B. DES RECETTES NON FISCALES EN LÉGER REPLI : L'IMPACT DE MOINDRES DIVIDENDES
Les recettes non fiscales se sont élevées à 13,7 milliards d'euros, en baisse de 0,4 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2012 (14,1 milliards d'euros), qui avait enregistré une recette exceptionnelle de 1,3 milliard d'euros suite à l'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans la bande 800 MHz (dites « 4 G »).
Par rapport à la loi de finances initiale pour 2013, les recettes non fiscales enregistrent une moins-value de 0,5 milliard d'euros - qui s'explique principalement par l'absence de versement de la Caisse des dépôts et consignations (alors que la prévision initiale s'élevait à 0,7 milliard d'euros), suite à son résultat négatif consolidé en 2012 61 ( * ) sous l'effet d'une dépréciation constatée sur ses participations dans Orange et Dexia.
L'objectif d'augmentation des recettes non fiscales fixé par la LPFP pour la période 2012-2017 (à hauteur de 2,5 milliards d'euros par an) n'a ainsi pas pu être atteint en 2013 , le contexte économique ayant entraîné une révision à la baisse des dividendes perçus au titre des participations de l'État.
C. LA NÉCESSITE D'UNE ÉVALUATION ET D'UN PILOTAGE RENFORCÉS DES DÉPENSES FISCALES POUR CONTENIR LEUR PROGRESSION SPONTANÉE
1. Un objectif de stabilisation du montant des dépenses fiscales qui requiert de tirer toutes les conséquences des conférences fiscales mises en place en 2013
La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2012-2017 a fixé deux objectifs pour les dépenses fiscales, en application, respectivement, des dispositions des articles 14 et 18 de la LPFP :
- d'une part, la limitation de leur montant à 70,8 milliards d'euros, correspondant à leur stabilisation - hors CICE - à leur niveau d'exécution 2012 tel qu'il avait été initialement évalué 62 ( * ) ;
- d'autre part, l' évaluation de l'efficacité et de l'efficience de l'ensemble des dépenses fiscales au cours de la période de programmation.
S'agissant de la limitation du montant des dépenses fiscales , le Gouvernement a observé que l'objectif fixé par la LPFP était pleinement respecté, tant en exécution 2013 que dans le PLF 2014 :
« Le coût des dépenses fiscales est évalué au tome II du PLF 2014 à 72,2 milliards d'euros en 2012, 72 milliards d'euros en 2013 et 80 milliards d'euros en 2014. À méthode constante et hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE), il est estimé à 71,2 milliards d'euros en 2012, 70,7 milliards d'euros en 2013 et 68,9 milliards d'euros en 2014. Le maintien des dépenses fiscales en deçà de l'objectif de 70,8 milliards d'euros fixé par la dernière loi de programmation des finances publiques est donc respecté en 2013 et 2014, et ce malgré l'augmentation de près de 2 milliards d'euros du coût du CIR en 2014, première année du régime de croisière de ce crédit d'impôt post-plan de relance » 63 ( * ) .
À ce stade, l'exécution 2013 s'établit à 111 millions d'euros en deçà de la prévision figurant dans les documents annexés au PLF 2013. Toutefois, l'actualisation annuelle du montant des dépenses fiscales a commencé en mars 2014 et devrait figurer dans l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2015. Elle pourrait conduire à des réévaluations d'ensemble dans des proportions importantes (soit 5,2 milliards d'euros en 2011 et 6,2 milliards d'euros en 2012).
Le respect en exécution 2013 du plafond fixé par la LPFP n'est donc pas encore mesurable. Les dépenses fiscales connaissent une croissance spontanée, liée à l'élargissement de leur assiette et à leurs paramètres évolutifs, qui peut être chiffrée entre 2 et 4 milliards d'euros par an. Cette dynamique tendancielle justifie la nécessité de mieux évaluer l'efficacité des dépenses fiscales, conformément à l'article 18 de la LPFP, et d'en tirer les conséquences en remettant en cause ou en revoyant le calibrage des dépenses fiscales peu utiles ou inefficientes.
