TEXTE DE LA COMMISSION
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignée ;
Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 94/62/CE du 20 décembre 2014 relative aux emballages et aux déchets d'emballages pour réduire la consommation de sacs en plastique légers à poignée (COM (2013) 761 final) ;
Estimant que la proposition présentée par la Commission européenne souffre d'un manque d'objectifs précis et d'ambition ;
Considérant que tout projet de lutte contre la prolifération des sacs plastique à l'échelle européenne doit prendre en compte la situation de chacun des États membres ;
Rappelant l'évolution technologique constatée ces dernières années dans la production de sacs plastiques et les progrès enregistrés en matière de recyclage des matières plastiques ;
Insiste sur la mise en place d'un objectif clair de nombre de sacs par habitant, par an et par pays, adapté à l'état d'avancement des États membres dans ce domaine ;
Estime que toute disposition favorisant l'utilisation des sacs biodégradables doit être accompagnée d'incitations à la mise en place de filières industrielles de compostage ;
Demande à la Commission européenne de proposer l'adoption d'un cadre européen en faveur du recyclage des sacs plastiques avec pour objectif zéro plastique dans les décharges à partir de 2020 ;
Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 8 juillet 2014, la commission a examiné le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 685 (2013-2014), présentée par Mme Françoise Boog au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réduction de la consommation de sacs en plastique légers à poignée .
La réunion est ouverte à 16 h 30.
Mme Sophie Primas , rapporteure . - La proposition de résolution européenne que je suis chargée de rapporter a été adoptée par la commission des affaires européennes à l'initiative de notre collègue Françoise Boog. Ayant travaillé dans des délais très contraints, je n'ai mené qu'un nombre restreint d'auditions, parmi lesquelles celle de la Fédération du commerce et de l'industrie qui avait été à l'initiative des premières démarches visant à réduire la consommation de sacs en plastique et fut l'interlocuteur privilégié du ministère sur le sujet. Les distributeurs sont souvent décriés, il était juste de rappeler ici qu'ils ont, en l'occurrence, donné l'impulsion.
Cette proposition de résolution porte sur le projet de directive, en cours de discussion à Bruxelles, visant à harmoniser les politiques menées en Europe en vue de diminuer progressivement l'utilisation de sacs en plastique, dont la surconsommation pose un problème environnemental de plus en plus aigu. Jusque dans les années 1960, les ménages utilisaient essentiellement des sacs en tissu et des cabas. Depuis, les sacs en plastique légers se sont développés de manière exponentielle et sont aujourd'hui très majoritairement utilisés pour transporter les achats, en particulier alimentaires. Ces sacs sont généralement composés de polyéthylène d'origine pétrolière, même si de plus en plus d'alternatives se développent. Selon les chiffres de l'Agence de la protection de l'environnement des États-Unis, entre 500 et 1 000 milliards de sacs seraient utilisés chaque année dans le monde. Le coût de revient d'un sac en plastique classique n'est que d'un centime de dollar. Dans l'Union européenne, d'après les chiffres de 2010, chaque citoyen utilisait en moyenne 198 sacs par an, avec cependant de sensibles différences d'un pays à l'autre. Les Danois et les Finlandais ne consomment qu'un sac en plastique par trimestre, tandis que les Chypriotes, les Hongrois, les Polonais ou encore les Portugais en consomment un par jour. En France, chaque individu consomme 90 sacs par an, soit deux fois moins que la moyenne communautaire.
Ces sacs légers sont particulièrement néfastes pour l'environnement. Un sac de caisse est fabriqué en une seconde, est utilisé pendant 20 minutes et se décompose durant 400 ans. Ces chiffres témoignent de l'ampleur du problème environnemental que posent ces emballages. Une étude publiée le 30 juin dernier aux États-Unis, dans les comptes rendus de l'Académie américaine des sciences, montre que les fragments de plastique pollueraient près de 88 % de la surface des océans. Cette étude confirme l'existence de cinq grandes zones de convergence où s'accumulent ces déchets de plastique sous l'effet des courants. Dans le Pacifique Nord, cette île de plastique représenterait une à trois fois la superficie de la France... Ces rejets de déchets plastiques constituent une menace croissante pour la vie marine, mais aussi pour le tourisme, la pêche et la chaine alimentaire en général.
