹ Ainsi, par exemple, la décision n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004 du Conseil constitutionnel, sur une loi de simplification du droit, rappelle que « l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine d'intervention ». Ce considérant de principe se retrouve encore dans la décision n° 2014-700 DC du 31 juillet 2014, dernière décision du Conseil traitant de l'article 38 de la Constitution.

* ¹⁰ Selon la décision, « les dispositions contestées confient à la convention collective le soin de fixer des règles qui relèvent de la loi » (cons. 6), à savoir les conditions essentielles de l'exercice d'une profession ou d'une activité économique, au titre des principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales, ainsi que l'exercice de la liberté d'entreprendre et des droits collectifs des travailleurs.

* ¹¹ CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460.

* ¹² Conseil d'État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets , La Documentation française, mars 2014.

* ¹³ Cf . le rapport de la Cour des comptes de février 2012 « Les relations de l'administration fiscale avec les particuliers et les entreprises » et le rapport de M. Patrick Rakotoson pour la chambre de commerce et d'industrie de la région d'Île-de-France de mai 2013 « Vers une simplification créatrice de valeur et de croissance pour les entreprises ».

* ¹⁴ Thierry Mandon, Mieux simplifier, la simplification collaborative , rapport remis au Premier ministre en juillet 2013.

* ¹⁵ Disposition introduite par le V de l'article 111 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* ¹⁶ Cf . le rapport du Conseil d'État précité, p. 8.

* ¹⁷ CE, 17 juin 1996, M. Aubeau , n° 133185, cité par le rapport du Conseil d'État précité, p. 128.

* ¹⁸ Cf . le rapport du Conseil d'État précité, p. 120.

* ¹⁹ CE, 26 octobre 2001, Ternon , n° 197018.

* ²⁰ « Art.L. 80 CB. - Lorsque l'administration a pris formell ement position à la suite d'une demande écrite, précise et complète déposée au titre des 1° à 6° ou du 8° de l'article L. 80 B ou de l'article L. 80 C par un redevable de bonne foi, ce dernier peut saisir l'administration, dans un délai de deux mois, pour solliciter un second examen de cette demande, à la condition qu'il n'invoque pas d'éléments nouveaux.

« [...]

« Lorsqu'elle est saisie d'une demande de second examen, auquel elle procède de manière collégiale, l'administration répond selon les mêmes règles et délais que ceux applicables à la demande initiale, décomptés à partir de la nouvelle saisine.

« À sa demande, le contribuable ou son représentant est entendu par le collège.

« Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article. »

* ²¹ Cf . le rapport du Conseil d'État précité, pp. 119-120.

* ²² Le Conseil constitutionnel a estimé conforme à la Constitution une habilitation comparable (CC, 2 décembre 2004, n° 2004-506 DC).

* ²³ C'est le cas pour la déclaration des associations en application de l'article 5 de la loi du 1 ^er juillet 1901.

* ²⁴ À l'instar des articles L. 441-1 et L. 441-2 du code de l'éducation pour l'ouverture d'un établissement d'enseignement privé.

* ²⁵ Par exemple l'autorisation de mise sur le marché des médicaments prévue par l'article L. 5121-8 du code de la santé publique.

* ²⁶ Par exemple l'ouverture des installations classées pour la protection de l'environnement prévue à l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

* ²⁷ Par exemple l'autorisation d'ouverture dominicale des commerces régie par les articles L. 3132-20 et suivants du code du travail.

* ²⁸ Décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* ²⁹ Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

* ³⁰ En application de l'article 13 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, « le règlement de copropriété et les modifications qui peuvent lui être apportées ne sont opposables aux ayants cause à titre particulier des copropriétaires qu'à dater de leur publication au fichier immobilier ».

