III. UNE PARFAITE MAÎTRISE DES DÉPENSES
A. LE RESPECT DES NORMES « ZÉRO VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME »
1. Des dépenses exceptionnellement inférieures au plafond de la LFI sous la norme « zéro valeur »
L'évolution des dépenses de l'État obéit à une double norme de progression, définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 :
- la norme « zéro valeur », qui correspond à la stabilisation des dépenses nettes de l'État en euros courants, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État ; cette norme inclut les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne et le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés de mission de service public ;
- la norme « zéro volume », qui correspond à la stabilisation des dépenses nettes de l'État en euros constants (c'est-à-dire que leur progression est limitée à l'inflation) ; son périmètre correspond à celui de la norme « zéro valeur » élargi aux charges de la dette et aux dépenses de pensions.
Comme le fait apparaître le tableau ci-après, hors dépenses exceptionnelles, les dépenses de l'État sous la norme « zéro valeur » (hors charge de la dette et pensions) se sont établies à 279,25 milliards d'euros en 2013, soit un niveau inférieur de 0,14 milliard d'euros à la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 .
Hors prélèvements sur recettes, les dépenses du budget général (hors dette et pensions) ont été inférieures de 1,08 milliard d'euros aux prévisions de la LFI 2013 . Ces économies ont permis de financer les dépenses supplémentaires , d'un montant équivalent (1,07 milliard d'euros), au titre du prélèvement sur recettes (PSR) au profit de l'Union européenne . Le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales est très légèrement inférieur (à hauteur de 0,13 milliard d'euros) aux prévisions de la LFI, en raison notamment d'une sous-exécution de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.
Exécution des dépenses sous le champ des normes « zéro valeur » et « zéro volume »
(en milliards d'euros)
|
LFI
|
Exécution
|
LFI
|
Exécution
|
Écarts
|
Écarts
|
|
|
Dépenses BG (hors dette et pensions) (1) |
199,75 |
198,18 |
199,05 |
197,97 |
- 1,08 |
- 0,21 |
|
PSR collectivités territoriales (2) |
55,57 |
55,58 |
55,69 |
55,56 |
- 0,13 |
- 0,02 |
|
PSR Union européenne (3)* |
18,88 |
19,05 |
19,60 |
20,66* |
+ 1,07 |
+ 1,61 |
|
Taxes affectées (4) |
5,25 |
5,25 |
5,06 |
5,06 |
0,00 |
- 0,19 |
|
Périmètre « zéro valeur » (1+2+3+4) |
279,45 |
278,06 |
279,4 |
279,25 |
- 0,14 |
+ 1,19 |
|
Charge de la dette (5) |
48,77 |
46,30 |
46,90 |
44,89 |
- 2,01 |
- 1,42 |
|
Pensions (6) |
42,28 |
42,43 |
45,24 |
43,94 |
- 1,30 |
+ 1,51 |
|
Périmètre « zéro volume » (1+2+3+4+5+6) |
370,50 |
366,79 |
371,53 |
368,07 |
- 3,45 |
+ 1,28 |
* Non compris 1,79 milliard d'euros de PSR au titre de l'Union européenne, traité en dépense exceptionnelle, pour le paiement d'arriérés dans le cadre financier pluriannuel 2007-2013
Source : ministère du budget
Par rapport à l'exécution 2012 au format 2013, les dépenses sous la norme « zéro valeur » ont en revanche augmenté de 1,19 milliard d'euros (soit + 0,43 %) , en raison de la hausse du PSR au profit de l'Union européenne (+ 1,61 milliard d'euros) - à laquelle s'ajoute par ailleurs une hausse du PSR (à hauteur de 1,79 milliard d'euros) pour le paiement d'arriérés dans le cadre financier pluriannuel 2007-2013 (cf. infra ), correspondant à des dépenses exceptionnelles et, à ce titre, non prise en compte pour le calcul de la norme de dépenses.
Sur le champ de la norme « zéro volume » , les dépenses s'élèvent à 368,07 milliards d'euros, soit un montant inférieur de 3,45 milliards d'euros à la LFI 2013 .
Elle correspond à une diminution des dépenses relevant de la norme « zéro valeur » (0,14 milliard d'euros), à une moindre charge de la dette (2,01 milliards d'euros) et à une économie de 1,3 milliard d'euros au titre des pensions.
Les dépenses de pension ont été inférieures aux prévisions en raison de moindres départs en retraite et d'une revalorisation des pensions moins importante, comme expliqué ci-après. La moindre charge de la dette traduit le faible niveau des taux d'intérêt et la moindre charge d'inflation sur les titres indexés.