Certains pays ont, en réaction, opté pour l'interdiction pure et simple des sacs plastique légers non réutilisables. En juin 2008, la Chine a décidé d'interdire la production et l'utilisation des sacs plastiques de moins de 25 microns d'épaisseur. Six mois après cette interdiction, la consommation chinoise avait diminué des deux tiers. Pour ce pays qui utilisait 37 millions de barils de pétrole chaque année pour la production des sacs, la mesure d'interdiction se justifie aussi sur le plan économique. En Europe, l'Italie a décidé d'interdire la production et l'utilisation des sacs à compter du 1 er janvier 2011.
D'autres pays ont choisi une approche tarifaire, qui produit presque les mêmes effets. L'Irlande a ainsi mis en place, dès mars 2002, une taxe de 15 centimes d'euro, passée aujourd'hui à 50 centimes, pour chaque sac plastique à usage unique, avec une exemption pour les sacs réutilisables. Cette politique, qui met en application le principe du pollueur-payeur, s'est révélée très efficace puisque la consommation de sacs en plastique y a diminué de 90 %.
La France n'a pas attendu le projet de directive pour agir. En 2005, un accord a été signé entre la grande distribution et la filière plastique, sous l'égide du ministère de l'environnement. Un objectif de réduction de 50 % des sacs de caisse distribués gratuitement a été fixé à fin 2006. Leur nombre est ainsi passé de 15 milliards en 2003 à 650 millions en 2012, soit une réduction de 95 %. Les 650 millions de sacs gratuits encore distribués le sont principalement dans les commerces de proximité.
J'en viens au projet de directive qui motive cette proposition de résolution. La consommation de sacs en plastique est un enjeu commun et transfrontalier, mais les mesures prises individuellement par les États membres manquent de cohérence, et c'est pourquoi l'Union européenne a choisi d'intervenir. La Commission est, au-delà, engagée dans un vaste travail de révision de la politique des déchets au niveau européen.
Elle a déposé, le 4 novembre 2013, une proposition de directive prévoyant que les États membres prennent des mesures afin de réduire la consommation de sacs dans un délai de deux ans à compter de son entrée en vigueur. Ces mesures pourront consister en des restrictions de commercialisation, ce qui est interdit sous la réglementation actuelle. L'éventail des instruments dont disposent les États pour s'attaquer à la consommation non durable de sacs se trouve donc élargi.
Seront concernés les sacs en plastique d'une épaisseur inférieure à 50 microns qui sont fournis aux consommateurs dans les points de vente de marchandises ou de produits. Cela touchera aussi bien les sacs biosourcés, produits à base de matières organiques, que les sacs pétrochimiques. Au-delà de 50 microns d'épaisseur, les sacs sont considérés comme réutilisables et ne rentrent pas dans le champ d'application de la directive.
On pourrait trouver étonnant que les sacs biodégradables soient visés par le projet de directive. Il faut rappeler que le terme biodégradable ne signifie pas que les sacs en plastique se dégradent naturellement. Il y faut un processus de compostage en usine, à une température de 57 degrés et à un taux d'humidité au moins égal à 90 %. Or la filière de compostage reste peu développée en Europe comme en France. L'intégration de ces sacs dans le champ de la directive est donc parfaitement justifiée. De la même manière, les sacs oxodégradables ne constituent pas une alternative idéale. Ils sont fabriqués avec des additifs qui provoquent une dégradation du plastique sous l'action de la lumière ou de la chaleur, mais les particules issues de cette dégradation sont polluantes.
Le 16 avril 2014, le Parlement européen a adopté en séance plénière un texte amendé, plus ambitieux que la proposition initiale de la Commission. Il établit des objectifs chiffrés : les États membres devront réduire leur consommation de sacs en plastique de moins de 50 microns de 50 % d'ici 2017 et de 80 % en 2019, par rapport aux chiffres de 2010. Une exemption est prévue, pour des raisons d'hygiène, pour les sacs très légers utilisés pour emballer les produits alimentaires tels que les viandes crues, les poissons et les produits laitiers.
Au vu de ces éléments, la commission des affaires européennes a adopté, la semaine dernière, à l'unanimité, une proposition de résolution. Elle estime que le texte initialement proposé par la Commission n'est pas suffisamment ambitieux au regard de l'objectif affiché, mais qu'à l'inverse, la version adoptée par le Parlement européen est trop radicale et peu en phase avec les réalités commerciales et industrielles.
