Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

N° 55

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 octobre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE , de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		2236 , 2245 et T.A. 413
Sénat :	45 , 46 et 56 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2017 doit succéder à trois autres lois de programmation de même nature adoptées entre 2009 et 2012 . Toutefois, le présent projet de loi est le premier à être examiné sous l'empire du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur le 1 ^er janvier 2013, qui prévoit la définition de la trajectoire des finances publiques en termes de solde structurel ^{1 ( * )} - même si la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 respectait, par anticipation, cette exigence.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ^{2 ( * )} , l'alinéa pénultième de l'article 34 de la Constitution prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». Aussi, conformément à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{3 ( * )} , qui transpose le TSCG dans l'ordre juridique interne, la loi de programmation des finances publiques fixe un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et, en vue de sa réalisation, détermine les trajectoires des soldes structurel et effectif , ainsi que l'évolution de la dette publique . Par ailleurs, elle précise l'effort structurel ^{4 ( * )} qui sera réalisé au titre de chacun des exercices de la période de programmation .

Dans la perspective d'un pilotage plus fin des finances publiques, la loi organique précitée prévoit, en outre, qu'une loi de programmation comprend un montant maximal pour les crédits de chacune des missions du budget général de l'État ; ceci se traduit par la définition d'un « budget triennal » qui constituait, à l'origine, le fondement des lois de programmation des finances publiques. Selon la même logique, doivent être définis des plafonds pour les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) .

En outre, la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit qu'une loi de programmation des finances publiques « peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques », ce qui permet au présent projet de loi de proposer, notamment, la création d'un objectif indicatif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL).

De même, le texte organique précise qu'une loi de programmation des finances publiques « peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

Toutefois, il convient de préciser que les différentes dispositions figurant dans les lois de programmation des finances publiques n'ont pas toutes la même valeur juridique . Ainsi, les orientations pluriannuelles des finances publiques constituent des dispositions programmatiques et ne sont pas juridiquement contraignantes ; en effet, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 décembre 2012 portant sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ^{5 ( * )} , ces orientations pluriannuelles ne sauraient porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution, ni même aux prérogatives du Parlement. À l'inverse, les règles relatives à la gestion des finances publiques ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement ont, elles, une portée normative .

Alors que les articles 1 ^ers des lois de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 puis 2011 à 2014 précisaient les articles ayant une dimension programmatique, le présent projet de loi, à l'instar de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, ne comporte pas une telle précision. Néanmoins, l'organisation du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 permet de distinguer aisément la « valeur » juridique des différentes dispositions. Aussi les dispositions inscrites dans le titre I « Orientations pluriannuelles des finances publiques » sont-elles non contraignantes, alors que celles relevant du titre II « Dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l'information du Parlement », elles, le sont ^{6 ( * )} .

L'exposé général présente et analyse, tout d'abord, les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes à la trajectoire budgétaire pluriannuelle du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , qui ont acquis une importance accrue dès lors que le solde structurel est devenu le nouveau « pilier » de la politique budgétaire. Ensuite, il examine les orientations pluriannuelles des finances publiques proposées par le présent projet de loi soit, en particulier, les objectifs d'évolution du solde structurel, du solde effectif, des dépenses publiques, des prélèvements obligatoires et de la dette publique.

I. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES, FONDEMENTS ESSENTIELS DE LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

En application des dispositions de la loi organique du 17 août 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui transpose le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) en droit français, le présent projet de loi fixe un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, ainsi qu'une trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation .

Le calcul du solde structurel fait intervenir les notions de produit intérieur brut (PIB) potentiel et de croissance potentielle, qui ont donc acquis une place centrale dans le pilotage des finances publiques. C'est pourquoi, les développements qui suivent portent sur la trajectoire de PIB potentiel proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de programmation des finances publiques , avant de traiter des hypothèses retenues concernant la conjoncture économique , soit celles relatives à l'évolution du PIB effectif et de l'inflation.

A. LA TRAJECTOIRE DE PIB POTENTIEL

L'évaluation du solde structurel est étroitement liée à l'estimation du PIB potentiel et de son évolution . Aussi le Gouvernement propose-t-il une révision substantielle de la trajectoire de PIB potentiel dans le présent projet de loi par rapport à celle figurant dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

Force est de constater que la nouvelle prévision de croissance potentielle est beaucoup plus proche des estimations retenues par la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'OCDE, ou encore les différents instituts de prévisions . Ceci tend à « crédibiliser » la trajectoire de PIB potentiel avancée par le Gouvernement, même si celle-ci peut, par certains aspects, interroger, notamment en ce qui concerne l'évaluation de l'écart de production en début de programmation, qui influe sur le « point de départ » de la trajectoire de solde structurel.

1. Solde structurel et trajectoire de PIB potentiel

Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires . Cependant, avant de préciser les modalités selon lesquelles le solde structurel est calculé, il convient de rappeler les raisons ayant conduit à faire de cette notion la principale référence en matière de programmation des finances publiques .

L'institution d'une règle d'équilibre budgétaire définie en termes de solde structurel par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ^{7 ( * )} a constitué une conséquence des limites inhérentes au pilotage des finances publiques sur la seule base du déficit effectif . La poursuite d'une trajectoire fondée exclusivement sur le solde effectif peut, en effet, contraindre les États à procéder à des ajustements substantiels de leurs finances publiques afin, notamment, de corriger la dégradation du solde résultant des évolutions conjoncturelles, ce qui a un effet pro-cyclique et peut réduire plus encore la croissance économique.

Le solde structurel est, en outre, supposé être un meilleur révélateur de la position budgétaire d'un État . En effet, il permet d'identifier la part des déficits qui ne saurait être imputée aux évolutions de la conjoncture, dès lors que les « accidents » conjoncturels peuvent avoir des effets sur le solde effectif, de par leurs incidences tant sur les recettes que sur les dépenses - notamment à travers le jeu des « stabilisateurs automatiques » ^{8 ( * )} .

Le calcul du solde structurel implique de distinguer les deux composantes du solde public effectif ^{9 ( * )} : le solde conjoncturel , qui correspond à la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par des facteurs conjoncturels ou temporaires, et le solde structurel , soit le solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel.

