EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - CRÉATION D'UN DISPOSITIF
D'INTERDICTION DE SORTIE DU TERRITOIRE
Article 1er (Chapitre IV [nouveau] du titre II du livre II, art. L. 224-1 et L. 232-8 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) - Création d'un dispositif d'interdiction de sortie du territoire
Le présent article tend à créer une nouvelle modalité d'interdiction de sortie du territoire.
Un dispositif précisé par l'Assemblée nationale
Actuellement, lorsque le déplacement d'une personne à l'étranger est de nature à porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sûreté publique, l'autorité administrative peut lui retirer son passeport ou bien refuser de lui en délivrer un ou de le renouveler, en vertu du décret de la convention nationale du 7 décembre 1792 et de l'interprétation de celui-ci par le Conseil d'État dans son avis n°350924 du 12 décembre 1991.
Le présent article crée donc, au sein du code de la sécurité intérieure, un article L. 224-1 prévoyant que l'autorité administrative pourra prononcer une interdiction de sortie du territoire à l'encontre d'un ressortissant français « lorsqu'il existe des raisons sérieuses de croire 13 ( * ) qu'il projette des déplacements à l'étranger :
- ayant pour objet la participation à des activités terroristes, des crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité ;
- ou sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes et dans des conditions susceptibles de le conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français . »
La décision d'interdiction de sortie du territoire serait prononcée par le ministre de l'intérieur pour une durée de six mois au maximum 14 ( * ) . La personne concernée devrait être entendue par le ministre ou son représentant au plus tard quinze jours après la notification de la décision.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur permettant à la personne concernée d'être assistée d'un avocat, d'un conseil ou d'un mandataire lors de l'audition par le ministre de l'intérieur ou son représentant . Cette disposition s'inspire de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 15 ( * ) relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui dispose que lorsque l'administration s'apprête à prendre une décision individuelle, la personne concernée peut demander à être entendue et « se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix ».
En outre, en séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. François Rugy et plusieurs de ses collègues du groupe écologiste prévoyant que la décision devra être écrite et motivée . Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur complétant ces dispositions en prévoyant également la motivation de la décision de renouvellement . L'assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement limitant la durée totale de la mesure d'interdiction de sortie, renouvellements compris, à deux ans .
Par ailleurs, l'interdiction de sortie du territoire serait assortie de retrait du passeport de la personne concernée ou, le cas échéant, ferait obstacle à sa délivrance ou à son renouvellement. Il s'agit ainsi de renforcer la mesure dans le cas où les fichiers utiles ne seraient pas consultés (cf. ci-dessous).
Notons qu'en application du 7° de l'article 138 du code de procédure pénale relatif au contrôle judiciaire, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peuvent actuellement imposer à une personne de remettre soit au greffe, soit à un service de police ou à une brigade de gendarmerie, tous documents justificatifs de l'identité et notamment le passeport, en échange d'un récépissé valant justification de l'identité. Par ailleurs, l'article L. 611-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que l'autorité administrative peut retirer le passeport ou le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière. L'autorité administrative remet, en échange, un récépissé valant justification de leur identité et sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu.
Enfin, le présent article prévoit que la violation de l'interdiction de quitter le territoire constituerait une infraction punie de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende .
Pour compléter la disposition relative au retrait du passeport, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que l'interdiction de sortie du territoire emportera également le retrait de la carte nationale d'identité (CNI) . L'amendement précise également que, dans le cas où la personne concernée demande la délivrance ou le renouvellement d'une carte d'identité, l'interdiction de sortie du territoire empêche cette délivrance ou ce renouvellement.
En effet, la carte d'identité peut être utilisée pour voyager dans les pays de l'Union européenne ou de l'Espace Schengen en application du principe de libre circulation ainsi que dans certains pays tiers qui acceptent l'entrée des ressortissants français sur leur territoire, en particulier la Turquie, qui constitue actuellement la principale étape du voyage vers la Syrie . Or, selon le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « il paraît illusoire que la France - ou même l'Union européenne - puisse obtenir de ces pays qu'ils exigent dorénavant la présentation d'un passeport pour admettre des Français sur leur sol. Outre la dimension vexatoire d'une telle demande qui leur serait adressée, il est vraisemblable qu'elle ne soit pas acceptée puisque ces pays font de la simple présentation d'une carte d'identité un atout pour attirer les touristes français ». Dès lors, le retrait de la carte nationale d'identité constitue la seule mesure envisageable.
L'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale propose également que la personne dont le passeport ou la carte nationale d'identité a été retiré, ou qui sollicite la délivrance d'un tel document, se voit remettre un récépissé lui permettant de justifier de son identité .