La résolution insiste donc pour que soit retenu un objectif clair, en nombre de sacs par habitant, par an et par pays, adapté à l'état d'avancement des États membres dans ce domaine. En cela, la résolution est sur la même ligne que le Gouvernement, qui soutient également l'option d'objectifs chiffrés par pays, afin de tenir compte des efforts déjà réalisés en matière de réduction de la consommation de sacs.
Le Gouvernement semble également travailler sur une interdiction à moyen terme. Au cours de l'examen du projet de loi relatif à la biodiversité devant la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, le 25 juin, Ségolène Royal a fait adopter un amendement prévoyant l'interdiction des sacs en plastique légers à compter de 2016. Seraient exonérés les sacs compostables de manière domestique et les sacs constitués de matières biosourcées. La ministre a toutefois elle-même reconnu, dans un discours prononcé le 2 juillet à l'occasion de la journée internationale sans sacs plastique, que ces alternatives n'existent pas encore. Les travaux de normalisation afférents au compostage domestique doivent être menés au niveau européen d'ici à 2016. Pour l'heure, les filières industrielles n'existent pas. Cette position me semble donc un peu prématurée. Nous n'avons que trop tendance, en France, à transposer de manière maximaliste les textes européens... Je crois qu'il faut aujourd'hui travailler en priorité à la définition d'objectifs réalistes de réduction par pays.
Concernant le champ d'application du dispositif, la proposition de résolution préconise d'abaisser le seuil d'épaisseur de 50 à 20 microns. Je suis ici un peu en porte-à-faux avec la commission des affaires européennes, car il me paraît préférable d'en rester au seuil retenu par la directive. Placer le curseur trop bas pourrait provoquer d'importants effets de seuil : au lieu de fabriquer des sacs de caisse non réutilisables de 14 microns environ, comme c'est le cas aujourd'hui, il suffirait aux industriels de fabriquer des sacs de 21 microns pour sortir du champ d'application de la directive. Les objectifs de réduction de la consommation de sacs ne seraient pas atteints, et le coût environnemental de ces sacs légèrement plus épais, serait aggravé, car leur fabrication exigerait plus de pétrole. Françoise Boog indique dans son rapport qu'à partir de 37 à 38 microns, les sacs sont réutilisables. Mais ils ne le sont, en réalité, que comme sacs poubelle. Un sac réutilisable, au sens de l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), doit pouvoir être employé au moins sept fois. D'où la proposition d'amendement que je vous soumettrai pour revenir à 50 microns, en accord avec Françoise Boog.
La proposition de résolution insiste, enfin, sur la nécessité d'accompagner la réduction de la consommation de sacs en plastique par l'encouragement au développement de filières de compostage. C'est une des conditions pour atteindre l'objectif « zéro plastique » dans les décharges en 2020.
Je vous proposerai d'adopter cette proposition de résolution, amendée dans le sens que j'ai indiqué.
M. Charles Revet . - Je félicite notre rapporteure, qui a su mener son travail à très bref délai.
Nous savons que les sacs en plastique sont une plaie, à tous égards, même s'ils sont aujourd'hui moins nombreux à voleter en tous sens. Ils sont un danger pour la nature, pour les animaux, mais aussi pour l'économie. Ma région est productrice de lin : quand dans une balle de filasse sont venus se mêler quelques fils de plastique, elle devient impropre à l'exportation ; les États-Unis n'en veulent pas.
Il faut clairement différencier, à mon sens, le plastique d'origine minérale du plastique d'origine végétale. Le premier met entre 400 et 1 000 ans, dit-on - une durée telle, en tout cas, qu'on ne pourra jamais le vérifier - à se dégrader, tandis que le second, d'origine naturelle, se dégrade en six mois. On ne peut pas traiter l'un et l'autre de la même manière. J'avais naguère profité d'un texte touchant à l'agriculture pour déposer un amendement visant à rendre obligatoire l'usage du plastique végétal plutôt que minéral pour tout ce qui concerne l'alimentation. Il n'a, hélas, pas prospéré. Les lobbies du pétrole sont puissants...
Vous avez dit qu'il existe encore peu d'usines de compostage. J'invite à nouveau la commission à venir en Seine-Maritime, où une unité, installée à côté d'une usine qui privilégie le plastique végétal, est en phase de finalisation.
