Projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire - Prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2014

Objet : En application de l'article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, cet article rectifie la prévision de solde structurel et de solde effectif des administrations publiques pour 2014.

I - Le dispositif proposé

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012
relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

La loi de finances de l'année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre.

Le tableau de synthèse de la loi de finances de l'année indique également les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours.

Il est indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances de l'année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Cet article, « miroir » de l'article liminaire du projet de loi de finances rectificative, a pour objectif de permettre au Parlement de disposer d'une vision globale du solde de l'ensemble des administrations publiques.

Par rapport aux soldes inscrits en loi de finances initiale pour 2014, le solde effectif se dégrade de 0,2 point de PIB sous l'effet d'une amélioration du solde conjoncturel de 0,3 point et d'une dégradation du solde structurel de 0,6 point de PIB.

Le tableau intègre la répercussion sur 2014 de la révision à la hausse par l'Insee de la croissance du PIB pour les années 2011 à 2013. Le solde conjoncturel, qui permet d'isoler les effets de la conjoncture, se trouve amélioré de 0,2 point, ce qui se traduit par une dégradation, à due concurrence, du solde structurel.

Il illustre également l'impact sur 2014 de la difficulté à réduire le solde structurel en 2013 (-3,1 en exécution contre -2,6 en loi de finances pour 2013), en dépit d'un effort significatif sur les recettes (1,4 point de PIB).

En 2014, le Gouvernement prévoit un ajustement structurel important (0,8 point de PIB potentiel, soit un solde structurel de 2,3 contre 3,1 fin 2013) principalement sous l'effet de mesures en dépenses, à hauteur de 0,7 point de PIB). La conjoncture induirait un creusement de 0,3 point du PIB conjoncturel.

Ces chiffres se fondent sur les hypothèses macroéconomiques suivantes : 1% de croissance du PIB, contre 0,3 % en 2013 et en 2012, 1,2 % d'inflation contre 0,9 % en 2013 et une croissance de la masse salariale de 2,2 % contre 0,9 % en 2013.

Ces hypothèses reposent sur un pari, celui d'un choc de confiance et d'une accélération de la croissance au second semestre après un début d'année décevant en raison notamment d'une reprise de l'économie mondiale qui se fait attendre.

Si elles ne sont pas totalement hors de portée, elles ne laissent en revanche aucune marge de manoeuvre sur la trajectoire de redressement des finances publiques.

Prévision de solde des administrations publiques pour 2014

(en point de PIB)	Exécution 2013	LPFP 2012-2017 (décembre 2012)	LFI 2014 (décembre 2013)	PLFRSS 2014 (juin 2014)
Solde structurel	- 2,9	- 1,1	- 1,7	- 2,3
Solde conjoncturel	-1,2	- 1	-1,8	-1,5
Mesures ponctuelles et temporaires	0	- 0,1	0,1	0
Solde effectif	- 4,3	- 2,2	- 3,6	- 3,8
Dont Asso	- 0,6	0	0	- 0,2

Sources : LPFP 2012-2017, PLFRSS 2014 et programme de stabilité 2014-2017

Ce tableau ne permet pas, en revanche, de mesurer « l'apport » de l'agrégat des administrations de sécurité sociale au solde des administrations publiques, ni d'isoler, au sein des Asso, la part imputable à l'ensemble constitué du régime général et du FSV, qui fait l'objet du présent projet de loi.

Votre rapporteur rappelle qu'il avait déposé un amendement dans ce sens lors de l'examen de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui aurait eu pour effet de transformer la loi de financement de la sécurité sociale, via cet article liminaire, en loi de financement et d'orientation de la protection sociale.

La Cour des comptes a formulé des propositions analogues à plusieurs reprises et il convient de noter qu'au-delà du périmètre du régime général et du FSV, l'ensemble des administrations de sécurité sociale sont incluses dans les projections du programme de stabilité soumis au Parlement et transmis à la Commission européenne.

Votre rapporteur souligne que sur un montant global d'économies par rapport à la trajectoire de dépenses qui s'élève à 21 milliards d'euros pour les administrations de sécurité sociale, 4 milliards d'euros reposent sur des organismes (Unédic et Agirc/Arcco) qui sont hors du champ des projets de loi de financement.

Dans le champ des Asso, la contribution à la réduction du déficit des APU en 2014 résulte ainsi:

- de la mise en oeuvre de la nouvelle convention d'assurance chômage ;

- de la mise en oeuvre des réformes des retraites complémentaires ;

- du rebasage lié à une sous-exécution de certaines dépenses en 2013 (Ondam, fonds national d'action sociale)

- de mesures nouvelles résultant du présent projet de loi.

L'intérêt du tableau de l'article liminaire serait grandement accru par un détail des différentes administrations publiques contribuant au solde et, à l'intérieur du périmètre des Asso, un détail des différentes administrations de sécurité sociale , ce qui permettrait d'aboutir à un chaînage entre l'article liminaire et les équilibres financiers définis dans le reste du texte.

Votre rapporteur général ne sous-estime pas les difficultés du passage de la comptabilité nationale à la comptabilité budgétaire, notamment pour ce qui concerne la distinction entre les soldes structurel et conjoncturel, mais il souligne que si un pilotage accru de la dépense doit être mis en place, cet effort de clarification est indispensable .

II - les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.