Il complète enfin le nouvel article L. 232-8, introduit par le 2° du présent article et relatif aux obligations des transporteurs (cf. ci-dessous), afin de prévoir qu'un décret en Conseil d'État précisera les conditions de mise en oeuvre de cet article, en particulier les modalités d'établissement du récépissé et les mentions qui devront figurer sur ce document. Votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs ayant pour objet d'intégrer cette disposition au sein même du nouvel article L. 224-1 relatif à l'interdiction de sortie du territoire et non au sein du nouvel article L. 232-8.
En séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Pierre Lellouche précisant que le retrait des deux documents d'identité serait « immédiat » pour tenir compte de l'urgence qui prévaudra fréquemment s'agissant de la nécessité de stopper le départ d'une personne.
À l'initiative de Mme Marie-Françoise Bechtel, ils ont également précisé que le récépissé ouvrirait sur le seul territoire national l'ensemble des droits garantis par la carte nationale d'identité . Bien que vos rapporteurs partagent la préoccupation de l'auteure de l'amendement, qui est aussi celle de plusieurs des personnes qu'ils ont entendues 16 ( * ) , ils soulignent cependant que la CNI n'ouvre pas à proprement parler de droits. En revanche, elle permet de justifier de son identité comme le prévoit l'article 1 er de la loi n°2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité : « L'identité d'une personne se prouve par tout moyen. La présentation d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport français en cours de validité suffit à en justifier. » Le récépissé doit permettre à la personne concernée de justifier de son identité dans les conditions ainsi fixées. Votre commission a donc adopté un amendement de vos rapporteurs renvoyant à ces dispositions de la loi du 27 mars 2012.
Par ailleurs, le 2° du présent article insère un article L. 232-8 dans le code de la sécurité intérieure prévoyant que, lorsque l'autorité administrative constate qu'une personne faisant l'objet d'une interdiction de sortie du territoire figure sur « une des listes transmises en application du présent chapitre », c'est-à-dire une liste extraite d'un des traitements automatisés de données prévus par ce chapitre, elle notifie à l'entreprise de transport concernée une décision d'interdiction de transport de cette personne. L'entreprise qui ignorerait cette notification serait passible d'une amende de 50 000 euros.
L'étude d'impact précise que l'utilisation de certains fichiers permettra de rendre plus effective l'interdiction de sortie du territoire . Les personnes faisant l'objet d'une telle interdiction seront en effet inscrites au fichier des personnes recherchées (FPR). Or, seront prochainement mis en oeuvre deux traitements de données automatisés qui permettront de rendre automatique la collecte d'informations sur les passagers à partir des agences de voyage et des compagnies aériennes : le système européen de traitement des données d'enregistrement et de réservation (SETRADER) 17 ( * ) et le système « API-PNR France » 18 ( * ) . Les données issues de ces deux fichiers pourront être croisées au moment des départs avec le fichier FPR afin de détecter automatiquement les personnes faisant l'objet d'une interdiction de sortie du territoire.
La position de votre commission
Le dispositif proposé par le présent article ne semble pas être contraire aux principes dégagés par le juge constitutionnel.
Tout d'abord, l'interdiction de sortie du territoire constitue une atteinte à la liberté d'aller et venir. En effet, le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, que la liberté d'aller et venir « n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter ».
Or, le Conseil constitutionnel a fait évoluer le statut de la liberté d'aller et venir au début des années 2000 . Autrefois composante de la liberté individuelle (cf. la décision du 13 août 1993 précitée), la liberté d'aller et venir est désormais rattachée par le juge constitutionnel aux droits fondamentaux.
Ainsi, dans sa décision du 13 mars 2003 relative à la loi pour la sécurité intérieure 19 ( * ) , le Conseil a indiqué : « Considérant qu'au nombre des libertés constitutionnellement garanties figurent la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que la liberté individuelle, que l'article 66 de la Constitution place sous la surveillance de l'autorité judiciaire ».
Cette nouvelle distinction équivaut à une application stricte de l'article 66 de la Constitution, la protection de l'autorité judiciaire ne concernant plus que la sûreté, c'est-à-dire la détention arbitraire, excluant la liberté d'aller et venir, l'inviolabilité du domicile ou le respect de la vie privée.
Ainsi, à propos des restrictions à la liberté d'aller et venir à l'encontre des supporters définies par l'article 60 de la loi sur la sécurité (LOPPSI) du 13 mars 2011, le Conseil a estimé « qu'elles peuvent être contestées par les intéressés devant le juge administratif, notamment dans le cadre d'un référé-liberté » 20 ( * ) , ce qui devrait également être le cas pour l'interdiction de sortie du territoire.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel considère qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre « d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties » parmi lesquelles figure donc la liberté d'aller et venir 21 ( * ) .