Je voterai cette proposition de résolution amendée, mais j'estime que le sujet mériterait d'être approfondi. Encore une fois, le plastique végétal se détruit beaucoup plus vite.
M. Henri Tandonnet . - Je connais la modération et le pragmatisme de notre rapporteure, que j'ai vue à l'oeuvre comme présidente de la mission commune d'information sur les pesticides. Mais je dois dire qu'en ce qui me concerne, je suis partisan de l'interdiction. Il est vrai que l'on a beaucoup progressé, jusqu'à réduire de 84 % l'usage de ces sacs en plastique dans la distribution, mais dans le même temps, on laisse se développer de nouveaux usages, comme ces emballages plastiques qui enveloppent les revues et les journaux, produits en grande quantité et encore plus polluants. Il serait bon de s'en préoccuper. Et de développer le plastique biodégradable, qui n'a pas les mêmes effets néfastes sur l'environnement.
M. Benoît Huré . - D'accord pour les sacs en plastique d'origine végétale, mais à condition que le maïs qui sert à les fabriquer ne soit pas cultivé sous plastique...
Mme Évelyne Didier . - J'évoquerai, une fois n'est pas coutume, mon expérience personnelle. Le supermarché où je fais mes courses a décidé d'arrêter de distribuer des sacs en plastique. Ils proposent à la vente, à la place, des sacs résistants, que l'on peut très bien ranger dans son coffre et réutiliser.
Les sacs en plastique ne sont nullement indispensables dans la vie courante. Certains pays s'en passent d'ailleurs totalement, sans s'en porter plus mal. Cela est faisable et souhaitable. Nous devrions, nous aussi, parvenir à leur suppression pure et simple. Songeons aux dégâts sur l'environnement. J'ai récemment lu un article sur le « plastiglomérat », une nouvelle roche faite de sédiments mêlés de plastique qui s'agglomèrent au fond des mers. Nous transformons notre écosystème sans savoir quels en seront les effets sur la biodiversité. Et cela à cause de sacs en plastique dont nous n'avons pas vraiment besoin.
Mme Marie-Françoise Gaouyer . - Pourquoi la directive se limite-t-elle aux sacs avec poignée ? Je suppose que cela est lié à leur utilisation, pour les courses. Chez les marchands de fruits et légumes, on trouve employés des sacs en plastique, mais aussi du papier d'emballage, bien meilleur pour la conservation. Une salade se défraichit aussitôt dans un sac en plastique, pas dans du papier. Mais certains marchands y restent réfractaires, parce qu'on le leur permet. Or, même les sacs en plastique végétal, faits avec du maïs, mais aussi de la pomme de terre, mettent du temps à se dégrader. Il faut les composter, à 50°C, ce qui suppose de ne pas vider trop fréquemment le compost.
Vous avez évoqué la journée sans sacs plastiques, le 2 juillet dernier, mais qui en a entendu parler ? Il reste bien du chemin à faire. Et il n'y a pas que les sacs. Je suis tombée l'autre jour sur un documentaire effrayant, où l'on voyait, sur une plage, des oiseaux pris au piège dans des bouteilles en plastique.
J'ai souvenir que le Sénat avait voté un texte, il y a six ans, qui visait à réduire les résidus d'emballage. Les choses n'ont guère évolué depuis. D'autant que les ménagères préfèrent acheter de petits contenants, moins lourds, ce qui multiplie les emballages.
Quand donc les grandes surfaces se mettront-elles à arborer leurs abords ? On sait que c'est efficace pour piéger les sacs, et éviter leur dispersion dans la nature. Charles Revet a évoqué la pollution du lin, un vrai problème en Seine-Maritime, au point qu'il a fallu nettoyer tous les fossés qui bordent les routes départementales. Ils étaient remplis de sacs en plastiques, sans parler des bouteilles jetées par les camionneurs. Cela a pris quatre ans. D'où la nécessité de systèmes de piégeage.
Mais je vous suivrai sur la question du seuil. Il faut avancer, au profit des générations futures.
M. Alain Houpert . - Le plastique a des effets catastrophiques sur l'environnement. Il faut interdire les sacs en plastique, quelle que soit la pression des lobbies. Je suis fils de petit commerçant et je me souviens qu'autrefois, on emballait dans du papier journal. Aux États-Unis, les commerces utilisent des sacs en papier, le fameux brown bag , beaucoup plus chic et mieux assorti aux robes de ces dames.