En ce qui concerne l'évaluation des dépenses fiscales , le Gouvernement s'est référé aux travaux menés en 2013 par les corps d'inspection, la Cour des comptes et dans le cadre de la MAP sur 115 dépenses fiscales, soit un quart des 460 dépenses fiscales recensées en 2013 dans l'annexe « Voies et moyens ».
Ayant elle-même conduit une partie (11) des évaluations mentionnées par le Gouvernement, la Cour des comptes observe à juste titre, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2013, que ces processus d'évaluation ne correspondent pas à la démarche prévue par l'article 18 de la LPFP - laquelle correspond en effet à une évaluation systématique de l'efficacité et de l'efficience suivant des critères homogènes . Les évaluations conduites par les corps d'inspection, la Cour des comptes et dans le cadre de la MAP ne s'inscrivent pas, en effet, dans le cadre fixé par la LPFP.
L'évaluation des dépenses fiscales doit trouver sa place dans le cadre des conférences fiscales mises en place pour la première fois en 2013 à l'occasion de la préparation du budget 2014 afin, selon le Gouvernement, « de donner les moyens aux responsables de programme de formaliser plus amont leurs demandes d'évolution des dépenses fiscales et de fiabiliser les chiffrages » 64 ( * ) . Ces conférences fiscales ont été organisées en parallèle des conférences budgétaires, avec le même niveau de représentation, en associant chacun des ministères responsables d'une politique publique et le ministère des finances au travers de la direction de la législation fiscale et de la direction du budget.
Toujours selon le Gouvernement, « les responsables de programme ont été invités à présenter dans ce cadre et dans l'objectif de stabilisation en valeur des dépenses fiscales de la LPFP, des propositions de réduction ou de suppression de dépenses fiscales relevant de leur périmètre . Ces propositions ont dû être justifiées sur la base des évaluations disponibles ou établies par le responsable de programme. Ces conférences ont ainsi été l'occasion de faire le point sur les actions menées par les responsables de programme à la suite de la publication en 2011 du rapport d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales piloté par l'Inspection générale des finances. Les responsables de programme se sont ainsi prononcés sur le maintien, la suppression ou l'aménagement des dépenses fiscales relevant de leur compétence au regard de leur efficience et de leur efficacité (...).
« Cet exercice a été approfondi dans le cadre de la préparation du PLF 2015 , en particulier lorsque les dépenses budgétaires et les dispositifs fiscaux relatifs à une politique publique présentent des imbrications importantes. Des conférences conjointes abordant concomitamment les volets budgétaires et fiscaux ont été organisées pour permettre un examen simultané des économies budgétaires et des réductions de dépenses fiscales » 65 ( * ) .
Il y a donc bien une prise de conscience de la nécessité d'évaluer et d'encadrer la progression des dépenses fiscales , devant manifestement conduire à la suppression de nouvelles « niches fiscales » dans le cadre du PLF 2015. Votre rapporteur général avait observé, lors de l'examen de l'article 17 du PLF 2014 relatif à la suppression de dépenses fiscales inutiles ou inefficientes, que la démarche ainsi engagée devait être approfondie, et que par ailleurs le Parlement devrait pouvoir disposer des évaluations conduites dans le cadre des conférences fiscales , afin d'éclairer sa décision et proposer la suppression éventuelle d'autres dépenses fiscales :
« Il ne peut s'agir que d' une première étape dans la réévaluation de l'ensemble des dépenses fiscales et des niches sociales, afin de supprimer progressivement les dispositifs inutiles ou inefficients qui complexifient notre droit fiscal et mitent l'assiette de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés (...) .
« Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que ce processus d'évaluation était en cours. Il est souhaitable que le Parlement puisse disposer de l'ensemble des éléments d'appréciation, et donc des évaluations conduites dans le cadre des conférences fiscales ainsi mises en place , afin de pouvoir être pleinement éclairé pour prendre l'initiative de la suppression d'autres dépenses fiscales ou être en mesure de se prononcer sur les prochaines propositions du Gouvernement en la matière » 66 ( * ) .
