Projet de loi portant réforme ferroviaire

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE 1ER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DES TRANSPORTS
Article 1er (articles L. 2100-1, L. 2100-2, L. 2100-3, L. 2100-4, L. 2101-1, L. 2101-2, L. 2101-3, L. 2101-4, L. 2101-5, L. 2101-6, L. 2102-1, L. 2102-1-2, L. 2102-1-3, L. 2102-2, L. 2102-3, L. 2102-3-1, L. 2102-4, L. 2102-5, L. 2102-6, L. 2102-7, L. 2102-8, L. 2102-9, L. 2102-10, L. 2102-11, L. 2102-13 A, L. 2012-13, L. 2102-14, L. 2102-15, L. 2102-16, L. 2102-17, L. 2102-18 [nouveaux] du code des transports) - Système de transport ferroviaire national et groupe public ferroviaire

Objet : cet article définit le système de transport ferroviaire national, ainsi que la composition et le fonctionnement du groupe public ferroviaire et de son EPIC « de tête » dénommé « SNCF » .

I. Le droit en vigueur

Le livre I ^er de la deuxième partie du code des transports consacré au système de transport ferroviaire ou guidé comporte cinq titres : « infrastructures », « exploitation », « autorité de régulation des activités ferroviaires », « entreprises de transport ferroviaire ou guidé » et « droits et obligations des voyageurs ferroviaires ».

Il détermine en particulier les règles applicables aux deux établissements publics que sont la SNCF et RFF.

A. UN PAYSAGE FERROVIAIRE ECLATE

Société anonyme d'économie mixte depuis 1937, la SNCF est devenue un établissement public à caractère industriel et commercial par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, dite « LOTI ». Elle est chargée de l'exploitation des services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national, d'autres services de transport ferroviaire, y compris internationaux, de la gestion des gares de voyageurs, et, depuis la création de RFF, de certaines missions relatives à la gestion de l'infrastructure, en tant que « gestionnaire délégué ».

L'établissement public national à caractère industriel et commercial Réseau ferré de France (RFF), créé par la loi n° 97-135 du 13 février 1997, est le gestionnaire du réseau ferré national. Il s'appuie toutefois largement sur les services de la SNCF qui s'occupaient de la gestion du réseau avant sa création. La SNCF assure ainsi la gestion des trafics et des circulations, via la direction de la circulation ferroviaire, ainsi que le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité du réseau, au moyen de sa branche SNCF Infra. Elle exerce ces missions pour le compte et suivant les objectifs et principes de gestion définis par RFF, en contrepartie d'une rémunération.

B. LES DIFFÉRENCES DE RÉGLEMENTATION SOCIALE ENTRE LA SNCF ET RFF

Le groupe SNCF est actuellement constitué de l'EPIC SNCF et de ses filiales. Il est organisé en cinq branches d'activité. SNCF Infra est composé de la direction des circulations ferroviaires, des services d'ingénierie et de maintenance et travaux. SNCF Proximités est en charge de toutes les activités de transport de proximité, à savoir les liaisons moyennes effectuées par les trains d'équilibre du territoire, les trajets régionaux, ainsi que les itinéraires effectués par autocar, tramway ou métro. La filiale Keolis est rattachée à cette branche. SNCF Voyages s'occupe des liaisons en TGV et des services qui les accompagnent. SNCF Geodis est responsable de la logistique et du transport de marchandises. Il comporte aussi plusieurs filiales, dont Geodis. Enfin, SNCF Gares et Connexions est chargé de la gestion et du développement des gares.

Les effectifs du groupe SNCF à la fin de l'année 2012 s'élevaient à environ 250 500 salariés , dont 217 000 en France. Parmi eux, 62% relevaient de l'EPIC SNCF , 21% de Keolis, 13% de Geodis et 4% des autres sociétés du groupe. Les salariés des filiales ne bénéficient pas du statut ou des règles spécifiques applicables aux agents de l'EPIC SNCF.

Pour les salariés de l'EPIC, l' article 1 ^er de la loi du 3 octobre 1940 relative au régime du travail des agents des chemins de fer de la SNCF prévoit que la durée maximum du travail est fixée par arrêté du secrétaire d'État aux communications, et que le régime du travail applicable aux différentes catégories de personnel est fixé par des instructions homologuées par le secrétaire d'État aux communications, connues sous le nom de « règlements RH ».

La majorité des agents de l'EPIC SNCF bénéficient en outre du statut des cheminots, accessible lorsque plusieurs conditions cumulatives, fixées par le règlement RH 001, sont remplies.

Les conditions à remplir pour bénéficier du statut

Pour accéder au statut, il faut :

- posséder la nationalité française ou être ressortissant d'un autre État membre de l'Union européenne ;

- remplir les conditions d'aptitude médicale et professionnelle. Ces conditions sont fixées par la SNCF après examen avec les organisations syndicales ;

- n'avoir aucune condamnation entachant l'honneur ou la probité à l'extrait n° 2 de son casier judiciaire (ou l'équivalent pour un ressortissant d'un autre État membre de l'Union européenne) ;

- être en situation régulière au regard des obligations du service national de l'État membre de l'Union européenne dont il est ressortissant ;

- être âgé de 18 ans au moins et de 30 ans au plus au jour de son admission.

Fin 2013, parmi les 155 369 salariés de l'EPIC , on comptait 144 944 agents du cadre permanent bénéficiant du statut .

De son côté, RFF ne dispose pas d'un tel statut ou de règles spécifiques. Fin 2013, RFF employait 1 494 agents soumis au régime de droit commun applicable aux EPIC.

II. Les dispositions du projet de loi

Cet article définit le système de transport ferroviaire national, ainsi que la composition et le fonctionnement du groupe public ferroviaire et de son EPIC « de tête » dénommé « SNCF » .

Il crée au début du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports un titre préliminaire intitulé : « système de transport ferroviaire national ».

A. LE SYSTÈME DE TRANSPORT FERROVIAIRE NATIONAL

Ce titre comporte trois chapitres. Le chapitre préliminaire, intitulé « principes généraux », détermine les grands principes du système de transport ferroviaire national. Il comprend quatre nouveaux articles, les articles L. 2100-1 à L. 2100-4.

L' article L. 2100-1 définit le système de transport national comme l'ensemble des moyens humains et matériels mis en oeuvre pour assurer la gestion du réseau ferroviaire, l'exécution des services de transport qui l'utilisent et l'exploitation des infrastructures de services qui lui sont reliées.

Il affirme que ce système concourt au service public ferroviaire et à la mise en oeuvre du droit au transport défini dans la première partie du code des transports.

L' article L. 2100-2 pose le principe suivant lequel l'État veille à la cohérence et au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national. Pour cela, l'État devra assurer ou veiller à ce que soient assurées :

1° la cohérence de l'offre proposée aux voyageurs, la coordination des autorités organisatrices de transport ferroviaire et l'optimisation de la qualité de service fournie aux usagers du système de transport ferroviaire national ;

2° la permanence opérationnelle du système et la gestion des situations de crise ayant un impact sur son fonctionnement, ainsi que la coordination opérationnelle nécessaire à la mise en oeuvre des réquisitions dans le cadre de la défense nationale et en cas d'atteinte à la sûreté de l'État ;

3° la préservation de la sûreté des personnes et des biens, de la sécurité du réseau et des installations relevant du système de transport ferroviaire national, ainsi que la prévention des actes qui pourraient dégrader les conditions de sûreté et de sécurité du fonctionnement du système de transport ferroviaire ;

4° la conduite ou le soutien de programmes de recherche et de développement relatifs au transport ferroviaire en vue d'en accroître la sécurité, l'efficience économique et environnementale, la fiabilité, le développement technologique et l'interopérabilité.

L' article L. 2100-3 crée une instance d'information et de concertation des acteurs du système de transport ferroviaire national, le Haut comité du ferroviaire. Cette entité favorisera la coopération de ces acteurs et sera un lieu de débat sur les grandes évolutions du système de transport ferroviaire national.

L' article L. 2100-4 renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités d'application de ce chapitre préliminaire. Il mentionne aussi une charte du réseau, destinée à faciliter les relations entre les parties prenantes du système de transport ferroviaire national, dont les conditions d'adoption seront fixées par décret.

B. LA CRÉATION D'UN GROUPE PUBLIC FERROVIAIRE

Le chapitre premier , relatif au groupe public ferroviaire , est divisé en deux sections. Il comporte cinq nouveaux articles, les articles L. 2101-1 à L. 2101-5.

La première section régit l'organisation du groupe public ferroviaire.

L' article L. 2101-1 énumère les missions du groupe public ferroviaire composé de la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités . Elles comprennent le service de transport public terrestre régulier de personnes, le transport de marchandises et la gestion de l'infrastructure ferroviaire et devront être exercées « dans une logique de développement durable et d'efficacité économique et sociale ».

Les dispositions concernant la continuité du service en cas de perturbation prévisible du trafic, inscrites au chapitre II du titre II du livre II de la première partie du code des transports, resteront applicables aux trois EPIC composant le groupe public ferroviaire, l'État étant l'autorité organisatrice au sens de ces dispositions au sein des EPIC SNCF et SNCF Réseau.

La continuité du service en cas de perturbation prévisible du trafic

(chapitre II du titre II du livre II de la première partie du code des transports)

Ce chapitre s'applique aux services publics de transport terrestre régulier de personnes à vocation non touristique, hors transport fluvial.

Il prévoit l'élaboration, par l'autorité organisatrice de transports, de dessertes prioritaires avec un niveau minimum de service en cas de perturbations prévisibles du trafic liées à des grèves, des travaux, des incidents techniques, dès lors qu'un délai de trente-six heures s'est écoulé depuis leur survenance, des aléas climatiques, dès lors qu'un délai de trente-six heures s'est écoulé depuis le déclenchement d'une alerte météorologique, ou de tout événement dont l'existence a été portée à la connaissance de l'entreprise de transport par le représentant de l'État, l'autorité organisatrice de transports ou le gestionnaire de l'infrastructure depuis trente-six heures.

L'entreprise de transport doit quant à elle établir un plan de transports adapté aux priorités de desserte et aux niveaux de service définis par l'autorité organisatrice de transports, ainsi qu'un plan d'information des usagers. Elle conclut avec les organisations syndicales représentatives un accord collectif de prévisibilité du service applicable en cas de perturbation prévisible du trafic, qui recense les moyens nécessaires à la mise en oeuvre du plan de transports.

L' article L. 2101-2 prévoit que la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités emploient des salariés sous statut et qu'ils peuvent également employer des salariés sous le régime des conventions collectives .

L' article L. 2101-3 instaure une dérogation aux articles L. 2233-1 et L. 2233-3 du code du travail pour les personnels du groupe public ferroviaire régis par le statut. L'article L. 2233-3 du code du travail rend applicables aux seules catégories de personnel ne relevant pas d'un statut particulier les dispositions d'une convention de branche ou d'un accord professionnel ou interprofessionnel ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension ou d'élargissement. Le nouvel article L. 2101-3 du code des transports énonce que ces dispositions conventionnelles pourront compléter les dispositions statutaires ou en déterminer les modalités d'application dans les limites fixées par le statut particulier. Cette mesure est destinée, d'après l'exposé des motifs du projet de loi, à poser les bases d'un renforcement de la collectivité de travail des cheminots de la branche ferroviaire.

Les articles L. 2233-1 à L. 2233-3 du code du travail

Chapitre III : Conventions et accords de travail conclus dans le secteur public

Article L. 2233-1

Dans les entreprises publiques et les établissements publics à caractère industriel ou commercial et les établissements publics déterminés par décret assurant à la fois une mission de service public à caractère administratif et à caractère industriel et commercial, lorsqu'ils emploient du personnel dans les conditions du droit privé, les conditions d'emploi et de travail ainsi que les garanties sociales peuvent être déterminées, en ce qui concerne les catégories de personnel qui ne sont pas soumises à un statut particulier, par des conventions et accords conclus conformément aux dispositions du présent titre.

Ces dispositions s'appliquent aux entreprises privées lorsque certaines catégories de personnel sont régies par le même statut particulier que celles d'entreprises ou d'établissements publics.

Article L. 2233-2

Dans les entreprises et établissements mentionnés à l'article L. 2233-1, des conventions ou accords d'entreprises peuvent compléter les dispositions statutaires ou en déterminer les modalités d'application dans les limites fixées par le statut.

Article L. 2233-3

Les dispositions d'une convention de branche ou d'un accord professionnel ou interprofessionnel ayant fait l'objet d'un arrêté d'extension ou d'élargissement sont applicables aux entreprises et établissements mentionnés à l'article L. 2233-1 qui, en raison de l'activité exercée, se trouvent dans le champ d'application mentionné par l'arrêté, en ce qui concerne les catégories de personnel ne relevant pas d'un statut particulier.

La seconde section fixe le régime des institutions représentatives du personnel.

L' article L. 2101-4 rend applicables aux différentes entités du groupe public ferroviaire les dispositions du code du travail relatives aux institutions représentatives du personnel , sous réserve des dispositions de la section.

L' article L. 2101-5 crée un comité de groupe à l'échelle de l'ensemble constitué par la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités ainsi que leurs filiales, et non au sein de chacune de ces entités ^{36 ( * )} . Il sera régi par les dispositions du droit commun du code du travail, sous réserve des adaptations nécessaires prises par décret en Conseil d'État.

Le rôle du comité de groupe

En vertu de l'article L. 2332-1 du code du travail, le comité de groupe reçoit des informations sur l'activité, la situation financière, l'évolution et les prévisions d'emploi annuelles ou pluriannuelles et les actions éventuelles de prévention envisagées compte tenu de ces prévisions, dans le groupe et dans chacune des entreprises qui le composent. Il reçoit communication, lorsqu'ils existent, des comptes et du bilan consolidés ainsi que du rapport du commissaire aux comptes correspondant. Il est informé, dans ces domaines, des perspectives économiques du groupe pour l'année à venir. Les avis rendus dans le cadre de la procédure de consultation sur les orientations stratégiques de l'entreprise, fixée à l'article L. 2323-7-1, lui sont communiqués.

L'article L. 2101-5 précise aussi que la SNCF, SNCF Réseau, SNCF Mobilités ainsi que les entreprises qu'ils contrôlent constituent un groupe d'entreprises de dimension européenne pour l'application des dispositions du code du travail relatives au comité d'entreprise européen et à la procédure d'information et de consultation dans les entreprises de dimension communautaire .

C. L'EPIC « DE TÊTE » SNCF

Le chapitre second , relatif à la SNCF, est divisé en sept sections. Il comporte dix-huit nouveaux articles, les articles L. 2102-1 à 2102-18.

1. Ses missions

La première section définit l'objet et les missions de l'établissement public à caractère industriel et commercial SNCF.

L' article L. 2102-1 confie à la SNCF les missions suivantes :

1° le contrôle et le pilotage stratégiques, la cohérence économique, l'intégration industrielle et l'unité sociale du groupe public ferroviaire ;

2° des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national, exercées au bénéfice de l'ensemble des acteurs de celui-ci, notamment en matière de gestion de crises et de préservation de la sécurité du réseau, de la sûreté des personnes et des biens ;

3° la définition et l'animation des politiques de ressources humaines du groupe public ferroviaire ;

4° des fonctions mutualisées exercées au bénéfice de l'ensemble du groupe public ferroviaire.

Le détail de ces missions est fourni dans l'étude d'impact annexée au projet de loi.

Extrait de l'étude d'impact concernant les missions de la SNCF

Premièrement, la SNCF assurera le contrôle et le pilotage stratégiques , la cohérence économique, l'intégration industrielle et l'unité sociale du groupe public ferroviaire. A titre d'illustration, cette fonction pourra se matérialiser par :

- la formulation d'un avis sur les contrats de performance, notamment sur la crédibilité et la bonne articulation des trajectoires financières de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités ;

- l'établissement et l'approbation des comptes consolidés du groupe public ferroviaire ;

- la définition des hypothèses socio-économiques utilisées dans les plans stratégiques et la déclinaison annuelle des contrats des deux entités filles ;

- l'approbation du plan stratégique du groupe et de son budget tels qu'ils résultent du plan stratégique et du budget de ses différentes entités ;

- la prospective et la veille sur le système ferroviaire ;

- la cohérence entre SNCF Réseau et SNCF Mobilités sur les sujets techniques et opérationnels : principaux paramètres techniques caractérisant la compatibilité opérationnelle entre le matériel roulant et le réseau; optimisation des projets à forte dimension technique concernant le matériel roulant et le réseau ; cohérence et optimisation de projets à forte dimension systémique, notamment tous les projets sol/bord à fort enjeu ;

- la stratégie de développement international et la fonction d'ensemblier sur les grands projets à composante ferroviaire ;

- la réalisation d'audits sur des dossiers d'intérêt commun aux deux établissements filles.

Deuxièmement, l'établissement mère assurera l'unité sociale du groupe , c'est-à-dire :

- la définition et l'animation des politiques de ressources humaines transversales (réglementations transversales, mobilités, parcours professionnels) ;

- la conduite des relations sociales au niveau du groupe et l'animation des instances représentatives du personnel relevant de ce même niveau ;

- l'animation et la professionnalisation des politiques de ressources humaines.

Troisièmement, l'établissement mère assurera des missions mutualisées pour le compte du groupe avec, à titre d'exemple :

- la gestion administrative des ressources humaines : paye, assurance maladie, prévoyance, prestations sociales ;

- le cas échéant, et sans préjudice des besoins propres à SNCF Réseau et SNCF Mobilités, des services juridiques ;

- l'organisation et le pilotage de la politique d'achats généraux ;

- la gestion du foncier et de l'immobilier : mutualisation des compétences spécialisées du groupe pour la gestion immobilière, tant pour l'immobilier tertiaire que pour la valorisation (cessions ou location) des actifs qui ne sont pas utiles à l'activité ferroviaire.

Enfin, l'établissement mère assurera des missions utiles au bon fonctionnement du système ferroviaire , comme par exemple :

- la constitution d'entités programmes ou de projets en fonction de solutions à trouver et valider sur des sujets système (projet global d'amélioration de l'accessibilité au sens de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, programme de réduction des nuisances sonores ferroviaires à moindre coût, amélioration de la performance énergétique...) ;

- la définition et la coordination de la politique de sûreté ferroviaire, dont l'exercice est assuré par SNCF Réseau et SNCF Mobilités (protection des personnes et des biens) ;

- la définition et la coordination des actions de sécurité, dans le respect des responsabilités propres à SNCF Réseau et SNCF Mobilités en matière de sécurité et sous réserve des responsabilités confiées à l'établissement public de sécurité ferroviaire ;

- la coordination de la gestion des situations perturbées et des situations de crise ;

- l'impulsion de la politique en matière de recherche et d'innovation.

L' article L. 2102-2 octroie à la SNCF des attributions similaires à celle d'une société détentrice au sens de l'article L. 233-1 du code du commerce vis-à-vis de SNCF Réseau et SNCF Mobilités. Celui-ci énonce que lorsqu'une société possède plus de la moitié du capital d'une autre société, la seconde est considérée comme filiale de la première. Il s'agit de mettre en place une architecture inédite en France, qui s'inspire d'une holding mais préserve le statut d'EPIC du gestionnaire du réseau comme de l'exploitant des services de transport.

Il précise que ces attributions s'exercent dans le respect des exigences d'indépendance au plan décisionnel des fonctions de SNCF Réseau relatives à l'accès à l'infrastructure du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure, en vue de garantir en toute transparence un accès équitable et non discriminatoire à l'infrastructure ferroviaire.

Il autorise la SNCF à créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes en vue de réaliser toute opération utile à ses missions.

L' article L. 2102-3 institue un contrat conclu entre la SNCF et l'État , pour une durée de dix ans, réactualisé tous les trois ans.

2. Sa gouvernance et son fonctionnement

La deuxième section définit l'organisation de l'établissement public à caractère industriel et commercial SNCF, sa gouvernance en particulier.

L' article L. 2102-4 dote la SNCF d'un conseil de surveillance et d'un directoire.

Sans que le présent texte n'ait à l'énoncer, ce conseil de surveillance devra respecter les dispositions de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui détermine des règles générales de gouvernance applicables aux établissements publics industriels et commerciaux et aux entreprises nationales.

Article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

Le conseil de surveillance doit comprendre :

1° des représentants de l'État nommés par décret ;

2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;

3° au moins un tiers de représentants des salariés, élus dans les conditions prévues par cette loi.

Le nombre des représentants de chacune de ces catégories sera déterminé par décret.

L'article L. 2102-4 dispense le conseil de surveillance de l'obligation de disposer d'un représentant des consommateurs ou des usagers, en introduisant une dérogation au dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du service public.

Pour l'élection des représentants des salariés, SNCF Réseau et SNCF Mobilités seront assimilées à des filiales, ce qui signifie que les représentants des salariés seront élus par l'ensemble des salariés des trois EPIC et de leurs filiales.

Les statuts de la SNCF seront fixés par un décret en Conseil d'État. Le nombre des représentants de l'État ne pourra être inférieur à la moitié du nombre de membres du conseil de surveillance.

L' article L. 2102-5 énonce que le président du conseil de surveillance est nommé par décret parmi les membres du conseil, sur proposition de celui-ci.

L 'article L. 2102-6 fixe à deux le nombre de membres du directoire , par dérogation au deuxième alinéa de l'article 10 de la loi précitée, qui impose un directoire composé de trois à cinq membres. Ce directoire sera composé du président du conseil d'administration de SNCF Mobilités, qui le présidera, et du président du conseil d'administration de SNCF Réseau, qui en sera le vice-président. C'est la nomination en tant que président ou vice-président du directoire qui emportera la nomination en tant que président de SNCF Mobilités ou de SNCF Réseau.

La durée des mandats des membres du directoire sera fixée dans les statuts de la SNCF. Elle sera identique à celle des mandats des administrateurs des conseils d'administration de SNCF Mobilités et SNCF Réseau.

Les mandats des membres du directoire débuteront et prendront fin aux mêmes dates. En cas de vacance pour quelque cause que ce soit du siège d'un membre du directoire, son remplaçant n'exercera ses fonctions que pour la durée restant à courir jusqu'au renouvellement du directoire.

L' article L. 2102-7 expose les missions du conseil de surveillance de la SNCF. Ce dernier arrêtera les grandes orientations stratégiques, économiques, sociales et techniques du groupe et s'assurera de la mise en oeuvre des missions de la SNCF par le directoire. Il approuvera le contrat avec l'État prévu à l'article L. 2102-3 et exercera le contrôle permanent de la gestion de la SNCF.

Les opérations dont la conclusion sera soumise à l'autorisation préalable du conseil de surveillance, telles que les engagements financiers et les conventions passées entre la SNCF et SNCF Réseau ou SNCF Mobilités au-delà d'un certain seuil, seront précisées par voie règlementaire.

À tout moment, le conseil de surveillance pourra réaliser les vérifications et les contrôles qu'il jugera opportuns et se faire communiquer les documents qu'il estimera nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

Il approuvera, après la clôture de chaque exercice, les comptes annuels de la SNCF et les comptes consolidés de l'ensemble formé par le groupe public ferroviaire et les filiales des EPIC le composant, accompagnés du rapport de gestion correspondant. Une fois que les comptes de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités seront établis conformément aux dispositions de droit commun de l'article L. 233-18 du code de commerce, la consolidation des comptes de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités sur ceux de la SNCF sera effectuée selon la méthode de l'intégration globale.

L'article L. 233-18 du code de commerce

Les comptes des entreprises placées sous le contrôle exclusif de la société consolidante sont consolidés par intégration globale.

Les comptes des entreprises contrôlées conjointement avec d'autres actionnaires ou associés par la société consolidante sont consolidés par intégration proportionnelle.

Les comptes des entreprises sur lesquelles la société consolidante exerce une influence notable sont consolidés par mise en équivalence.

L' article L. 2102-8 traite des missions et des moyens du directoire , qui assurera la direction de l'établissement et sera responsable de sa gestion. Pour cela, il sera investi des pouvoirs les plus étendus pour agir au nom de la SNCF, dans la limite de l'objet de la SNCF et sous réserve de ceux expressément attribués par la loi et les textes pris pour son application au conseil de surveillance ou à son président. Le directoire conclura le contrat avec l'État, après approbation du conseil de surveillance.

L' article L. 2102-9 précise le fonctionnement du directoire , au sein duquel toute décision sera prise à l'unanimité des deux membres . En cas de désaccord, la décision sera prise par le président du conseil de surveillance, qui ne pourra prendre part aux délibérations du conseil de surveillance relatives à cette décision et sera responsable de la décision dans les mêmes conditions que les membres du directoire.

La troisième section énumère les règles de gestion administrative, financière et comptable de la SNCF.

L' article L. 2102-10 soumet la gestion financière et commerciale de la SNCF aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales en la matière. Elle tiendra sa comptabilité conformément au plan comptable général.

L' article L. 2102-11 affirme l'autonomie de la gestion sur le plan financier des filiales créées ou acquises par la SNCF, dans le cadre des objectifs du groupe public ferroviaire.

L' article L. 2102-12 renvoie au domaine réglementaire la fixation des règles de gestion financière et comptable applicables à la SNCF.