J'avais déposé, il y a deux ans, une proposition de loi, malheureusement restée dans les cartons, qui tendait à rétablir la consigne pour toutes les bouteilles, comme en Allemagne et aux États-Unis où l'on voit, en ces temps de crise, les étudiants les ramasser pour se faire de l'argent de poche.
Dans mon département, le jour de la fête du bruit, dite fête de la musique par une minorité qui vient casser les oreilles de la majorité, la route était jonchée de monceaux de canettes et de bouteilles. C'est inadmissible. Pour préserver la beauté de la France, on devrait avoir le courage de rétablir la consigne. Je vous invite à ressortir ma proposition de loi du tiroir et à la cosigner et transmettre aux générations futures une terre qui ne nous est que prêtée.
M. Benoît Huré . - D'accord pour le papier d'emballage, mais pas le papier journal, à cause de l'encre.
M. Raymond Vall , président . - Très juste.
M. Ronan Dantec . - Cette proposition de résolution reste entre deux eaux, comme le plastique... Pourquoi ne pas se donner l'objectif de limiter l'usage des sacs aux sacs biodégradables ? Le progrès technologique le permet. La discussion devrait s'ouvrir avec les industriels sur le temps qui leur serait nécessaire pour y parvenir.
J'entends bien, en revanche, les raisons de votre amendement. Ramener le seuil de 50 à 20 microns pourrait avoir des effets contre -productifs.
Mme Anne-Marie Escoffier . - Je félicite notre rapporteure et rejoins les observations qui ont été faites. Pourquoi ne viser que les sacs « à poignée » ? Cette mention devrait disparaître. Chez mon épicier, ce sont des sacs sans poignée qui sont proposés.
Mme Sophie Primas , rapporteure . - Je souscris à la plupart de vos observations, faites avec fougue et conviction. Je précise que les sacs en plastique très fin, sans poignée et non réutilisables, de moins de 50 microns, sont également visés dans la directive. J'indique à Henri Tandonnet qu'une révision globale de la directive emballages est prévue : les bouteilles en plastique et les emballages des journaux et magazines seront visés.
Pourquoi ne pas interdire ? La ministre de l'environnement, Mme Ségolène Royal, a fait passer un amendement au projet de loi relatif à la biodiversité pour prévoir une interdiction au 1 er janvier 2016. Il me semble que c'est un peu tôt. Produire des sacs de substitution suppose de développer une norme - qui n'existe pas aujourd'hui -, sans laquelle les industriels ne peuvent préparer un outil de production ad hoc . J'ajoute que s'il faut développer une filière française, l'idéal serait que l'Europe s'y mette.
Privilégier les sacs en papier ? Sachez que l'Ademe et un grand distributeur ont conduit une étude dans laquelle il apparaît que le bilan carbone de ces sacs, du fait d'impératifs de fabrication, est très mauvais.
Evelyne Didier a évoqué les lobbies. Je veux lui dire que parmi les quelques auditions que j'ai pu conduire, j'ai entendu le club du bioplastique, qui, regroupant tous les acteurs de la filière, milite pour une transformation des process de fabrication, afin de pousser à la fabrication de sacs faits de matières naturelles. Ils font du lobbying, mais dans le bon sens. Preuve qu'il existe des industriels responsables.
Ronan Dantec a raison de dire que nous sommes à mi-chemin. Les pays du Sud de l'Europe utilisent encore beaucoup de ces sacs. C'est pourquoi la résolution propose un objectif par pays. Pour la Finlande, par exemple, qui n'en utilise quasiment plus, réduire l'usage de 50 % serait très difficile, quand un pays comme le Portugal peut aisément le réduire de 90 %.
A Anne-Marie Escoffier, j'indique que la mention des sacs « à poignée » figure dans le titre de la directive, mais que la révision de la directive emballages répondra à son souci.
Mme Sophie Primas , rapporteure . - Mon amendement vise à supprimer l'alinéa 8 de la proposition de résolution, pour s'en tenir au seuil de 50 microns prévu par la directive.
M. Ronan Dantec . - Je m'abstiendrai sur ce texte, pour les raisons que j'ai dites.
M. Henri Tandonnet . - Moi de même. J'estime que nous ne sommes pas assez fermes.
La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission .