CHAPITRE IV - ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
ARTICLE 28 - Bilan de la mise en oeuvre de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale
Commentaire : le présent article prévoit la présentation au comité des finances locales d'un bilan de la mise en oeuvre de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale, une décomposition de cet objectif par niveau de collectivités à compter de 2016 et une nouvelle annexe aux projets de loi de finances présentant les attributions perçues par chaque collectivité au titre des dotations et des fonds de péréquation.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 19 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017 prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation, portant notamment sur le respect des objectifs en matière d'évolution des dépenses de l'État, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des crédits des missions budgétaires et de l'évolution des impositions de toute nature.
Ce bilan est soumis pour avis au comité des finances locales (CFL).
Malgré la présence dans le rapport annexé d'une prévision d'évolution des dépenses des collectivités territoriales, l'évaluation du respect de cette prévision n'a pas été mentionnée dans le bilan qui a été soumis au CFL le 1 er juillet dernier.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE « CONCERTATION NATIONALE » SUR L'OBJECTIF D'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE LOCALE
L'exposé des motifs du présent article indique qu'il permet « d'instaurer une concertation nationale de haut niveau » sur l'objectif national d'évolution de la dépense publique locale (Odedel), mis en place par l'article 11 du présent projet de loi de programmation.
Ainsi, le premier alinéa de l'article prévoit que, chaque année, le Gouvernement présente au CFL, avant le débat d'orientation des finances publiques - c'est-à-dire au début de l'été - un bilan de l'Odedel.
En revanche, l'article ne prévoit aucune conséquence en cas de divergence par rapport à l'objectif fixé, ce qui est cohérent avec le fait que cet objectif n'est pas contraignant.
B. UNE DÉCOMPOSITION DE L'ODEDEL PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS
Le second alinéa du présent article prévoit qu'à compter de 2016, l'Odedel est décomposé, sur l'ensemble de la période de programmation, par catégorie de collectivités territoriales, en distinguant, au sein du bloc communal, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
À l'initiative de sa rapporteure générale et avec le soutien du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement introduisant une nouvelle annexe aux projets de loi de finances .
Plus précisément, il s'agit de joindre aux projets de loi de finances le détail des dotations de l'État et des attributions au titre des fonds de péréquation versées aux collectivités l'année précédente . Sont concernés les dotations financées par des prélèvements sur recettes de l'État ou par les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », mais aussi les attributions des fonds de péréquation et la fiscalité transférée à divers titres.
Ces données seront mises à disposition du public sous forme électronique et dans un format permettant facilement leur traitement.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN SUIVI DE L'ODEDEL QUI DOIT ACCORDER UNE PLACE PLUS IMPORTANTE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Il est utile qu'un bilan de la mise en oeuvre de l'Odedel soit réalisé chaque année. Néanmoins, votre rapporteur considère que ce bilan ne doit pas être réservé au CFL mais être transmis au Parlement.
Votre commission a donc adopté un amendement faisant de ce bilan un rapport, transmis aux commissions des finances de chaque assemblée.
Elle a en outre adopté un amendement rédactionnel.
B. UNE NOUVELLE ANNEXE QUI RÉPOND À UN SOUCI DE TRANSPARENCE
S'agissant de la publication des données financières de chaque collectivité en matière de dotations et d'attributions des fonds de péréquation, elle répond à un soucis de transparence , qui a été maintes fois exprimé tant par les élus - locaux comme nationaux - que par les experts et les universitaires travaillant sur le sujet.
Le champ des finances locales souffre en effet d'un certain « vide universitaire », du fait de la difficulté pour les chercheurs à accéder aux données brutes, ce qui implique de se référer à des études qui ont parfois plus de dix ans. Dans ces conditions, le Parlement ne peut pas toujours prendre des décisions éclairées.