L'identification du solde conjoncturel et du solde structurel repose, par conséquent, sur l'estimation du PIB potentiel . La définition de ce dernier ainsi que les méthodes selon lesquelles il est évalué sont précisées infra . Le PIB potentiel permet de déterminer l' écart de production (ou output gap ), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel. Ainsi, plus le PIB effectif est éloigné de son potentiel, plus l'écart de production est important ; inversement, lorsque le PIB effectif rejoint son potentiel, l'écart de production se resserre.

Le solde structurel correspond à l'écart entre les recettes structurelles et les dépenses structurelles. Aussi est-il nécessaire de corriger les recettes et les dépenses effectives des effets de la conjoncture, et ce à partir des élasticités des différentes recettes et dépenses à l'écart de production (cf. tableau ci-après). Il convient de souligner que, s'agissant des recettes, tous les prélèvements obligatoires sont supposés être sensibles à la conjoncture, à la différence des autres recettes ; pour ce qui est des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées comme étant de nature conjoncturelle.

Tableau n° 1 : Élasticité des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage à la conjoncture

	IR*	CSG*	IS*	CSS*	APO*	Chômage
Élasticité à l'écart de production	1,86	1,86	2,76	0,63	1,00	- 3,23

* IR : impôt sur le revenu ; CSG : contribution sociale généralisée ; IS : impôt sur les sociétés ; APO : autres prélèvements obligatoires (dont TVA).

Note de lecture : Lorsque l'écart de production augmente de 1 point de PIB potentiel, les recettes perçues au titre de l'IR augmentent de 1,86 %, tandis que les dépenses d'indemnisation du chômage diminuent de 3,23 %.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Les données reprises dans le tableau précédent résultent d' une estimation économétrique de l'élasticité des prélèvements obligatoires réalisée par l'OCDE , dont les résultats ont été publiés à l'été 2014.

Enfin, pour ce qui est des mesures ponctuelles et temporaires , le rapport annexé au présent projet de loi rappelle qu'il s'agit des mesures « qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public, les "one-offs" ». Aussi, répondant à une demande du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ^{10 ( * )} , le Gouvernement propose-t-il un ensemble de critères permettant de définir le périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel. À ce titre, il distingue un premier ensemble correspondant aux « mesures one-offs systématiques », qui répondent aux cinq critères suivants : « l'évènement concerné ne doit pas être récurrent » ; « pour une année donnée, le nombre de one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public » ; « l'évènement concerné doit entraîner un impact budgétaire significatif » ; « tout évènement qui améliore le solde pour le dégrader dans le futur doit être considéré comme un one-off » ; « les mesures one-offs ne doivent pas concerner le mode de calcul de l'impôt ». À cela viennent s'ajouter un deuxième ensemble, composé des « évènements dont l'impact budgétaire est substantiel et dont la temporalité est incertaine », comme les contentieux fiscaux de masse, et un troisième, qui renvoie aux « évènements imprévus ayant un impact unique sur le solde public », à l'instar de la recapitalisation de Dexia de 2012.

Une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel - appelée « règle du pouce » - consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France ^{11 ( * )} . Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l'ordre de 1.

Ceci fait clairement ressortir l'importance des hypothèses relatives au PIB potentiel dans l'estimation du solde structurel . Mécaniquement, pour un niveau de PIB effectif donné, une estimation plus élevée du PIB potentiel aura pour effet de creuser l'écart de production et donc d'améliorer le solde structurel ; à l'inverse, une estimation plus faible du PIB potentiel conduira à un resserrement de l'écart de production et, par suite, à une dégradation du solde structurel. L'exemple suivant permet d'illustrer ce phénomène.

Ainsi, il est considéré un pays dont le PIB effectif est égal à 100 et dont le solde public effectif est de - 3 % du PIB. Le tableau ci-après présente les estimations de l' écart de production et de solde structurel selon que le PIB potentiel est évalué à 101 (scénario A), 102 (scénario B) ou 103 (scénario C). Les mesures exceptionnelles et temporaires sont supposées égales à 0.

Tableau n° 2 : Incidences des hypothèses relatives au PIB potentiel sur les évolutions du solde structurel

	Scénario A	Scénario B	Scénario C
PIB potentiel (1)	101	102	103
PIB effectif (2)	100	100	100
Écart de production (3) = [(2)-(1)]/(1)*100	- 1,0 %	- 2,0 %	- 2,9 %
Solde public effectif (4)	- 3,0 %	- 3,0 %	- 3,0 %
Solde conjoncturel (5) = (3)*½	- 0,5 %	- 1,0 %	- 1,5 %
Mesures exceptionnelles et temporaires (6)	0,0 %	0,0 %	0,0 %
Solde structurel (7) = (4)-(5)-(6)	- 2,5 %	- 2,0 %	- 1,5 %

Source : commission des finances du Sénat

Ceci montre que la modification de l'estimation du PIB potentiel et de son évolution proposée dans le cadre du présent projet de loi a une incidence significative sur la trajectoire de solde structurel . Aussi, préalablement à l'examen des hypothèses relatives au PIB potentiel retenues par le Gouvernement, il convient de préciser les notions de PIB potentiel et de croissance potentielle, ainsi que la manière dont ceux-ci sont déterminés.

2. Qu'est-ce que le PIB potentiel et la croissance potentielle ?

Le PIB potentiel peut être défini comme le produit intérieur brut pouvant être obtenu durablement, c'est-à-dire sans produire de déséquilibre sur les marchés des biens et du travail . En cela, le PIB potentiel se distingue fondamentalement du niveau maximal de production réalisable à un instant donné ; en effet, il s'agit d'un niveau d'activité « soutenable » sur longue période, qui n'entraîne pas d'accélération de l'inflation ou d'accroissement des salaires .

Dès lors, la croissance potentielle correspond à l'évolution du niveau de production « soutenable » , soit du PIB potentiel.

Bien que n'étant pas observable, ce dernier peut néanmoins être estimé par le biais de différentes méthodes qui se répartissent entre trois grandes approches : l'approche purement statistique, l'approche structurelle et l'approche mixte. Dans le cadre de l' approche purement statistique , le PIB potentiel est assimilé au PIB tendanciel. Parmi les méthodes « empiriques » les plus connues figurent le recours au filtre de Hodrick et Prescott ^{12 ( * )} , qui permet de distinguer, au sein d'une série temporelle, une composante cyclique et une composante tendancielle, et la méthode des ruptures de tendance. Dans l' approche structurelle , le PIB potentiel est déterminé à partir d'une fonction de production en évaluant les quantités de facteurs de production qui permettent un niveau d'activité soutenable ^{13 ( * )} . Aussi la croissance potentielle est-elle conçue comme la somme de la croissance des facteurs de production disponibles - stock de capital, nombre d'emplois, heures travaillées par tête, qui peuvent être augmentés de leur « qualité » qui dépend, par exemple du niveau de qualification ^{14 ( * )} - et de la croissance de la productivité globale des facteurs (PGF) ^{15 ( * )} . L' approche mixte , enfin, mobilise tout à la fois des outils statistiques et des hypothèses structurelles.