La quatrième section aborde la gestion domaniale de la SNCF.

L' article L. 2102-13 autorise la cession des biens immobiliers de la SNCF à l'État ou à des collectivités territoriales pour des motifs d'utilité publique, moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur de reconstitution. Une disposition similaire existe aujourd'hui aux articles L. 2111-20 et 2141-15 du code des transports pour les biens immobiliers utilisés par RFF ou la SNCF.

L' article L. 2102-14 renvoie au domaine réglementaire la fixation des règles de gestion domaniale applicables à la SNCF, y compris les modalités de déclassement.

La cinquième section concerne le contrôle de l'État et comporte un seul article L. 2102-15 , qui soumet la SNCF au contrôle économique, financier et technique de l'État dans les conditions déterminées par voie réglementaire.

3. Ses ressources

La sixième section énumère, à l' article L. 2102-16 , les ressources de la SNCF, qui se composent :

1° des rémunérations perçues au titre des missions mentionnées aux 2° et 4° de l'article L. 2102-1 (soit respectivement les missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national, exercées au bénéfice de l'ensemble de ses acteurs, et les missions mutualisées exercées au bénéfice de l'ensemble du groupe public ferroviaire), qui sont accomplies en exécution de contrats conclus à titre onéreux entre la SNCF et SNCF Réseau ou toute entreprise ferroviaire (SNCF Mobilités comprise) ;

2° du produit du dividende sur les résultats de ses filiales ainsi que de SNCF Mobilités ;

3° le cas échéant, les rémunérations perçues au titre des missions que lui confient par contrat l'État, les collectivités territoriales, leurs groupements ou le Syndicat des transports d'Île-de-France ;

4° d'une manière générale, de toutes les recettes autorisées par les lois et règlements.

L' article L. 2102-17 précise que le dividende perçu sur le résultat de SNCF Mobilités mentionné à l'article précédent est prélevé en priorité sur le bénéfice distribuable de l'exercice tel qu'il est défini à l'article L. 232-11 du code de commerce. Il s'agit du bénéfice de l'exercice diminué des pertes antérieures ainsi que des sommes à porter en réserve en application de la loi ou des statuts et augmenté du report bénéficiaire. Ce dividende peut aussi être prélevé sur les réserves disponibles.

Le montant du dividende sera fixé après examen de la situation financière de SNCF Mobilités et constatation, par le conseil de surveillance de la SNCF, de l'existence de sommes distribuables. Il sera soumis, pour accord, à l'autorité compétente de l'État, qui se prononcera dans un délai d'un mois. À défaut d'opposition à l'issue de ce délai, l'accord sera réputé acquis.

Les dividendes versés par la SNCF à l'État

Le montant des dividendes versés par la SNCF à l'État sur les cinq dernières années s'est élevé à :

- 174,5 millions d'euros en 2014 au titre de l'exercice 2013 ;

- 208,8 millions d'euros versés en 2013 au titre de l'exercice 2012 ;

- 199,1 millions d'euros versés en 2012 au titre de l'exercice 2011 ;

- 69,3 millions d'euros versés en 2011 au titre de l'exercice 2010 ;

- aucun dividende n'a été versé en 2010 au titre de l'exercice 2009.

Le plan stratégique « Excellence 2020 », approuvé en octobre 2013, devrait permettre de porter le montant des dividendes de SNCF Mobilités à environ 300 millions d'euros par an sur la période 2014-2020.

La septième section , consacrée à la réglementation sociale, comporte un seul article L. 2102-18 qui rend applicables à la SNCF les dispositions du livre III de la première partie du code des transports. Elles concernent la durée du travail et les temps de repos, l'aptitude à la conduite, le dialogue social, la prévention des conflits collectifs et l'exercice du droit de grève.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A. LE SYSTÈME DE TRANSPORT FERROVIAIRE NATIONAL

Les députés ont ajouté que le système de transport ferroviaire national concourt, en plus du service public ferroviaire, à la solidarité nationale ainsi qu'au développement du transport ferroviaire . Cette dernière mention permet d'inclure le développement du fret dans l'objet du système de transport national.

1. Le rôle de l'État

Les députés ont confié à l'État le rôle de fixer les priorités stratégiques nationales et internationales du système de transport ferroviaire. Ils ont aussi indiqué que l'État exerce les différentes missions mentionnées à l'article L. 2100-2 dans le respect des principes d'équité et de non-discrimination . Ils ont complété cette liste en y ajoutant :

- la programmation des investissements d'infrastructures , de développement, d'entretien et de régénération du réseau ferroviaire national, des installations de services et des interfaces intermodales ;

- la complémentarité entre les lignes à grande vitesse, les lignes d'équilibre du territoire et les lignes régionales en vue de satisfaire aux objectifs d'un aménagement et d'un développement équilibré et harmonieux des territoires et de garantir l'égalité d'accès aux services publics ;

- le développement de l'activité de fret ferroviaire et du report modal.

La mission figurant au 4°, concernant la conduite ou le soutien de programmes de recherche et de développement, a été complétée, pour affirmer le rôle de l'État en matière d'organisation et de pilotage de la filière industrielle ferroviaire. Celle énoncée au 1°, relative à la cohérence de l'offre proposée aux voyageurs, à la coordination des autorités organisatrices et à l'optimisation de la qualité de service fournie, a été modifiée pour remplacer le terme d' « usagers » par celui, plus large, d'« utilisateurs ».

2. Les instances de concertation

À l'initiative de son rapporteur, Gilles Savary, l'Assemblée nationale a créé, en plus du Haut comité du ferroviaire, renommé Haut comité du système de transport ferroviaire, une nouvelle instance de concertation : le comité des opérateurs du réseau. C'est à celui-ci qu'a été confiée la mission d'élaborer la charte du réseau.

a) Le Haut comité du système de transport ferroviaire

La composition du Haut comité du ferroviaire, renommé Haut comité du système de transport ferroviaire, a été détaillée. Présidé par le ministre chargé des transports, il sera composé de représentants des gestionnaires d'infrastructures, des entreprises ferroviaires, des exploitants d'installations de service, des autorités organisatrices des transports ferroviaires, des grands ports maritimes, des partenaires sociaux, des chargeurs, des voyageurs, de l'État, ainsi que de personnalités choisies en raison de leur connaissance du système de transport ferroviaire national.

Il sera en particulier chargé d'encourager la coopération entre tous ces acteurs, en lien avec les usagers, afin de favoriser la mise en accessibilité du matériel roulant, des quais et des gares aux personnes à mobilité réduite.

L'année précédant la conclusion ou l'actualisation des contrats signés entre l'État et les trois EPIC du groupe public ferroviaire, le Haut comité du système de transport ferroviaire sera saisi, par le Gouvernement, d'un rapport stratégique d'orientation, présentant :

« 1° la déclinaison de la politique nationale en matière de mobilité et d'interopérabilité entre les différents modes de transport ;

2° les orientations en matière d'investissements dans les infrastructures de transport ;

3° les modalités de coordination des différents services de transport de voyageurs ;

4° le déploiement des systèmes de transport intelligents ;

5° la stratégie ferroviaire de l'État concernant le réseau existant ;

6° les grands enjeux, notamment financiers, sociétaux et environnementaux, du système de transport ferroviaire national. »

Ce rapport sera soumis à l'avis du Haut comité du système de transport ferroviaire, puis transmis au Parlement. Il sera rendu public.

b) Le comité des opérateurs du réseau

Il sera composé de représentants des entreprises ferroviaires, des exploitants d'installations de services reliées au réseau ferré national, des autorités organisatrices des transports ferroviaires, des diverses catégories de candidats autorisés, et des personnes mentionnées aux articles L. 2111-11, L. 2111-12 et L. 2122-12 du code des transports, à savoir les prestataires avec qui SNCF Réseau ou l'État auront signé un partenariat public-privé, une délégation de service public ou une concession de travaux publics pour des projets relatifs à l'infrastructure du réseau, ainsi que les personnes autorisées à demander l'attribution de sillons en vue de les mettre à la disposition d'une entreprise ferroviaire.

Il constituera l'instance permanente de consultation et de concertation opérationnelle entre SNCF Réseau et ses membres . Son secrétariat sera assuré par SNCF Réseau.

Suivant des modalités fixées par décret en Conseil d'État, c'est ce comité qui adoptera la charte du réseau , destinée à faciliter les relations entre ses membres, comme le prévoyait le texte du Gouvernement, mais aussi à favoriser une utilisation optimale du réseau ferré national dans un souci d'efficacité économique et sociale et d'optimisation du service rendu aux utilisateurs. Cette charte et ses modifications successives seront soumises à l'avis de l'ARAF.

Sans préjudice des compétences exercées par l'ARAF en matière de règlement des différends, ni des voies de recours prévues par les lois, règlements et contrats, le comité des opérateurs du réseau pourra être saisi, à fin de règlement amiable, des différends concernant l'interprétation et l'application de la charte du réseau .

Il sera informé des choix stratégiques de SNCF Réseau relatifs à l'accès et à l'optimisation opérationnelle du réseau ferré national , lorsque ces choix ont un impact tangible sur la gestion du réseau, ainsi que du contrat entre l'État et SNCF Réseau.

Le comité se réunira au moins quatre fois par an, ainsi qu'à l'initiative de SNCF Réseau ou d'un tiers au moins de ses membres.

B. LE GROUPE PUBLIC FERROVIAIRE

1. Le renforcement de l'intégration du groupe public ferroviaire

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs dispositions visant à renforcer l'intégration du groupe public ferroviaire.

a) Les modalités de recrutement des salariés au sein des trois EPIC du groupe

Elle a affirmé, à l'article L. 2101-1, le caractère indissociable et solidaire des trois EPIC du groupe public ferroviaire .

À l'article L. 2101-2, qui indique que la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités emploient des salariés régis par un statut particulier et qu'ils peuvent employer des salariés sous le régime des conventions collectives, elle a énoncé que les salariés de ces trois EPIC pourront pourvoir tout emploi ouvert dans l'un d'entre eux ou dans leurs filiales, avec continuité de leur contrat de travail auprès de l'EPIC considéré, sans discrimination liée à leur statut d'emploi ou à leur origine professionnelle.

Un accord pluriannuel, négocié à l'échelle du groupe public ferroviaire avec les organisations représentatives des salariés, fixera les modalités de mise en oeuvre de l'article L. 2101-2. À défaut d'accord, et au plus tard six mois à compter de la constitution du groupe public ferroviaire, elles seront fixées par le conseil de surveillance de la SNCF.

b) Les institutions représentatives du personnel

Dans ce domaine, l'Assemblée nationale a ajouté au comité de groupe déjà prévu la mise en place de deux nouvelles séries d'instances :

- un comité central d'entreprise à l'échelle du groupe public ferroviaire et des commissions consultatives au sein des trois EPIC ;

- des délégués syndicaux centraux désignés à l'échelle du groupe.

À l'article L. 2101-5, les députés ont instauré, par dérogation à l'article L. 2327-1 du code du travail, un comité central du groupe public ferroviaire, commun aux trois EPIC , ainsi qu'une commission consultative auprès de chacun des EPIC, lorsqu'ils sont dotés de plusieurs comités d'établissement.

Le comité central d'entreprise et les comités d'établissement dans le code du travail

L'article L. 2327-1 énonce que des comités d'établissement et un comité central d'entreprise sont constitués dans les entreprises comportant des établissements distincts.

En vertu de l'article L. 2327-2, le comité central d'entreprise exerce les attributions économiques qui concernent la marche générale de l'entreprise et qui excèdent les limites des pouvoirs des chefs d'établissement. Il est informé et consulté sur tous les projets économiques et financiers importants concernant l'entreprise.

Selon l'article L. 2327-15, les comités d'établissement ont les mêmes attributions que les comités d'entreprise dans la limite des pouvoirs confiés aux chefs de ces établissements.

L'article L. 2327-16 dispose que les comités d'établissement assurent et contrôlent la gestion de toutes les activités sociales et culturelles . Ils peuvent toutefois confier au comité central d'entreprise la gestion d'activités communes . Un accord entre l'employeur et une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives dans l'entreprise, conclu dans les conditions prévues à l'article L. 2232-12, peut définir les compétences respectives du comité central d'entreprise et des comités d'établissement.

En cas de transfert au comité central d'entreprise de la gestion d'activités sociales et culturelles en application du présent article, ce transfert fait l'objet d'une convention entre les comités d'établissement et le comité central d'entreprise. Cette convention comporte des clauses conformes à des clauses types déterminées par décret.

Les dispositions du code du travail relatives à la composition, à l'élection, au mandat et au fonctionnement du comité central d'entreprise mentionné à l'article L. 2327-1 s'appliqueront au comité central du groupe public ferroviaire comme aux commissions consultatives et seront adaptées, si besoin, par décret en Conseil d'État.

L'article L. 2327-14-1 ne sera applicable qu'au comité central du groupe public ferroviaire.

L'article L. 2327-14-1 du code du travail

L'article L. 2327-14-1 rend applicables au comité central d'entreprise, dans des conditions déterminées par décret :

- la section 10 du chapitre V du titre II du livre III de la deuxième partie du code des transports, créée par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, concernant l'établissement et le contrôle des comptes du comité d'entreprise ;

- la sous-section 6 de la section 6 du même chapitre, créée par la même loi, sur la commission des marchés , qui choisit les fournisseurs et les prestataires du comité d'entreprise.

Les attributions du comité central d'entreprise mentionné à l'article L. 2327-1 seront réparties entre le comité central du groupe et les commissions consultatives selon des modalités définies par décret en Conseil d'État.

Par dérogation aux articles L. 2323-83 à L. 2323-86 et L. 2327-16, qui confient la gestion de toutes les activités sociales et culturelles au comité d'entreprise ou aux comités d'établissement, la gestion d'une part substantielle des activités sociales et culturelles des établissements publics constituant le groupe public ferroviaire sera assurée, contrôlée et mutualisée dans des conditions et selon des modalités fixées par accord collectif du groupe public ferroviaire ou, à défaut de la conclusion d'un tel accord dans les six mois suivant la constitution du groupe public ferroviaire, par voie réglementaire.

Au même article L. 2101-5, l'Assemblée nationale a maintenu le comité de groupe du groupe public ferroviaire et précisé qu'il s'agissait d'un groupe d'entreprises de dimension européenne au sens de l'article L. 2341-2 du code du travail.

Les députés ont complété la section relative aux institutions représentatives du personnel par un nouvel article L. 2101-6 , qui instaure un délégué syndical central désigné à l'échelle du groupe public ferroviaire, par dérogation aux deux premiers alinéas de l'article L. 2143-5 du code du travail.

Les deux premiers alinéas de l'article L. 2143-5 du code du travail

Les entreprises d'au moins 2 000 salariés comportant au moins deux établissements d'au moins 50 salariés chacun, chaque syndicat représentatif dans l'entreprise peut désigner un délégué syndical central d'entreprise, distinct des délégués syndicaux d'établissement.

Ce délégué syndical central est désigné par un syndicat qui a recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires au comité d'entreprise ou de la délégation unique du personnel ou, à défaut, des délégués du personnel, quel que soit le nombre de votants, en additionnant les suffrages de l'ensemble des établissements compris dans ces entreprises.

Ces délégués syndicaux centraux seront désignés par les syndicats ayant recueilli au moins 10 % des suffrages dans les conditions définies à l'article L. 2122-1 du code du travail, en additionnant les suffrages de l'ensemble des EPIC du groupe.

Les syndicats représentatifs dans le code du travail

Section 1 : Représentativité syndicale au niveau de l'entreprise et de l'établissement

Article L. 2122-1

Dans l'entreprise ou l'établissement, sont représentatives les organisations syndicales qui satisfont aux critères de l'article L. 2121-1 et qui ont recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires au comité d'entreprise ou de la délégation unique du personnel ou, à défaut, des délégués du personnel, quel que soit le nombre de votants.

[...]

Section 2 : Représentativité syndicale au niveau du groupe

Article L. 2122-4

La représentativité des organisations syndicales au niveau de tout ou partie du groupe est appréciée conformément aux règles définies aux articles L. 2122-1 à L. 2122-3 relatifs à la représentativité syndicale au niveau de l'entreprise, par addition de l'ensemble des suffrages obtenus dans les entreprises ou établissements concernés.

L'article énonce également que les négociations obligatoires prévues par le code du travail se dérouleront au niveau de la SNCF pour l'ensemble du groupe public ferroviaire, à l'exception des négociations prévues à l'article L. 2242-12 du code du travail relatives à l'intéressement, la participation et l'épargne salariale.

L'article L. 2242-12 du code du travail

Lorsque les salariés ne sont pas couverts par un accord d'intéressement, un accord de participation, un plan d'épargne d'entreprise, un plan d'épargne pour la mise à la retraite collectif ou par un accord de branche comportant un ou plusieurs de ces dispositifs, l'employeur engage, chaque année, une négociation à cette fin.

L'employeur engage également chaque année, s'il y a lieu, une négociation sur l'affectation d'une partie des sommes collectées dans le cadre du plan d'épargne pour la retraite collectif mentionné à l'article L. 3334-1 et à l'acquisition de parts des fonds solidaires mentionnés à l'article L. 3334-13. La même obligation incombe aux groupements d'employeurs.

Pour ces négociations relatives à l'intéressement, la participation et l'épargne salariale, les organisations syndicales représentatives au niveau de chaque établissement public mandateront spécifiquement un représentant choisi parmi leurs délégués syndicaux d'établissement. La représentativité des organisations syndicales à l'échelle des EPIC sera appréciée conformément aux règles définies aux articles L. 2122-1 à L. 2122-3 du même code en prenant en compte les suffrages obtenus dans l'ensemble des établissements de l'établissement public concerné.

La validité des accords d'intéressement mentionnés aux 1° et 2° de l'article L. 3312-5 et aux accords de participation visés aux 1° et 2° de l'article L. 3322-6 du code du travail sera appréciée conformément aux règles définies à l'article L. 2232-12, en prenant en compte les suffrages obtenus dans l'ensemble des établissements de l'EPIC concerné.

Article L. 2232-12 du code du travail

La validité d'un accord d'entreprise ou d'établissement est subordonnée à sa signature par une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli au moins 30 % des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires au comité d'entreprise ou de la délégation unique du personnel ou, à défaut, des délégués du personnel, quel que soit le nombre de votants, et à l'absence d'opposition d'une ou de plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés à ces mêmes élections, quel que soit le nombre de votants.

L'opposition est exprimée dans un délai de huit jours à compter de la date de notification de cet accord, dans les conditions prévues à l'article L. 2231-8.

c) Les missions de l'EPIC SNCF

L'article L. 2102-1 du code des transports a été complété :

- pour préciser que la SNCF a pour objet d'assurer l'unité et la cohésion sociales du groupe public ferroviaire ;

- pour indiquer que les missions transversales exercées au bénéfice de l'ensemble des acteurs comprennent la mise en accessibilité du système de transport ferroviaire national aux personnes handicapées ou à mobilité réduite , la préservation de la sûreté des personnes, des biens et du réseau ferroviaire ainsi que de la sécurité, cette dernière mission s'effectuant sans préjudice des missions de l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) définies à l'article L. 2221-1 ;

- pour inclure dans la définition de l'animation des politiques de ressources humaines les politiques de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et de mobilité entre les différents EPIC du groupe public ferroviaire, ainsi que la négociation sociale d'entreprise , en veillant au respect de l'article L. 2101-2 ;

- pour ajouter aux missions de la SNCF l' hébergement des structures et filiales de conseils ou d'ingénierie à compétence ferroviaire générale ;

- pour intégrer expressément aux fonctions mutualisées exercées au bénéfice du groupe public ferroviaire la négociation annuelle obligatoire dans les conditions prévues à l'article L. 2101-6 , la gestion des parcours professionnels et des mobilités internes au groupe pour les métiers à vocation transversale, l'action sociale, la santé, la politique de logement, le service de paie, l'audit et le contrôle des risques.

Les députés ont précisé que la SNCF ne peut exercer aucune des missions mentionnées aux articles L. 2111-9 et L. 2141-1, à savoir les missions relevant de la compétence de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités. Ils ont prévu qu'un décret en Conseil d'État précise les missions de la SNCF et leurs modalités d'exercice.

Ils ont inséré trois nouveaux articles à la suite de cet article.

L'article L. 2102-1-1 énonce que le groupe public ferroviaire remplit une mission, assurée conjointement par chacun des EPIC dans le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, visant à exploiter le réseau ferré national et à fournir au public un service dans le domaine du transport par chemin de fer. Cet article a été justifié par la nécessité d'inclure le groupe public ferroviaire dans le champ d'application de la directive « secteurs spéciaux », n° 2004/17/CE, qui instaure des règles spécifiques de passation des marchés applicables aux secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux.

L'article L. 2102-1-2 désigne la SNCF comme l'employeur des agents et salariés de l'ensemble du groupe pour l'allocation de l'assurance chômage, visée à l'article L. 5424-2 du code du travail, ainsi que pour l'application du dispositif dit « 1% logement » prévu au chapitre III du titre I ^er du livre III du code de la construction et de l'habitation, consacré à « la participation des employeurs à l'effort de construction ».

L'article L. 2102-1-3 oblige SNCF Mobilités et SNCF Réseau à recourir à la SNCF pour l'exercice des fonctions mutualisées exercées au bénéfice du groupe public, énumérées au 4° de l'article L. 2102-1. À cette fin, les deux EPIC concluront des conventions avec la SNCF, qui ne seront soumises ni à la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite « loi Hoguet », ni à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

Au début de la section 4 relative à la gestion domaniale, les députés ont inséré un nouvel article L. 2102-13 A qui octroie à la SNCF la mission de coordonner la gestion domaniale au sein du groupe public ferroviaire . Elle sera l'interlocuteur unique de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, lorsque ceux-ci souhaitent acquérir, après déclassement, un bien immobilier géré par SNCF Mobilités ou appartenant à la SNCF ou à SNCF Réseau.

Ils ont aussi ajouté un nouvel article L. 2102-13-1, qui soumet les déclassements à l'autorisation préalable de l'État, après avis de la région.

d) Un contrat-cadre entre la SNCF et l'État

À l'article L. 2102-3, le contrat entre l'État et la SNCF a été transformé en « contrat-cadre », intégrant les contrats conclus entre l'État et les deux EPIC « filles ». Son objectif est de garantir la cohérence des objectifs et des moyens assignés au groupe public ferroviaire.

Ses modalités de conclusion ont été détaillées par les députés. Le projet de contrat et les projets d'actualisations seront soumis à l'avis de l'ARAF . Ce contrat, de même que les contrats signés entre l'État et SNCF Réseau ainsi que SNCF Mobilités, sera transmis au Parlement avant chaque échéance triennale.

La SNCF devra rendre compte, dans son rapport d'activité annuel, de la mise en oeuvre du contrat qu'elle aura conclu avec l'État. Ce rapport d'activité sera adressé au Parlement, à l'ARAF et au Haut comité du système de transport ferroviaire.

2. Les autres dispositions

À l'article L. 2102-2, l'exigence d'indépendance de SNCF Réseau a été étendue au plan décisionnel et organisationnel , en conformité avec la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen.

En ce qui concerne la gouvernance de l'EPIC « de tête » prévue à l'article L. 2102-4, il a été précisé que le président du conseil de surveillance de la SNCF serait désigné parmi les membres du collège des représentants de l'État au conseil de surveillance, en fonction de ses compétences professionnelles . Il ne pourra être membre ni des organes dirigeants de SNCF Réseau, ni de ceux de SNCF Mobilités.

Au moins deux membres du conseil de surveillance seront des représentants des autorités organisatrices régionales des transports ferroviaires et du syndicat des transports d'Ile de France .

Enfin, l'article L. 2102-12, qui renvoyait au domaine réglementaire la fixation des règles de gestion financière et comptable applicables à la SNCF, a été supprimé, dans la mesure où ces règles sont déjà fixées par le droit en vigueur applicable aux entreprises industrielles et commerciales.

IV. La position de votre commission

A. LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME DE TRANSPORT FERROVIAIRE NATIONAL

1. Le retour de l'État stratège

Votre commission se félicite du retour de l'État stratège opéré par le présent texte. Il s'agit d'une mesure très attendue , préconisée dans les conclusions des assises du ferroviaire et par les rapports d'Edmond Hervé sur le service public ferroviaire et les collectivités territoriales et de Jean-Louis Bianco et Jacques Auxiette dans le cadre des travaux préparatoires à la présente réforme .

Elle se justifie par le caractère stratégique de la gestion et de l'exploitation du système de transport ferroviaire, la nécessité d'assurer un service public de qualité sur l'ensemble du territoire français, l'enjeu que représente le report modal du transport de marchandises, ou encore par l'ampleur des contributions apportées par l'État, tant à l'opérateur de transport qu'au gestionnaire de l'infrastructure. À cet égard, les précisions apportées par l'Assemblée nationale dans l'énumération des missions exercées par l'État complètent utilement le texte proposé par le Gouvernement.