L'annexe prévue au paragraphe II est donc bienvenue. Étant donné le volume d'informations qu'elle représentera, il va de soi qu'il faudra qu'elle soit publiée uniquement sous forme électronique, d'autant plus qu'une version papier ne serait absolument pas exploitable. Sur cette annexe, votre commission des finances a adopté un amendement de précision prévoyant qu'elle comporte également les prélèvements au titre des fonds de péréquation et qu'elle présente les données financières pour chaque dispositif concerné, et non de façon agrégée .
* *
*
Enfin, la décomposition de l'Odedel par niveau de collectivités, prévue au deuxième alinéa du I du présent article, permettra de donner plus de lisibilité à cet outil.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 28 bis - Amélioration de l'information du Parlement sur la croissance tendancielle de la dépense publique
Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport, préalablement à l'examen du projet de loi de finances de l'année, portant sur les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances, le présent dispositif prévoit que le « Gouvernement présente au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances de l'année, les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques ainsi que le montant de cette croissance exprimé en valeur absolue ». Ainsi que l'indique l'exposé sommaire de l'amendement à l'origine de cet article, il s'agit « de renforcer l'information du Parlement ».
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Cette initiative de l'Assemblée nationale est tout à fait louable. Les hypothèses relatives à la croissance tendancielle des dépenses des administrations publiques retenues dans le cadre des lois financières constituent des informations essentielles . Elles permettent, en effet, de calculer le montant des économies à réaliser afin d'atteindre les objectifs budgétaires projetés, notamment en ce qui concerne l'ajustement structurel.
Toutefois, comme l'a relevé la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives finances publiques 296 ( * ) , publié en juin 2014, si la pratique consistant à déterminer la croissance tendancielle des dépenses est ancienne, elle n'en est pas moins « rarement documentée » 297 ( * ) . En la matière, seul est actuellement disponible un rapport daté de mai 2012 de l'Inspection générale des finances (IGF) 298 ( * ) qui n'a pas été rendu public ; ce dernier a, toutefois, été communiqué à la commission des finances du Sénat. Ce rapport estimait la croissance tendancielle des dépenses de l'État à 1,3 % par an en volume, à 2,3 % pour celles des organismes divers d'administration centrale (ODAC), à 1 % pour les administrations publiques locales (APUL) et à 1,75 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO). Au total, le « tendanciel » pour l'ensemble des administrations publiques était évalué à environ 1,5 % .
Seulement, la croissance tendancielle des dépenses publiques évolue nécessairement dans le temps. À cet égard, dans son rapport précité, la Cour des comptes a relevé que le Gouvernement avait « révisé à la baisse son estimation de la croissance tendancielle des dépenses d'environ 0,1 point en volume, la ramenant ainsi de 1,6 % à 1,5 % » lors de l'élaboration du programme de stabilité 2014-2017, examiné par le Parlement en avril dernier 299 ( * ) , par rapport à l'estimation retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Toutefois, cette révision était implicite et n'apparaissait aucunement dans le programme de stabilité . S'il est possible d'y voir une « amélioration » des hypothèses du Gouvernement, dès lors que celles-ci seraient plus proches de la réalité, il n'en demeure pas moins que la modification du « tendanciel » retenu n'a pas entraîné de révision du quantum d'économies annoncé pour la période 2015-2017, soit 50 milliards d'euros, alors même que les cibles d'évolution de la dépense publique en volume ont, elles, changé. C'est la raison pour laquelle la Cour des comptes a appelé à une explicitation et à une actualisation de l'estimation de la croissance tendancielle des dépenses publiques et que celle-ci soit rendue publique .
Aussi, votre rapporteur ne peut qu'être favorable à cette initiative, de nature à renforcer la capacité du Parlement à examiner de manière éclairée la trajectoire des finances publiques et l'ensemble de ses implications .
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
* 296 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques , juin 2014.
* 297 Ibid. , p. 124.
* 298 Inspection générale des finances, Maîtriser les dépenses de l'État pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action , rapport n° 2012-M-03, mai 2012.
* 299 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014), op. cit.