Enfin, votre rapporteur général prend acte de la nécessité, reconnue par le Gouvernement, « de mieux cerner le coût et l'efficacité des dépenses fiscales par politique publique et étudie[r] la faisabilité de cette préconisation [de la Cour des comptes]. Il faudra notamment préciser les modalités exactes du rattachement des dépenses fiscales aux objectifs, afin de s'assurer de la cohérence d'une telle articulation. Il faudra également veiller à ce que cette évolution s'inscrive dans le cadre de la refonte plus globale des maquettes de performance des programmes, démarche actuellement engagée par la direction du budget » 67 ( * ) .
2. Une concentration des dépenses fiscales sur un nombre limité de dispositifs
Le tableau ci-après recense les dix dépenses fiscales les plus importantes qui, à elles seules, ont atteint plus de 27 milliards d'euros . On relève la montée en puissance du crédit d'impôt recherche (CIR), désormais la deuxième dépense fiscale la plus importante, dont le coût a augmenté de 700 millions d'euros entre 2012 et 2013 et a atteint 4,05 milliards d'euros en 2013.
Hors CIR, plusieurs des dépenses fiscales parmi les plus importantes ont un coût stable entre 2012 et 2013, notamment le taux réduit de TVA pour les travaux d'amélioration de l'habitat (5,04 milliards d'euros) et le taux réduit de TVA pour les ventes à consommer sur place (3,11 milliards d'euros).
Le montant de la prime pour l'emploi (PPE) a diminué (de 2,9 milliards à 2,4 milliards d'euros), légèrement plus fortement que les prévisions de la LFI (qui envisageaient une dépense fiscale de 2,46 milliards d'euros au titre de la PPE en 2013). Cette baisse résulte du gel du barème et de la déductibilité de revenu de solidarité active (RSA) du montant de PPE dû l'année suivant celle où le RSA a été perçu, dans la limite de ce montant.
Les intérêts d'emprunt pour l'acquisition ou la construction de la résidence principale n'étant plus déductibles pour les offres de prêt émises après le 1 er janvier 2011, la dépense fiscale à ce titre est en voie d'extinction : elle s'est élevée à 1,64 milliard d'euros en 2013, en baisse de 355 millions d'euros par rapport à 2012, mais supérieure de 175 millions d'euros aux prévisions de la LFI.
Les dix dépenses fiscales les plus coûteuses en 2013
(en millions d'euros)
|
Dépense fiscale |
Coût définitif 2012 |
Prévision de coût LFI 2013 |
Coût définitif 2013 |
|
Taux réduit 68 ( * ) pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans |
5 040 |
5 330 |
5 040 |
|
Crédit d'impôt en faveur de la recherche |
3 370 |
3 350 |
4 050 |
|
Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites |
3 215 |
3 280 |
3 430 |
|
Taux réduit 1 applicable aux ventes à consommer sur place, à l'exception des ventes de boissons alcooliques |
3 110 |
3 080 |
3 110 |
|
Prime pour l'emploi en faveur des contribuables modestes déclarant des revenus d'activité |
2 900 |
2 460 |
2 400 |
|
Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois |
2 000 |
2 100 |
2 035 |
|
Exonération des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile, et, depuis le 1 er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant |
1 900 |
1 900 |
1 950 |
|
Taux réduit de TIPCE sur le gazole sous condition d'emploi, repris à l'indice 21 du tableau B de l'article 265 du code des douanes, dénommé « fioul domestique » |
1 690 |
2 100 |
1 725 |
|
Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale |
1 995 |
1 465 |
1 640 |
|
Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie |
1 400 |
1 200 |
1 640 |
|
Total |
26 620 |
26 265 |
27 020 |
Source : annexe au projet de loi de règlement « Développement des recettes du budget général et des dépenses fiscales »
* 61 Le versement de la CDC en 2013 était basé sur son résultat en 2012.
* 62 En effet, compte de la réévaluation chaque année des dépenses fiscales y compris pour l'année antérieure, le montant exécuté 2012 a été réévalué à la hausse - ce qui, en pratique, a conduit à durcir la règle de limitation de l'évolution du montant des dépenses fiscales.
* 63 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général.
* 64 Source : ibid .
* 65 Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur général.
* 66 Sénat, rapport général n° 156 (2013-2014), tome II, fascicule 1.
* 67 Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général.
* 68 5,5 % puis 7 % à compter du 1 er janvier 2012.