CHAPITRE II - OPÉRATEURS DE L'ÉTAT ET AUTRES ORGANISMES PUBLICS
ARTICLE 24 - Actualisation et aménagement de la règle d'interdiction du recours à l'endettement par les organismes divers d'administration centrale (ODAC)
Commentaire : le présent article prévoit deux ajustements en matière d'interdiction de l'endettement des organismes divers d'administration centrale (ODAC) : d'une part, les références du règlement communautaire définissant les ODAC sont actualisées. D'autre part, une période transitoire d'un an, pendant laquelle la règle d'interdiction ne s'applique pas, est créée pour les organismes entrant dans le champ des ODAC.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UNE RÈGLE D'INTERDICTION PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION 2011-2014
La catégorie des ODAC est une notion comptable, permettant de déterminer si une entité relève du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Contrôlés et financés majoritairement par l'État, ces organismes ont une activité principalement non marchande. Sur près de 750 ODAC recensés en 2013, près de 460 sont des opérateurs de l'État 267 ( * ) .
L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 268 ( * ) a posé le principe d'une interdiction aux ODAC de recourir à l'emprunt pour une durée supérieure à 12 mois , empêchant la contraction de nouveaux emprunts ou l'émission de titres de créance dont la durée excède 12 mois. Par la suite, l'arrêté du ministre chargé du budget en date du 6 septembre 2012 a fixé la liste des organismes divers d'administration centrale soumis à cette interdiction. Le projet de loi de programmation pour les années 2012 à 2017 269 ( * ) a reconduit cette interdiction à son article 22.
B. UN STOCK DE DETTE QUI RESTE IMPORTANT
Malgré ce principe général d'interdiction, qui au demeurant souffre quelques exceptions 270 ( * ) , le stock de dettes des ODAC reste important : d'après l'Insee, les ODAC ont contribué pour un peu plus de 20 milliards d'euros à la dette des administrations publiques au sens de Maastricht au deuxième semestre 2014 271 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE ACTUALISATION DE LA RÉFÉRENCE DU RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE DÉFINISSANT LES ODAC
Le règlement du Conseil européen étant devenu obsolète, le présent projet d'article procède à une actualisation de la référence prévue à l'article 12 de la loi de programmation 2011-2014 qui sera désormais le règlement « relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur ».
B. UNE PÉRIODE TRANSITOIRE D'UN AN POUR LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE CHAMP DES ODAC
Le présent projet d'article prévoit un délai transitoire d'un an pendant lequel le principe d'interdiction de l'endettement ne s'applique pas afin que les nouveaux entrants dans le périmètre des ODAC disposent d'un délai d'adaptation de leurs modalités de financement à leur nouvel environnement normatif.
Cette disposition permet à un organisme ayant contracté un emprunt et ayant inscrit les dépenses correspondantes à son budget de ne pas avoir à remettre en cause son engagement dès la première année de son entrée dans le champ des ODAC. La Société anonyme de gestion de stocks de sécurité (SAGESS), a par exemple été intégrée au périmètre des ODAC en mai dernier 272 ( * ) et se finance par émissions obligataires : une période transitoire permet de trouver une solution alternative pérenne sans remettre en cause les actions menées par la structure.
En revanche, le mode de financement devra être adapté et exclure l'emprunt de moyen ou long terme 273 ( * ) dès l'année suivante.
***
Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur est favorable au maintien de la règle d'interdiction de l'endettement des ODAC , qui doivent être capables de financer leurs dépenses par les recettes publiques dont ils bénéficient (subventions budgétaires, recettes fiscales affectées, dotations en capital) ainsi que par leurs ressources propres.
Son assouplissement permettra de mettre en conformité le droit avec la réalité , puisqu'il est peu probable qu'il soit possible de revenir sur une décision d'endettement, ce qui suppose de trouver un financement alternatif aux dépenses envisagées, en quelques mois.
Votre commission a adopté un amendement rédactionnel.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25 - Amélioration de l'information du Parlement à travers l'enrichissement de l'annexe générale « jaune » relative aux opérateurs de l'État
Commentaire : le présent article prévoit d'enrichir le « Jaune Opérateurs » qui devra présenter le suivi du flux de création et de suppression des opérateurs d'une part, et un bilan, portant sur les trois dernières années au moins, de la masse salariale des opérateurs et de leurs effectifs ainsi que du financement public qu'ils reçoivent (crédits budgétaires ou taxes affectées), d'autre part.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN LARGE RECOURS DE L'ÉTAT À LA FORMULE DE L'AGENCE
1. Le champ des opérateurs de l'État
Les opérateurs sont des organismes présentant une grande proximité avec le budget et les missions de l'État. Trois critères principaux sont retenus : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'État et un contrôle direct par l'État. Il est toutefois possible de qualifier d'opérateur de l'État « des organismes ne répondant pas à tous les critères ci-dessus, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État 274 ( * ) ».