Toutefois, il convient de souligner que la notion de PIB potentiel
- et donc celle de croissance potentielle -, de même que son estimation, présentent d'importantes fragilités . Tout d'abord, la diversité des méthodes d'évaluation a pour conséquence nécessaire une disparité des résultats .

Ensuite, le PIB potentiel et la croissance potentielle n'étant pas des données comptables - ni même observables -, leurs révisions ex post peuvent être tout à fait substantielles , ce qui montre bien l'incertitude qui entoure toute estimation de ces valeurs.

Enfin, d'un point de vue conceptuel, la « soutenabilité » de la production est généralement appréhendée à travers les tensions sur les prix, sans qu'il soit tenu compte d'autres types de déséquilibres, notamment financiers , dont les incidences potentielles sur l'activité ne sauraient pourtant être négligées. Ce point a été notamment développé par Michel Aglietta lors d'une audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro organisée par la commission des finances en mai dernier ^{16 ( * )} , au cours de laquelle celui-ci indiquait : « Il est très difficile de définir et de calculer le potentiel de croissance. Il est calculé généralement par rapport à l'inflation. Comme il n'y a plus d'inflation depuis des décennies, les tensions proviennent du surendettement. Les potentiels de croissance avant la crise étaient surévalués : des déséquilibres massifs se sont cumulés sans ajustement des marchés. En tenant compte des déséquilibres financiers, on aboutit à des potentiels de croissance inférieurs. »

Dans ces conditions, en dépit de leur indéniable utilité tant du point de vue de l'analyse économique que de celui du pilotage des finances publiques, les concepts de PIB potentiel et de croissance potentielle doivent être maniés avec discernement et humilité : ils ne sauraient être conçus autrement que comme de simples « points de repère », permettant d'introduire un peu de stabilité en des domaines fortement marqués par les variations conjoncturelles.

3. L'estimation gouvernementale du PIB potentiel

Dans le présent projet de loi , le Gouvernement propose une révision substantielle de la trajectoire de PIB potentiel qui était retenue jusqu'à présent . En effet, alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2012-2017, prévoyait une accélération progressive de la croissance potentielle au cours de la période couverte, celle-ci devant atteindre 1,6 % à compter de 2016, le Gouvernement retient, dans le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2014-2019, une hypothèse de croissance potentielle moyenne de 1,1 % entre ces deux années . Le Gouvernement reprend ainsi les estimations de croissance potentielle publiées par la Commission européenne en mai dernier ^{17 ( * )} .

En cela, il est difficile de ne pas y voir un souhait du Gouvernement d'envoyer des signes de bonne volonté à l'endroit des institutions européennes , afin de compenser une position budgétaire de la France pour le moins fragile, et ce alors même que les nouvelles orientations des finances publiques sont marquées par le report des différents objectifs en termes de solde structurel et de solde effectif qui avaient été arrêtés en vertu de nos engagements européens.

Il en va de même s'agissant de l'écart de production pour 2013, l'évaluation avancée par la Commission en mai 2014, de - 2,7 % du PIB potentiel, ayant également été retenue par le Gouvernement . Aussi l'estimation de l'écart de production pour cette année est-elle abaissée de 0,4 point par rapport à celle figurant dans la LPFP 2012-2017.

Tableau n° 3 : Comparaison des trajectoires de PIB potentiel de la LPFP 2012-2017 et du PLPFP 2014-2019

		2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
LPFP 2012-2017	Croissance potentielle	1,1	1,3	1,4	1,5	1,5	1,6	1,6
	Écart de production*	- 0,8	- 1,7	- 2,3	- 1,9	- 1,4	- 1,0	- 0,6
PLPFP 2014-2019	Croissance potentielle			1,0	1,0	1,1	1,1	1,3	1,2	1,1
	Écart de production*			- 2,7	- 3,3	- 3,4	- 3,1	- 2,5	- 1,7	- 0,9

* En % du PIB potentiel

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Quoi qu'il en soit, le choix du Gouvernement de retenir les estimations du PIB potentiel de la Commission européenne a indubitablement permis de renforcer la crédibilité de la trajectoire de PIB potentiel sous-jacente à la programmation 2014-2019 . À cet égard, lors de son audition par la commission des finances, le 15 octobre dernier ^{18 ( * )} , le président du Haut Conseil des finances publiques, Didier Migaud, a déclaré que « l'estimation [de croissance potentielle] de 1 % en 2014 et 2015, et de l'ordre de 1,2 % en moyenne pour les années 2016 à 2019, constitu[ait] une hypothèse acceptable ». Comme le montrent les développements qui suivent, les anticipations de croissance potentielle se sont nettement rapprochées de

celles du Fonds monétaire international (FMI) ^{19 ( * )} , de l'OCDE ^{20 ( * )} , ou encore du consensus de la croissance potentielle établi par la commission des finances , qui regroupe les prévisions de différents instituts de conjoncture.

Pour ce qui est de l'écart de production pour 2013, la prévision de la Commission européenne retenue par le Gouvernement se situe entre les estimations du FMI (- 2,2 % du PIB potentiel) et de l'OCDE (- 2,9 % du PIB potentiel) ; de même, elle se trouve dans la fourchette avancée par la Note de conjoncture de l'Insee de mars 2014, qui retient des estimations centrales d'écart de production s'échelonnant de - 2,0 à - 3,5 % du PIB potentiel en 2013 ^{21 ( * )} .

De telles évaluations suggèrent que le PIB est bien en deçà de son potentiel, ce qui signifie que la France disposerait d'une capacité de rebond significative - étant entendu qu'il est supposé que le PIB rejoint nécessairement, à terme, son niveau potentiel.

Toutefois, dans son avis du 26 septembre 2014 ^{22 ( * )} , le Haut Conseil des finances publiques - qui se prononçait pour la première fois sur les hypothèses relatives au PIB potentiel sous-jacentes à une loi de programmation des finances publiques - a estimé « non négligeable la probabilité d'un écart de production et donc d'un potentiel de rebond plus limités que les estimations actuellement retenues par le Gouvernement et les organisations internationales ». En effet, celui-ci a rappelé que les chocs subis par l'économie française depuis 2008 pourraient avoir eu une incidence durable sur son potentiel de croissance ^{23 ( * )} .