Ce renforcement du rôle de l'État se traduira par une forte représentation de l'État au sein du conseil de surveillance de l'EPIC « de tête », qui arrêtera les grandes orientations stratégiques, économiques, sociales et techniques du groupe public ferroviaire et exercera un contrôle permanent de la gestion de la SNCF . Alors que leur proportion est aujourd'hui de l'ordre de 40% dans les conseils d'administration de la SNCF et de RFF, au moins la moitié des membres du conseil de surveillance de l'EPIC de tête seront des représentants de l'État.

Ensuite, la procédure de contractualisation entre l'État et chacun des trois EPIC permettra de formaliser leurs objectifs, en particulier de trouver les moyens d'améliorer la situation financière de SNCF Réseau. Elle facilitera le suivi de leurs engagements, par l'État mais aussi par le Parlement, comme l'a prévu l'Assemblée nationale.

Outre des amendements rédactionnels, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement destiné à préciser le rôle de l'État en matière de développement du fret, exposé au 7° de l'article L. 2100-2 . L'État devra notamment veiller à l'amélioration de la qualité du service fourni aux chargeurs, par un accroissement de la fiabilité des capacités d'infrastructure attribuées au transport de marchandises . La multiplication des « sillons précaires », pouvant être annulés peu de temps avant leur utilisation, s'accorde en effet mal avec les besoins de prévisibilité des chargeurs et a largement contribué au déclin du fret ferroviaire ces dernières années. Il convient dès lors de mettre fin à cette situation, et de redonner toute sa place au transport de marchandises dans le processus d'allocation des sillons. Il s'agit là d'un enjeu particulièrement important pour le développement d'un transport de marchandises plus durable.

2. Une association plus large de l'ensemble des parties prenantes

Votre commission salue également la mise en place du Haut comité du système de transport ferroviaire . L'expérience du conseil supérieur du service public ferroviaire (CSSPF), créé par le ministre des transports Jean-Claude Gayssot en 1999 ^{37 ( * )} et présidé par notre collègue Jean-Jacques Filleul, a montré l'intérêt d'une telle instance de dialogue. Composé de l'ensemble des parties prenantes du système ferroviaire, ce conseil était consulté sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement du secteur et sur l'ensemble des textes qui le concernaient, qu'ils soient d'origine gouvernementale ou européenne. Il a malheureusement été supprimé en 2009, dans le cadre d'un mouvement général de suppression des commissions consultatives ^{38 ( * )} .

Le Haut comité du système de transport ferroviaire permettra de développer une vision intégrée des enjeux du système ferroviaire, grâce à une réflexion globale menée avec les acteurs « extérieurs » au groupe public ferroviaire : les usagers et les chargeurs, les autorités organisatrices régionales, les autres exploitants de services de transport ou gestionnaires d'infrastructure. Cette avancée va dans le sens des préconisations de la Commission européenne dans le cadre du quatrième paquet ferroviaire, qui incluent la création d'un « comité de coordination pour chaque réseau », suivant un modèle similaire.

Votre commission a adopté un amendement qui inclut des représentants des associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement dans le Haut comité du système de transport ferroviaire.

Votre commission est par ailleurs favorable à la mise en place du comité des opérateurs du réseau , qui répond à une obligation prévue à l'article 30, paragraphe 6 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen. Celui-ci dispose en effet que « les États membres veillent à ce que les candidats et, sur demande, les candidats potentiels, soient informés par l'autorité compétente et le gestionnaire de l'infrastructure sur le contenu du contrat [entre le gestionnaire d'infrastructure et l'autorité compétente] et à ce qu'ils aient la possibilité d'exprimer leur avis sur celui-ci avant sa signature. Le contrat est publié au plus tard un mois après sa conclusion. »

Enfin, afin d'assurer le contrôle du Parlement sur le groupe public ferroviaire, votre commission a adopté un amendement qui assure la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil de surveillance de la SNCF.

B. LE CHOIX D'UNE STRUCTURE VERTICALEMENT INTÉGRÉE

1. Un choix qui s'impose comme une évidence, compte tenu de l'expérience passée et de la réalité du terrain

Votre commission approuve pleinement le choix d'une structure verticalement intégrée. Comme il a été exposé précédemment, séparer le rail de son exploitation est générateur d'inefficacités, dans la mesure où le système ferroviaire est, par nature, intégré. C'est d'ailleurs ce modèle qui a été retenu par la Deutsche Bahn .

En outre, il permet une réunification de la famille cheminote , qui sera désormais traitée de façon homogène, alors que la création de RFF avait altéré son unité. Les trois EPIC du groupe public ferroviaire pourront ainsi recruter sous le même statut. Un comité de groupe sera créé à l'échelle du groupe public ferroviaire, et non au sein de chacun des établissements pris individuellement. Les représentants des salariés au sein du conseil de surveillance de l'EPIC de tête seront élus par l'ensemble des salariés des trois EPIC et de leurs filiales.

Cette architecture redonne une forte cohérence au système ferroviaire, aujourd'hui éclaté en une myriade d'acteurs . Il rend par exemple possible la mise en place, au sein de l'EPIC de tête, d'un guichet unique chargé des questions immobilières, qui évitera aux élus d'être ballotés d'un interlocuteur à l'autre, entre les différents services de gestion de l'infrastructure, l'entité chargée de la gestion des gares, etc. Il favorise également des synergies entre SNCF Mobilités et SNCF Réseau, en autorisant la mutualisation de certaines fonctions (politique d'achat par exemple).

La mise en place d'un groupe public ferroviaire intégré permettra aussi de faire bénéficier le réseau d'une partie des recettes de l'exploitant, qui reviennent aujourd'hui à l'État, suivant un mécanisme à sens unique : l'EPIC « de tête » percevra le produit du dividende sur les résultats de SNCF Mobilités et pourra par ailleurs verser des dotations à SNCF Réseau.

Votre commission a adopté un amendement de précision de la commission des finances relatif aux ressources de l'EPIC de tête qui distingue, d'une part, les rémunérations perçues à titre onéreux dans le cadre des missions visées au 2° de l'article L. 2102-1, à savoir les missions transversales exercées au bénéfice de l'ensemble des acteurs du système ferroviaire, d'autre part, les rémunérations perçues au titre des missions exposées au 4° du même article, c'est-à-dire les fonctions mutualisées exercées au bénéfice de l'ensemble du groupe public ferroviaire.

Elle a aussi adopté un amendement octroyant à la SNCF la capacité de transiger et de conclure des conventions d'arbitrage ^{39 ( * )} . La même possibilité sera offerte à SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

2. De fortes garanties d'indépendance dans l'exercice des fonctions essentielles

Le système retenu, utilement complété par l'Assemblée nationale à l'initiative de Gilles Savary, dote l'exercice des fonctions essentielles de SNCF Réseau de fortes garanties d'indépendance. Le texte précise en effet que SNCF Réseau est indépendant de la SNCF, tant sur le plan décisionnel qu'organisationnel, pour l'exercice de la tarification et de l'allocation des sillons. L'Assemblée nationale a d'ailleurs confié à l'ARAF, à l'article 4, la mission de vérifier que cette indépendance est bien respectée.

La mise en place d'un directoire à deux , composé des présidents de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités, dans lequel les décisions doivent être prises à l'unanimité, ou, à défaut, être arbitrées par le président du conseil de surveillance de l'EPIC de tête, est aussi de nature à assurer qu'aucun des deux EPIC « filles » ne prenne le pas sur l'autre.

Ces précautions, de même que celles relatives au renforcement du rôle de l'ARAF figurant aux articles 2, 3 et 4, ont permis à Bruxelles de conclure que le présent projet de loi était compatible avec le droit européen existant. Votre commission tient à le souligner.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (articles L. 1212-3-1, L. 1212-3-2 et L. 1212-3-3 [nouveaux] du code des transports) - Schéma national des services de transport

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, instaure un schéma national des services de transport, présenté au Parlement tous les cinq ans.

I. Le droit en vigueur

La section 1 du chapitre II du titre I ^er du livre II de la première partie du code des transports concerne le schéma national des transports . D'après l'article L. 1212-1, ce schéma fixe les orientations de l'État concernant :

1° l'entretien, la modernisation et le développement des réseaux relevant de sa compétence ;

2° la réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels ;

3° les aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux.

Ce schéma sert de référence à l'État et aux collectivités territoriales pour harmoniser la programmation de leurs investissements respectifs en matière d'infrastructures de transport . Il veille à la cohérence globale des réseaux de transport et évalue leur impact sur l'environnement et l'économie.

L'article L. 1212-2 énonce qu'il favorise les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement en poursuivant, de manière simultanée, les trois objectifs suivants :

1° à l'échelle européenne et nationale : la poursuite de la construction d'un système de transport ferroviaire à haut niveau de service pour les voyageurs et pour le fret, ainsi que d'un réseau fluvial ;

2° à l'échelle régionale : le renforcement du développement des régions sur plusieurs pôles ;

3° à l'échelle locale : l'amélioration des déplacements dans les aires métropolitaines.

L'article L. 1212-3 prévoit que ce schéma est actualisé et présenté au Parlement au moins une fois par législature.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont créé un schéma national des services de transport, à l'instar de ce qui existe déjà pour les infrastructures de transport. Pour cela, ils ont inséré, après la section 1 consacrée au schéma national des transports, une section 1 bis consacrée au schéma national des services de transport, composée de trois nouveaux articles.

L'article L. 1212-3-1 indique que le schéma national des services de transport fixe les orientations de l'État concernant les services de transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt national .

L'article L. 1212-3-2 précise qu'il détermine, dans un objectif d'aménagement et d'égalité des territoires, les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés par l'État qui répondent aux besoins de transport. Il encadrera aussi les conditions dans lesquelles SNCF Mobilités assure les services de transport ferroviaire non conventionnés d'intérêt national.

En vertu de l'article L. 1212-3-3, ce schéma sera actualisé et présenté au Parlement au moins une fois tous les cinq ans.

III. La position de votre commission

Le présent article permettra une meilleure information du Parlement sur un sujet majeur en termes d'aménagement du territoire : les services de transport d'intérêt national, qu'ils soient conventionnés ou non . Il est en effet indispensable que l'État formalise sa stratégie dans ce domaine et la présente au Parlement, à l'heure du renouvellement attendu de la convention signée avec la SNCF à ce sujet.

L'État et la SNCF ont en effet signé une convention triennale relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET) le 13 décembre 2010. Elle devait arriver à échéance au 31 décembre 2013, mais a été prolongée d'un an à l'automne dernier, comme le permettait le contrat. Il est aujourd'hui important que l'État décide et présente au Parlement ce qu'il compte faire pour garantir la pérennité de ces services qui assurent le maillage du territoire français.

Il est aussi important que l'État encadre les conditions dans lesquelles SNCF assure les services de transport à grande vitesse, qui ne sont pas conventionnés, pour répondre aux mêmes enjeux d'aménagement du territoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er ter (article L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Exclusion des cessions entre les EPIC du groupe public ferroviaire de l'exercice du droit de préemption

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, exclut les cessions entre la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités de l'exercice du droit de préemption.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-1 du code de l'urbanisme détermine le champ d'application du droit de préemption défini aux chapitres I et II du titre I du livre II du code de l'urbanisme. Il dresse une liste d'entités auxquelles ce droit de préemption n'est pas applicable.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont ajouté à cette liste les cessions entre la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités, les excluant ainsi de l'exercice du droit de préemption, comme c'est déjà le cas au sein des différentes branches de la SNCF.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er quater (article L. 240-2 du code de l'urbanisme) - Exclusion des cessions entre les trois EPIC du groupe public ferroviaire de l'exercice du droit de priorité

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, exclut les cessions entre la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités de l'exercice du droit de priorité défini dans le code de l'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 240-2 du code de l'urbanisme dresse une liste de cas dans lesquels l'exercice du droit de priorité défini à l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme ne s'applique pas.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont ajouté à cette liste les cessions entre la SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités , les excluant ainsi de l'exercice du droit de priorité défini à l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, comme c'est déjà le cas entre les différentes branches de la SNCF.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (articles L. 2111-1, L. 2111-2, 2111-9, L. 2111-10, L. 2111-10-1, L. 2111-11, L. 2111-12, L. 2111-13, L. 2111-14, L. 2111-15, L. 2111-16, L. 2111-16-1 à L. 2111-16-4 [nouveaux], L. 2111-17, L. 2111-18, L. 2111-19, L. 2111-20, L. 2111-22, L. 2111-23, L. 2111-24, L. 2111-25, L. 2111-26 [nouveau] du code des transports) - SNCF Réseau

Objet : cet article met en place un gestionnaire d'infrastructure unifié, SNCF Réseau, et détermine ses modalités de fonctionnement.

I. Le droit en vigueur

A. LE PARTAGE DE LA GESTION DE L'INFRASTRUCTURE ENTRE RFF ET LA SNCF

Créé par la loi du 13 février 1997, l'EPIC Réseau ferré de France voit son objet et ses missions définis aux articles L. 2111-9 à L. 2111-14 du code des transports.

L'article L. 2111-9 pose le principe du partage de la gestion de l'infrastructure entre RFF, gestionnaire du réseau ferré national, et la SNCF, principal gestionnaire délégué.

En tant que gestionnaire du réseau ferré national, l'objet de RFF comprend « l'aménagement, le développement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national, conformément aux principes du service public et dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France dans une logique de développement durable ».

La SNCF est responsable de la gestion du trafic et des circulations ainsi que du fonctionnement et de l'entretien des installations techniques et de sécurité , « compte tenu des impératifs de sécurité et de continuité du service public » . Elle est rémunérée pour ces missions par RFF, qui définit les objectifs et principes de gestion auxquels elle doit se conformer.

Cette division de la gestion de l'infrastructure a donné lieu, en 2010, à un contentieux avec la Commission européenne, qui a entraîné, au sein de la SNCF, la création de la direction de la circulation ferroviaire (DCF).

La condamnation de la France pour l'exercice par la SNCF de certaines fonctions relatives à l'allocation des sillons

Le 29 décembre 2010, la Commission européenne a saisi la Cour de justice de l'Union européenne d'un recours en manquement, reprochant à la France d'avoir laissé la SNCF s'occuper de certaines fonctions relatives à l'allocation des sillons ^{40 ( * )} alors que cette activité aurait dû être organisée de manière indépendante. À l'époque où la Commission a adressé un avis motivé à la France en phase précontentieuse, la direction de la circulation ferroviaire (DCF) n'avait pas encore été créée.

Le 13 avril 2013, la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé que la France ne respectait pas ses obligations au terme du délai fixé par l'avis motivé de la Commission, soit au 9 décembre 2009.Les mesures prises après cette date pour renforcer l'indépendance de l'attribution des sillons, tels que la loi ORTF et le décret n° 2011-891 relatif au service gestionnaire du trafic et des circulations et portant diverses dispositions en matière ferroviaire, n'ont pas été pris en considération.

En outre, pour les lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises , RFF peut confier par convention ces missions à toute autre personne selon les mêmes objectifs et principes de gestion. C'est cette disposition qui a permis le développement, depuis 2010, des opérateurs ferroviaires de proximité (OFP).

D'après la DGITM, RFF a déjà eu recours quatre fois à ce dispositif :

- entre Cercy-la-Tour et Corbigny (80 km), en Bourgogne ;

- entre Nuits-sous-Ravières et Brion-sur-Ource, et entre Les Laumes et Epoisses (85 km), en Bourgogne ;

- entre Avallon et Autun, entre Nevers et Arzembouy, et entre Clamecy et Entrains (150 km) en Bourgogne ;

- entre Castelsarrasin et Beaumont-de-Lomagne (26 km), en Midi-Pyrénées.

L'article L. 2111-10 précise l'articulation entre RFF et la SNCF. Il prévoit la signature d'une convention fixant les conditions d'exécution et de rémunération des missions du gestionnaire délégué .

Il autorise RFF à confier à un tiers la maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissement sur le réseau national. Il confie en revanche à la SNCF, par dérogation à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée :

- les mandats de maîtrise d'ouvrage portant sur des ensembles d'opérations ;

- des mandats de maîtrise d'ouvrage concernant des ouvrages en cours d'exploitation, et pour lesquels la SNCF se verrait confier des missions relevant de la maîtrise d'oeuvre ou de la réalisation de travaux.

B. LES RELATIONS ENTRE RFF ET L'ÉTAT

Le 3 novembre 2008, l'État s'est engagé dans une démarche de contractualisation avec RFF pour la période 2008-2012 . Le contrat de performance comprend trente-trois engagements répartis en quatre objectifs stratégiques :

- s'adapter à l'ouverture du marché et développer les recettes commerciales ;

- moderniser les infrastructures et améliorer la performance du réseau ;

- viser l'équilibre économique et établir un financement durable ;

- organiser un pilotage dynamique et assurer une gouvernance responsable.

D'après les services du ministère, une grande majorité des engagements a été tenue : à l'automne 2013, vingt des trente-trois engagements du contrat étaient pleinement tenus et neuf l'étaient en partie. Ainsi, « le contrat a permis d'impulser une nouvelle dynamique au sein de RFF sur sa relation client et le plan de renouvellement, pourtant ambitieux, a bien été mis en oeuvre. »

En revanche, « sur le plan spécifiquement financier, ce bilan est plus en demi-teinte : l'évolution du contexte économique depuis la crise de 2008 a pesé sur l'exécution du contrat de performance et s'est révélée insuffisante pour rétablir durablement la trajectoire économique du gestionnaire d'infrastructure ^{41 ( * )} . »

L'avenant 2013-2014 au contrat de performance a été approuvé lors du conseil d'administration de RFF du 18 avril 2013.

C. LE RECOURS AUX CONTRATS DE PARTENARIAT ET AUX DÉLÉGATIONS DE SERVICE PUBLIC

L'article L. 2111-11 autorise RFF à recourir, pour des projets contribuant au développement, à l'aménagement et à la mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national, à un contrat de partenariat ou à une convention de délégation de service public.

Le contrat ou la convention peut porter sur la construction, l'entretien et l'exploitation de tout ou partie de l'infrastructure. Lorsque la gestion du trafic et des circulations est incluse dans le périmètre du contrat ou de la convention, cette mission est assurée par la SNCF, pour le compte du cocontractant qui la rémunère à cet effet, dans le respect des objectifs et principes de gestion du réseau ferré national définis par Réseau ferré de France. Le contrat ou la convention comporte des stipulations de nature à garantir le respect des impératifs de sécurité et de continuité du service public.

D. LA GOUVERNANCE DE RFF

D'après l'article L. 2111-15 , le conseil d'administration de RFF est constitué conformément aux dispositions de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

Les dispositions de l'article 5 et suivants de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public applicables au conseil d'administration de RFF

Le conseil d'administration ou de surveillance comprend :

1° des représentants de l'État nommés par décret et, le cas échéant, des représentants des autres actionnaires nommés par l'assemblée générale ;

2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;

3° un tiers de représentants des salariés élus.

Au moins une des personnalités désignées en application du 2° du présent article doit être choisie parmi les représentants des consommateurs ou des usagers. Elle est choisie parmi les représentants des usagers du service de transport public.

Le conseil d'administration compte dix-huit membres.

La proportion des membres du conseil d'administration de chaque sexe nommés par décret en application des 1° et 2° ne peut être inférieure à 40 %. Lorsque sont nommés par décret au plus huit membres, l'écart entre le nombre des membres de chaque sexe ne peut être supérieur à deux.

L'article L. 2111-16 énonce que le président du conseil d'administration de Réseau ferré de France est nommé parmi les membres du conseil, sur proposition de celui-ci, par décret.

E. LA SITUATION FINANCIÈRE DE RFF

1. Les ressources de RFF

L'article L. 2111-24 énumère les ressources de RFF , à savoir :

1° les redevances liées à l'utilisation du réseau ferré national ;

2° les autres produits liés aux biens qui lui sont apportés ou qu'il acquiert ;

3° les concours financiers de l'État, eu égard à la contribution des infrastructures ferroviaires à la vie économique et sociale de la nation, au rôle qui leur est imparti dans la mise en oeuvre du droit au transport et à leurs avantages en ce qui concerne l'environnement, la sécurité et l'énergie ;

4° tous autres concours, notamment ceux des collectivités territoriales.

Ces ressources sont réparties de la façon suivante :

Répartition des ressources et dépenses de RFF

en millions d'euros	2012	2013
Péages TGV	1802	1900
Péages TET	221	218
Péages TER	626	643
Péages Transilien	684	690
Péages Fret	159	148
Péages autres	20	30
Total péages versés par les clients	3512	3629
Péages versés par l'État (redevances d'accès TER et TET)	1700	1730
Installations Terminales Embranchées	15	15
Redevances électricité	181	169
Total produits commerciaux	5408	5543
Autres produits (produits locatifs, activités annexes, cessions)	270	306
Compensation Fret	53	0
Subvention fret	227	113
Total subvention d'exploitation versée par l'État	280	113
Subventions d'investissements versées par l'État-AFITF	885	836
Subventions d'investissements versées par d'autres cofinanceurs	1776	1605
Total subventions d'investissements	2661	2441
Augmentation de la dette pendant l'exercice	2934	2194
Total ressources	11553	10597
Charges d'exploitation (Direction de la Circualtion Ferroviaire)	875	864
Charges d'entretien (y.c. actes de malveillance et quais)	2198	2238
Autres charges d'infrastructure (y.c. patrimoine)	364	352
Frais de fonctionnement RFF	286	315
Impôts et taxes (y.c. Impôt sur les Sociétés)	120	136
Investissements de l'exercice	4992	5303
Frais financiers	1313	1255
Autres (y.c. variation du Besoin de Fond de Roulement)	1005	134
Total emplois	11153	10597

Source : RFF

2. La tarification de l'infrastructure

Parmi ces ressources, le volume des péages a fortement augmenté ces dernières années, comme le démontre le tableau suivant :

Évolution des redevances perçues par RFF
(l'année 2014 correspondant aux dernières prévisions disponibles) ^{42 ( * )}

En millions d'euros.

C'est l'article L. 2111-25 qui définit les modalités de calcul des redevances perçues par RFF pour l'utilisation du réseau . Ce calcul « tient notamment compte du coût de l'infrastructure, de la situation du marché des transports et des caractéristiques de l'offre et de la demande, des impératifs de l'utilisation optimale du réseau ferré national et de l'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale ; il tient compte, lorsque le marché s'y prête, de la valeur économique, pour l'attributaire du sillon, de l'utilisation du réseau ferré national et respecte les gains de productivité réalisés par les entreprises ferroviaires. » Les principes d'évolution de ces redevances sont fixés de façon pluriannuelle. Tout projet de modification des modalités de fixation de ces redevances fait l'objet d'une consultation et d'un avis de la ou des régions concernées. Les règles de détermination de ces redevances sont fixées par décret en Conseil d'État. L'article L. 2133-5 soumet la fixation de ces redevances à un avis conforme de l'ARAF.

L'article L. 2122-5 dispose que le gestionnaire d'infrastructure publie chaque année un document de référence du réseau (DRR), qui décrit les caractéristiques de l'infrastructure mise à disposition des entreprises ferroviaires, les tarifs des prestations offertes, les règles de répartition des capacités, ainsi que les informations nécessaires à l'exercice des droits d'accès au réseau. L'article L. 2133-6 soumet ce document à un avis conforme de l'ARAF.

La condamnation de la France pour absence de système d'amélioration des performances

Dans le cadre de la procédure contentieuse entamée en 2010, la Commission européenne a également reproché à la France de ne pas avoir transposé la disposition de la directive 2001/14 suivant laquelle les États membres doivent inclure, dans les systèmes de tarification de l'infrastructure, un système d'amélioration des performances visant à encourager tant les entreprises ferroviaires que le gestionnaire de l'infrastructure à améliorer les performances du réseau .

Dans un arrêt du 18 avril 2013 , la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé l'analyse de la Commission . Elle a en effet estimé, d'une part, que la modulation du prix des sillons fret en fonction de leur vitesse prévue dans le DRR ne constituait pas « un ensemble cohérent et transparent pouvant être qualifié de système d'amélioration des performances » , d'autre part, que l'indemnisation de l'entreprise ferroviaire en cas de suppression du sillon et celle du gestionnaire en cas de non-utilisation d'un sillon due à l'entreprise ferroviaire ne pouvaient être qualifiées de « système d'amélioration des performances au sens de la directive, car elles ne contiennent que de simples clauses de responsabilité en cas de dommages et ne prévoient que les conséquences indemnitaires en cas de suppression des sillons par RFF. » Elle a par ailleurs relevé que la mise en place à titre expérimental d'un mécanisme spécifique d'amélioration des performances au moyen du contrat de performance signé avec l'État était uniquement à la charge de RFF. Or, le système d'amélioration des performances doit être conçu pour encourager le gestionnaire de l'infrastructure mais aussi les entreprises ferroviaires. Elle a également relevé que les dispositions du contrat de performance sont limitées au réseau fret alors que la directive prévoit que les principes de base du système d'amélioration des performances s'appliquent à l'ensemble du réseau. La Cour a donc conclu que la France avait manqué à ses obligations dans ce domaine.

3. La dette de RFF

Lors de sa création, une part significative de la dette de la SNCF a été affectée à RFF (20,5 milliards d'euros soit les deux tiers de la dette de la SNCF au 31 décembre 1996). Au fil des ans, s'est ajouté à cette dette « historique » issue de la SNCF un endettement propre à RFF, résultant du déficit d'exploitation du réseau, de ses charges financières, et des investissements nouveaux.