En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (soit 82 % des ressources publiques leur étant affectées) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir (PIA), l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, les opérateurs retenus étaient au nombre de 550 et se rattachaient à 57 programmes . L'effort financier de l'État en faveur des opérateurs (incluant les crédits budgétaires versés par l'État à ses opérateurs ainsi que les recettes fiscales qui leur sont affectées, y compris les taxes non plafonnées) s'élevait au total à 51,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 50,3 milliards d'euros en crédits de paiement.
2. Une croissance importante des dépenses des opérateurs de l'État
Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012 275 ( * ) , a souligné la part importante et croissante occupée par les opérateurs dans le budget de l'État : entre 2007 et 2012 le montant des crédits du budget général de l'État et des taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) a progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'État.
La participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques exige donc de contenir la part de leurs ressources provenant de recettes publiques, tant pour les inciter à maîtriser leurs dépenses qu'à développer leurs ressources propres . Comme le souligne le Jaune « Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, trois axes permettent de maîtriser les dépenses des opérateurs : en dehors de la maîtrise des effectifs 276 ( * ) , il s'agit d'une évolution « très modérée » des dotations de l'État d'une part 277 ( * ) , du plafonnement des taxes affectées 278 ( * ) et de la réduction du plafond d'autre part 279 ( * ) .
B. UN ENCADREMENT CROISSANT DES OPÉRATEURS
1. L'encadrement des emplois des opérateurs
L'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, dont les dispositions résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre ancien collègue Michel Charasse, a posé le principe d'un plafond d'emplois pour les opérateurs , qui ne peuvent donc plus recruter de personnel de façon entièrement discrétionnaire 280 ( * ) . Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à l'exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :
- un contrat de travail limité dans le temps ;
- un financement intégral par des ressources propres.
2. La définition de règles de gouvernance
Le 3 décembre 2009, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État Éric Woerth a réuni les opérateurs de l'État pour leur présenter de nouvelles règles de gouvernance qui s'articulaient autour de deux principes : la nécessité pour l'État d'assurer un réel pilotage stratégique et d'affirmer sa tutelle d'une part, la participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques par l'application en interne des principes de gestion que l'État s'applique à lui-même d'autre part.
Les règles présentées ont ensuite été reprises dans la circulaire du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État 281 ( * ) .
La circulaire du Premier ministre en date du 16 septembre 2014 reprend ces orientations en affirmant la nécessité d'une « rationalisation du paysage des opérateurs » et d'un « renforcement de leur tutelle », et prévoit un « plan d'action » visant à remplir ces objectifs, qui doit être défini avant le 15 décembre.
L'encadrement des opérateurs fait donc l'objet d'une attention croissante, avec des résultats cependant mitigés tant du point de vue de leur nombre, qui reste important, que de celui de la tutelle, avec des situations très hétérogènes selon l'opérateur et le ministère de tutelle considéré.
3. L'annexe générale « Jaune Opérateur » et son enrichissement
a. L'annexe générale relative aux opérateurs
Les opérateurs de l'État constituent un ensemble hétérogène tant du point de vue du statut juridique que de celui de la taille des organismes considérés ou encore des programmes auxquels ils sont rattachés. Une annexe spécifique aux opérateurs de l'État s'est donc révélée nécessaire pour mieux appréhender l'évolution de leurs moyens, de leurs besoins et de leurs dépenses.
L'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005 a ainsi prévu que les projets annuels de performances joints au projet de loi de finances présenteraient de manière indicative les « emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public [...] et la justification des variations par rapport à la situation existante ».
L'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de l'année 2006 a créé une annexe budgétaire plus large, communément appelée le « Jaune Opérateurs » .
b. L'enrichissement progressif de l'annexe
Celle-ci récapitule, par mission et programme, l'ensemble des opérateurs de l'État ou catégories d'opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés, et présente, à titre indicatif, le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.