Par ailleurs, comme le note le Haut Conseil, la prise en compte d'une hypothèse d'écart de production plus faible se traduirait par un solde structurel plus dégradé sur toute la période de programmation . Aussi, une telle éventualité se doit d'être envisagée, ce que s'attache à faire le présent rapport infra .

Enfin, il convient de rappeler que la trajectoire de PIB potentiel qui figure dans le rapport annexé des lois de programmation des finances publiques présente une importance toute particulière . En effet, l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012, qui porte sur le mécanisme de correction ^{24 ( * )} , prévoit que lorsque le Haut Conseil examine, en vue du dépôt du projet de loi de règlement, les résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation, cette « comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi ». Cette précision, apportée par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, doit permettre d'assurer une permanence des méthodes dans le suivi de la trajectoire de solde structurel. Elle garantit, en effet, que les modalités selon lesquelles sont calculés le solde structurel ainsi que l'ajustement structurel présentent une certaine stabilité et restent cohérentes avec celles retenues lors de la définition de l'objectif à moyen terme (OMT), évitant ainsi le « syndrome de la cible mouvante ».

4. Les évaluations alternatives de la croissance potentielle

Afin de mieux apprécier la trajectoire de PIB potentiel retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi, il est utile de disposer des estimations alternatives de croissance potentielle et, le cas échéant, d'écart de production proposées par l'Insee, la Commission européenne, les organisations internationales, ainsi que par les instituts de conjoncture, dont les prévisions ont été réunies dans un consensus de la croissance potentielle de la commission des finances.

a) L'estimation de la croissance potentielle de l'Insee

Une estimation de la croissance potentielle de l'économie française a été proposée dans une étude publiée en juin 2013 par trois économistes de l'Insee ^{25 ( * )} . À partir d'une nouvelle mesure de la productivité globale des facteurs (PGF), reposant sur la prise en compte de la contribution à la croissance de la « qualité » du capital et du travail, soit des différences de productivité des différentes catégories de capital et de main d'oeuvre, ces derniers avancent trois scénarii d'évolution de la croissance potentielle. Ils notent, à cet égard, que l'incertitude la plus forte concerne les évolutions de la productivité globale des facteurs - les effets de la crise économique et financière sur celle-ci étant difficiles à appréhender.

Ainsi, dans le scénario central , il est supposé que la croissance de la productivité globale des facteurs a été marquée par une rupture durable , évoluant de + 0,5 % par an entre 2015 et 2025, contre + 0,7 % par an sur la période précédant la crise (1994-2007). Dans la variante haute , la productivité globale des facteurs retrouverait son rythme de croissance d'avant-crise, soit 0,7 % par an. Dans la variante basse , enfin, une rupture durable et importante aurait touché la productivité globale des facteurs, qui ne croîtrait alors que de 0,3 % par an. Le détail des différentes hypothèses retenues par l'Insee est repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 4 : Croissance potentielle 2015-2025 du PIB et contribution des facteurs de production

Note de lecture : PGF : productivité globale des facteurs ; TUC : taux d'utilisation des capacités de production.

Source : P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier (2013)

Ainsi, selon l'ampleur des incidences de la crise sur le rythme d'évolution de la productivité globale des facteurs (PGF), l'étude de l'Insee estime que la croissance potentielle de l'économie française serait comprise entre 1,2 % et 1,9 %, avec un scénario central à 1,5 % . Ces résultats tendent à valider la trajectoire de croissance potentielle retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi.

En outre, cette publication montre un abaissement du potentiel de croissance de la France à la suite de la crise économique et financière, la croissance effective s'étant élevée, en moyenne, à 2,2 % par an entre 1994 et 2007 . Ceci montre l'absolue nécessité de procéder aux réformes structurelles devant permettre de relever les perspectives de croissance à long terme de notre pays.

b) L'estimation de la croissance potentielle des institutions internationales

Ainsi que cela était indiqué précédemment, le Gouvernement a fait sienne la trajectoire de croissance potentielle retenue par la Commission européenne pour la période 2013-2015 dans ses prévisions économiques de printemps, publiées en mai dernier. Selon cette dernière, la croissance potentielle de l'économie française serait de 1 % en moyenne entre 2013 et 2015 . De même, le Gouvernement a retenu l'estimation de l'écart de production de la Commission au titre de l'année 2013, soit - 2,7 % du PIB potentiel. Pour les années suivantes, il apparaît toutefois que la Commission prévoit un resserrement plus rapide de l'écart de production. Ceci est imputable aux prévisions de croissance du PIB effectif avancées jusqu'à présent par la Commission pour 2014 et 2015, plus favorables, mais qui devraient, de toute évidence, être revues à la baisse dans ses prévisions d'automne, qui devraient être publiées le 4 novembre prochain.

Tableau n° 5 : Estimations de la croissance potentielle et de l'écart de production de la France par la Commission européenne, le FMI et l'OCDE

(en points de PIB potentiel)

		2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Commission européenne ^(1)	Croissance potentielle	1,0	1,0	1,1
	Écart de production	- 2,7	- 2,8	- 2,4
FMI ^(2)	Croissance potentielle	1,0	1,0	1,1	1,2	1,3	1,4	1,5
	Écart de production	- 2,2	- 2,5	- 2,2	- 1,7	- 1,1	- 0,6	- 0,2
OCDE ^(3)	Croissance potentielle	1,3	1,4	1,6
	Écart de production	- 2,9	- 3,4	- 3,4

⁽¹⁾ Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy 3/2014 , mai 2014.

⁽²⁾ Fonds monétaire international, « France: 2014 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 14/182 , juillet 2014.

⁽³⁾ OCDE, OECD Economic Outlook , mai 2014.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Le Fonds monétaire international (FMI) retient également une hypothèse de croissance potentielle proche de 1 % entre 2013 et 2015 ; néanmoins, il anticipe un relèvement progressif de celle-ci, qui atteindrait 1,5 % en 2019. Aussi, la croissance potentielle serait-elle, selon le FMI, d'environ 1,2 % par an en moyenne au cours de la période 2013-2019 . Pour ce qui est de l'écart de production, le Fonds évalue celui-ci à - 2,2 % du PIB potentiel en 2013, soit un niveau plus faible que l'estimation retenue par le Gouvernement.

L'OCDE, quant à elle, avance une estimation de la croissance potentielle légèrement plus favorable que le Gouvernement, à 1,4 % en moyenne entre 2013 et 2015 . L'écart de production est, lui, évalué à - 2,9 % du PIB potentiel.

Au total, les estimations de la croissance potentielle proposées par le FMI et l'OCDE tendent également à « crédibiliser » les hypothèses de croissance potentielle, identiques à celles la Commission européenne pour les années 2013 à 2015, qui sous-tendent la trajectoire budgétaire figurant dans le présent projet de loi . Concernant l'évaluation de l'écart de production, les études du FMI et de l'OCDE montrent l'ampleur des différences qui peuvent exister quant à l'évaluation de cet écart, révélant la difficulté de l'exercice , à l'instar des résultats précités figurant dans la Note de conjoncture de l'Insee de mars 2014 ^{26 ( * )} .

c) Le consensus de la croissance potentielle de la commission des finances

Dans la perspective de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et de la révision, prévisible, de la trajectoire de PIB potentiel, la commission des finances s'est attachée à élaborer un consensus de la croissance potentielle regroupant les estimations de différents instituts de conjoncture .

Tableau n° 6 : Consensus de la croissance potentielle
de la commission des finances du Sénat

Prévisionnistes	2015	2016	2017	2018	2019	Moyenne 2015-2019
Axa AM	0,8 %	1,0 %	1,25 %	1,5 %	1,5 %	1,2 %
COE-Rexecode	1,2 %					1,2 %
Euler Hermes	1,5 %					1,5 %
Exane	1,1 %	1,1 %	1,1 %	1,1 %	1,1 %	1,1 %
Groupama AM	1,2 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %	1,2 %
Natixis	0,8 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %
Oddo Securities	1,0 %					1,0 %
Oxford Economics	0,9 %	1,1 %	1,2 %	1,2 %	1,3 %	1,1 %
PAIR Conseil	0,9 % ^(1)	1,0 % ^(1)	1,1 % ^(1)	1,2 % ^(1)	1,3 % ^(1)	1,1 % ^(1)
	1,2 % ^(2)	1,3 % ^(2)	1,5 % ^(2)	1,6 % ^(2)	1,7 % ^(2)	1,5 % ^(2)
MOYENNE	1,1 %	1,1 %	1,2 %	1,2 %	1,3 %	1,2 %
Minimum	0,8 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %	0,9 %
Maximum	1,5 %	1,5 %	1,5 %	1,6 %	1,7 %	1,5 %

⁽¹⁾ Scénario 1 de PAIR Conseil, dit « trajectoire fil de l'eau », soit à politique économique inchangée en zone euro.

⁽²⁾ Scénario 2 de PAIR Conseil, dit « scénario policy mix européen adapté », retenant l'hypothèse du déploiement d'un policy mix en zone euro « plus adapté » en termes de politique monétaire, de politique budgétaire et fiscale ainsi que d'investissement public.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par les instituts cités)

À cet effet, les données produites par neuf instituts ont été recueillies et restituées dans le tableau ci-avant. Aussi le consensus fait-il apparaître une estimation moyenne de la croissance potentielle de 1,2 % entre 2015 et 2019 . Là encore, les résultats présentés viennent confirmer le caractère plausible de la trajectoire de croissance potentielle proposée par le Gouvernement dans le présent projet de loi - sans pour autant que celle-ci puisse être qualifiée de « prudente ». En effet, il convient de ne pas négliger les écarts qui existent entre les prévisions proposées par les instituts du consensus . Ainsi, pour la période 2015-2019, Natixis retient une croissance potentielle moyenne de 0,9 %, alors que PAIR Conseil, comme Euler Hermes, propose une estimation « haute » de 1,5 %, sous des hypothèses de politique économique favorables, toutefois. Ces écarts semblent se justifier au regard des difficultés inhérentes à l'évaluation de la croissance potentielle.

Le niveau du PIB potentiel lui-même est également difficile à appréhender, ce qui explique les différences d'évaluation de l'écart de production entre les divers instituts de conjoncture . Ainsi, au titre de l'année 2013, l'écart de production est estimé à - 1,8 % du PIB potentiel par Exane, à - 2,9 % par Oxford Economics et à près de - 3 % par Oddo Securities.

5. La croissance potentielle : un enjeu de politique économique

Si le PIB potentiel correspond, à bien des égards, à un niveau de production théorique, qui résulterait de l'utilisation des facteurs de production à leur niveau structurel, soit sans entraîner de tensions sur les prix, il n'en constitue pas pour autant un concept « hors sol ». En effet, en dépit des incertitudes inhérentes à l'estimation du PIB potentiel, celle-ci ne s'en appuie pas moins sur la réalité économique . De même, la croissance potentielle renvoie, fondamentalement, à la croissance envisageable d'une économie sur longue période.

Aussi la croissance potentielle ne constitue-t-elle pas seulement un enjeu théorique, mais également un enjeu de politique économique . En effet, la croissance potentielle de la France offre une image de ce que pourrait être, demain, la croissance effective de l'économie de notre pays. Or, force est de constater que la croissance potentielle estimée pour les prochaines années est relativement modeste , ce qui tend à signifier que nous devrions nous habituer, dans les années à venir, à une croissance moyenne plus faible que par le passé.

Toutefois, une telle situation ne semble pas constituer une « fatalité », dès lors que des mesures de politique économique ambitieuses permettraient de relever le potentiel de croissance de l'économie française . Ceci implique, au préalable, de s'interroger sur les effets possibles de la crise économique et financière sur la croissance potentielle.

a) Les effets de la crise sur la croissance potentielle

La période actuelle est encore marquée par les effets de la crise économique et financière sur la croissance économique . Néanmoins, de manière moins visible, de nombreux éléments laissent penser que la crise a également eu une incidence sur le niveau de PIB potentiel, voire sur la croissance potentielle, même s'il est encore difficile, à ce jour, de mesurer ce phénomène.

En effet, les canaux de transmission de la crise sur la production potentielle sont multiples et il est délicat de déterminer si ses conséquences sur l'emploi, le capital productif ou encore sur le progrès technique seront ou non durables .