Enfin, afin d'assurer cette conciliation, le législateur doit prévoir des mesures de police « proportionnées » à l'objectif d'ordre public qu'elles visent 22 ( * ) , ce qui semble être le cas en l'espèce compte tenu du risque terroriste actuel.
Se pose également la question de la conformité de cette nouvelle interdiction de sortie du territoire avec la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CESDH).
L'article 2 du Protocole n° 4 à la convention européenne des droits de l'homme énonce certes que « toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien ». Dans sa décision « Baumann c. France » du 22 mai 2001, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en a déduit que le droit de quitter le territoire implique celui de se rendre dans le pays de son choix.
Des restrictions sont toutefois possibles lorsqu'elles sont prévues par la loi et nécessaires pour la sécurité nationale, le maintien de l'ordre public, la prévention des infractions pénales, la protection de la santé ou de la morale ou la protection des droits et libertés d'autrui.
Au vu de la jurisprudence de la CEDH, l'étude d'impact estime qu'une ingérence dans la liberté de circulation peut être jugée conforme à la convention européenne des droits de l'homme si elle est prévue par la loi, si elle poursuit un but légitime, enfin si l'ingérence dans la liberté d'aller et venir est proportionnée aux buts poursuivis. Est ainsi citée une décision « Bartik c. Russie » du 21 décembre 2006, dans laquelle la Cour admet la conventionalité d'un retrait de passeport d'un ressortissant russe en raison de sa connaissance de « secrets d'État ».
Dans les autres cas cités, l'étude d'impact souligne, toutefois, que les affaires où la CEDH a eu à se prononcer sur des mesures de retrait de passeport n'ont pas trait à des mesures de police préventives mais visent plutôt à « garantir la présence d'un individu dans le contexte d'une procédure pénale pendante, de l'exécution d'une peine en matière pénale, d'une procédure de faillite pendante, du refus de payer une amende douanière, du manquement à acquitter un impôt, à rembourser un créancier privé une dette établie par décision judiciaire, etc ». Ainsi, en général, la CEDH valide des restrictions à la liberté d'aller et venir consécutives à des décisions judiciaires. En outre, dans l'affaire Bartik, seule affaire citée à l'appui des dispositions de l'article 1 er , il était avéré que la personne concernée possédait des secrets d'État.
La conformité du présent dispositif à la jurisprudence de la CEDH semble donc moins évidente. Toutefois, le renforcement de la procédure juridictionnelle introduit par votre commission (cf. ci-dessous) est sans doute de nature à diminuer le risque de contrariété avec la CESDH.
Enfin, au regard du droit de l'Union européenne, l'article 45 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) consacre la liberté de circulation des travailleurs sous réserve des « limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ». Ces notions sont précisées par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. L'article 27 prévoit ainsi que « les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu concerné (...) Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société ». La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) exige également une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, ce qui semble bien être le cas en l'espèce.
Sur le plan de l'efficacité du dispositif , il convient de souligner que les mesures d'interdiction de sortie du territoire, de retrait de passeport et/ou de la carte d'identité ne permettent pas par elles-mêmes d'empêcher certains ressortissants français de prendre l'avion lorsqu'ils disposent, comme c'est fréquemment le cas, d'une autre nationalité et, par conséquent, d'une ou plusieurs autres pièces d'identités valables . Les services entendus par votre rapporteur ont d'ailleurs indiqué qu'une grande partie des personnes potentiellement concernées se trouvaient dans cette situation. Toutefois, l'incrimination du non-respect de l'interdiction de sortie permettra éventuellement d'appréhender ces personnes lors de leur retour en France.
Se pose par ailleurs la question des éléments de preuve qui pourront être mobilisés par l'administration en cas de recours administratif contre la mesure d'interdiction de sortie du territoire . En effet, certains de ces éléments seront des notes dites « blanches » en provenance des services de renseignement (direction générale de la sécurité intérieure ou service départemental du renseignement territorial), c'est-à-dire des fiches sans en-tête, sans signature et sans élément permettant d'identifier les sources et la manière dont le renseignement a été recueilli.