Par rapport à l'exécution 2012 au format de la LFI 2013, l'augmentation des dépenses s'établit à 1,28 milliard d'euros, soit une hausse de 0,35 %, et une baisse de 0,55 % en euros constants.
Lors de son audition par votre commission des finances, le 3 juin 2014, sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2013 et sur le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'exercice 2013, Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, a observé que « la dépense a été globalement maîtrisée ; cela n'est pas remis en cause par les observations de la Cour relatives aux opérations ayant facilité le respect de la norme de dépense. On est plutôt sur le chemin du progrès, mais nous sommes perfectionnistes et nous voulons que ces progrès continuent » 69 ( * ) .
2. Le débat récurrent sur le périmètre des normes de dépenses
a) Les dépenses exceptionnelles au profit de l'Union européenne
Plusieurs dépenses, présentant un caractère exceptionnel, n'ont pas été prises en compte par le Gouvernement dans le périmètre de la norme de dépenses :
- la dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES, 6,5 milliards d'euros) ;
- la participation à l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement (BEI, 1,6 milliard d'euros) ;
- une augmentation exceptionnelle du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), correspondant aux budgets communautaires rectificatifs n° 2 et n° 8 de 2013, pour un montant de 1,79 milliard d'euros, afin de verser des crédits de paiement inscrits dans le budget pluriannuel 2007-2013 mais retardés à la suite d'une décision de novembre 2010, et qui correspond donc à la prise en compte de décisions héritées du passé.
En revanche, deux autres augmentations du PSR-UE ont été gagées en loi de finances rectificative par des annulations de crédits destinées à assurer le respect de la norme de dépense , à hauteur de 1,1 milliard d'euros. Elles correspondent au budget rectificatif de décembre 2012 de l'Union européenne et à un aléa classique de fin de gestion sur le montant de ressources propres de l'Union européenne, qui se sont avérées inférieures à la prévision initiale.
b) Certaines dépenses retracées sur des comptes d'affectation spéciale devraient être incluses dans les normes de dépenses
Un débat, soulevé notamment par la Cour des comptes, porte sur l'élargissement du périmètre des normes de dépenses à certains comptes d'affectation spéciale dont les dépenses ne présentent pas de différence de nature avec celles du budget général - à savoir une fraction des dépenses de gestion du patrimoine immobilier de l'État, les dépenses du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » et la variation du solde du CAS « Pensions » correspondant à son fonds de roulement. En outre, des changements de périmètre entre les missions du budget général et les CAS 70 ( * ) confortent les arguments en faveur d'un élargissement des normes à certaines missions situées en dehors du budget général.
Pour le Gouvernement, un tel élargissement, en ne retenant qu'une partie du périmètre des CAS, ne garantirait pas la lisibilité ni le pilotage opérationnel des normes de dépenses. En effet, selon le Gouvernement, « les dépenses effectuées sur les CAS n'interviennent qu'après encaissement des recettes affectées, et à due concurrence de celles-ci, elles sont donc d'ores et déjà fortement encadrées. Si les CAS (...) « Immobilier » et « Hertzien » portent en effet des dépenses qui pourraient, pour une part d'entre elles, être portées par le budget général, le recours à ces deux CAS permet d'une part d'isoler des mouvements de grande ampleur et qui n'ont pas vocation à se reproduire (recettes de cession hertzienne) et d'autre part d'inciter les ministères à s'impliquer dans des opérations de cession patrimoniales » 71 ( * ) .
Néanmoins, la nature de certaines opérations retracées sur les CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » et « Pensions » justifie qu'elles soient prises en compte dans les normes « zéro valeur » et/ou « zéro volume ».
D'une part, les ressources du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » proviennent de la vente de fréquences hertziennes détenues par le ministère de la défense. Elles complètent explicitement les dépenses de la mission « Défense », notamment pour l'équipement des forces, pour des montants s'étant élevés (en CP) à 1,08 milliard d'euros en 2013 (en augmentation de 0,98 milliard d'euros par rapport à 2012).
Même si les recettes du CAS hertzien ont un caractère exceptionnel, les dépenses du budget général qu'elles financent, n'ayant pas un caractère exceptionnel, pourraient être réintroduites dans la norme de dépenses « zéro valeur » .
D'autre part, en ce qui concerne le CAS « Pensions » , comme l'avait déjà observé notre collègue Francis Delattre lors de son contrôle budgétaire dédié à ce CAS 72 ( * ) , en 2011 et en 2012 des prélèvements sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du compte ont été opérés pour combler le déficit entre les recettes et les dépenses du CAS au cours de l'exercice . En revanche, le solde de 210 millions d'euros du CAS « Pensions » enregistré en fin d'année 2013 a permis d'atteindre un solde cumulé du compte proche de 1 milliard d'euros (987 millions d'euros).