De manière générale, les crises financières affectent durablement les différents facteurs de production et entraînent des pertes durables de l'activité ^{27 ( * )} . Celles-ci touchent, tout d'abord, le rythme d'accumulation du capital , dès lors que les faillites et les fermetures d'unités de production qui les accompagnent sont à l'origine d'une destruction du capital existant ; de même, le rationnement du crédit réduit les investissements et limite le renouvellement du capital productif, entraînant un accroissement de son obsolescence.

Ensuite, les crises financières ont des incidences sur le marché du travail . Toutefois, celles-ci peuvent être ambivalentes : si la participation au marché du travail peut reculer en raison du découragement des chômeurs de longue durée, la perte de revenu d'un chômeur peut inciter son conjoint inactif à rechercher un emploi - il s'agit de l'effet de travailleur additionnel ^{28 ( * )} . Pour autant, l'effet de découragement semble prévaloir. En outre, peut être constatée une dépréciation de l'expérience professionnelle , ce qui correspond à une perte de capital humain ^{29 ( * )} , en raison des pertes de « compétences » des chômeurs de longue durée et d'un manque d'accumulation des connaissances du fait de la dégradation des conditions d'emploi. Dès lors, les crises peuvent réduire en quantité et en qualité la main d'oeuvre disponible .

Les effets des crises financières sur le progrès technique sont également difficiles à prévoir . Alors que, d'un côté, les crises peuvent amener les entreprises plus performantes à se développer au détriment des moins productives, voire encourager les firmes à se réorganiser et à innover - il s'agit du cleansing effect ^{30 ( * )} -, d'un autre côté, elles sont susceptibles d'entraîner une diminution des dépenses de recherche et développement (R&D), porteuses à long terme de progrès technique, en raison des contraintes financières qui pèsent sur les entreprises. Malgré tout, les études empiriques semblent indiquer que les dépenses de R&D sont pro-cycliques ^{31 ( * )} , ce qui tend à indiquer que, dans les faits, les crises s'accompagnent essentiellement d'une baisse de ces dépenses , venant minorer les perspectives de croissance de la productivité globale des facteurs (PGF).

À ces différents éléments, s'agissant des États européens, viennent s'ajouter d'autres « chocs », dont la crise de la dette souveraine dans la zone euro à compter de 2010 et les plans de consolidation budgétaire qui l'ont suivie. L'impact de ces plans sur l'activité a été estimé par l'Insee, pour la zone euro dans son ensemble, à - 0,4 point de PIB en 2011 et - 1,1 point de PIB en 2012 ^{32 ( * )} - et à - 0,3 point de PIB et - 0,8 point de PIB pour ces deux années pour la France. En 2013, les effets du redressement des comptes publics sur le PIB de la zone auraient été de même ampleur qu'en 2012 ^{33 ( * )} .

Au total, la crise économique et financière semble avoir eu d'importantes incidences tant sur le capital productif, que sur la main d'oeuvre et la productivité globale des facteurs (PGF). Cependant, il demeure difficile à déterminer, même à ce jour, si celles-ci auront des conséquences durables, d'une part, sur la production potentielle et, d'autre part, sur la croissance potentielle . En effet, l'analyse économique n'exclut pas que les effets de la crise sur les facteurs de production puissent se résorber à moyen et long termes.

Aussi est-il possible d'envisager trois scénarii d'évolution du PIB potentiel au lendemain de la crise ^{34 ( * )} (cf. graphique ci-après) :

- un scénario dans lequel le PIB potentiel et sa croissance ne sont pas durablement affectés par la crise et peuvent être rapidement restaurés (scénario « trou d'air ») ;

- un scénario dans lequel le niveau du PIB potentiel est durablement affecté par la crise car sa croissance ne retrouve que très progressivement son niveau d'avant-crise (scénario « effet sur le revenu ») ;

- un scénario dans lequel le PIB potentiel et sa croissance sont affectés à long terme (scénario « effet sur le revenu et la croissance »).

Graphique n° 7 : Schémas récapitulatifs des trois scénarii d'évolution du niveau et de la croissance du PIB potentiel à la suite de la crise économique

Source : M. Lemoine et J. Pavot (2009)

Alors que certaines études économiques peuvent laisser penser que le « scénario effet sur le niveau » est le plus probable ^{35 ( * )} , d'autres, plus récentes, identifient également une baisse durable du rythme de la croissance potentielle dans la plupart des pays de l'OCDE ^{36 ( * )} . Ce point présente une importance toute particulière du point de vue de la politique économique à mener, ainsi que l'a souligné Michel Aglietta lors de l'audition conjointe précitée sur le risque de déflation dans la zone euro organisée par la commission des finances en mai 2014 : « On peut [...] imaginer deux scénarios : selon le premier, optimiste, la croissance potentielle n'a pas été atteinte, le profil conjoncturel est retardé et l'écart de production devrait se refermer progressivement ; d'où l'intérêt d'une politique monétaire en faveur d'un niveau d'inflation plus élevé, afin d'abaisser le taux réel de marché, et ce jusqu'à ce que l'on retrouve de bonnes conditions d'investissement. Mais - et c'est la vision plus pessimiste - la faiblesse prolongée de la demande peut contaminer l'offre et compromettre les capacités de production, en entraînant un chômage de longue durée et une moindre qualité des candidats à l'emploi. Dès lors, le progrès technique incorporé au capital baisse et celui-ci devient moins productif par rapport aux techniques contemporaines possibles. L'innovation s'en trouve handicapée, faute de dépenses suffisantes en recherche et développement (R&D). L'esprit d'entreprise faiblit : le taux de start-up - soit de firmes de moins d'un an - aux États-Unis par rapport au total des firmes est inférieur depuis 2010-2011 à celui des faillites. C'est certainement bien pire en Europe. La possibilité de la reprise est compromise dès lors que la croissance potentielle elle-même est mise en cause. Le problème des politiques économiques est alors différent : il faut trouver les vecteurs d'un relèvement de la croissance potentielle, donc d'une relance du progrès technique. Beaucoup pensent que c'est autour de l'environnement et du changement climatique qu'il faut chercher les grands progrès de productivité et les projets d'investissement de l'avenir. »

b) Des réformes pour relever le potentiel de croissance

Si le pire n'est jamais certain, il est néanmoins à craindre que les perspectives de croissance à long terme de l'économie française se soient affaiblies au cours de la période récente . À cet égard, il convient de relever qu'une récente publication du Conseil d'analyse économique ^{37 ( * )} a montré que de nombreux pays développés ont connu, avant même le déclenchement de la crise, un fléchissement de leur rythme de croissance.

Ce phénomène serait imputable, à titre principal, au ralentissement de la productivité - mesurée, notamment, à travers la productivité du travail, c'est-à-dire la production par personne employée, et la productivité horaire (cf. tableau ci-après). Ainsi, pour la France, la productivité par tête aurait progressé de 0,7 % par an entre 2000 et 2013 (1,05 % avant la crise et 0,31 % entre 2008 et 2013), 1,28 % entre 1990 et 1999 et 1,92 % entre 1980 et 1989.

Tableau n° 8 : Taux de croissance moyen de la productivité par tête et de la productivité horaire

(en % par an)

	États-Unis	Allemagne	France	Italie	Suède	Espagne
1971-1979
• prod. par tête	1,22	2,91	3,28	3,20	1,06	4,06
• prod. horaire	1,68	4,11	4,30	4,34	1,68	4,70
1980-1989
• prod. par tête	1,37	1,04	1,92	1,98	1,53	2,33
• prod. horaire	1,39	2,07	2,85	1,88	1,20	3,40
1990-1999
• prod. par tête	2,02	1,67	1,28	1,33	2,56	1,04
• prod. horaire	1,73	2,23	1,84	1,34	2,02	1,08
2000-2013
• prod. par tête	1,38	0,66	0,67	- 0,27	1,46	0,89
• prod. horaire	1,83	1,18	1,06	0,21	1,71	1,17

Source : P. Artus, C. Garcia-Peñalosa et P. Mohnen (2014)

Selon la note du Conseil d'analyse économique, le freinage de la productivité ne pourrait être attribué « à l'évolution de la durée du travail dans la mesure où ce phénomène s'observe aussi bien pour la productivité par tête que pour la productivité horaire », celle-ci précisant que « bien que la durée annuelle du travail soit faible et ait beaucoup baissé en France depuis les années 1970, la dépression induite de la productivité par tête est dominée par le freinage de la productivité horaire du travail » ^{38 ( * )} .

Comment expliquer le ralentissement de la productivité en France ? À en croire le Conseil d'analyse économique, quatre facteurs pourraient être avancés. Tout d'abord, est envisagé le recul de l'industrie manufacturière , qui constitue un secteur à forts gains de productivité, dans l'économie. En effet, les données de l'Insee font apparaître un recul de 11 points entre 1971 et 2013 de la part de l'industrie manufacturière dans la valeur ajoutée (cf. graphique ci-après). Pour autant, cet « effet de structure » ne permettrait pas d'expliquer intégralement la décélération de la productivité, dès lors que celle-ci serait constatée dans presque tous les secteurs.

Graphique n° 9 : Évolution de la part de l'industrie manufacturière
dans la valeur ajoutée en France (1970-2013)

(en % de la valeur ajoutée)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

Ensuite, en dépit d'une relative stabilité de l'investissement des entreprises, il est relevé la faiblesse des investissements de modernisation et de rationalisation dans l'industrie, se traduisant par une faible robotisation de cette dernière en comparaison de l'Allemagne ou de l'Italie. La note du Conseil d'analyse économique indique : « La faiblesse de l'investissement en technologies avancées est en partie liée à la part réduite de l'industrie dans l'économie. Mais dans l'industrie elle-même, l'investissement a pu être ralenti par le recul des marges bénéficiaires depuis le début des années 2000, installant un véritable cercle vicieux entre baisse des marges dans l'industrie, capacité à investir dans des technologies sophistiquées, investissement insuffisant conduisant à une baisse des marges, etc. » ^{39 ( * )} . Le Conseil d'analyse économique voit dans la faiblesse des marges dans l'industrie une conséquence possible de la concurrence limitée dans les services aux entreprises et activités de réseau en France, qui a pour effet de gonfler les coûts des entreprises.

En outre, le Conseil d'analyse économique relève que la « France a une intensité de R&D, mesurée par la part des dépenses intérieures de recherche et développement (DIRD) en pourcentage du PIB, nettement plus faible que l'Allemagne et la Suède » ^{40 ( * )} ; en ce domaine, la France se trouvait en 2012, avec 2,26 % du PIB, au-dessus de la moyenne européenne de 1,98 %, mais en deçà de la moyenne des pays de l'OCDE de 2,40 %. En particulier, la France souffre d'un déficit de dépenses privées en R&D ; toutefois, ce déficit serait lié à la faible part de l'industrie dans l'économie française et, notamment, des secteurs de moyenne et haute technologie - sachant que si « la France avait la structure industrielle de l'Allemagne mais conservait ses intensités sectorielles de recherche propres par sous-secteur, elle parviendrait à doubler son intensité globale de recherche » ^{41 ( * )} .

Enfin, le Conseil d'analyse économique considère les influences possibles de la situation de l'emploi et de la formation soit directement sur la croissance économique, soit indirectement par le biais de l'accumulation du capital et de la productivité globale des facteurs (PGF). Ainsi, est relevé le faible taux d'activité avant 25 ans ou après 54 ans. Selon l'Insee, il était de 36,9 % pour les 15-24 ans et de 62,5 % pour les 50 ans ou plus au premier trimestre 2014, contre 88,7 % pour les 25-49 ans. Ceci a pour effet de réduire la quantité de main d'oeuvre disponible et donc le potentiel de croissance. D'un point de vue plus « qualitatif », il apparaît, entre autres, que le système éducatif ne permettrait pas une adaptation efficace aux changements technologiques, ce qui pourrait expliquer le faible taux d'adoption des nouvelles technologies par les entreprises.

Quelles qu'en soient les causes, le ralentissement de la productivité constatée en France au cours des dernières décennies limite nécessairement le potentiel de croissance de l'économie française. Dans ces conditions, doit-on craindre qu'à la Grande dépression succède la Grande stagnation ? Il ne semble pas que le ralentissement de la croissance potentielle actuellement constaté constitue une « fatalité ». En effet, à partir des constats évoqués précédemment, le Conseil d'analyse économique avance différentes recommandations tendant à redresser la croissance potentielle de la France. Ces dernières visent, notamment, à faire évoluer le système éducatif ainsi que la formation professionnelle afin de renforcer l'adaptation des compétences aux besoins des entreprises, à rendre les modalités de l'indemnisation du chômage et de versement des pensions de retraite plus favorables à un relèvement du taux d'activité des plus de 50 ans , à poursuivre l'effort de simplification du crédit d'impôt recherche (CIR) et à compléter ce dernier par des aides directes à la recherche dans des domaines à fortes externalités et aux entreprises à fort potentiel , ou encore à accroître la concurrence dans les secteurs non manufacturiers , en particulier dans ceux produisant des services intermédiaires pour les autres secteurs.