La dette de RFF, qui atteint 37 milliards d'euros en 2013, connaît une augmentation tendancielle de 2 à 3 milliards d'euros par an (2,4 milliards en 2013), qui s'explique :

- pour près de la moitié, par le déficit structurel du réseau existant : les recettes d'exploitation (péages et subventions) sont insuffisantes pour couvrir, à la fois, les dépenses d'exploitation, la rémunération du capital et les opérations de rénovation assurant la pérennité du réseau ferré national ;

- pour un peu plus d'1,5 milliard d'euros, par l'endettement contracté pour financer les projets de développement : il s'agit à la fois d'achever les projets régionaux issus des contrats de projets État-régions 2007-2013 et les quatre lignes à grande vitesse en cours de construction.

L'endettement de RFF au titre des projets de développement a, en théorie, vocation à se résorber dans le temps. L'article 4 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de RFF dispose en effet que « RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'État, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national, que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ». Il devait ainsi protéger l'établissement public des pressions politiques exercées en faveur d'investissements non rentables.

Mais cette règle n'a pas toujours été respectée, notamment par l'État qui a imposé à RFF, sur certains projets, une participation bien supérieure à ce qu'elle aurait dû être . La Cour des comptes l'a illustré, dans son rapport de 2008, par l'exemple de la branche Est de la LGV Rhin-Rhône, où la contribution de RFF a été arbitrairement multipliée par plus de deux pour boucler le plan de financement, passant de 302 à 642 millions d'euros.

II. Les dispositions du projet de loi

A. UN GESTIONNAIRE D'INFRASTRUCTURE UNIFIÉ, SNCF RÉSEAU (NOUVELLE RÉDACTION DE L'ARTICLE L. 2111-9)

Le présent article modifie l'article L. 2111-9 afin de créer un gestionnaire d'infrastructure unifié, SNCF Réseau. Cet EPIC se substituera à RFF et exercera l'ensemble des missions relatives à la gestion de l'infrastructure aujourd'hui assurées par RFF et par la SNCF .

SNCF Réseau sera ainsi chargé d'assurer :

1° l'accès à l'infrastructure ferroviaire du réseau ferré national, comprenant la répartition des capacités et la tarification de cette infrastructure ;

2° la gestion opérationnelle des circulations sur le réseau ferré national ;

3° la maintenance, comprenant l'entretien et le renouvellement, de l'infrastructure du réseau ferré national ;

4° le développement, l'aménagement, la cohérence et la mise en valeur du réseau ferré national ;

5° la gestion des infrastructures de service dont il est propriétaire et leur mise en valeur.

La gestion de SNCF Réseau visera « à une utilisation optimale du réseau, dans un objectif de qualité de service et de maîtrise des coûts ».

En ce qui concerne les lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises , SNCF Réseau pourra continuer à les confier par convention, mais seulement à des personnes qui sont fournisseurs de services ferroviaires de marchandises sur ces mêmes lignes , toujours suivant les objectifs et principes de gestion qu'il définit.

B. UN PILOTAGE RENFORCÉ : LE CONTRAT SIGNÉ AVEC L'ÉTAT ET LA RÈGLE DE MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT (NOUVELLE RÉDACTION DE L'ARTICLE L. 2111-10)

La création d'un gestionnaire d'infrastructure unifié rend caduques les dispositions actuelles de l'article L. 2111-10. En conséquence, cet article est modifié.

La nouvelle rédaction de l'article L. 2111-10 prévoit la conclusion d'un contrat entre SNCF Réseau et l'État , d'une durée de dix ans, à réactualiser tous les trois ans pour une nouvelle durée de dix ans.

Ce contrat s'appliquera à l'ensemble du réseau ferré national et devra se conformer à la politique de gestion du réseau et à la stratégie de développement de l'infrastructure ferroviaire dont l'État définira les orientations . Il indiquera :

1° Les objectifs de performance, de qualité et de sécurité du réseau ferré national ;

2° Les orientations en matière d'exploitation, d'entretien et de renouvellement du réseau ferré national et les indicateurs d'état et de productivité correspondants ;

3° La trajectoire financière de SNCF Réseau , en particulier :

a) Les moyens financiers alloués aux différentes missions de SNCF Réseau ;

b) Les principes qui seront appliqués pour la détermination de la tarification annuelle de l'infrastructure, notamment l'encadrement des variations annuelles globales de celle-ci ;

c) L'évolution des dépenses de gestion de l'infrastructure, comprenant les dépenses d'exploitation, d'entretien et de renouvellement, celle des dépenses de développement et les mesures prises pour maîtriser ces dépenses ;

d) La chronique de taux de couverture du coût complet à atteindre annuellement ainsi que la trajectoire à respecter du rapport entre la dette nette de SNCF Réseau et sa marge opérationnelle ;

4° Les mesures correctives que SNCF Réseau prend s'il manque à ses obligations contractuelles, et les conditions de renégociation de celles-ci lorsque des circonstances exceptionnelles ont une incidence sur la disponibilité des financements publics ou sur la trajectoire financière de SNCF Réseau.

Le coût complet est défini comme l'ensemble des dépenses de toute nature liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement de l'infrastructure, ainsi qu'à la rémunération et l'amortissement des investissements.

Le même article L. 2111-10 établit une règle de rétablissement des équilibres financiers et de maîtrise de l'endettement . Il dispose que le décret qui détermine les statuts de SNCF Réseau, mentionné à l'article L. 2111-15 établit des ratios à respecter en vue de maîtriser la dette .

En cas de dépassement d'un de ces ratios, les projets d'investissement sur le réseau ferré national engagés à la demande d'une ou de plusieurs autorités publiques devront être intégralement financés par les demandeurs.

Si ces ratios sont respectés, les projets d'investissement devront faire l'objet, de la part des demandeurs, de concours financiers propres à éviter toute conséquence négative sur les comptes de SNCF Réseau au terme de la période d'amortissement de ces investissements.

Le contrat signé entre SNCF Réseau et l'État devra préciser les conditions de détermination de ces concours.

Le projet de contrat et ses actualisations seront soumis à l'avis de l'ARAF, qui sera rendu public. L'autorité de régulation devra se prononcer sur le niveau et la soutenabilité de l'évolution de la tarification de l'infrastructure pour le marché du transport ferroviaire, ainsi que sur l'adéquation du niveau des recettes prévisionnelles avec celui des dépenses projetées , au regard des objectifs fixés dans le contrat, tant en matière d'entretien et de renouvellement que de développement, de façon à atteindre l'objectif de couverture du coût complet dans un délai de dix ans à compter de l'entrée en vigueur du premier contrat entre SNCF Réseau et l'État .

Les conditions d'application de cet article seront fixées par décret en Conseil d'État.

C. LE RECOURS AUX CONCESSIONS DE TRAVAUX (NOUVELLE RÉDACTION DE L'ARTICLE L. 2111-11)

SNCF Réseau est autorisé, à l'article L. 2111-11, à avoir recours aux concessions de travaux, régies par l'ordonnance n° 2009-864 du 15 juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics. Les deuxième et troisième alinéas sont modifiés pour tenir compte de la disparition de la séparation entre RFF et la SNCF.

D. LA GOUVERNANCE DE SNCF RÉSEAU ET LES GARANTIES DE SON INDÉPENDANCE VIS-À-VIS DES ENTREPRISES DE TRANSPORT FERROVIAIRE

Le 4° du présent article a trait à la gouvernance de SNCF Réseau et instaure des mesures destinées à garantir son indépendance vis-à-vis des entreprises de transport ferroviaire.

L'article L. 2111-15, qui détaille la composition du conseil d'administration de RFF, est modifié. Par dérogation à l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, le conseil d'administration de SNCF Réseau comprendra :

1° un tiers de représentants de l'État et de personnalités choisies par lui, soit en raison de leur compétence technique ou financière, soit en raison de leur connaissance des aspects territoriaux des activités de SNCF Réseau, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'établissement, nommés par décret ;

2° un tiers de personnalités choisies par la SNCF pour la représenter, nommées par décret sur proposition du conseil de surveillance de celle-ci, ainsi que le vice-président de son directoire ;

3° un tiers de représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II du titre II de la loi du 26 juillet 1983.

Les statuts de l'établissement seront fixés par un décret en Conseil d'État, qui déterminera les modalités de nomination ou d'élection des membres de son conseil d'administration.

Comme précédemment, la proportion des membres du conseil d'administration de chaque sexe nommés par décret en application des 1° et 2° ne pourra être inférieure à 40 %, comme le prévoit l'article 6-1 de la loi relative à la démocratisation du secteur public.

Les membres du conseil d'administration seront responsables dans les conditions applicables aux administrateurs des sociétés anonymes, sous réserve, d'une part, des dispositions de l'article 22 de la loi du 26 juillet 1983, qui dispose que cette responsabilité s'apprécie en tenant compte du caractère gratuit de leur mandat, d'autre part, de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui instaure un régime de protection des fonctionnaires.

L'article L. 2111-16 est modifié. Il dispose que le président du conseil d'administration dirige l'établissement.

Avant de transmettre toute proposition de nomination ou de renouvellement à l'autorité investie du pouvoir de nomination, le conseil de surveillance de la SNCF devra faire connaître à l'ARAF l'identité de la personne ainsi que les conditions financières devant régir son mandat.

De la même façon, avant de transmettre à l'autorité investie du pouvoir de révocation toute proposition de révocation du président du conseil d'administration de SNCF Réseau, le conseil de surveillance de la SNCF devra indiquer à l'ARAF les motifs de sa proposition.

Dans un délai et des conditions fixées par voie réglementaire, l'ARAF pourra s'opposer à la nomination ou au renouvellement du président du conseil d'administration de SNCF Réseau, si elle estime que le respect par la personne proposée des conditions d'indépendance fixées à l'article L. 2111-16-1 à compter de sa nomination ou de sa reconduction est insuffisamment garanti. Elle pourra aussi s'opposer à sa révocation si elle estime que cette dernière est en réalité motivée par l'indépendance dont la personne concernée a fait preuve à l'égard des intérêts de SNCF Mobilités.

Quatre nouveaux articles sont créés à la suite de cet article pour assurer l'indépendance décisionnelle de SNCF Réseau vis-à-vis de SNCF Mobilités .

L'article L. 2111-16-1 interdit aux dirigeants de SNCF Réseau, à savoir le président du conseil d'administration et les responsables de la direction générale, l'exercice d'activités ou de responsabilités professionnelles dans une entreprise exerçant directement ou par l'intermédiaire d'une de ses filiales une activité d'entreprise ferroviaire, ou dans une entreprise filiale d'une entreprise exerçant une activité d'entreprise ferroviaire. Ils ne seront autorisés à recevoir directement ou indirectement aucun avantage financier de la part de ces entreprises. L'évaluation de leur activité et leur intéressement ne pourront être déterminés que par des indicateurs propres à SNCF Réseau.

La liste des emplois de dirigeants sera arrêtée par le conseil d'administration et communiquée à l'ARAF dans des conditions fixées par voie réglementaire.

L'exercice des fonctions de vice-président du directoire de la SNCF et de président du conseil d'administration de SNCF Réseau fera exception à ces dispositions.

L'article L. 2111-16-2 crée une commission de déontologie du ferroviaire. Elle sera consultée lorsque le président du conseil d'administration de SNCF Réseau, un dirigeant de SNCF Réseau en charge de missions mentionnées au 1° de l'article L. 2111-9, relatives à l'accès à l'infrastructure du réseau ferré national (dont la répartition des capacités et la tarification) ou un membre du personnel de SNCF Réseau ayant eu à connaître, dans l'exercice de ses fonctions, des informations dont la divulgation est punie comme en vertu de l'article L. 2122-4-1, souhaite exercer des activités pour le compte d'une entreprise exerçant directement ou par l'intermédiaire d'une de ses filiales une activité d'entreprise ferroviaire ^{43 ( * )} , avant l'expiration d'un délai de trois ans après la cessation de ses fonctions.

Cette commission fixera, le cas échéant, un délai avant l'expiration duquel la personne concernée ne pourra exercer de nouvelles fonctions incompatibles avec ses fonctions précédentes. Ce délai devra être inférieur ou égal à trois années après la cessation des fonctions qui ont motivé la consultation de la commission. Le sens de l'avis que rendra la commission sera rendu public.

Un décret en Conseil d'État exposera les conditions d'application de cet article et la composition de la commission de déontologie du ferroviaire.

L'article L. 2111-16-3 dispose qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions matérielles que doivent satisfaire les services responsables des missions mentionnées au 1° de l'article L. 2111-9 , qui concernent l'accès à l'infrastructure du réseau ferré national (dont la répartition des capacités et tarification), notamment en matière de sécurité d'accès aux locaux et aux systèmes d'information, pour assurer leur indépendance. Il s'agit là de la reprise d'une disposition aujourd'hui prévue à l'article L. 2123-9 pour la direction de la circulation ferroviaire ^{44 ( * )} .

Ces mesures, prises « pour prévenir les risques de pratiques discriminatoires entre entreprises ferroviaires et pour assurer le respect des obligations découlant des règles d'impartialité » seront soumises, en vertu de l'article L. 2111-16-4, à un avis de l'ARAF.

E. LES RESSOURCES DE SNCF RÉSEAU

L'article L. 2111-18 est complété. Il énonce que la gestion des filiales créées ou acquises par SNCF Réseau est autonome au plan financier dans le cadre des objectifs du groupe qu'il constitue avec elles .

À l'article L. 2111-24, le produit des dotations versées par la SNCF à SNCF Réseau est ajouté à la liste des ressources de l'EPIC chargé de l'infrastructure.

L'article L. 2111-25 est complété de façon à introduire la règle suivant laquelle SNCF Réseau conserve les gains de productivité qu'il réalise, tant que le coût complet du réseau n'est pas couvert.

Par ailleurs, tout projet de modification des modalités de fixation de ces redevances devra faire l'objet d'une consultation et d'un avis de l'ARAF , en plus de celui aujourd'hui prévu de la ou des régions concernées.

La section 2 du chapitre I ^er du titre I ^er du livre I ^er de la deuxième partie relative à SNCF Réseau est complétée par une sous-section 7 relative à la « réglementation sociale » . Elle comporte un nouvel article L. 2111-26 , qui indique que les dispositions du livre III de la première partie code des transports seront applicables à SNCF Réseau, comme cela est prévu pour la SNCF. Ces dispositions concernent la durée du travail et les temps de repos, l'aptitude à la conduite, ainsi que le dialogue social, la prévention des conflits collectifs et l'exercice du droit de grève.

Les 10°, 11° et 12° du présent article sont des mesures rédactionnelles de conséquence du remplacement de RFF par SNCF Réseau.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A. LES RÈGLES D'INDÉPENDANCE APPLICABLES À SNCF RÉSEAU

Les députés ont renforcé les règles d'indépendance applicables à SNCF Réseau :

- en précisant, à l'article L. 2111-9, que la gestion du réseau par l'EPIC s'effectue dans des conditions assurant l'indépendance des fonctions essentielles exercées, garantissant une concurrence libre et loyale et l'absence de toute discrimination entre les entreprises ferroviaires ;

- en interdisant explicitement aux membres du conseil d'administration de SNCF Réseau d'être membre du conseil de surveillance de la SNCF, membre du conseil d'administration d'une entreprise exerçant une activité d'entreprise ferroviaire ou de diriger une entreprise exerçant, directement ou par l'intermédiaire d'une de ses filiales, une activité d'entreprise ferroviaire, à l'article L. 2111-15 ;

- en reformulant l'article L. 2111-16-4 de façon à ce qu'il n'y ait aucune ambiguïté sur l'obligation qu'aura SNCF Réseau de prendre des mesures d'organisation interne pour prévenir les risques de pratiques discriminatoires entre entreprises ferroviaires.

La commission de déontologie mentionnée à l'article L. 2111-16-2 a été nommée « commission de déontologie du système ferroviaire ».

B. LES MISSIONS DE SNCF RÉSEAU

L'Assemblée nationale a ajouté l'objectif de sécurité aux objectifs de qualité de service et de maîtrise des coûts que SNCF Réseau doit poursuivre.

À l'initiative du rapporteur, la possibilité offerte à SNCF Réseau de confier à un tiers certaines de ses missions a été étendue à l'ensemble des lignes à faible trafic, et plus seulement celles réservées au transport de marchandises, ainsi qu'aux infrastructures de service . Il ne sera en outre plus nécessaire d'être également fournisseur de services ferroviaires de marchandises sur ces mêmes lignes pour exercer ces missions à la place de SNCF Réseau. En revanche, les fonctions essentielles mentionnées au 1° de l'article L. 2111-9 ne pourront être déléguées par SNCF Réseau.

C. LE CONTRAT SIGNÉ AVEC L'ÉTAT ET LA RÈGLE DE MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT

Comme le contrat signé entre l'État et la SNCF, le contrat entre l'État et SNCF Réseau et ses projets d'actualisations seront soumis à l'avis de l'ARAF, qui sera rendu public. Le projet de contrat, les projets d'actualisation et l'avis de l'ARAF seront transmis au Parlement. SNCF Réseau devra rendre compte, chaque année, dans son rapport d'activité de la mise en oeuvre du contrat qu'il aura conclu avec l'État. Ce rapport d'activité sera soumis à l'avis de l'ARAF et transmis, avec cet avis, au Parlement et au Haut comité du système de transport ferroviaire.

Le contenu du contrat a par ailleurs été précisé . Au 3° relatif à la trajectoire financière de l'EPIC, dans la rubrique relative à l'évolution des dépenses et les mesures prises pour maîtriser ces dépenses, le contrat devra indiquer les objectifs de productivité retenus . Le 4° a été reformulé, afin de prévoir l'éventualité d'un non-respect, par l'État, de ses obligations contractuelles.

La définition du coût complet a été revue. Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, elle correspond à l'ensemble des charges de toute nature supportées par SNCF Réseau liées à la construction, à l'exploitation, à la maintenance et à l'aménagement de l'infrastructure, incluant l'amortissement des investissements et la rémunération des capitaux investis par SNCF Réseau.

Conformément à l'article 30, paragraphe 8, de la directive 2012/34/UE, SNCF Réseau établira une méthode d'imputation de ce coût complet aux différentes catégories de services offerts aux entreprises ferroviaires.

La règle de rétablissement des équilibres financiers et de maîtrise de l'endettement a aussi été complétée, à l'initiative de Gilles Savary. Elle distingue désormais :

- les investissements de maintenance du réseau ferré national, qui seront recouvrés selon la chronique de couverture du coût complet mentionnée au d) du 3° de l'article L. 2111-10 ;

- les investissements de développement du réseau ferré national, qui seront appréciés en regard de ratios fixés par le décret prévu à l'article L. 2111-15.

En cas de dépassement d'un de ces ratios, les projets d'investissement de développement seront financés intégralement par l'État, les collectivités territoriales ou tout autre demandeur. Dans le cas contraire, ils feront l'objet de concours financiers propres à éviter toute conséquence négative sur les comptes de SNCF Réseau au terme de la période d'amortissement des investissements projetés.

Pour chaque projet d'investissement dont la valeur excède un seuil fixé par le décret prévu à l'article L. 2111-15, l'ARAF émettra un avis motivé sur le montant global des concours financiers devant être apportés à SNCF Réseau ^{45 ( * )} ainsi que sur la part contributive de SNCF Réseau, au regard notamment des stipulations du contrat entre SNCF Réseau et l'État. Cet avis portera sur la pertinence des prévisions de recettes nouvelles, en particulier au regard de leur soutenabilité pour les entreprises ferroviaires, ainsi que sur l'adéquation du niveau de ces recettes avec celui des dépenses d'investissement projetées .

Il a aussi été précisé que les indicateurs centraux à prendre en compte pour la fixation des ratios et des seuils concernés visent à garantir une répartition durable et soutenable du financement du système de transport ferroviaire entre gestionnaires d'infrastructure et exploitants du réseau ferré. Il s'agit d'éviter en particulier que des investissements inconsidérés ne se répercutent sur les péages d'infrastructures, puis sur les tarifs des usagers, aux dépens de l'attractivité du rail.

Enfin, le décret prévu à l'article L. 2111-15 précisera les modalités de fixation par SNCF Réseau des taux d'actualisation et des primes de risques couvrant les aléas de desserte, de trafic et de maintenance à long terme.

À l'article L. 2111-25, les députés ont précisé que SNCF Réseau conserve les gains de productivité qu'il réalise tant que le coût complet n'est pas couvert par l'ensemble de ses ressources.

D. LA GOUVERNANCE DE SNCF RÉSEAU

Les députés ont ajouté la présence, au sein du conseil d'administration, dans la catégorie des personnalités choisies par l'État, d'au moins deux membres représentant les autorités organisatrices régionales des transports ferroviaires et du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) et d'au moins un membre choisi parmi les représentants des consommateurs ou des usagers.

Ils ont supprimé l'alinéa relatif à la responsabilité des membres du conseil d'administration de SNCF Réseau, au motif que les références à l'article 22 de la loi du 26 juillet 1983 ^{46 ( * )} et de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ^{47 ( * )} introduisaient une inégalité entre les différents membres du conseil d'administration.

Ils ont modifié l'article L. 2111-20 du code des transports, pour ouvrir aux groupements de collectivités territoriales , en plus des collectivités territoriales et de l'État, la possibilité d'acheter des biens immobiliers de SNCF Réseau, pour des motifs d'utilité publique et moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur de reconstitution .

IV. La position de votre commission

A. UNE RÉUNIFICATION ATTENDUE DU GESTIONNAIRE D'INFRASTRUCTURE

Votre commission se félicite de la réunification du gestionnaire d'infrastructure , dont la nécessité a été soulignée lors des Assises du ferroviaire et réaffirmée par la Cour des comptes dans son rapport de juillet 2012 sur l'état du réseau, ainsi que dans le rapport de Jean-Louis Bianco. Cette mesure, qui s'impose comme une évidence, va mettre fin aux dysfonctionnements engendrés par la séparation opérée par la loi de 1997. Elle permet en outre de répondre aux accusations de la Commission européenne sur l'insuffisance d'indépendance de la DCF.

Votre commission est favorable aux dispositions relatives à la gouvernance et au fonctionnement de cet établissement du groupe public ferroviaire, dénommé SNCF Réseau, ainsi qu'à la présence de deux représentants des régions et du STIF au conseil d'administration, compte tenu de leur rôle majeur dans ce domaine.

B. LE RENFORCEMENT DU PILOTAGE STRATÉGIQUE ET FINANCIER DE L'ÉTAT

Elle salue également les différentes clauses destinées à maîtriser l'endettement de SNCF Réseau et à améliorer sa situation financière.

En premier lieu, elle approuve le renforcement du pilotage, par l'État, de la gestion du réseau, à travers la conclusion d'un contrat . Par ce dispositif, la France transpose l'article 30 de la directive 2012/34/UE, suivant lequel « le gestionnaire de l'infrastructure, tout en respectant les exigences en matière de sécurité et en maintenant et améliorant la qualité de service de l'infrastructure, est encouragé par des mesures d'incitation à réduire les coûts de fourniture de l'infrastructure et le niveau des redevances d'accès. » Ces mesures d'incitation peuvent prendre la forme d'un contrat ou de dispositions réglementaires. Ainsi, « s ans préjudice de leur compétence en matière de planification et de financement de l'infrastructure et du principe budgétaire d'annualité, le cas échéant, les États membres veillent à ce qu'un contrat respectant les principes de base et paramètres énoncés à l'annexe V soit conclu, pour une durée minimale de cinq ans, entre l'autorité compétente et le gestionnaire de l'infrastructure . »

La signature d'un tel contrat avait aussi été recommandée par la Cour des comptes dans sa communication de juillet 2012, qui préconisait d' « assurer l'émulation du futur gestionnaire unique d'infrastructure par un contrat de performance exigeant en matière d'objectifs de résultats, de maîtrise des coûts et de gains de productivité, dont la mise en oeuvre serait vérifiée par des audits extérieurs et assortie de mécanismes d'intéressement suffisamment motivants ». C'est bien ce à quoi répond le contrat prévu, qui devra détailler précisément la trajectoire de SNCF Réseau. L'affirmation suivant laquelle le gestionnaire d'infrastructure conserve le bénéfice des gains de productivité qu'il réalise, tant que le coût complet du réseau n'est pas couvert constitue un mécanisme d'intéressement motivant.

L'avis de l'ARAF sur le contrat permettra de vérifier que l'objectif d'une couverture du coût complet du réseau à l'horizon de dix ans pourra être rempli.

En formalisant les objectifs assignés à SNCF Réseau en termes de qualité et de sécurité du réseau, et d'amélioration de sa situation financière, ce contrat doit permettre d'assurer un suivi renforcé par l'État de la gestion du réseau.

Ce contrat n'en sera pas moins évolutif, puisqu'il sera réactualisé tous les trois ans pour une durée de dix ans. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que le Haut comité du système de transport ferroviaire délibère annuellement sur des recommandations d'actions et des propositions d'évolutions du contrat . Le résultat de ces délibérations sera rendu public et transmis au Parlement, avec le rapport stratégique d'orientation mentionné à l'article L. 2100-3.