L'agence française de développement (AFD) est désormais présentée dans le « Jaune Opérateur » , comme le prévoit l'article 142 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
L'article 107 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010, à son tour, a modifié les dispositions de la loi de règlement pour 2006 précitée et a introduit l'obligation d'établir un recensement de l'endettement et des engagements hors bilan des opérateur s en vue de l'information du Parlement. Ce recensement, qui concerne « le montant des dettes des opérateurs de l'État, le fondement juridique du recours à l'emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés, ainsi que le montant et la nature de leurs engagements hors bilan », est présenté dans le « Jaune Opérateurs » depuis le projet de loi de finances pour 2011.
Enfin, l'article 48 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 portant loi de finances pour 2012 a prévu qu'une annexe devait récapituler les engagements financiers pris par les ODAC , c'est-à-dire les organismes divers d'administration centrale, dont le périmètre recoupe en grande partie celui des opérateurs 282 ( * ) . Cette annexe est présentée dans le « Jaune Opérateur » en raison de la proximité des notions d'ODAC et d'opérateur et de la similarité des problématiques de contrôle budgétaire sur l'une et l'autre catégorie.
4. L'application d'un cadre comptable unifié à l'ensemble des administrations publiques
Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) prévoit la mise en place d'une comptabilité budgétaire pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU), qu'il s'agisse d'établissements publics administratifs, d'établissements publics industriels et commerciaux ou de groupement d'intérêt public (GIP) soumis à la comptabilité publique en application de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
L'introduction de la comptabilité budgétaire poursuit deux objectifs :
- améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques ;
- aligner les cadres budgétaires de l'État et des organismes d'administration publique pour faciliter l'évaluation de la mise en oeuvre des politiques publiques.
Le décret décline dans les organismes qui relèvent de son champ d'application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l'État avec, en complément de la comptabilité en droits constatés 283 ( * ) , une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent projet d'article prévoit d'améliorer l'information disponible sur les opérateurs de l'État sur deux principaux points :
- d'une part, les créations et suppressions d'opérateurs et d'organismes publics de l'année échue seront détaillées au sein du « Jaune Opérateur » ;
- d'autre part, cette même annexe budgétaire comportera une mise en perspective, sur au moins trois exercices, de données relatives à leur gestion des ressources humaines : évolution de la masse salariale des opérateurs, total des emplois qu'ils rémunèrent, exécution des plafonds d'emplois. Elle détaillera également, sur la même période, les crédits budgétaires ou des impositions affectées qui leur sont destinées.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit d'ajouter à ces informations « la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales de l'établissement » pour tous « les opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l'État dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes ».
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère nécessaire, dans un contexte où l'assainissement des finances publiques doit constituer une priorité nationale, que les opérateurs soient pleinement associés à ce mouvement et que les débats puissent être mieux informés. Il se félicite donc de la perspective de disposer d'un bilan sur trois ans concernant la gestion de la masse salariale des opérateurs et du financement public dont ils bénéficient . Ces informations seront utiles au Parlement ainsi qu'à la construction budgétaire et à l'exercice de la tutelle sur les opérateurs.
Il note que la comparaison sur moyen terme sera facilitée par la nouvelle présentation des informations : jusque-là, celle-ci était rendue difficile par les changements de périmètre qui ne permettaient pas de comparer directement les données d'un « Jaune Opérateur » de l'année n avec celui de l'année n+1.
Votre rapporteur observe toutefois que le « Jaune Opérateurs » pourrait être encore davantage enrichi , dans le souci de nourrir le débat public et de mieux appréhender la réalité de la situation des opérateurs.
Ainsi, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, deux amendements visant à compléter les informations transmises au Parlement.
Le premier prévoit que les ressources propres des opérateurs soient retracées dans l'annexe, avec une mise en perspective sur au moins trois exercices. Cela permettra de mieux appréhender l'évolution des ressources globales des opérateurs et de distinguer entre ceux qui ont su développer des ressources alternatives pour financer leur action et les autres. Le fonds de roulement de chaque opérateur devrait également être présenté , afin de pouvoir identifier plus aisément les opérateurs dont la trésorerie présente une situation d'excédent ou de déficit anormale. Cette information est d'autant plus utile dans un contexte où le Gouvernement prélève régulièrement les fonds de roulement des opérateurs à des fins de bouclage budgétaire.
Le second amendement indique que l'indice de performance transversal relatif au nombre de mètres carrés par agent devrait être calculé et présenté pour chaque opérateur , en tenant compte toutefois, comme pour l'État, de la spécificité de certaines activités.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
ARTICLE 25 bis (nouveau) - Renforcement du suivi des ressources fiscales affectées aux opérateurs et recouvrées par eux
Commentaire : le présent article prévoit que les opérateurs qui recouvrent eux-mêmes les taxes qui leur sont affectées transmettent, chaque année, les données intéressant l'assiette et la liquidation de l'impôt à l'administration fiscale.