Les travaux du Conseil d'analyse économique permettent de mettre en évidence les pistes, très concrètes, qui pourraient être explorées afin de relever le potentiel de croissance de la France . Quoi qu'il en soit, des réformes ambitieuses devront être engagées à cet effet, dès lors que la croissance à long terme détermine non seulement l'évolution de l'emploi et du niveau de vie des individus, mais également la soutenabilité des finances publiques et de notre système de protection sociale .

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* ¹ La notion de solde structurel est précisée infra .

* ² Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^e République.

* ³ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* ⁴ La notion d'effort structurel est précisée infra .

* ⁵ Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.

* ⁶ Ainsi, les articles 1 ^er à 21 constituent des articles programmatiques, sans force contraignante, alors que les articles 22 à 30 ont une portée normative.

* ⁷ Comme cela est montré infra , le solde structurel constitue désormais également une notion centrale du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), et ce aussi bien dans le cadre de son volet préventif que dans celui de son volet correctif.

* ⁸ Les stabilisateurs automatiques correspondent aux mécanismes par lesquels les finances publiques parviennent à atténuer les conséquences des évènements conjoncturels sur l'activité économique. À titre d'exemple, en cas de ralentissement conjoncturel, la baisse des recettes fiscales et la hausse des prestations sociales permettent d'atténuer les fluctuations de l'activité.

* ⁹ Le présent développement s'appuie, notamment, sur les principaux éléments figurant dans le document de travail publié par la direction générale du Trésor en décembre 2009 sur le solde structurel (cf. T. Guyon et S. Sorbe, « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », Documents de travail de la DGTPE , n° 2009/13, décembre 2009).

* ¹⁰ Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-02 du 23 mai 2013 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2012 et n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* ¹¹ Toutefois, il convient de noter qu'une approche impôt par impôt a été retenue pour le calcul du solde structurel dans le cadre de la programmation prévue par le présent projet de loi.

* ¹² R.J. Hodrick et E.C. Prescott, « Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation », Journal of Money, Credit and Banking , vol. 29, n° 1, 1997, p. 1-16.

* ¹³ Dans ce cadre, il est souvent fait appel à une fonction de production dite de Cobb-Douglas, qui se présente de la manière suivante :

Y=AK ^1-á L ^á

où Y est le PIB, A la productivité globale des facteurs (PGF), K le stock de capital, L l'emploi et á l'élasticité de la production à l'emploi - égale à la part de la rémunération du travail dans la valeur ajoutée, soit environ 65 % en France.

* ¹⁴ P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier, « Évaluer la productivité globale des facteurs : l'apport d'une mesure de la qualité du capital et du travail », Document de travail de la Direction des Études et Synthèses Économiques de l'Insee G 2013/7 , 2013.

* ¹⁵ La productivité globale des facteurs (PGF) désigne le « résidu » de croissance qui ne peut être expliqué par la quantité de travail et de capital disponible. Elle représente, en quelque sorte, l'efficacité de la combinaison du capital et du travail.

* ¹⁶ Audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro de MM. Michel Aglietta, professeur émérite à l'Université Paris X-Nanterre, Anton Brender, directeur des études économiques de Candriam et professeur associé honoraire à l'Université Paris-Dauphine, Renaud Lassus, chef du service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes de la direction générale du Trésor, et Xavier Timbeau, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) le 28 mai 2014 par la commission des finances du Sénat.

* ¹⁷ Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy 3/2014 , mai 2014.

* ¹⁸ Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.

* ¹⁹ Fonds monétaire international, « France: 2014 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 14/182 , juillet 2014.

* ²⁰ OCDE, OECD Economic Outlook , mai 2014.

* ²¹ É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, « Quel potentiel de rebond de l'économie française ? », Note de conjoncture de l'Insee , mars 2014, p. 19-40.

* ²² Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ²³ Les effets possibles de la crise économique et financière sur le PIB potentiel et sur la croissance potentielle sont étudiés infra dans le présent exposé général.

* ²⁴ Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction sont précisées infra .

* ²⁵ P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier, op. cit.

* ²⁶ É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, op. cit.

* ²⁷ É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, op. cit.

* ²⁸ J. Elmeskov et K. Pichelmann, « Unemployment and Labour Force Participation: Trends and Cycles », OECD Economics Department Working Papers No. 13 , 1993.

* ²⁹ O. Blanchard et L. Summers, « Hysteresis and the European Unemployment Problem », in S. Fischer (éd.), NBER Macroeconomics Annual , MIT Press, 1986, p. 15-90.

* ³⁰ P. Aghion et G. Saint Paul, « Virtues of bad times: interaction between productivity growth and economic fluctuations », Macroeconomic Dynamics , vol. 2, n° 3, 1998, p. 322-344.

* ³¹ D. Comin et M. Gertler, « Medium-term business cycles », American Economic Review , vol. 96, n° 3, p. 523-551.

* ³² M. Lequien et D. Roucher, « Prix du pétrole et crise de la dette : quels effets sur la croissance en zone euro ? », Insee Analyses , n° 7, décembre 2012.

* ³³ Insee, « Consolidations budgétaires : leur impact sur l'activité dans la zone euro en 2013 », Note de conjoncture de l'Insee , juin 2013, p. 109-110.

* ³⁴ M. Lemoine et J. Pavot, « Les effets de la crise sur la croissance à long terme », Questions actuelles , n° 2, 2009.

* ³⁵ D. Furceri et A. Mourougane, « The effect of financial crises on potential output: new empirical evidence from OECD countries », OECD Economics Department Working Papers No. 699 , 2009.

* ³⁶ L. Ball, « Long-term Damage from the Great Recession in OECD Countries », Document de travail de l'Université John Hopkins , mai 2014.

* ³⁷ P. Artus, C. Garcia-Peñalosa et P. Mohnen, « Redresser la croissance potentielle de la France », Les notes du Conseil d'analyse économique , n° 16, septembre 2014.

* ³⁸ Ibid. , p. 4.

* ³⁹ Ibid. , p. 5-6.

* ⁴⁰ Ibid. , p. 6.

* ⁴¹ Ibid. , p. 6.