La principale ressource du CAS « Pensions » correspond aux contributions des employeurs, inscrites aux budgets des missions en dépenses de personnel relevant des pensions (« titre 2 CAS »), dans le champ de la norme « zéro volume ». Les prélèvements ou les versements sur la trésorerie du CAS « Pensions » tendent donc à modifier le respect de la norme « zéro volume », en se substituant, le cas échéant, aux contributions employeurs pour assurer l'équilibre des comptes du CAS.
Il conviendrait donc que les variations du solde du CAS « Pensions » soient intégrées dans la norme « zéro volume » , tant dans l'hypothèse où ce solde est négatif (ce qui conduit à un prélèvement sur le fonds de roulement) que dans celle où il s'avère positif, comme ce fut le cas en 2013.
3. La moindre inflation en 2013, un facteur favorable au respect des normes de dépenses
L'inflation observée en 2013 (0,9 %) a été inférieure aux prévisions (1,8 %), ce qui, sur le champ de la norme « zéro volume », a entraîné une moindre revalorisation des pensions ainsi qu'une diminution de la charge de la dette sur les titres indexés. Sur ces deux postes de dépenses, l'économie réalisée par rapport aux prévisions de la LFI - à hauteur, respectivement, de 1,3 et 2 milliards d'euros (cf. supra ) - tient en partie à une moindre inflation (pour les pensions, l'impact est évalué à 0,2 milliard d'euros et, s'agissant de la charge de la dette indexée sur l'inflation, à 1,5 milliard d'euros) 73 ( * ) .
Sur le champ de la norme « zéro valeur », la progression de la dépense publique est influencée de manière partielle et avec retard par les révisions de l'inflation .
Comme l'a observé le Gouvernement en réponse au questionnaire de votre rapporteur général, « les dépenses publiques qui évoluent spontanément comme l'inflation (par exemple, les achats courants ou certaines dépenses d'interventions et de prestations) ne représentent qu'une partie de la dépense publique.
« Par ailleurs, les effets des règles d'indexation ne sont pas immédiats : la revalorisation des prestations est réalisée sur une base prévisionnelle - par exemple, les revalorisations des prestations famille ont lieu au 1 er avril - et l'erreur d'anticipation n'est alors corrigée que l'année suivante » 74 ( * ) .
4. Un pilotage de la dépense « sous tension »
a) L'augmentation continue des charges à payer : le signe d'une tension croissante sur les dépenses ?
Les charges à payer désignent les charges qui ne sont pas encore réglées à la clôture d'un exercice, bien qu'elles s'y rattachent.
Fin 2013, les charges à payer ont atteint plus de 11 milliards d'euros en incluant les comptes d'affection spéciale et les comptes de commerce.
Elles enregistrent une progression régulière depuis 2010 : elles atteignaient alors 8,95 milliards d'euros ; elles se sont élevées à 9,34 milliards d'euros fin 2011 et à 9,96 milliards d'euros fin 2012, soit des progressions annuelles de 4,4 % en 2011 et 6,6 % en 2012. Le montant atteint en 2013 représente une progression de 1,05 milliard d'euros (+ 10,5 %) sur un an. En 2009, elles s'élevaient cependant à 10,81 milliards d'euros.
Les charges à payer ont atteint ou dépassé 1 milliard d'euros pour quatre missions : « Défense » (1,7 milliard d'euros) ; « Solidarité, insertion et égalité des chances » (1,5 milliard d'euros) ; « Recherche et enseignement supérieur » (1,3 milliard d'euros) ; « Égalité des territoires, logement et ville » (1 milliard d'euros).
En réponse au questionnaire de votre rapporteur général, le Gouvernement a indiqué que « cette augmentation des charges à payer , si elle peut être en partie liée à la fiabilisation des processus comptables dans le cadre de la certification des comptes, traduit également la tension accrue sur la dépense de l'État et fera l'objet d'un suivi attentif en fin d'année 2014 » 75 ( * ) .
Sous réserve d'analyses complémentaires, il n'est pas à exclure que les gestionnaires recourent en partie à l'augmentation des charges à payer pour reporter le paiement de certaines dépenses et respecter ainsi les plafonds de dépenses au cours de l'exercice.