* ³¹ Cette fiche synthétise les principales données financières, techniques et juridiques nécessaires à la compréhension des enjeux de gestion de la copropriété. La loi « ALUR » a prévu une entrée en vigueur différée de l'obligation de produire cette fiche : à compter du 31 décembre 2016, pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 200 lots, du 31 décembre 2017 pour les syndicats de copropriétaires comportant plus de 50 lots, du 31 décembre 2018 pour les autres syndicats de copropriétaires.

* ³² Le contenu de cette notice doit être déterminé par un arrêté du ministre chargé du logement.

* ³³ Ces dispositions n'entreront en vigueur qu'à compter du 1 ^er janvier 2017.

* ³⁴ Rapport pour avis n° 79 (2013-2014) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois. http://www.senat.fr/rap/a13-079/a13-079.html .

* ³⁵ Dont l'entrée en vigueur est différée en fonction de la taille des copropriétés concernées.

* ³⁶ L'arrêté relatif à la notice d'information n'a pas encore été pris.

* ³⁷ Le propriétaire vendeur n'est que rarement en possession de l'ensemble des pièces demandé. En général, il est en possession du règlement de copropriété et de l'état descriptif de division, mais rarement des actes les modifiants. De même, les documents relatifs à la situation financière de la copropriété et du copropriétaire vendeur ou le carnet d'entretien de l'immeuble, quand il existe, sont en général détenus par le syndic.

* ³⁸ M. Thierry Mandon, compte rendu des débats de l'Assemblée nationale du 22 juillet 2014 (2 ^ème séance), JO Assemblée nationale, p. 5996.

* ³⁹ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a13-106/a13-1068.html#toc22

* ⁴⁰ H.-F. Rivière, Commentaire de la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés , 1868, n° 198.

* ⁴¹ Forme instituée par la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales.

* ⁴² Sociétés régies par le code de commerce et la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 précitée.

* ⁴³ Sont concernés le règlement (CE) n° 2157/2001 du Conseil, du 8 octobre 2001, relatif au statut de la société européenne (SE), la directive 2011/35/UE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, concernant les fusions des sociétés anonymes et la directive 2005/56/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, sur les fusions transfrontalières des sociétés de capitaux.

* ⁴⁴ Si la législation nationale n'exige pas dans ces cas une déclaration de conformité, les opérations en question doivent être réalisées par acte authentique, ce qui représente une formalité plus contraignante.

* ⁴⁵ Cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl13-790.html

* ⁴⁶ Conseil d'État, ass. gén., avis n° 373.788 du 13 février 2007.

* ⁴⁷ Cour des comptes, arrêt n° 61032, 21 avril 2011, Gestion de fait du musée national du sport.

* ⁴⁸ Il s'agit des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité morale.

* ⁴⁹ 200 000 à 300 000 € en moyenne pour la certification de six exercices comptables.

* ⁵⁰ Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, et directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés passés par des entités opérant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE.

* ⁵¹ La résolution est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/leg/tas11-112.html

* ⁵² La communication est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140526/lois.html#toc9

* ⁵³ Pour un exemple récent, cf. décret n° 2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification applicables aux marchés publics.

* ⁵⁴ Ce rapport d'information est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/r13-733/r13-7331.pdf

* ⁵⁵ Rapport d'information n° 733 (2013-2014) de MM. Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli, Les contrats de partenariats : des bombes à retardement ? - 16 juillet 2014

* ⁵⁶ Il est prévu pour l'État et ses établissements publics que l''évaluation est réalisée avec le concours d'un organisme expert choisi parmi ceux prévus par décret.

* ⁵⁷ Une hypothèque est une sûreté réelle, accordée à un créancier sur un immeuble en garantie du paiement d'une dette sans que le propriétaire du bien en soit dépossédé. En application de l'article 2395 du code civil, l'hypothèque est « ou légale, ou judiciaire, ou conventionnelle ».

* ⁵⁸ Code de commerce, art. L. 450-1.

* ⁵⁹ Code de commerce, art. L. 450-3 à L. 450-4.

* ⁶⁰ L'article 5, qui comporte également une habilitation, a été supprimé par l'Assemblée nationale.