Selon le ministère de l'Intérieur, interrogé par vos rapporteurs à ce sujet, la situation sera comparable à celle qui prévaut en matière d'expulsion d'étrangers non-européens vivant régulièrement en France et qui représentent une menace grave ou très grave pour l'ordre public (articles L. 521-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). Dans ce domaine, le juge administratif a reconnu une valeur probantes aux notes blanches, dès lors qu'elles sont précises, circonstanciées et rapportent des éléments concordants 23 ( * ) . Si ces conditions sont réunies, la personne concernée par la mesure d'expulsion ne peut se contenter de nier ce qui lui est reproché et doit apporter des éléments précis pour répondre aux éléments recueillis par les services. De nombreux arrêts de tribunaux administratifs et de cours administratives d'appel montrent ainsi que le juge prend en compte les notes blanches, soit pour en reconnaître la valeur probante, soit au contraire pour en décréter l'insuffisance au regard des éléments contraires fournis par la personne concernée par l'arrêté d'expulsion.
Au total, compte tenu, d'une part, du caractère réel et sérieux du danger que représente pour l'ordre public les centaines de départs actuellement constatés vers des zones où agissent des groupes terroristes, d'autre part, des garanties procédurales prévues par le présent article, votre commission a approuvé les dispositions du présent article .
Toutefois, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs supprimant la mention des « crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité » s'agissant des faits auxquels la personne concernée serait susceptible de participer à l'étranger. En effet, ces notions constituent des infractions qui ne sont parfois avérées que longtemps après leur commission, et ne seront probablement pas un élément utile à l'administration lorsqu'elle cherchera à déterminer si une personne qui a l'intention de quitter le territoire est dangereuse ou non.
En outre, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs ramenant le délai maximal dans lequel la personne concernée doit pouvoir faire ses observations à huit jours, afin de lui permettre de faire valoir ses observations plus rapidement. La décision serait renouvelable aussi longtemps que les conditions fixées par la loi sont réunies.
Par ailleurs, dans la mesure où la garantie principale contre les abus potentiels de l'usage d'une telle mesure réside dans la possibilité du recours juridictionnel à son encontre, elle a considéré que ce recours devait être prévu de manière explicite par le législateur. Elle a également estimé qu'il était nécessaire de fixer un délai maximal pour la décision de la juridiction, afin qu'un tel recours puisse s'exercer utilement. Par conséquent, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs prévoyant que « la personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire peut, dans le délai de deux mois suivant sa notification et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au tribunal administratif l'annulation de cette décision. Le tribunal administratif statue dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine ».
Ainsi, deux hypothèses peuvent être envisagées :
- soit le recours présente un caractère d'urgence évident (par exemple si la personne concernée a déjà son billet d'avion) et il pourra consister en un référé-liberté ;
- soit il présente une moindre urgence et il fera l'objet du recours explicitement prévu par la loi, avec un délai de jugement raisonnable compte tenu de la durée de validité de la mesure d'interdiction de sortie du territoire.
Concernant les décisions renouvelant une mesure d'interdiction de sortie du territoire, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs prévoyant qu'elles devront être motivées, à l'instar de la décision initiale.
Votre commission a également prévu que le décret d'application des dispositions relatives à l'interdiction de sortie du territoire préciserait les modalités de mise en oeuvre de l'interdiction de transport qui pourra être notifiée par l'administration aux entreprises de transport.
Enfin, afin de renforcer l'effectivité de l'obligation de restitution du passeport et de la carte d'identité, votre commission a adopté un amendement de vos rapporteurs instaurant une infraction de soustraction à cette obligation, punie de deux ans d'emprisonnement et 4 500 euros d'amende.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
* 13 Votre commission a adopté un amendement substituant le terme « penser », qui semble moins subjectif et qui est déjà utilisé dans ce contexte par de nombreux textes législatifs, au terme « croire ».
* 14 Conformément à la jurisprudence de la CEDH selon laquelle les autorités ne peuvent prolonger indéfiniment des mesures restrictives de la liberté de circulation sans un réexamen périodique de leur nécessité (CEDH, 23 août 2006 , Riener c/Bulgarie).
* 15 Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
* 16 Ainsi la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) ou l'union syndicale des magistrats (USM).
* 17 Créé par l'arrêté du 11 avril 2013 en application des articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de la sécurité intérieure.
* 18 Créé par l'article L. 232-7 du code de la sécurité intérieure, issu de la loi de programmation militaire n°20163-1168 du 18 décembre 2013.
* 19 Décision n°2003-467 DC.
* 20 Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011.
* 21 Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004.
* 22 Décision n° 2010-13 QPC du 09 juillet 2010, M. Orient O. et autres.
* 23 CE, Ass., 11 octobre 1991, Diouri n°128128, et CE, 3 mars 2003, Ministre de l'Intérieur c/ M. Rakhimov, n°238662.