Une telle augmentation appelle une certaine vigilance : elle pourrait en effet , en l'absence de réforme, fragiliser la soutenabilité des budgets ultérieurs et accroître les délais de paiement des fournisseurs de l'État.
b) Des annulations croissantes sur la réserve de précaution qui en font un instrument essentiel de pilotage de la dépense en exécution
Au regard des perspectives d'exécution budgétaire de 2013, le Gouvernement a décidé, à la fin du mois de janvier 2013 , de compléter la mise en réserve initiale - à hauteur de 0,5 % pour les crédits de titre 2, et de 6 % pour les crédits hors titre 2 - par une mise en réserve complémentaire de 2 milliards d'euros . Ce surgel a été mis en oeuvre en mars et a porté le montant de la réserve de précaution à 8,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 8,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE).
Au 1 er novembre 2013, la réserve de précaution s'élevait encore à 7,994 milliards d'euros en AE et à 7,968 milliards d'euros en CP.
Les décrets d'avance du 27 septembre et du 28 novembre 2013 ont procédé à des annulations de crédits de la réserve de précaution à hauteur de 873 millions d'euros en AE et 1 291 millions d'euros en CP. La loi de finances rectificative de décembre 2013 a procédé à des annulations nettes en fin de gestion, à hauteur de 2,42 milliards d'euros en AE et 1,86 milliard d'euros en CP.
Une partie des annulations en fin d'exercice ont consisté en des économies de constatations - notamment d'une moindre charge de la dette, de contributions moins élevées que prévu à des organisations internationales ou pour financer des fonds internationaux de développement.
Mais les annulations en fin d'exercice ont aussi porté, dans le cadre du décret d'avance du 28 novembre 2013, sur des dépenses d'investissement, en particulier pour la mission « Défense » (- 0,65 milliard d'euros) et pour la mission « Écologie, développement et aménagement durables » (- 0,60 milliard d'euros), tendant à faire des dépenses d'investissement une variable d'ajustement du respect de la norme de dépense (cf. infra ).
Les annulations de crédits opérées au sein de la réserve de précaution ont atteint en 2013 un montant de 3,15 milliards d'euros, en nette hausse par rapport à 2012 (2,74 milliards d'euros) et 2011 (1,21 milliard d'euros), ce qui témoigne de tensions croissantes sur les dépenses. Dans ce contexte, la réserve de précaution apparaît comme un outil essentiel de pilotage de l'exécution budgétaire.
État de la réserve de précaution
(en millions d'euros)
|
Titre 2 |
Hors titre 2 |
Titre 2 + hors titre 2 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
Mise en réserve théorique |
601 |
7 470 |
7 363 |
8 071 |
7 964 |
|
Surgel handicap |
0 |
24 |
24 |
24 |
24 |
|
Autres ajustements |
0 |
- 351 |
- 446 |
- 351 |
- 446 |
|
Réductions au titre de la masse salariale opérateurs |
0 |
- 1 016 |
- 1 016 |
- 1 016 |
- 1 016 |
|
Mise en réserve initiale |
601 |
6 127 |
5 926 |
6 728 |
6 526 |
|
Surgel transversal |
0 |
2 000 |
2 000 |
2 000 |
2 000 |
|
Mouvements juin-octobre |
- 5 |
- 624 |
- 449 |
- 629 |
- 454 |
|
Annulations DA sept. 2013 et nov.2013 |
- 220 |
- 654 |
- 1 071 |
- 873 |
- 1 291 |
|
Mouvements de fin de gestion |
- 323 |
- 4 224 |
- 4 265 |
- 4 547 |
- 4 588 |
|
Annulations en LFR |
- 49 |
- 2 370 |
- 1 811 |
- 2 420 |
- 1 861 |
|
Réserve résiduelle |
3 |
255 |
330 |
258 |
333 |
Source : ministère du budget
* 69 Audition de Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, par la commission des finances du Sénat le 3 juin 2014, sur le rapport relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l'exercice 2013.
* 70 Ainsi, une fraction de la compensation versée par l'état au titre des primes d'apprentissage, versée jusqu'en 2012 depuis le budget général, l'est depuis 2013 sur le compte d'affectation spécial « Financement national du développement de la modernisation de l'apprentissage » (FNDMA), à hauteur de 250 millions d'euros.
* 71 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général.
* 72 Francis Delattre, « Le compte d'affection spéciale « Pensions » : un outil de transparence au service de la LOLF ? », rapport d'information du Sénat n° 652 (2012-2013), déposé le 10 juillet 2012.
* 73 Cf. infra , l'analyse des dépenses de l'État par titre.
* 74 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général.
* 75 Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur général. Les éléments soulignés en gras le sont par nous.