Elle a aussi précisé, par un amendement, que la couverture du coût complet visée par le contrat devait être assurée par les ressources de SNCF Réseau, qui incluent, outre les péages, les subventions. Elle a par ailleurs adopté un amendement d'amélioration rédactionnelle de la commission des finances.

En deuxième lieu, la règle de maîtrise de l'endettement constitue un autre dispositif destiné à assurer à terme la stabilisation de la dette du réseau. Elle a été précisée par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, afin de distinguer les investissements de renouvellement des investissements de développement du réseau. Pour les premiers, le recours à l'endettement de SNCF Réseau a vocation à être supprimé, dans la mesure où le coût complet du réseau devra à terme être couvert par ses ressources. Cette règle correspond à l'application du paragraphe 4 de l'article 8 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen suivant lequel « les États membres veillent à ce que les comptes de profits et pertes du gestionnaire de l'infrastructure, dans des conditions normales d'activité et par rapport à une période raisonnable qui ne dépasse pas cinq ans, présentent au moins un équilibre entre, d'une part, les recettes tirées des redevances d'utilisation de l'infrastructure, les excédents dégagés d'autres activités commerciales, les revenus non remboursables de sources privées et le financement par l'État, y compris, le cas échéant, les avances de l'État, et, d'autre part, les dépenses d'infrastructure. »

Le recours à l'endettement de SNCF Réseau sera en revanche toujours possible pour les seconds, à condition que la situation financière du gestionnaire le permette. Dans le cas contraire, les nouveaux projets de développement devront être financés dans leur intégralité par les collectivités publiques qui en ont fait la demande. L'avis motivé de l'ARAF destiné à vérifier l'application de cette règle répond aux difficultés d'application observées dans le passé de l'article 4 du décret portant statut de RFF, en raison par exemple de pressions politiques.

Votre commission a adopté un amendement de précision et d'amélioration rédactionnelle présenté par François Patriat, au nom de la commission des finances. Pour plus de clarté, les dispositions relatives au contrat, d'une part, et à la règle de maîtrise de l'endettement, d'autre part, ont été séparées dans deux articles distincts du code, les articles L. 2111-10 et L. 2111-10-1.

En ce qui concerne la tarification , votre commission souligne l'intérêt des dispositions introduites à l'Assemblée nationale visant à assurer une répartition équilibrée du financement du système entre gestionnaires du réseau et entreprises ferroviaires.

Votre rapporteur s'est interrogé sur les suites à donner à la condamnation de la Cour de justice européenne pour absence de système global d'amélioration des performances. D'après les services du ministère, les réponses apportées dans ce domaine pourront être intégrées aux textes réglementaires relatifs à la tarification du réseau.

C. UN POINT DE VIGILANCE SUR LA PRÉSERVATION DU RÉSEAU FERRÉ NATIONAL

Votre rapporteur s'est assuré des conséquences limitées de l'extension de la possibilité, pour SNCF Réseau, de déléguer une partie de ses missions pour l'ensemble des lignes à faible trafic, et non plus seulement celles réservées au transport de marchandises. Ce type de mesure ne doit en effet pas se traduire par un nouvel éclatement de la gestion du réseau, voire, à terme, son démantèlement.

D'après la DGITM, la suppression de la référence au transport de marchandises permettra d'autoriser l'exploitation de certaines lignes par des trains touristiques. À l'heure actuelle, par exemple, le train touristique de l'Auxois ne peut circuler sur la ligne entre Les Laumes et Epoisses. SNCF Réseau conserve néanmoins la responsabilité de l'exercice des missions essentielles sur ces lignes.

Votre commission a toutefois souhaité réaffirmer avec force l'unicité du réseau ferré national, en énonçant que SNCF Réseau reste le propriétaire unique de l'ensemble des lignes du réseau ferré national . Ce postulat ne saurait en aucun cas être remis en cause.

Par ailleurs, une vigilance particulière devra être exercée par l'État à l'occasion des opérations de cessions immobilières, afin de ne pas déposséder le réseau de ses atouts. Il convient de faire preuve d'une vision de long terme dans ce domaine, car les lignes qui sont cédées ne pourront sans doute plus jamais être réutilisées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis A (articles L. 3114-1, L. 3114-2 et L. 3114-3 [nouveaux] du code général de la propriété des personnes publiques) - Transfert de propriété du domaine public ferroviaire au bénéfice des régions

Objet : cet article additionnel, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, permet aux régions de racheter certaines petites lignes d'intérêt purement local.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Un nouveau chapitre IV intitulé « Transfert de propriété du domaine public ferroviaire » est créé au sein du titre unique (« Inaliénabilité et imprescriptibilité ») du livre I ^er (« Biens relevant du domaine public ») de la troisième partie (« Cession ») du code général de la propriété des personnes publiques. Ce chapitre comprend trois nouveaux articles L. 3114-1, L. 3114-2 et L. 3114-3.

L'article L. 3114-1 ouvre la possibilité de transférer à une région , à la demande de son assemblée délibérante, la propriété d'infrastructures ferroviaires ou d'installations de services appartenant à l'État ou à l'un des EPIC du groupe ferroviaire.

Son second alinéa cible explicitement les lignes que la région utilise ou envisage d'utiliser pour organiser les services de transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national, sous réserve des besoins de la défense du pays.

L'article L. 3114-2 précise le régime fiscal et juridique des opérations de transfert. Celle-ci ne donnent lieu ni au versement de la contribution de sécurité immobilière prévue à l'article 879 du code général des impôts, ni à la perception d'impôts, droits ou taxes de quelque nature que ce soit. Un mécanisme de substitution de responsabilité est également prévu.

L'article L. 3114-3 renvoie à un décret en Conseil d'État pour la définition des modalités d'application du chapitre.

II. La position de votre commission

Cet article, auquel votre rapporteur n'apporte que deux précisions rédactionnelles , répond à une demande forte des régions de pouvoir racheter certaines lignes à enjeu strictement local , afin de ne pas les laisser se détériorer.

Il n'est nullement question de remettre en cause l'unicité du réseau national , qui a fait ses preuves et constitue le support de l'État stratège. Il s'agit en l'espèce du rachat de petites lignes à voie métrique (c'est-à-dire une voie ferrée dont l'écartement des rails est d'un mètre) qui ne sont pas reliées au niveau national.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis B (articles L. 2112-1-1 [nouveau] et L. 2121-10 du code des transports) - Compétence des régions pour créer ou exploiter des lignes d'intérêt régional

Objet : cet article additionnel, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, permet aux régions de créer ou d'exploiter des lignes d'intérêt régional.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Une nouvelle section 1 bis intitulée « Lignes d'intérêt régional » est insérée dans le chapitre II (« Infrastructures n'appartenant pas à l'État et à ses établissements publics ») du titre Ier (« Infrastructures ») du livre Ier (« Système de transport ferroviaire ou guidé ») de la deuxième partie (« Transport ferroviaire ou guidé ») du code des transports.

Cette section comprend un unique article L. 2112-1-1 qui dispose que les régions sont compétentes pour créer ou exploiter des infrastructures de transport ferré ou guidé d'intérêt régional . Il est précisé que l'intérêt régional se comprend étendu aux départements limitrophes, sous réserve de l'accord des conseils régionaux concernés. Ces dispositions ne sont pas applicables en Île-de-France et en Corse.

Une coordination est également effectuée à l'article L. 2121-10, qui dispose qu' « à l'intérieur du périmètre de transports urbains [...], les dessertes locales des transports ferroviaires ou guidés établis par le département sont créées ou modifiées en accord avec l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains » : la région y sera mentionnée au même titre que le département.

II. La position de votre commission

Cet article permet aux régions d'assurer la maîtrise d'ouvrage des opérations ferroviaires qu'elles portent et leur permet par la suite d'exploiter ou de faire exploiter les lignes ainsi construites. Cette disposition est aussi nécessaire pour assurer l'effectivité des transferts des lignes à voies métriques prévus à l'article 2 bis A.

La mesure répond ainsi à une demande forte des régions de pouvoir créer ou exploiter des infrastructures de transport ferroviaire d'intérêt local , à l'instar de ce que peuvent déjà faire les départements ^{48 ( * )} . Il s'agit notamment de régler certains cas ponctuels , notamment pour permettre à la région Provence-Alpes-Côte-D'azur (PACA) de devenir gestionnaire de pleine compétence de la ligne Nice-Digne et mettre un terme au régime actuel très particulier de cette ligne ^{49 ( * )} .

Comme pour l'article précédent, il ne s'agit pas de remettre en cause l'unicité du réseau national, puisque seules des infrastructures d'intérêt strictement local sont visées. En outre, la compétence créée est purement optionnelle : les régions qui le souhaitent pourront s'essayer à la gestion d'infrastructures mais SNCF Réseau restera compétent pour créer et exploiter les lignes du réseau ferré national.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 bis (articles L. 2121-12 et L. 2133-1 du code des transports) - Vérification de l'objet principal du service en matière de cabotage

Objet : cet article, inséré par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, met en conformité la procédure de vérification de l'objet principal du service en matière de cabotage avec la directive 2012/34, en la confiant exclusivement à l'ARAF.

I. Le droit en vigueur

L'article 10 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen définit les conditions dans lesquelles sont autorisées les dessertes intérieures dans le cadre d'un transport international de voyageurs, comme l'a prévu le troisième « paquet ferroviaire » européen. Il revient à « l'organisme de contrôle » (en France, l'ARAF) de déterminer si l'objet principal du service est le transport de voyageurs entre deux gares situées dans des États membres différents.

L'article L. 2121-12 reprend une partie de ces dispositions en indiquant que les entreprises ferroviaires exploitant des services de transport international de voyageurs peuvent, à cette occasion, assurer des dessertes intérieures à condition que l'objet principal du service exploité par l'entreprise ferroviaire soit le transport de voyageurs entre des gares situées dans des États membres de l'Union européenne différents.

La mission de vérifier l'objet principal du service est bien confiée à l'ARAF, comme le prévoit la directive. Mais dans sa version actuelle, l'article indique que l'autorité administrative compétente peut limiter ces dessertes intérieures, sous réserve d'un avis motivé de l'ARAF indiquant que l'objet principal du service n'est pas le transport international de voyageurs.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

La rédaction de l'article 10 de la directive ne justifie pas que l'autorité administrative compétente puisse disposer d'une telle marge d'appréciation sur l'opportunité ou non de limiter ces dessertes.

C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a supprimé, à l'article L. 2121-12, la référence à l'autorité administrative compétente, en indiquant simplement que l'ARAF vérifie l'objet principal du service.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de coordination, afin de rendre l'article L. 2133-1 cohérent avec la nouvelle rédaction de l'article L. 2121-12.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter - Rapport du Gouvernement au Parlement sur le traitement de l'évolution de la dette historique du système ferroviaire

Objet : cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la remise aux commissions compétentes du Parlement en matière ferroviaire et financière d'un rapport du Gouvernement sur les solutions permettant de traiter l'évolution de la dette historique du système ferroviaire.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement remettra aux commissions permanentes du Parlement compétentes en matière ferroviaire et financière un rapport relatif aux solutions qui pourraient être mises en oeuvre afin de traiter l'évolution de la dette historique du système ferroviaire.

II. La position de votre commission

À l'initiative de votre rapporteur, un amendement a été adopté pour inclure expressément dans le rapport prévu l'examen d'une reprise de tout ou partie de la dette du système ferroviaire par l'État.

L'ampleur de la dette du réseau rend de facto l'État garant d'une partie de son montant, SNCF Réseau ne pouvant plus l'assumer à lui seul. La Cour des comptes a souligné à plusieurs reprises « le caractère artificiel du portage par RFF d'une dette qu'il ne peut pas amortir, qui ne peut l'être que par l'État et dont la nature est donc quasi-régalienne » ^{50 ( * )} . L'INSEE vient d'ailleurs d'inclure plus de dix milliards d'euros de la dette de RFF dans le périmètre de la dette publique au sens de Maastricht.

C'est la raison pour laquelle la Cour des comptes avait recommandé, en 2008, une reprise partielle de la dette par l'État.

Cette solution permettrait à SNCF Réseau de dégager des ressources, aujourd'hui affectées au financement de sa dette, pour l'entretien et la régénération du réseau.

Il est essentiel que le Gouvernement informe le Parlement des options qu'il pourrait retenir pour le traitement de cette dette.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (articles L. 2122-2, L. 2122-4, L. 2122-4-1 et L. 2122-4-2 [nouveaux], L. 2122-9, L. 2123-1, L. 2123-2-1 [nouveau], L. 2123-3 à L. 2123-11 du code des transports) - Maintien de la compétence de gestion des gares auprès de SNCF Mobilités

Objet : cet article maintient la compétence de gestion des gares auprès de SNCF Mobilités. Il procède par ailleurs à diverses mesures de coordination résultant de l'unification des services de gestion de l'infrastructure au sein de SNCF Réseau.

I. Le droit en vigueur

Le titre II du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports, consacré à l'exploitation du système de transport ferroviaire, comporte trois chapitres respectivement intitulés « organisation du transport ferroviaire ou guidé », « règles générales d'accès au réseau » et « gestion opérationnelle de l'infrastructure ».

Ce dernier chapitre est divisé en deux sections, la première concernant « la gestion des gares », la seconde ayant trait à la « gestion du trafic et des circulations ».

A. LA GESTION DES GARES

1. Les principes de répartition du patrimoine entre RFF et la SNCF fixés par la loi de 1997

Historiquement, le réseau et les infrastructures ferroviaires appartenaient à l'État. La loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de RFF a établi les principes d'une répartition du patrimoine relevant du domaine public ferroviaire entre les deux acteurs du système ferroviaire, RFF se voyant transférer ses biens en pleine propriété tandis que la SNCF en demeure affectataire.

L'article 5 de la loi de 1997 octroie à RFF les biens constitutifs de l'infrastructure et les immeubles non affectés à l'exploitation des services de transport appartenant à l'État et gérés jusque-là par la SNCF. Ces biens comprennent les voies, y compris les appareillages fixes associés, les ouvrages d'art et les passages à niveau, les quais à voyageurs et à marchandises, les triages et les chantiers de transport combiné, les installations de signalisation, de sécurité, de traction électrique et de télécommunications liées aux infrastructures ainsi que les bâtiments affectés au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures .

En sont expressément exclus, d'une part, les biens dévolus à l'exploitation des services de transport , qui comprennent les gares, les entrepôts et cours de marchandises ainsi que les installations d'entretien du matériel roulant , et, d'autre part, les ateliers de fabrication, de maintenance et de stockage des équipements liés à l'infrastructure, ainsi que les immeubles administratifs. Il en est de même des biens affectés au logement social ou au logement des agents de la SNCF par nécessité de service, de ceux affectés aux activités sociales, des filiales et des participations financières.

L'article renvoie à un décret en Conseil d'État les modalités de détermination de ces biens. Le décret n° 97-445 du 5 mai 1997 portant constitution du patrimoine initial de l'établissement public Réseau ferré de France a été pris en application de cette mesure.

2. Les règles fixées par la loi ORTF de 2009

La loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a ouvert le transport ferroviaire international de voyageurs à la concurrence, en application du troisième paquet ferroviaire européen. Dans ce cadre, plusieurs mesures ont été introduites pour garantir le principe de libre concurrence et de non-discrimination dans l'accès aux gares :

- la séparation comptable entre la gestion des gares et l'exploitation des services de transport, à compter du 1 ^er janvier 2011, aujourd'hui codifiée à l'article L. 2123-1, aucune aide publique versée à une de ces activités ne pouvant être affectée à l'autre ;

- le principe suivant lequel l'utilisation par une entreprise ferroviaire des gares et de toutes autres infrastructures de service donne lieu à la passation d'un contrat, figurant à l'article L. 2123-2 ;

- la détermination, par un décret en Conseil d'État, de la nature des prestations minimales ou complémentaires dont toute entreprise ferroviaire autorisée à réaliser des services de transport peut demander la fourniture et, en tant que de besoin, les principes de tarification applicables à ces prestations, pour les gares et toutes autres infrastructures de services. Ce décret est mentionné à l'article L. 2123-3.

3. Le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire

Le décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire a été pris en application de l'article L. 2123-3.

Il détermine les prestations devant être accessibles à toute entreprise ferroviaire et leurs principes de tarification, en distinguant :

a) les gares de voyageurs d'intérêt national, dont la fréquentation par des usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs est au moins égale à 250 000 voyageurs par an ;

b) les gares de voyageurs d'intérêt régional, dont la fréquentation par des usagers des services nationaux et internationaux de voyageurs est comprise entre 100 000 et 250 000 voyageurs par an ;

c) les gares de voyageurs d'intérêt local ^{51 ( * )} .

a) La création de Gares et Connexions

Le décret crée également, au sein de la SNCF, une direction autonome chargée de la gestion des gares et dotée de comptes distincts des autres activités de l'établissement, désormais connue sous le nom de « Gares et connexions ». Plusieurs règles sont destinées à lui assurer une certaine indépendance par rapport aux autres activités assumées par l'opérateur historique.

C'est le conseil d'administration, et non le président de la SNCF, qui nomme le directeur des gares, sur proposition du président de la SNCF, et décide la durée de son mandat. Le conseil d'administration ne peut mettre fin de façon anticipée à ses fonctions, le cas échéant à la demande du président de la SNCF, que par décision motivée. Le directeur des gares ne peut être membre du conseil d'administration de la SNCF.

C'est le directeur des gares qui fixe le coût d'immobilisation du capital dans le cadre de la proposition qu'il adresse au conseil d'administration sur les redevances des gares.

Il établit également un code de déontologie , qui est rendu public, et s'applique aux agents chargés de fournir les prestations définies à l'article 4 du décret (à savoir, les services de base fournis dans les gares de voyageurs aux entreprises ferroviaires ainsi que les prestations complémentaires). Il est soumis, avant son adoption, à l'avis de l'ARAF.

Le directeur des gares publie chaque année un rapport d'activité, qui comprend notamment l'extrait des comptes certifiés du groupe SNCF relatif à la direction autonome des gares.

Gares et Connexions disposait en 2012 de près de 1 750 collaborateurs, dont 1 248 relevant de l'EPIC SNCF, 436 de sa filiale AREP Groupe et 58 de sa filiale A2C.

b) La participation des régions à la gouvernance des gares

Le décret permet aussi la participation des régions à la gouvernance des gares, en prévoyant le suivi de chaque gare de voyageurs d'intérêt national (ou ensemble de gares de voyageurs d'intérêt national) par une instance régionale de concertation , composée d'un représentant de Gares et Connexions, d'un représentant de RFF, d'un représentant de chaque autorité organisatrice de transports concernée, d'un représentant de chaque entreprise ferroviaire utilisatrice et d'un représentant de chacune de leurs organisations professionnelles. L'instance fixe son règlement intérieur, qui peut prévoir d'associer à ses travaux toute collectivité ou personne morale directement concernée par la gestion ou l'utilisation des gares de voyageurs correspondantes.

Elle examine toute question relative aux prestations rendues dans chacune des gares de son périmètre de gestion. Elle est consultée sur le financement des programmes d'investissements prévus.

Elle se réunit une fois par an à l'initiative du directeur des gares et donne un avis sur la partie qui la concerne du document de référence des gares de voyageurs.

Pour les autres gares, à la demande du STIF ou d'une région, le directeur des gares propose à l'autorité organisatrice des transports concernée une convention pluriannuelle afin de déterminer les conditions d'utilisation et de gestion des gares de voyageurs d'intérêt régional ou local. Cette convention précise les programmes d'investissements de renouvellement et de mise aux normes et les modalités de leur financement.

B. LA GESTION DU TRAFIC ET DES CIRCULATIONS

L'article L. 2123-4 confie à la SNCF la gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national, pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par RFF.

Afin de répondre aux exigences européennes en termes d'indépendance du gestionnaire dans l'exercice des « fonctions essentielles assurées » (octroi des capacités et tarification), la loi ORTF a prévu qu'un service spécialisé, dénommé direction de la circulation ferroviaire, exerce ces missions, « dans des conditions assurant l'indépendance des fonctions essentielles ainsi exercées garantissant une concurrence libre et loyale et l'absence de toute discrimination ». Cette mesure apparaît à l'article L. 2123-5, qui dispose également que le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne reçoit aucune instruction qui soit de nature à remettre en cause ou à fausser cette indépendance et veille au caractère non discriminatoire des décisions prises pour l'exécution de ses missions.

L'article L. 2123-6 dispose que le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations est nommé pour cinq ans, par décret du Premier ministre sur proposition du ministre chargé des transports et après avis de l'ARAF. Il ne peut être mis fin de manière anticipée à ses fonctions, le cas échéant à la demande du président de la SNCF, que dans l'intérêt du service, par décret du Premier ministre et après avis conforme de l'ARAF.

Le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être membre du conseil d'administration de la SNCF. Les personnels employés par le service ne peuvent recevoir d'instruction que du directeur ou d'un agent placé sous son autorité.

L'article L. 2123-7 soumet aux sanctions pénales prévues à l'article 226-13 du code pénal la divulgation, à toute personne étrangère au service gestionnaire des trafics et des circulations, d'informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la communication serait de nature à porter atteinte aux règles d'une concurrence libre et loyale et de non-discrimination imposées par la loi.

L'article 226-13 du code pénal relatif à l'atteinte au secret professionnel

La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

La liste des informations concernées est déterminée par voie réglementaire. Ces dispositions ne s'appliquent pas à la communication des informations nécessaires à l'accomplissement de leurs missions par RFF et par les services gestionnaires des trafics et des circulations sur d'autres réseaux ferroviaires français ou étrangers. Elles ne s'appliquent pas non plus à la communication des informations aux fonctionnaires et agents chargés de la tutelle de la SNCF et de RFF.

L'article L. 2123-8 dote la direction de la circulation ferroviaire d'un budget propre, dont le financement est assuré par RFF dans le cadre d'une convention passée avec la SNCF.

L'article L. 2123-9 désigne le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations comme seul responsable de la gestion administrative et budgétaire du service . Il dispose, à ce titre, du pouvoir d'engager les dépenses liées à son fonctionnement et à l'accomplissement de ses missions.

Aucune décision intéressant, directement ou indirectement, la carrière d'un agent affecté au service gestionnaire des trafics et des circulations ne peut être prise sans son avis.

Les exigences matérielles d'indépendance auxquelles doit satisfaire le service gestionnaire, notamment en matière de sécurité d'accès aux locaux et aux systèmes d'information sont précisées par décret en Conseil d'État.

L'article L. 2123-10 renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'application des articles L. 2123-5 à L. 2123-9, en particulier les règles de fonctionnement du service gestionnaire des trafics et des circulations.

L'article L. 2123-11 crée une commission, qui doit être obligatoirement consultée lorsqu'un agent du service gestionnaire des trafics et des circulations ayant eu à connaître, dans l'exercice de ses fonctions, des informations dont la divulgation est visée aux articles L. 2123-5 à L. 2123-9, souhaite exercer des activités dans le secteur ferroviaire en dehors de ce service.

Cette commission rend un avis. Le cas échéant, elle peut fixer un délai avant l'expiration duquel l'agent ne peut exercer de nouvelles fonctions incompatibles avec ses fonctions précédentes. Pendant ce délai, l'agent est reclassé dans un poste de même niveau qui ne comporte pas d'incompatibilités au regard de ses fonctions précédentes ni de ses fonctions futures.

Cette commission est présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire et comprend, en outre, un membre de l'ARAF, le président de RFF ou son représentant, le directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations ou son représentant et un représentant des agents du service gestionnaire des trafics et des circulations. Les conditions d'application de l'article sont fixées par décret en Conseil d'État.

La direction de la circulation ferroviaire emploie aujourd'hui près de 14 000 agents.

II. Les dispositions du projet de loi

Le 1° du présent article remplace, à l'article L. 2122-2, les mots « Réseau ferré de France » par ceux de « SNCF Réseau ». Cet article dispose que RFF et les titulaires de délégation de service public mentionnés aux articles L. 2111-11 et L. 2111-12 répartissent, chacun en ce qui le concerne, les capacités d'utilisation des infrastructures du réseau ferré national, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État.

Le 2° substitue à l'expression « services de transport des entreprises ferroviaires », celle de « services de transport ferroviaire », à l'article L. 2122-4, qui pose le principe d'une séparation comptable entre les activités de gestionnaire d'infrastructure et celles de transport.

Au 3°, le présent article reprend les dispositions relatives aux sanctions pénales applicables à la divulgation d'informations professionnelles, qui figurent aujourd'hui à l'article L. 2123-7, en les transférant dans un nouvel article L. 2122-4-1. Ce dernier prend ainsi sa place dans la section relative aux « règles applicables au gestionnaire d'infrastructure » comprise dans le chapitre 2 du titre II du livre Ier de la deuxième partie du code des transports, sur les « règles générales d'accès au réseau ».

Au 4° , il modifie l'article L. 2123-1 , afin de laisser dans le ressort de SNCF Mobilités la gestion des gares aujourd'hui gérées par la SNCF.