I. LE DROIT EXISTANT
En l'état du droit, les organismes concourant à une mission de service public auxquels est affectée une taxe dont ils assurent eux-mêmes le recouvrement n'ont pas d'obligation spécifique d'information de l'administration fiscale .
Cette asymétrie d'information joue en défaveur de la rationalisation et de la transparence de la fixation du plafond , qui dépend pour partie des estimations fournies par les opérateurs eux-mêmes, sur lesquelles la direction des finances publiques a parfois une capacité de contre-expertise limitée en l'absence de communication des données d'assiette et de recouvrement.
L'existence d'un plafonnement pourrait en effet inciter les opérateurs à fournir une estimation élevée du rendement attendu de la taxe afin que le plafond fixé ne conduise pas à un écrêtement trop important du produit final perçu par l'organisme.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article vise à ce que les opérateurs qui bénéficient d'une taxe affectée plafonnée et qui la recouvrent eux-mêmes transmettent à l'administration fiscale, avant le 30 juin de chaque année, l'assiette et le produit de cette taxe pour l'exercice précédent, ainsi que les prévisions pour l'année en cours et l'année suivante.
Les opérateurs concernés sont les bénéficiaires des impositions de toutes natures mentionnés au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 284 ( * ) : le secteur local et le secteur social ne sont donc pas concernés par le dispositif.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur observe que le plafonnement des taxes affectées constitue un outil de gouvernance utile pour s'assurer d'une meilleure adéquation entre les ressources et les besoins de chaque opérateur.
Toutefois, le plafonnement des ressources fiscales bénéficiant à des opérateurs ne peut jouer pleinement son rôle qu'à la condition que l'administration fiscale et les opérateurs communiquent en toute transparence sur l'évolution prévisionnelle de l'impôt concerné.
Sur la proposition de votre rapporteur, la commission des finances a donc adopté cet article additionnel.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
* 267 Annexe générale « Jaune » concernant les opérateurs de l'État jointe au projet de loi de finances pour 2014, l'annexe relative à l'année 2015 n'étant pas disponible au 25 octobre.
* 268 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010.
* 269 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012.
* 270 La Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l'État.
* 271 Insee, « Dette trimestrielle de Maastricht des administrations publiques - 2 e trimestre 2014 », disponible en ligne (http://www.insee.fr/fr/themes/info-rapide.asp?id=40&date=20140930).
* 272 Insee, « Modifications du périmètre des administrations publiques au passage à la comptabilité 2010 », mai 2014, disponible en ligne.
(http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2010/methodologie/modifications-perimetre-apu.pdf).
* 273 L'emprunt infra-annuel reste possible pour couvrir d'éventuels besoins de trésorerie.
* 274 Jaune « Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, l'annexe pour 2015 n'étant pas disponible au 29 octobre.
* 275 Inspection générale des finances (IGF), L'État et ses agences , rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.
* 276 La stabilisation du plafond d'emploi des opérateurs est prévue à l'article 9 du présent projet de loi.
* 277 Les crédits budgétaires destinés aux opérateurs de l'État sont intégrés à la norme de dépenses prévue à l'article 8 du présent projet de loi.
* 278 La généralisation du plafonnement des taxes affectées ou, à défaut, leur rebudgétisation sont prévues aux III et IV de l'article 16 du présent projet de loi.
* 279 Le rythme de réduction annuel du plafond des taxes affectées est fixé à l'article 15 du présent projet de loi.
* 280 Cette initiative reprenait des préconisations anciennes de notre collègue, alors député, Michel Bouvard.
* 281 Circulaire n° 5454/SG.
* 282 Sur près de 750 ODAC recensés en 2013, près de 460 sont des opérateurs de l'État. La notion d'opérateur est née avec la mise en oeuvre de la LOLF, tandis que la catégorie des ODAC est une notion comptable, permettant de déterminer si une entité relève du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale.
* 283 La méthode des droits constatés comptabilise une transaction lorsqu'intervient l'activité (ou la décision) qui va générer les recettes ou les dépenses, et ne tient pas compte du moment auquel interviennent décaissements ou encaissements.
* 284 Le secteur local et le secteur social ne sont donc pas concernés par le dispositif.