Par ailleurs, il supprime , dans le chapitre III consacré à la « gestion opérationnelle de l'infrastructure », la deuxième section relative à la gestion du trafic et des circulations, qui comprenait les articles L. 2123-4 à L. 2123-11. Le chapitre est en conséquence renommé « gestion des gares ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Gilles Savary, les députés ont modifié la rédaction de l'article L. 2122-4-1, afin d'étendre l'interdiction de divulgation d'informations professionnelles à l'ensemble des gestionnaires d'infrastructures, au-delà de SNCF Réseau. Ils ont par ailleurs créé un nouvel article L. 2122-4-2 , obligeant les gestionnaires d'infrastructures à prendre les mesures nécessaires au respect, par leur personnel, de cette interdiction , qui seront définies par décret en Conseil d'État.

L'Assemblée nationale a complété l'article L. 2122-9, relatif au droit d'accès des entreprises ferroviaires au réseau, pour que les demandes d'accès aux infrastructures de services et aux prestations qui y sont offertes soient traitées dans un délai raisonnable, fixé par l'ARAF .

L'article L. 2122-13 , qui dispose aujourd'hui que les redevances pour les prestations complémentaires ou connexes offertes par un seul fournisseur sont liées au coût de la prestation calculé d'après le degré d'utilisation réelle, a été modifié. Le texte issu de l'Assemblée nationale énonce que les redevances pour les prestations offertes sur les infrastructures de services ne peuvent être supérieures au coût de la prestation, majoré d'un bénéfice raisonnable . Ces redevances devront inciter les gestionnaires d'infrastructure à utiliser de manière optimale leurs ressources et les technologies disponibles.

À l'article L. 2123-1 , les députés ont étendu l'obligation de disposer d'une comptabilité séparée à la gestion de l'ensemble des infrastructures de service gérées par SNCF Mobilités . En conséquence, l'intitulé du chapitre III a été renommé « gestion des gares de voyageurs et des autres infrastructures de service ».

Ils ont aussi créé un nouvel article L. 2123-2-1, qui prévoit une consultation de l'autorité organisatrice régionale des transports ferroviaires sur les projets d'investissements de développement et de renouvellement en gare entrepris par SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Le décret mentionné à l'article L. 2123-3 précisera les conditions d'application de cet article pour les gares d'intérêt national. Il précisera aussi, pour les autres gares, les conditions dans lesquelles les autorités organisatrices de transport ferroviaire peuvent décider, par convention avec SNCF Mobilités et SNCF Réseau, de réaliser des projets d'investissements de développement et de renouvellement.

Enfin, ils ont introduit un nouvel article L. 2123-4 , qui oblige SNCF Mobilités à établir, pour les gares de voyageurs prioritaires qu'il définit et dans les trois ans suivant la promulgation de la loi, un plan de stationnement sécurisé des vélos . Ce plan devra fixer le nombre et l'emplacement des équipements de stationnement des vélos et les modalités de protection contre le vol, en tenant compte de la fréquentation de la gare, de sa configuration et des possibilités d'y accéder selon les différents modes de déplacement. Il programmera la réalisation des travaux nécessaires et comportera, à ce titre, un plan de financement. Ce plan sera élaboré par SNCF Mobilités en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements concernés.

Il devra être compatible avec le schéma régional de l'intermodalité prévu à l'article L. 1213-3-1 et le plan de déplacements urbains prévu à l'article L. 1214-1, lorsqu'ils existent.

IV. La position de votre commission

Plusieurs acteurs avaient exprimé le souhait que les gares soient gérées par SNCF Réseau. Mais cette activité est très différente de celles aujourd'hui exercées par RFF, puisqu'elle inclut la gestion des interfaces avec les voyageurs et la valorisation d'espaces commerciaux. Lors d'une audition devant votre commission, Jacques Rapoport, président de RFF, a d'ailleurs insisté sur ces spécificités, pour justifier le maintien de Gares et Connexions au sein de SNCF Mobilités.

Un transfert de la gestion des gares à SNCF Réseau ne semble en outre aujourd'hui pas absolument indispensable au regard de l'ouverture à la concurrence, dans la mesure où SNCF Mobilités reste de fait l'opérateur principal de transport ferroviaire de voyageurs desservant ces gares.

Le présent texte prévoit donc le maintien de cette activité au sein de SNCF Mobilités. Les députés ont toutefois prévu, à l'article 10, une « clause de revoyure » à ce sujet : dans les deux ans suivant la promulgation de la loi, le Gouvernement devra remettre un rapport au Parlement sur la gestion des gares de voyageurs ainsi que les modalités et l'impact d'un transfert de celle-ci à SNCF Réseau ou à des autorités organisatrices de transports. Ils ont aussi renforcé les compétences de l'ARAF dans ce domaine, en étendant, à l'article 4, son avis conforme aux redevances liées aux prestations offertes dans les gares de voyageurs.

En ce qui concerne l'association des régions, les députés ont aussi utilement complété le texte, en inscrivant dans la loi le principe d'une consultation des régions sur les projets d'investissements de développement et de renouvellement en gare entrepris par SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Votre commission approuve l'équilibre ainsi atteint à l'Assemblée nationale sur la gestion des gares de voyageurs.

Elle a adopté plusieurs amendements d'ordre rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (articles L. 2131-1, L. 2131-2, L. 2131-4, L. 2132-1, L. 2132-2, L. 2132-3, L. 2132-4, L. 2132-5, L. 2132-7, L. 2132-8, L. 2132-8-1 et L. 2132-8-2 [nouveaux], L. 2132-9, L. 2132-10, L. 2132-13, L. 2133-4, L. 2133-5, L. 2133-5-1 [nouveau], L. 2133-9, L. 2133-10 et L. 2133-11 [nouveaux], L. 2134-2, L. 2134-3, L. 2135-1, L. 2135-2, L. 2135-7 et L. 2135-8 du code des transports) - Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)

Objet : cet article modifie le fonctionnement de l'ARAF et étend ses missions au contrôle du respect de la trajectoire financière de SNCF Réseau, déterminée contractuellement avec l'État.

I. Le droit en vigueur

Le titre III du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports regroupe les dispositions relatives à l'autorité de régulation des activités ferroviaires. Il comporte six chapitres : « objet et missions », « organisation administrative et financière », « contrôle de l'accès au réseau », « recours devant l'autorité de régulation des activités ferroviaires », « sanctions administratives et pénales », « dispositions d'application ».

A. OBJET ET MISSIONS DE L'ARAF

Créée par l'article 11 de la loi ORTF du 8 décembre 2009, l'ARAF est une autorité publique indépendante , dotée de la personnalité morale, qui « concourt au bon fonctionnement du service public et des activités concurrentielles de transport ferroviaire, au bénéfice des usagers et clients des services de transport ferroviaire » , comme l'indique l'article L. 2131-1 du code des transports.

Elle établit chaque année un rapport d'activité , mentionné à l'article L. 2131-2 , qui porte à la fois sur l'application des dispositions relatives à l'accès au réseau ferroviaire et à son utilisation, sur l'instruction des réclamations et sur l'observation de l'accès au réseau. Ce rapport rend compte des investigations menées par l'autorité et évalue les effets de ses décisions sur les conditions d'accès au réseau ferroviaire et de son utilisation. Il comporte toutes recommandations utiles. Il est adressé au Gouvernement et au Parlement et rendu public.

L'article L. 2131-3 attribue à l'ARAF la mission de veiller à ce que les conditions d'accès au réseau ferroviaire n'entravent pas le développement de la concurrence. L'autorité assure une mission générale d'observation de ces conditions d'accès et peut, à ce titre, après avoir procédé à toute consultation utile des acteurs du secteur, formuler et publier toute recommandation .

L'article L. 2131-4 dispose qu'elle veille à ce que l'accès aux capacités d'infrastructure sur le réseau et aux différentes prestations associées est accordé de manière équitable et non discriminatoire . Elle s'assure de la cohérence des dispositions économiques, contractuelles et techniques mises en oeuvre par les gestionnaires d'infrastructure et les entreprises ferroviaires, avec leurs contraintes économiques, juridiques et techniques. À ce titre, elle surveille l'application des mesures assurant l'indépendance de la gestion du trafic et des circulations , inscrites aux articles L. 2123-5 à L. 2123-10.

À la demande du ministre chargé des transports, l'ARAF est associée à la préparation de la position française dans les négociations ou les actions de coopération internationales dans les domaines du transport ferroviaire et participe à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes en ce domaine, en vertu de l'article L. 2131-6.

L' article L. 2131-7 énonce que dans le cadre de ses missions, et dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, l'autorité précise, si nécessaire, les règles concernant :

1° les conditions de raccordement au réseau ferroviaire ;

2° les conditions techniques et administratives d'accès au réseau et de son utilisation ;

3° les conditions d'accès aux services présentant un caractère de facilités essentielles et leurs conditions d'utilisation ;

4° les périmètres de chacune des activités comptablement séparées, désignées aux articles L. 2122-4 ^{52 ( * )} , L. 2123-1 ^{53 ( * )} , L. 2144-1 ^{54 ( * )} et L. 2144-2 ^{55 ( * )} , les règles d'imputation comptable qui leur sont appliquées ainsi que les principes déterminant les relations financières entre ces activités.

Les règles formulées en application de cet article sont transmises pour homologation au ministre chargé des transports, qui se prononce dans les deux mois. L'absence de notification dans ce délai d'une opposition par le ministre vaut homologation. Le refus d'homologation doit être motivé.

B. ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE

1. Fonctionnement

L'article L. 2132-1 dispose que l'ARAF est composée de sept membres nommés en raison de leur compétence en matière ferroviaire, économique ou juridique, ou pour leur expertise en matière de concurrence. Leur mandat, non renouvelable, est de six ans .

L'article L. 2132-2 énonce que l'ARAF adopte et publie un règlement intérieur précisant ses modalités d'instruction et de procédure ainsi que ses méthodes de travail. Ses propositions, avis et décisions sont motivés, conformément à l'article L. 2132-3.

Le président de l'ARAF et les six autres membres sont nommés par décret, en vertu de l'article L. 2132-4. Pour la constitution du collège, le président est nommé pour six ans. Les autres membres du collège sont renouvelés par tiers tous les deux ans.

a) Le président

L'article L. 2132-5 prévoit que le président de l'ARAF exerce cette fonction à plein temps. Sa fonction est incompatible avec toute activité professionnelle, tout mandat électif départemental, régional, national ou européen, avec tout emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur du transport ferroviaire.

b) Le collège

Les modalités de désignation des membres du collège sont définies à l'article L. 2132-7.

Trois des membres autres que le président sont désignés respectivement par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat et le président du Conseil économique, social et environnemental. La durée du mandat de ces membres a été fixée, lors de la première désignation, par tirage au sort, à deux, quatre et six ans. La durée du mandat des trois autres membres a également été fixée par tirage au sort à deux, quatre et six ans.

En cas de vacance d'un siège, il est procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Un mandat exercé pendant moins de deux ans n'est pas pris en compte pour l'application de la règle de non-renouvellement.

L'article L. 2132-8 rend incompatibles les fonctions de membre du collège avec tout mandat électif départemental, régional, national ou européen et toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur du transport ferroviaire.

Les membres du collège ne prennent, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de l'autorité.

Sans préjudice de la possibilité, pour tout membre du collège, de se déporter dans toute affaire dans laquelle il l'estimerait nécessaire, aucun membre ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle il a ou a eu un intérêt au cours des trois années précédant la délibération ; cette interdiction s'applique également lorsque, au cours de la même période, un membre a détenu un mandat ou exercé des fonctions de direction, de conseil ou de contrôle au sein d'une personne morale ayant eu intérêt à cette affaire.

Les membres du collège ne sont pas révocables, sous réserve des dispositions suivantes :

1° tout membre qui ne respecte pas les règles d'incompatibilité prévues par cet article L. 2132-8 est déclaré, après consultation du collège, démissionnaire d'office par décret ;

2° il peut être mis fin aux fonctions d'un membre en cas d'empêchement constaté par le collège, dans les conditions prévues par le règlement intérieur de l'autorité ;

3° il peut également être mis fin aux fonctions d'un membre en cas de manquement grave à ses obligations, par décret pris sur proposition du collège.

L'article L. 2132-9 n'autorise le collège à délibérer que si quatre au moins de ses membres sont présents. Les avis, décisions et recommandations sont pris à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.

c) Les services

L'ARAF dispose, conformément à l'article L. 2132-10 , de services qui sont placés sous l'autorité de son président. L'autorité peut employer des magistrats et des fonctionnaires ainsi que des agents contractuels.

Les ministres chargés des transports et du budget arrêtent la rémunération du président de l'ARAF et le montant des vacations versées aux autres membres du collège ainsi que leurs modalités d'évolution pendant la durée de leur mandat.

Dans les conditions et limites fixées par le collège, le secrétaire général, nommé par le président, recrute les agents et peut conclure des contrats, conventions et marchés. Il a qualité pour agir en justice pour les affaires relevant du fonctionnement de l'autorité. Il peut déléguer ses pouvoirs à tout agent de l'autorité dans des matières et des limites déterminées par le collège.

Les effectifs de l'ARAF

Les effectifs de l'ARAF s'élevaient à 35 personnes au 31 décembre 2012 , hors membres du collège. Le rapport annuel d'activité pour 2012 indique que l'autorité « devrait en compter une soixantaine à terme, une fois sa montée en puissance achevée. » Il souligne toutefois que l'installation de l'autorité au Mans a retardé le processus de recrutement. En loi de finances pour 2014, le plafond d'emploi de l'agence a été fixé à 59, soit un nombre bien supérieur aux effectifs actuels de l'agence.

d) Les obligations en matière d'impartialité et de secret professionnel

L' article L. 2132-11 affirme que les membres et agents de l'ARAF exercent leurs fonctions en toute impartialité, sans recevoir d'instruction du Gouvernement ni d'aucune institution, personne, entreprise ou organisme. Ils sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. Le non-respect du secret professionnel établi par une décision de justice entraîne la cessation d'office des fonctions au sein de l'ARAF.

Cette obligation de secret professionnel ne fait pas obstacle à la communication par l'autorité des informations ou documents qu'elle détient à la Commission européenne ou à une autorité d'un autre État membre de l'Union européenne ou à une autorité d'un État appliquant des règles équivalentes à celles de l'Union européenne en vertu d'accords conclus avec elle et exerçant des compétences analogues à celles de l'autorité, sous réserve de réciprocité et à condition que ses membres et ses agents soient astreints aux mêmes obligations de secret professionnel.

2. Ressources

L'article L. 2132-12 affirme l'autonomie financière de l'ARAF . La loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne lui est pas applicable. L'autorité perçoit, le cas échéant, des rémunérations pour services rendus. Elle est soumise au contrôle de la Cour des comptes.

Elle bénéficie d'un droit fixe , dans les conditions énumérées à l'article L. 2132-13. Déterminé par les ministres chargés des transports et du budget sur proposition de l'ARAF, il est dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent le réseau. Il comprend, selon le cas :

1° une part du montant des redevances d'utilisation du réseau ferré national versées à RFF dans la limite de cinq millièmes de ce montant ;

2° une somme proportionnelle au nombre de kilomètres parcourus sur les autres lignes du réseau ferroviaire, dans la limite de 0,10 € par kilomètre parcouru.

L'évolution du droit fixe depuis sa création

Le taux du droit évoqué au 1° s'est élevé, depuis le 1 ^er janvier 2010, à 3,7 millièmes des redevances d'utilisation du réseau ferré national. Son produit a représenté environ 12,3 millions d'euros en 2012 ^{56 ( * )} . La loi de finances pour 2012 a toutefois plafonné le budget de l'ARAF à 11 millions d'euros, l'excédent étant versé au budget de l'État.

En avril 2013 , l'ARAF a proposé aux ministres des transports et du budget de fixer exceptionnellement le taux de ce droit fixe à 0 millièmes pour l'année 2014 , au bénéfice des entreprises ferroviaires ^{57 ( * )} . Elle disposait en effet d'un fonds de roulement supérieur à ses besoins, pour deux raisons. Tout d'abord, l'autorité a perçu en 2010 des ressources correspondant à une année d'exercice plein, alors qu'elle n'a réellement commencé à fonctionner que pendant les derniers mois. Ensuite, la localisation de l'ARAF au Mans a ralenti le processus de recrutement des agents.

C. LE RÔLE DE L'ARAF EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE L'ACCÈS AU RÉSEAU EX ANTE

L'ARAF exerce sa mission de contrôle de l'accès à l'infrastructure aussi bien ex ante , en émettant des avis en amont des décisions, qu' ex post , pour mettre fin à un comportement prohibé ou le sanctionner.

Lorsque le gestionnaire d'infrastructure a l'intention de négocier des redevances d'utilisation de l'infrastructure avec un demandeur autorisé de capacité d'infrastructure ferroviaire, il est tenu d'en informer l'ARAF, qui peut s'y opposer si les impératifs de conditions d'accès équitables, non discriminatoires au réseau ne sont pas respectés ^{58 ( * )} .

L'ARAF autorise, suivant l'article L. 2133-3, l'entrée en vigueur des accords-cadres prévus à l'article L. 2122-7, qui dispose que « les entreprises ferroviaires qui exploitent des services avant le 1 ^er janvier 2010 peuvent conclure avec le gestionnaire d'infrastructure des accords-cadres pour une durée de cinq ans, renouvelables une fois, sur la base des caractéristiques des capacités utilisées à condition que ces entreprises justifient d'investissements spéciaux ou de contrats commerciaux avant cette date. » À la demande des parties, l'autorité émet un avis sur ces accords, en particulier leur volet tarifaire.

24 octobre 2012 : avis favorable de l'ARAF à la signature de trois accords-cadres

Le 24 octobre 2012, l'ARAF a émis un avis favorable à la signature de trois accords-cadres :
- entre RFF et Europorte France ;
- entre RFF et la SNCF ;
- entre RFF et T3M.

L'article L. 2133-4 confie à l'ARAF la mission d'approuver, après avis de l'autorité de la concurrence, les règles de la séparation comptable prévues aux articles L. 2122-459 ( * ), L. 2123-160 ( * ), L. 2144-161 ( * ) et L. 2144-262 ( * ), les règles d'imputation, les périmètres comptables et les principes régissant les relations financières entre les activités comptablement séparées, qui sont proposés par les opérateurs. L'autorité doit veiller à ce que ces règles, périmètres et principes ne permettent aucune discrimination, subvention croisée ou distorsion de concurrence. Les modifications de ces règles, périmètres et principes sont approuvées dans les mêmes conditions.

L'autorité émet, conformément à l'article L. 2133-5 , un avis conforme sur les redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national , au regard des principes et des règles de tarification applicables sur ce réseau tels qu'ils résultent de l'article L. 2111-25. L'ARAF formule aussi un avis motivé sur le document de référence du réseau (DRR), comme le prévoit l'article L. 2133-6. Dans la pratique, ces avis sont présentés de façon concomitante.

Janvier 2013 : premier avis négatif de l'ARAF sur la tarification
des péages d'infrastructure

Le 31 janvier 2013, l'ARAF a rendu un avis sur le DRR établi pour 2014. À cette occasion, elle a émis pour la première fois un avis défavorable sur la tarification des péages d'infrastructure. RFF a ainsi dû soumettre à l'ARAF de nouvelles propositions tarifaires, qui ont reçu un avis favorable le 24 avril 2013.

À la demande de l'autorité administrative compétente, l'ARAF exprime un avis sur les tarifs des services de transport de voyageurs réalisés à titre exclusif par une entreprise ferroviaire à laquelle l'exploitation est confiée sans mise en concurrence préalable ^{63 ( * )} . À ce titre, elle veille au respect des tarifs sociaux nationaux et des règles relatives à l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite.

L'article L. 2133-8 énonce qu'elle est consultée sur les projets de textes réglementaires relatifs à l'accès au réseau ferroviaire, à la conception, la réalisation et l'utilisation des infrastructures et des matériels de transport ferroviaire.

L'autorité donne un avis sur la nomination et la cessation anticipée des fonctions de directeur du service gestionnaire des trafics et des circulations de la SNCF, conformément à l'article L. 2133-9.

Enfin, lorsqu'une entreprise ferroviaire effectue des dessertes intérieures à l'occasion d'un service international de voyageurs, l'ARAF vérifie l'application de l'obligation européenne suivant laquelle le transport entre deux États doit être l'objet principal du service ^{64 ( * )} . Elle se prononce également sur l'existence éventuelle d'une atteinte à l'équilibre économique d'un contrat de service public par ces dessertes intérieures, à la demande de l'autorité administrative compétente, de l'autorité qui a attribué le contrat, du gestionnaire ou de l'entreprise ferroviaire qui exécute le contrat, afin de permettre à l'autorité organisatrice compétente de limiter ou, le cas échéant, d'interdire ces dessertes intérieures, conformément à l'article L. 2121-12.

C'est dans ce cadre que l'ARAF a été saisie, par l'entreprise ferroviaire Thello, d'un projet de transport international de voyageurs reliant Milan à Marseille et comportant des dessertes ferroviaires à Nice et dans d'autres villes françaises situées sur cet axe ferroviaire. Après avoir effectué une analyse des prévisions fournies par la société Thello et vérifié que le projet satisfaisait aux seuils qu'elle avait définis, notamment en matière de chiffres d'affaires et de part de trafic des dessertes intérieures, l'ARAF a confirmé que l'objet principal du service envisagé était bien le transport international de voyageurs.

C. LE RÔLE DE L'ARAF EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE L'ACCÈS AU RÉSEAU EX POST

1. Recours devant l'autorité de régulation des activités ferroviaires

L'article L. 2134-2 octroie à l'ARAF un pouvoir de règlement des différends.

Toute personne autorisée à demander des capacités d'infrastructure ferroviaire ou tout gestionnaire d'infrastructure peut saisir l'ARAF s'il s'estime victime d'un traitement inéquitable, d'une discrimination ou de tout autre préjudice liés à l'accès au réseau ferroviaire, et en particulier :

1° au contenu du document de référence du réseau ;

2° à la procédure de répartition des capacités d'infrastructures ferroviaires et aux décisions afférentes ;

3° aux conditions particulières qui lui sont faites ou aux redevances à acquitter en application de la tarification ferroviaire ;

4° à l'exercice du droit d'accès au réseau ;

5° à la surveillance exercée en matière de sécurité ferroviaire ;

6° à la fourniture des prestations minimales, complémentaires ou connexes liées à l'infrastructure ainsi qu'à l'accès aux infrastructures de services, y compris les gares ;

7° à l'exécution des accords-cadres mentionnés aux articles L. 2122-6 et L. 2122-7 ainsi que des contrats d'utilisation de l'infrastructure ;

8° à la création de services intérieurs de transport de voyageurs effectués lors d'un service international de transport de voyageurs.

La décision de l'ARAF, qui peut être assortie d'astreintes, précise les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend. Lorsque cela est nécessaire, elle fixe, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités d'accès au réseau et ses conditions d'utilisation.

En cas d'atteinte grave et immédiate aux règles régissant l'accès au réseau ou à son utilisation, l'autorité peut, après avoir entendu les parties en cause, ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures conservatoires nécessaires. Ces mesures peuvent comporter la suspension des pratiques portant atteinte aux règles régissant l'accès au réseau concerné ou à son utilisation.

L'article 2134-3 dispose que l'ARAF se prononce dans un délai de deux mois maximum à compter de la réception de l'ensemble des pièces utiles à l'instruction.

Ses décisions prises en application de l'article L. 2134-2 sont susceptibles de recours en annulation ou en réformation , dans un délai d'un mois à compter de leur notification, devant la cour d'appel de Paris.

Le recours n'est pas suspensif. Toutefois, le sursis à exécution de la décision peut être ordonné par le juge, si celle-ci est susceptible d'entraîner des conséquences manifestement excessives ou s'il est survenu, postérieurement à sa notification, des faits nouveaux d'une exceptionnelle gravité.

Le pourvoi en cassation formé contre l'arrêt de la cour d'appel est exercé dans le délai d'un mois suivant la notification ou la signification de cet arrêt.

L'ARAF a traité trois différends en 2011 et quatre en 2012. Cinq différends étaient en cours d'instruction à l'automne 2013.

2. Le prononcé des sanctions administratives

Le chapitre « sanctions administratives et pénales » est divisé en quatre sections, la première relative au contrôle administratif, la seconde aux sanctions administratives, la troisième aux sanctions pénales, la dernière comportant des dispositions diverses.

La deuxième section, sur les sanctions administratives , est composée de deux articles, les articles L. 2135-7 et L. 2135-8.

L'article L. 2135-7 autorise l'ARAF, soit d'office, soit à la demande de l'autorité administrative compétente, d'une organisation professionnelle, d'un gestionnaire d'infrastructure, d'une entreprise ferroviaire ou de toute autre personne concernée, à sanctionner les manquements qu'elle constate de la part des acteurs du secteur du transport ferroviaire, dans certaines conditions.

Les conditions autorisant l'ARAF à sanctionner les manquements des acteurs du transport ferroviaire (article L. 2135-7)

1° En cas de manquement d'un gestionnaire d'infrastructure ou d'une entreprise ferroviaire aux obligations lui incombant, au titre de l'accès au réseau ou de son utilisation, et notamment en cas de méconnaissance par un gestionnaire d'infrastructure ou une entreprise ferroviaire d'une règle édictée par l'autorité en application de l'article L. 2131-7 ou d'une décision prise par elle en application des articles L. 2133-3 et L. 2133-4, l'autorité met en demeure l'organisme intéressé de se conformer à ses obligations dans un délai qu'elle détermine. Elle peut rendre publique cette mise en demeure.

Lorsque l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai imparti, l'autorité peut prononcer à son encontre, en fonction de la gravité du manquement :

a) Une interdiction temporaire d'accès à tout ou partie du réseau ferroviaire pour une durée n'excédant pas un an ;

b) Une sanction pécuniaire, dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos réalisé en France, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation. Si le manquement a déjà fait l'objet d'une sanction pécuniaire au titre des articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-5 du code de commerce, la sanction pécuniaire éventuellement prononcée par l'autorité est limitée de sorte que le montant global des sanctions pécuniaires ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues.

Les sanctions pécuniaires sont recouvrées comme les créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine. Les sommes correspondantes sont versées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France ;

2° Les mêmes sanctions sont encourues lorsque le gestionnaire d'infrastructure ou l'entreprise ferroviaire ne s'est pas conformé, dans les délais requis, à une décision prise par l'autorité en application des articles L. 2134-1 à L. 2134-3 après mise en demeure de remédier au manquement constaté restée sans effet ;

3° En cas de manquement soit d'un gestionnaire d'infrastructure, soit d'une entreprise ferroviaire, soit d'une autre entreprise exerçant une activité dans le secteur du transport ferroviaire aux obligations de communication de documents et d'informations prévues à l'article L. 2135-2 ou à l'obligation de donner accès à leur comptabilité, ainsi qu'aux informations économiques, financières et sociales prévues au même article, l'autorité met l'intéressé en demeure de s'y conformer dans un délai qu'elle détermine.

Lorsque l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai fixé ou fournit des renseignements incomplets ou erronés, l'autorité peut prononcer à son encontre les sanctions prévues au 1°.

L'article L. 2135-8 détermine la procédure à l'issue de laquelle ces sanctions peuvent être prononcées.

La procédure de sanction (article L. 2135-8)

L'instruction et la procédure devant l'autorité sont contradictoires. Les sanctions sont prononcées après que la personne concernée a reçu notification des griefs, a été mise à même de consulter le dossier établi par les services de l'autorité et a été invitée à présenter ses observations écrites et orales. Elle peut être assistée de la personne de son choix.

Sauf dans les cas où la communication ou la consultation de documents est nécessaire à la procédure ou à l'exercice de leurs droits par la ou les parties mises en cause, le président de l'autorité peut refuser la communication ou la consultation de pièces ou de certains éléments contenus dans ces pièces dont la divulgation porterait atteinte à un secret protégé par la loi. Les pièces considérées sont retirées du dossier ou certaines de leurs mentions occultées.

Dans les cas où la communication ou la consultation de documents dont la divulgation porterait atteinte à un secret protégé par la loi est nécessaire à la procédure ou à l'exercice des droits d'une ou plusieurs des parties, ces documents sont versés en annexe confidentielle au dossier et ne sont communiqués qu'à la ou aux parties mises en cause pour lesquelles ces pièces ou éléments sont nécessaires à l'exercice de leurs droits.

Le collège siège à huis clos. Les parties peuvent être présentes, demander à être entendues et se faire représenter ou assister.

Le collège délibère sur les affaires dont il est saisi hors la présence des agents ayant constaté les manquements et de ceux ayant établi le dossier d'instruction.

Les décisions de sanction sont notifiées aux parties intéressées et publiées au Journal officiel. Elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'État. Le recours contre des sanctions pécuniaires a un caractère suspensif.

L'autorité ne peut être saisie de faits remontant à plus de cinq ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction.

II. Les dispositions du projet de loi

A. OBJET ET MISSIONS DE L'ARAF (1° À 3° DU PRÉSENT ARTICLE)

Le 1° complète l'article L. 2131-1 , afin de préciser que l'ARAF concourt au suivi et au bon fonctionnement, dans ses dimensions techniques, économiques et financières, du système de transport ferroviaire national, notamment du service public et des activités concurrentielles.

Le 2° supprime, à l'article L. 2131-2 , la mention des dispositions relatives au contenu du rapport annuel de l'ARAF, qui sont de nature réglementaire.

Le 3° complète l'article L. 2131-4 , en précisant que l'ARAF s'assure que le document de référence du réseau ne contient pas de dispositions discriminatoires et n'octroie pas aux gestionnaires d'infrastructure des pouvoirs discrétionnaires pouvant être utilisés à des fins de discrimination à l'égard des personnes autorisées à demander des capacités d'infrastructure ferroviaires.

La formulation de la deuxième phrase est légèrement modifiée, puisqu'il est indiqué que l'ARAF s'assure également de la cohérence des dispositions économiques, contractuelles et techniques mises en oeuvre par les gestionnaires d'infrastructure et les entreprises ferroviaires en matière d'accès au réseau et aux différentes prestations associées , avec leurs contraintes économiques, financières, juridiques et techniques.

Il est ajouté que l'ARAF prend en considération, dans ses analyses, les enjeux et contraintes du système de transport ferroviaire national, en particulier l'objectif d'équilibre économique et financier du gestionnaire du réseau ferré national tel qu'exposé à l'article L. 2111-10.

Les dispositions relatives à l'application des mesures d'indépendance du service de gestion du trafic et des circulations, rendues caduques par les premiers articles du projet de loi, sont supprimées.

B. ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE (4° À 12° DU PRÉSENT ARTICLE)

Le projet de loi prévoit une réduction de la composition de l'ARAF de sept à cinq membres ^{65 ( * )} , nommés par décret en raison de leurs compétences économiques, juridiques ou techniques dans le domaine ferroviaire, ou pour leur expertise en matière de concurrence, notamment dans le domaine des industries de réseau. En revanche, il dispose qu'ils exercent désormais leur fonction à plein temps ^{66 ( * )} . Ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans ^{67 ( * )} . Le collège ne peut délibérer que si au moins trois de ses membres sont présents ^{68 ( * )} .

Deux membres du collège seront désignés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ^{69 ( * )} . Le collège devra comprendre « au moins un membre nommé en raison de ses compétences économiques, un membre nommé en raison de ses compétences juridiques et un membre nommé en raison de ses compétences techniques dans le domaine ferroviaire ou pour son expertise en matière de concurrence, notamment dans le domaine des industries de réseau ». Par ailleurs, la composition du collège devra assurer une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.

Aux articles L. 2132-5 et L. 2132-8, l'expression « intérêts dans une entreprise du secteur ferroviaire » est remplacée par celle d' « intérêts dans le secteur ferroviaire ».

L'article L. 2132-8 est complété, pour interdire aux membres du collège d'occuper une position professionnelle ou d'exercer une responsabilité au sein d'une entreprise ou d'une entité entrant dans le champ de la régulation pendant une période minimale de trois ans après leur mandat , sous peine des sanctions prévues à l'article L. 432-13 du code pénal , à savoir trois ans d'emprisonnement et une amende de 200 000 euros ^{70 ( * )} .

Un nouvel article L. 2132-8-1 est créé, afin d' introduire un commissaire du Gouvernement auprès de l'ARAF, qui fera connaître les analyses du Gouvernement, en particulier en ce qui concerne les enjeux et les contraintes du système de transport ferroviaire national, avant chaque décision, avis ou recommandation de l'autorité, à l'exclusion des décisions adoptées dans le cadre des procédures de règlement des différends ou de prononcé de sanctions administratives prévues aux articles L. 2134-2, L. 2135-7 et L. 2135-8. Il ne pourra être simultanément commissaire du Gouvernement auprès d'un gestionnaire d'infrastructure ferroviaire ou d'une entreprise ferroviaire. Il devra se retirer lors des délibérations du collège. Les conditions de sa désignation seront fixées par voie règlementaire.

C. LE RÔLE DE L'ARAF EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE L'ACCÈS AU RÉSEAU EX ANTE (13° À 17° DU PRÉSENT ARTICLE)

Le 13° complète l'article L. 2133-4, pour autoriser l'ARAF à recueillir auprès des entreprises qui exercent des activités de gestion de l'infrastructure ferroviaire, de gestion d'infrastructures de services ou d'entreprise ferroviaire tout ou partie des informations comptables dont la liste sera fixée par voie réglementaire, aux fins de vérification et de contrôle de l'effectivité de la séparation comptable prévue aux articles L. 2122-4 ^{71 ( * )} , L. 2123-1 ^{72 ( * )} , L. 2144-1 ^{73 ( * )} et L. 2144-2 ^{74 ( * )} .

L'ARAF est également chargée d' informer les services de l'État compétents des irrégularités potentielles en matière d'aides d'État constatées dans l'exercice de ses attributions.

À l'article L. 2133-5 , que modifie le 14° du présent article, l'avis de l'ARAF sur la fixation des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national, devient un avis motivé . Outre les principes et des règles de tarification applicables sur ce réseau, l'ARAF devra prendre en compte la soutenabilité de l'évolution de la tarification pour le marché du transport ferroviaire, ainsi que les règles et principes inscrits dans le contrat conclu entre l'État et SNCF Réseau mentionné à l'article L. 2111-10 .

Le 15° du présent article crée un nouvel article L. 2133-5-1 , qui institue un avis motivé de l'ARAF sur le projet de budget de SNCF Réseau, préalablement à son examen par le conseil d'administration. Cet avis portera notamment sur le respect de la trajectoire financière définie par le contrat conclu entre l'État et SNCF Réseau . Si l'autorité constate que SNCF Réseau a manqué à ses obligations contractuelles ou que la trajectoire financière s'est écartée de celle du contrat, elle pourra recommander au conseil d'administration de SNCF Réseau de mettre en oeuvre des mesures correctives appropriées.

Le 16° ajoute un nouvel article L. 2133-8-1 , qui prévoit un avis motivé de l'ARAF sur le montant global des concours financiers devant être apportés à SNCF Réseau pour chaque projet d'investissement sur le réseau ferré national dont la valeur excède un seuil fixé par décret , au regard des dispositions du contrat conclu entre l'État et SNCF Réseau. Cet avis portera sur la pertinence des prévisions de recettes nouvelles ainsi que sur l'adéquation du niveau de ces recettes avec celui des dépenses d'investissement projetées.

Le 17° modifie l'article L. 2133-9 , pour rappeler que l'ARAF peut s'opposer à la nomination, à la reconduction ou à la cessation anticipée des fonctions du président du conseil d'administration de SNCF Réseau dans les conditions fixées à l'article L. 2111-16.

D. LE RÔLE DE L'ARAF EN MATIÈRE DE CONTRÔLE DE L'ACCÈS AU RÉSEAU EX POST (18° À 19° DU PRÉSENT ARTICLE)

Le 18° réduit de deux mois à six semaines le délai maximum à l'issue duquel l'ARAF doit se prononcer sur un différend, conformément à l'article L. 2134-3. Ce délai courra à compter de la réception de l'ensemble des informations (et non plus des pièces) utiles à l'instruction.

Au même article, les conditions permettant au juge de prononcer le sursis à exécution de la décision de l'ARAF sont étendues aux cas où celle-ci est susceptible d'entraîner des conséquences irréparables .

Le 19° complète le chapitre relatif aux sanctions administratives par un nouvel article L. 2135-8-1 , qui institue auprès de l'ARAF un rapporteur chargé de l'engagement des poursuites et l'instruction préalable au prononcé des sanctions. Il sera nommé par le ministre chargé des transports, après avis du collège, pour une durée de quatre ans renouvelable une fois. Il ne pourra recevoir d'instruction d'aucune autorité dans l'exercice de ses fonctions.

Il pourra se saisir de tout fait susceptible de justifier l'ouverture d'une procédure de sanction et décidera si les faits dont il a connaissance justifient l'engagement d'une telle procédure. Si tel est le cas, il notifiera les griefs aux personnes mises en cause. Ces dernières pourront consulter le dossier et présenter leurs observations dans un délai d'un mois suivant la notification, qui pourra être réduit jusqu'à sept jours en cas d'urgence. Le rapporteur adressera une copie de la notification au collège de l'ARAF.

Il dirigera l'instruction et pourra procéder à toutes les auditions et consultations qu'il estimera nécessaires.

L'ARAF mettra à sa disposition, dans les conditions prévues par une convention, tous les moyens nécessaires à l'accomplissement de ses fonctions. Par dérogation aux articles L. 2132-6 et L. 2132-10 qui placent les services sous l'autorité du président de l'ARAF, les agents mis à sa disposition seront placés sous son autorité pour les besoins de chacune de ses missions.

Au terme de l'instruction, le rapporteur communiquera son rapport, accompagné des documents sur lesquels il se fonde, à la personne mise en cause et au collège.

Il exposera devant le collège, lors d'une séance à laquelle sera convoquée la personne mise en cause, son opinion sur les faits dont il a connaissance et les griefs notifiés. Le cas échéant, il proposera à l'ARAF d'adopter l'une des sanctions prévues à l'article L. 2135-8. Au cours de cette séance, la personne mise en cause, qui pourra se faire assister par toute personne de son choix, sera entendue par l'ARAF, qui pourra également entendre, en sa présence, toute personne dont l'audition lui paraît susceptible de contribuer à son information.

Le rapporteur n'assistera pas au délibéré. La décision de l'ARAF prise au terme de cette procédure sera motivée et notifiée aux personnes qu'elle vise. Sous réserve des secrets protégés par la loi, elle sera également publiée au Journal officiel de la République française.

Le règlement intérieur de l'ARAF précisera les modalités d'application de cet article.

Les autres modifications effectuées par le présent article sont la conséquence des dispositions inscrites dans les articles précédents.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A. LA MODIFICATION DE L'ORGANISATION ET DU FONCTIONNEMENT DE L'ARAF

1. La composition du collège de l'ARAF

Au lieu de cinq membres, le collège de l'ARAF conserve les sept membres dont il dispose aujourd'hui. Seuls le président, ainsi que deux vice-présidents nommés par le président de l'Assemblée nationale et du Sénat, exerceront leurs fonctions à temps plein .

2. La création d'une commission des sanctions

L'architecture retenue pour organiser la séparation entre les fonctions d'instruction et de sanction a été profondément revue. Le rapporteur chargé de l'instruction a été supprimé, cette fonction revenant au collège de l'ARAF . Il reviendra en revanche à une commission des sanctions de prononcer les sanctions prévues à l'article L. 2135-7.

Elle comprendra trois membres :

1° un membre du Conseil d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État ;

2° un conseiller à la Cour de cassation, désigné par le premier président de la Cour de cassation ;

3° un magistrat de la Cour des comptes, désigné par le premier président de la Cour des comptes.

Son président sera nommé par décret parmi les membres de la commission. Les fonctions de membre de la commission des sanctions ne seront pas rémunérées et seront incompatibles avec celle de membre du collège de l'ARAF. La durée du mandat, non renouvelable, des membres de la commission des sanctions sera de six ans, période décomptée à partir de la date de la première réunion de la commission. À l'expiration de cette période, les membres resteront en fonction jusqu'à la première réunion de la commission des sanctions dans sa nouvelle composition.

En cas de vacance d'un siège d'un membre de la commission des sanctions, il sera procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Un mandat exercé pendant moins de deux ans ne sera pas pris en compte pour l'application de la règle de non-renouvellement.

La commission des sanctions adoptera et publiera un règlement intérieur précisant ses règles générales de fonctionnement et les règles de procédure applicable à la procédure de sanction prévue aux articles L. 2135-7 et L. 2135-8.

Les décisions de la commission des sanctions seront toujours susceptibles de recours, comme le prévoit l'article L. 2135-8, par les personnes sanctionnées mais aussi par le président de l'ARAF, après accord du collège de l'autorité .

3. Les pouvoirs de l'ARAF

À l'article L. 2133-4 , il est prévu que l'ARAF pourra recueillir auprès des entreprises concernées toutes les informations comptables qu'elle estime nécessaires , et non plus seulement celles figurant sur une liste fixée par voie réglementaire comme le prévoyait le projet de loi. À l'article L. 2135-1 , la possibilité d'avoir recours à des audits a été ajoutée à celle de bénéficier de rapports d'expertise.

À l'article L. 2135-7, il est indiqué que la commission des sanctions de l'ARAF pourra prononcer des sanctions à l'égard d'un gestionnaire d'infrastructure, d'une entreprise ferroviaire mais aussi de la SNCF. De la même façon, à l'article L. 2135-2, la SNCF a été ajoutée à la liste des entités dont l'ARAF peut obtenir la communication de toutes les informations utiles à sa mission.

À l'article L. 2134-3 , les députés ont précisé que l'ARAF examine toutes les demandes formulées au titre de l'article L. 2134-2, et qu'elle engage l'instruction de chaque demande dans un délai d'un mois à compter de sa réception. Elle pourra solliciter toute information utile à l'instruction et procéder aux consultations des parties concernées.

Les députés ont adopté, au II du présent article , un alinéa destiné à garantir la poursuite des procédures de sanction en cours devant l'ARAF .

B. UNE LARGE EXTENSION DE SES MISSIONS

À l'article L. 2131-1, les députés ont énoncé que l'ARAF doit exercer ses missions en veillant au respect de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement , notamment des objectifs et dispositions visant à favoriser le développement des modes alternatifs à la route pour le transport de marchandises.

À l'article L. 2133-5, l'avis conforme de l'ARAF sur la fixation des redevances d'infrastructure a été rétabli et étendu aux redevances liées à l'accès aux infrastructures de services. Les députés ont précisé, à l'initiative de Gilles Savary, que cet avis sera émis en considération de la position concurrentielle du transport ferroviaire sur le marché des transports , en sus des différents principes évoqués dans le projet de loi présenté par le Gouvernement.

L'avis conforme de l'ARAF sera également exigé sur la fixation des redevances relatives aux prestations régulées offertes dans les gares de voyageurs et les autres infrastructures de services, au regard des principes et des règles de tarification applicables à ces infrastructures.

À l'article L. 2133-5-1, si l'ARAF constate que SNCF Réseau a manqué à ses obligations contractuelles vis-à-vis de l'État ou que la trajectoire financière s'est écartée de celle prévue au contrat, elle devra en analyser les causes avant de prononcer, le cas échéant, des mesures correctives appropriées. L'objectif poursuivi par cette disposition est de préciser les responsabilités respectives de l'État et de SNCF Réseau en cas de difficultés rencontrées dans l'exécution du contrat.

L'article L. 2133-8-1 a été supprimé, ses dispositions ayant été reprises et étendues à l'article 2 du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui les intègre à l'article 2111-10 du code des transports.

Une mission supplémentaire a été confiée à l'ARAF, par le nouvel article L. 2133-10. Il s'agit de veiller à ce que les décisions de la SNCF respectent l'indépendance de SNCF Réseau dans l'exercice des fonctions essentielles, définies au 1° de l'article L. 2111-9.

À l'article L. 2134-2, la possibilité de saisir l'ARAF, offerte à toute personne autorisée à demander des capacités d'infrastructure ferroviaire ou tout gestionnaire d'infrastructure, a été étendue aux préjudices liés à l'exercice du droit d'accès aux infrastructures de service. L'ARAF est aussi autorisée à prendre les mesures appropriées pour corriger toute discrimination ou toute distorsion de concurrence observée, dans le cadre des sujets visés aux 1° à 8° de l'article ^{75 ( * )} .

Le nouvel article L. 2133-11 introduit par l'Assemblée nationale oblige les trois EPIC du groupe public ferroviaire à informer l'ARAF de tout projet de déclassement de biens situés à proximité de voies ferrées exploitées.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite du renforcement des compétences de l'ARAF opéré à l'Assemblée nationale , en particulier du rétablissement de l'avis conforme sur les redevances d'infrastructure et de son extension aux redevances relatives aux prestations régulées offertes dans les gares et à l'accès aux autres infrastructures de service.

L'accroissement du rôle du régulateur permet de lever tous les doutes qui ont pu être exprimés sur la compatibilité du présent texte avec le droit européen en vigueur. La mise en place d'un groupe public intégré a été assortie de règles strictes en matière d'indépendance du gestionnaire, dont le contrôle sera assuré par une autorité de régulation renforcée.

L'information préalable de l'ARAF de tout projet de cession de biens situés à proximité des voies ferrées exploitées va dans le sens d'une protection supplémentaire du domaine public ferroviaire, que votre commission appelle de ses voeux.

Par cohérence avec le texte adopté par les députés, votre commission a adopté un amendement permettant à l'autorité d'avoir accès à la comptabilité de l'EPIC de tête.

Elle a en outre inscrit dans la loi le principe de la publicité de l'ensemble des propositions, avis, décisions de l'ARAF, sous réserve des secrets protégés par la loi, assurant ainsi la transposition du paragraphe 11 de l'article 55 de la directive 2012/34/UE établissant un espace ferroviaire unique européen.

Votre commission se satisfait également de l'équilibre atteint à l'Assemblée nationale sur le fonctionnement de l'ARAF .

Le maintien du collège à sept membres, dont trois permanents, constitue un bon compromis entre la nécessité de professionnaliser l'ARAF , d'une part, et le souci de conserver en son sein des personnalités continuant à exercer leur activité professionnelle en parallèle, d'autre part. Il s'agit d'éviter que l'autorité soit composée exclusivement de personnes pouvant effectivement se permettre d'arrêter totalement leur activité professionnelle pendant six ans.

Pour des raisons tant budgétaires que juridiques, la mise en place d'une commission des sanctions est préférable à la création d'un rapporteur, afin d'assurer la séparation des fonctions d'instruction et de sanction. La commission des sanctions ne se réunira en effet qu'en cas de besoin, alors qu'un rapporteur aurait dû être rémunéré à plein temps. Par ailleurs, la collégialité de l'engagement des poursuites et l'instruction des dossiers a été préservée, ce qui n'aurait pas été le cas si un rapporteur avait été mis en place.

Votre commission approuve enfin la création d'un commissaire du Gouvernement au sein de l'ARAF. Compte tenu de la place de l'État dans le système ferroviaire, il est en effet utile que celui-ci puisse exprimer son point de vue, comme cela est déjà le cas dans d'autres autorités publiques indépendantes (autorité de la concurrence, autorité des marchés financiers...). Ce dispositif est en outre très encadré.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (articles L.  2141-1, L.  2141-2, L. 2141-3, L.  2141-5, L. 2141-6, L. 2141-7, L. 2141-8, L. 2141-9, L.  2141-10, L.  2141-11, L. 2141-12, L.  2141-13, L. 2141-14, L.  2141-15, L.  2141-16, L.  2141-18 et L. 2141-19 du code des transports) - SNCF Mobilités

Objet : cet article substitue l'établissement public national industriel et commercial SNCF Mobilités à l'actuel EPIC SNCF, en lui ôtant ses compétences de gestion d'infrastructure et en modifiant le fonctionnement de son conseil d'administration.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre I ^er du titre IV du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports est consacré à la société nationale des chemins de fer français (SNCF). Il comprend six sections, respectivement intitulées « objet et missions », « organisation administrative », « gestion financière et comptable », « gestion domaniale », « contrôle de l'État » et « ressources de la SNCF ».

A. OBJET ET MISSIONS DE LA SNCF

L'article L. 2141-1 énumère les missions de l'EPIC SNCF. Il s'agit :

1° d'exploiter selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire de personnes sur le réseau ferré national, sous réserve des dessertes intérieures assurés par les entreprises ferroviaires exploitant des services de transport international de voyageurs ;

2° d'exploiter d'autres services de transport ferroviaire, y compris internationaux ;

3° de gérer, de façon transparente et non discriminatoire, les gares de voyageurs qui lui sont confiées par l'État ou d'autres personnes publiques et de percevoir à ce titre auprès des entreprises ferroviaires, toute redevance ;

4° d'assurer, selon les principes du service public, certaines missions de gestion de l'infrastructure (gestion du trafic et des circulations sur le réseau ferré national, fonctionnement et entretien des installations techniques et de sécurité de ce réseau).

La SNCF est habilitée à exercer toutes activités qui se rattachent directement ou indirectement à ses missions.

Le cahier des charges de la SNCF est approuvé par décret en Conseil d'État, après avis de l'établissement public, conformément à l'article L. 2141-2 . Ce document définit ses droits et obligations, les modalités de son fonctionnement, les règles d'harmonisation des conditions d'exploitation des différents modes de transport que prévoit le code des transports, les conditions d'exécution du service public et son équilibre d'exploitation.

L'article L. 2141-3 mentionne un contrat de plan passé entre l'État et la SNCF, censé détailler les objectifs assignés à l'entreprise et au groupe dans le cadre de la planification nationale et les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre.

L'article L. 2141-4 permet à l'établissement public de créer des filiales ou de prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes ayant un objet connexe ou complémentaire à ses missions.

L'article L. 2141-5 l'autorise à transiger et à conclure des conventions d'arbitrage.

B. ORGANISATION ADMINISTRATIVE

L'article L. 2141-6 détaille la composition du conseil d'administration de la SNCF, qui comprend :

1° des représentants de l'État ;

2° des membres choisis en raison de leur compétence, nommés par décret, dont au moins un représentant des usagers ;

3° des membres élus par les salariés de l'entreprise et de ses filiales ayant un effectif au moins égal à 200, dont un représentant des cadres.

En vertu de l'article L. 2141-7 , ses statuts sont fixés par un décret en Conseil d'État, qui détermine le nombre et les modalités de nomination ou d'élection des membres de son conseil d'administration. Ce décret peut prévoir que certaines de ses dispositions seront modifiées par décret simple.

L'article L. 2141-8 dispose que le président du conseil d'administration est nommé par décret parmi les membres du conseil, sur proposition de celui-ci.

L'article L. 2141-9 indique que les règles relatives aux comités de groupe, aux comités d'entreprise et aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail sont applicables de plein droit à la SNCF et à ses filiales. Un décret en Conseil d'État devait indiquer les adaptations aux structures spécifiques de l'entreprise, aux nécessités du service public qu'elle a pour mission d'assurer et à l'organisation du groupe qu'elle constitue avec ses filiales, mais aucun décret d'application n'a été pris en ce sens, la SNCF se conformant aux règles de droit commun du droit du travail.

C.  GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE

L'article L. 2141-10 soumet la SNCF aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales en matière de gestion financière et comptable. Il lui impose de développer une comptabilité permettant d'apprécier les coûts économiques réels relatifs aux missions qui lui sont confiées par l'État et par les collectivités territoriales.

L'article L. 2141-11 dispose que l'activité de transport de personnes de la SNCF en Ile-de-France est identifiée dans les comptes d'exploitation, dans les conditions prévues par les conventions conclues avec le Syndicat des transports d'Ile-de-France.

L'article L. 2141-12 affirme que la gestion des filiales créées par la SNCF est autonome d'un point de vue financier dans le cadre des objectifs du groupe. Ces filiales ne peuvent recevoir de concours financiers de l'État.

D. GESTION DOMANIALE

Cette section décrit les pouvoirs de la SNCF en matière de gestion domaniale.

Les prérogatives de la SNCF en matière de gestion domaniale

Article L. 2141-13

Sous réserve des dispositions législatives applicables aux ouvrages déclarés d'intérêt général ou d'utilité publique, la Société nationale des chemins de fer français exerce tous pouvoirs de gestion sur les biens immobiliers qui lui sont remis ou qu'elle acquiert. Elle peut notamment accorder des autorisations d'occupation, consentir des baux, fixer et encaisser à son profit le montant des redevances, loyers et produits divers.

Elle peut procéder à tous travaux de construction ou de démolition.

Elle assume toutes les obligations du propriétaire.

Elle agit et défend en justice aux lieu et place de l'État.

Article L. 2141-14

Les biens immobiliers acquis par la Société nationale des chemins de fer français le sont au nom de l'État. Elle verse à l'État une indemnité égale à la valeur vénale des biens appartenant déjà à l'État et qui sont incorporés dans le domaine public qu'elle gère.

Article L. 2141-15

Les biens immobiliers utilisés par la Société nationale des chemins de fer français pour la poursuite de ses missions peuvent être repris par l'État ou cédés à des collectivités territoriales pour des motifs d'utilité publique, moyennant le versement d'une indemnité égale à la valeur de reconstitution.

Article L. 2141-16

Les biens immobiliers détenus par la Société nationale des chemins de fer français qui cessent d'être affectés à la poursuite de ses missions peuvent recevoir une autre affectation domaniale ou, à défaut, après déclassement, être aliénés par elle et à son profit ; dans le premier cas, l'État ou la collectivité territoriale intéressée lui verse une indemnité égale à leur valeur vénale.

Article L. 2141-17

Les modalités d'application de la présente section, notamment les conditions juridiques et financières des opérations de déclassement, de changement d'utilisation ou d'aliénation, sont fixées par décret en Conseil d'État.

E. CONTRÔLE DE L'ÉTAT

L'article L. 2141-18 soumet la SNCF au contrôle économique, financier et technique de l'État, dans les conditions déterminées par voie réglementaire.

F. RESSOURCES

En vertu de l'article L. 2141-19 , la SNCF reçoit :

- des concours financiers de l'État au titre des charges résultant des « missions de service public qui lui sont confiées en raison du rôle qui est imparti au transport ferroviaire dans la mise en oeuvre du droit au transport et de ses avantages en ce qui concerne la sécurité et l'énergie » ;

- des concours des collectivités territoriales.

Ces concours donnent lieu à des conventions conclues avec l'État ou les collectivités territoriales concernées.

II. Les dispositions du projet de loi

A. SUBSTITUTION DE SNCF MOBILITÉS À L'EPIC SNCF

L'établissement public national industriel et commercial (EPIC) SNCF Mobilités est substitué à l'EPIC SNCF. Dans l'ensemble du chapitre I ^er du titre IV du livre I ^er de la deuxième partie du code des transports, les mots « SNCF Mobilités » remplacent les mots « la Société nationale des chemins de fer français ».

SNCF Mobilités exercera les mêmes missions que celles assumées par l'actuelle SNCF et qui sont exposées à l'article L. 2141-1, à l'exception de celles relatives à la gestion déléguée de l'infrastructure ferroviaire .

L'article L. 2141-3 , dont le contenu est obsolète, est modifié. Il instaure désormais un contrat signé entre SNCF Mobilités et l'État , d'une durée de dix ans réactualisé tous les trois ans pour une nouvelle durée de dix ans. Ce contrat précisera les objectifs assignés à l'entreprise et au groupe en termes de qualité de service et de trajectoire financière.

B. ORGANISATION ADMINISTRATIVE

La nouvelle rédaction de l'article L. 2141-6 détaille la composition du conseil d'administration de SNCF Mobilités. Par dérogation à l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, ce dernier comprendra :

1° un tiers de représentants de l'État et de personnalités choisies par lui , soit en raison de leur compétence technique ou financière, soit en raison de leur connaissance des aspects territoriaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'établissement, nommés par décret ;

2° un tiers de personnalités choisies par la SNCF pour la représenter, nommées par décret sur proposition de son conseil de surveillance, ainsi que le président de son directoire ;

3° un tiers de représentants des salariés , élus dans les conditions prévues au chapitre II de la loi du 26 juillet 1983 susmentionnée.

La proportion des membres du conseil d'administration de chaque sexe nommés par décret en application des 1° et 2° ne pourra être inférieure à 40 % , comme le prévoit l'article 6-1 de la loi relative à la démocratisation du secteur public.

Les membres du conseil d'administration seront responsables dans les conditions applicables aux administrateurs des sociétés anonymes, sous réserve, d'une part, des dispositions de l'article 22 de la loi du 26 juillet 1983 susmentionnée, qui dispose que cette responsabilité s'apprécie en tenant compte du caractère gratuit de leur mandat, d'autre part, de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit un régime de protection des fonctionnaires.

La nouvelle rédaction de l'article L. 2141-7 dispose que les statuts de SNCF Mobilités sont fixés par un décret en Conseil d'État qui expose les modalités de nomination ou d'élection des membres de son conseil d'administration.

L'article L. 2141-8 énonce que le président du conseil d'administration de SNCF Mobilités dirige l'établissement.

L'article L. 2141-9, qui autorisait des adaptations de certaines règles du droit du travail à la SNCF et à ses filiales, est abrogé . En effet, cette disposition n'apparaît pas utile, dans la mesure où aucun décret n'a jamais été pris en ce sens. Par ailleurs, le projet de loi prévoit déjà, à son article 1 ^er , une adaptation des règles relatives au comité de groupe de la SNCF, prévue aux nouveaux articles L. 2101-4 et L. 2101-5 du code des transports.

C. GESTION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ET AUTRES DISPOSITIONS

L'article L. 2141-12 est complété, afin d'affirmer que la gestion des filiales créées ou acquises par SNCF Mobilités est autonome au plan financier dans le cadre des objectifs du groupe qu'il constitue avec elles . Ces filiales ne peuvent recevoir des concours financiers de l'État.

Les ressources de SNCF Mobilités sont identiques à celles de l'actuelle SNCF. De la même façon, ses prérogatives en matière de gestion domaniale sont inchangées. L'EPIC reste par ailleurs soumis au contrôle de l'État.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, le dispositif contractuel entre SNCF Mobilités et l'État a été mis en cohérence avec celui prévu pour SNCF Réseau par un amendement des députés du groupe socialiste. Le suivi de ce contrat est ainsi intégré dans le rapport annuel de SNCF Mobilités, adressé au Parlement, à l'ARAF et au Haut Comité du ferroviaire.

Un amendement de MM. Giraud, Falorni et Krabal inclut la compétence juridique dans les critères de choix pour les représentants de l'État ou les personnalités choisies par lui, appelés à siéger au conseil d'administration de SNCF Mobilités. Il s'agit de s'assurer de la présence d'experts juridiques dans cette structure, compte tenu de la complexité et des enjeux.

Un autre amendement du groupe socialiste vise à accroître la transparence de l'exploitant vis-à-vis de l'autorité organisatrice. Ainsi, les informations financières et comptables dont la transmission est d'ores et déjà prévue par l'article L. 2141-11, ne constituent qu' un socle minimum d'informations figurant dans le rapport annuel, dont un décret en Conseil d'État a vocation à définir le contenu détaillé ^{76 ( * )} . Dès lors, l'autorité organisatrice pourra toujours réclamer davantage d'éléments dans le cadre de sa relation contractuelle avec SNCF Réseau.

Enfin, à l'initiative de MM. Giraud, Falorni et Krabal, la décomposition par ligne des comptes détaillés devra être définie en accord avec l'ensemble des autorités organisatrices de transports (AOT). Il s'agit à la fois d'une mesure de simplification administrative, qui vise à empêcher que des états comptables excessivement différents soient réclamés à SNCF Réseau par chaque AOT, et d'une mesure d'harmonisation favorisant les études comparatives.

En séance publique, les députés ont précisé que le contrat conclu entre SNCF Mobilités et l'État détermine les objectifs en matière de développement du service public ferroviaire, d'aménagement du territoire et de réponse aux besoins de transports de la population , en plus de la qualité de service et de la trajectoire financière qui y figuraient déjà.

Ils ont également introduit un représentant des consommateurs ou des usagers au conseil d'administration de SNCF Mobilités , figurant dans le collège des personnalités choisies par l'État.

La référence à l'application du droit commun de la responsabilité des administrateurs des sociétés anonymes a été supprimée par souci d'égalité de traitement, puisque celle-ci ne concernait en pratique que les personnalités qualifiées, parlementaires et élus régionaux (les représentants des salariés et des fonctionnaires bénéficiant d'un régime d'exemption).

Un nouvel article L. 2141-15-1 a été inséré dans le code des transports, afin de permettre le transfert à l'autorité organisatrice compétente des biens immobiliers de SNCF Mobilités . Ceux-ci continuent à être mis à disposition de SNCF Mobilités pour la poursuite de ses missions de service public. L'indemnité de cession doit tenir compte des financements déjà perçus par SNCF Mobilités , afin d'éviter que l'AOT ne paie deux fois le même bien.

Enfin, les procédures de déclassement en matière foncière ont été harmonisées entre les deux EPIC : l'article L. 2141-16 est complété pour permettre à SNCF Mobilités de procéder à ses propres déclassements , comme c'est le cas pour SNCF Réseau. Ces déclassements sont prononcés par le conseil d'administration de SNCF Mobilités et soumis à l'autorisation préalable de l'État, après avis de la collectivité territoriale intéressée.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur s'interroge sur la portée effective de la suppression de la référence à l'application du droit commun de la responsabilité des administrateurs des sociétés anonymes. Il s'agit surtout d'un effet d'affichage qui n'empêchera en aucun cas le juge d'appliquer les différents régimes de responsabilité prévus par la loi, en fonction de la situation de l'administrateur concerné.

Votre rapporteur s'interroge également sur les effets à long terme de la simplification de la procédure de déclassement. Il ne faudrait pas qu'elle conduise à une reconversion trop rapide de biens potentiellement stratégiques ou qui pourraient servir à d'autres opérateurs ferroviaires.

Outre des précisions rédactionnelles, votre rapporteur propose que le transport ferroviaire de marchandises figure au nombre des objectifs assignés à SNCF Mobilités dans le cadre de son contrat décennal avec l'État par le biais d'une référence aux besoins de transport « des acteurs économiques ». En effet, le fret ferroviaire connaît une crise récurrente en France et n'est jamais évoqué dans le projet de loi.

Votre rapporteur considère également qu' un décret simple suffit pour définir le contenu du rapport annuel transmis par SNCF Mobilités à la région pour chaque convention TER.

Votre commission a enfin adopté, à l'initiative de Louis Nègre, un amendement prévoyant une décomposition par ligne des comptes TER propre à chaque région , et non définie en accord avec l'ensemble des AOT comme cela était prévu dans la version initiale du texte. Votre rapporteur s'en est remis à la sagesse de la commission , tout en soulignant la complexité administrative que cette disposition introduit : un référentiel commun est plus simple à gérer, comporte moins de risques d'erreurs et facilite les comparaisons, par rapport à une vingtaine de décompositions comptables différentes.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis (article L. 2144-2 du code des transports) - Compétences et prérogatives des régions

Objet : cet article additionnel, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale et largement complété en séance publique, renforce le poids des régions dans le système ferroviaire : présentation comptable séparée des contrats de service TER, rôle de chef de file en matière d'aménagement des gares d'intérêt régional, liberté tarifaire et transfert de la propriété du matériel roulant.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur Gilles Savary, la commission du développement durable a introduit le présent article dans un but de transparence financière accrue : il précise, à l'article L. 2144-2 du code des transports, que les comptes des concours publics reçus par les entreprises ferroviaires « sont établis de manière séparée pour chaque contrat donnant lieu à des concours publics ». Concrètement, il s'agit de faire en sorte que les comptes de chaque contrat de service TER soient présentés de manière individualisée ^{77 ( * )} .

Cet article a ensuite été considérablement enrichi en séance publique, afin d'y intégrer certaines revendications-phares des régions.

L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales est complété, pour reconnaître une compétence de chef de file de la région en matière d'aménagement des gares d'intérêt régional. Il s'agit d'une simple application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

À l'article L. 2121-3 du code des transports, qui définit le champ d'action de la région en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, il est précisé que la région « définit la politique tarifaire des services d'intérêt régional en vue d'obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transports » alors qu'auparavant, elle devait exercer ses compétences dans le respect des principes du système tarifaire national. En revanche, cette liberté tarifaire ne remet pas en cause les tarifs sociaux nationaux, qui continuent à s'appliquer.

Enfin, un nouvel article L. 2121-4-1 est inséré dans le code des transports, qui prévoit la possibilité de transférer aux régions la propriété du matériel roulant utilisé par SNCF Mobilités dans le cadre d'un contrat de service public. La cession s'effectue en contrepartie du versement d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, déduction faite des subventions versées par l'autorité organisatrice acquéreuse.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à une présentation comptable séparée des contrats de service TER, qui participe à l'amélioration de la transparence des relations entre l'opérateur et les régions. Elle permet également de s'affranchir des fluctuations fréquentes des règles de séparation comptable des contrats de service TER avec les autres activités de l'actuelle SNCF, qui compliquent leur suivi et leur contrôle.

Votre rapporteur est également favorable aux dispositions introduites par les députés en séance publique. Il se félicite notamment de l'équilibre trouvé en matière de liberté tarifaire , qui lie la préservation des tarifs sociaux nationaux au maintien du financement par l'État de la redevance d'accès TER.

En effet, depuis la réforme de la tarification de 2008, la redevance d'accès TER couvre la part des coûts d'entretien et d'exploitation liée aux circulations TER sur le réseau ferré national, conformément à la tarification établie annuellement par RFF sous le contrôle de l'ARAF. Elle est aujourd'hui acquittée par l'État.

Montant total de la redevance d'accès TER acquittée par l'État
en millions d'euros

2009	2010	2011	2012	2013
1 141	1 197	1 224	1 254	1 308

Source : Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

Dans l'hypothèse d'un transfert de la redevance d'accès pour les lignes empruntées majoritairement par les services TER, sur lesquelles les régions sont donc en mesure d'exercer une réelle capacité de décision , la part transférée aux régions ne concernerait qu'une portion réduite de la redevance d'accès TER totale : elle s'élèverait ainsi à moins de 300 M€ ^{78 ( * )} selon les informations communiquées à votre rapporteur.

Ainsi, l'ouverture de discussions sur l'intégration progressive de certains tarifs sociaux nationaux dans la tarification décidée par les régions, serait potentiellement liée à un transfert de la prise en charge de la redevance d'accès TER aux régions. Cette clarification du signal économique semble néanmoins prématurée au stade actuel, il est préférable de s'en tenir à la solution adoptée par les députés, dans l'attente d'un accord ultérieur entre les régions et l'État.

Outre une précision rédactionnelle, votre rapporteur a simplement souhaité préciser que l'application de la séparation comptable des contrats TER ne vaudra que pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2015 , sa mise en oeuvre pour l'exercice en cours n'étant techniquement pas possible.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 ter (nouveau) (articles L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-71 et L. 2333-74 du code général des collectivités territoriales) - Versement transport interstitiel au profit des régions

Objet : cet article additionnel, introduit à l'initiative de Jean-Jacques Filleul et Roland Ries, prévoit la création d'un versement transport interstitiel au profit des régions, dédié au financement de leur compétence transports.

I. Le dispositif proposé

Cet article crée une part de versement transport au profit des régions, encadrée par quatre mesures. D'une part, à l'article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il est prévu que :

- le versement transport « interstitiel » ne concerne que les territoires situés hors périmètre de transport urbain ;

- son taux est plafonné à 0,55 % de la masse salariale ;

- il ne s'applique pas en Île-de-France et dans les régions d'outre-mer .

D'autre part, il est précisé, à l'article L. 2333-68 du CGCT, que cette ressource est affectée au financement des dépenses liées à l'organisation des transports régionaux .

Des coordinations sont ensuite effectuées aux articles L. 2333-66, L. 2333-70, L. 2333-71 et L. 2333-74 du CGCT.

II. La position de votre commission

On observe un décalage croissant entre les compétences confiées aux régions, qui s'enrichissent au fur et à mesure des réformes, et leurs ressources propres qui diminuent fortement depuis la réforme de la taxe professionnelle. Le débat sur le financement des régions dépasse le cadre de ce projet de loi , et pourra être abordé ultérieurement au cours des discussions sur la réforme territoriale. Dans l'intervalle, il convient d' envoyer un signal fort quant à la nécessité de financer les compétences de la région en matière de transport.

Votre rapporteur considère que la solution du versement transport interstitiel paraît moins dommageable pour les entreprises que celle d'un versement additionnel . En effet, les entreprises situées dans un périmètre de transport urbain (PTU) sont d'ores et déjà assujetties à un versement transport pouvant atteindre 2 % de la masse salariale, ce plafond étant, en pratique, atteint dans la plupart des grandes villes. Il s'agit donc de ne pas peser excessivement sur leur compétitivité via une augmentation du plafond, d'autant que les entreprises voisines situées hors-PTU, n'y sont pas soumises . Par conséquent, le versement interstitiel semble préférable, puisqu'il permet une sorte de rééquilibrage de la charge fiscale .

Il pose néanmoins le problème de faire reposer le financement des compétences régionales en matière de transport uniquement sur les territoires périurbains et ruraux , alors qu'ils ne sont pas nécessairement les premiers à en bénéficier. Il n'existe pas à l'heure actuelle de solution parfaite, mais le versement interstitiel constitue le meilleur compromis.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 6 (articles L. 1321-1, L. 1321-3, L. 1321-3-1 [nouveau], L. 1321-9 et L. 2161-1, L. 2161-2, L. 2162-1 et L. 2162-2 [nouveaux] du code des transports) - Cadre social commun

Objet : cet article crée un cadre social homogène, applicable à l'ensemble des salariés travaillant dans le secteur ferroviaire. Il est composé d'un décret-socle fixant les règles relatives à la durée du travail et d'une convention collective négociée par les partenaires sociaux.

I. Le droit en vigueur

A. LES RÈGLES DE DROIT COMMUN

La directive 93/104/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail excluait de son champ d'application les transports, les activités en mer et les activités des médecins en formation. La directive 2000/34/CE, qui la modifie, a introduit des mesures particulières pour ces trois secteurs, qui ont été reprises par la directive 2003/88/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

Le chapitre I ^er du titre II du livre III de la première partie du code des transports comporte certaines mesures de transposition de cette directive 2003/88/CE. Il comprend en effet les dispositions particulières aux entreprises de transport relatives à la durée du travail, au travail de nuit et au repos des salariés .

L'article L. 1321-1 en délimite le champ d'application . Il inclut les salariés des entreprises de transport ferroviaire, routier ou fluvial et les salariés des entreprises assurant la restauration ou exploitant les places couchées dans les trains.

En sont toutefois exclus les salariés soumis à des règles particulières, de la SNCF, de la RATP et des entreprises de transport public urbain régulier de personnes . De la même façon, les règles du code du travail relatives à la durée, la répartition et l'aménagement du travail ^{79 ( * )} ne sont pas applicables à ces salariés.

L'article L. 1321-3 concerne l'organisation du travail . Il détermine les conditions dans lesquelles il peut être dérogé, pour les branches entrant dans le champ d'application défini à l'article L. 1321-1, aux dispositions réglementaires relatives :

1° à l'aménagement et à la répartition des horaires de travail à l'intérieur de la semaine ;

2° aux conditions de recours aux astreintes ;

3° aux modalités de récupération des heures de travail perdues ;

4° à la période de référence sur laquelle est calculée la durée maximale hebdomadaire moyenne de travail et sont décomptées les heures supplémentaires, dans la limite de quatre mois ;

5° à l'amplitude de la journée de travail et aux coupures.

De telles dérogations doivent être prévues par convention ou par accord collectif étendu ou par convention ou accord d'entreprise ou d'établissement.

Les autres dispositions du chapitre I ^er du titre II du livre III de la première partie du code des transports établissent des règles relatives au repos quotidien (article L. 1321-4), au repos hebdomadaire (article L. 1321-5), au travail de nuit du personnel roulant ou navigant (articles L. 1321-6 à L. 1321-8), ainsi qu'aux pauses du personnel roulant ou navigant (articles L. 1321-9 et L. 1321-10).

B. LES RÈGLES PARTICULIÈRES APPLICABLES AUX SALARIÉS DE LA SNCF

La loi du 3 octobre 1940 relative au régime du travail des agents des chemins de fer de la SNCF énonce, à son article premier , que la durée maximum du travail est fixée par le secrétaire d'État aux communications (le ministre ou secrétaire d'État chargé des transports). C'est le décret n° 99-1161 du 29 décembre 1999 relatif à la durée du travail du personnel de la SNCF qui la détermine.

À l'intérieur de cette limite, le régime du travail applicable aux différentes catégories de personnel est défini par des instructions homologuées par le secrétaire d'État aux communications, plus connues sous le terme de « règlements RH ».

II. Les dispositions du projet de loi

A. UNE ARCHITECTURE À DOUBLE NIVEAU : UN DÉCRET-SOCLE POUR LA DURÉE DU TRAVAIL, UNE CONVENTION COLLECTIVE POUR LES AUTRES DISPOSITIONS (IV DU PRÉSENT ARTICLE)

Le IV du présent article complète le livre I ^er de la deuxième partie du code des transports, sur le système de transport ferroviaire ou guidé, par un titre VI intitulé : « relations du travail ». Il est composé de deux chapitres.

1. Le décret-socle

Le premier chapitre , sur la « durée du travail », comprend deux articles.

L'article L. 2161-1 dispose qu'un décret en Conseil d'État fixe les règles relatives à la durée du travail communes aux trois EPIC du groupe public ferroviaire, aux entreprises dont l'activité principale est le transport ferroviaire de marchandises ou de voyageurs, la gestion, l'exploitation ou la maintenance sous exploitation des lignes et installations fixes d'infrastructures ferroviaires, et qui sont titulaires d'un certificat de sécurité, d'un agrément de sécurité ou d'une attestation de sécurité délivrés par l'établissement public de sécurité ferroviaire en application de l'article L. 2221-1.

Ces règles devront garantir un haut niveau de sécurité des circulations et la continuité du service et assurer la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs.

L'article L. 2161-2 rend ce décret également applicable aux salariés affectés aux activités mentionnées à l'article L. 2161-1 dans les entreprises titulaires d'un certificat de sécurité, d'un agrément de sécurité ou d'une attestation de sécurité, quelle que soit l'activité principale de ces entreprises.

2. La convention collective

Le deuxième chapitre, sur la « négociation collective », comporte deux articles.

L'article L. 2162-1 prévoit la négociation d'une convention collective de branche, applicable aux salariés des mêmes entités que celles mentionnées à l'article L. 2161-1.

L'article L. 2162-2 rend cette convention applicable aux salariés mentionnés à l'article L. 2161-2, pour les activités de transport ou de gestion et de maintenance d'infrastructures ferroviaires.

En parallèle de ces mesures, l'article 1 ^er de la loi du 3 octobre 1940 est abrogé, à l'article 13 du présent projet de loi. Les modalités de négociation de la convention collective sont quant à elles définies à l'article 15.

B. L'ADAPTATION DU CODE DES TRANSPORTS (I, II ET III DU PRÉSENT ARTICLE)

Le I du présent article supprime, à l'article L. 3121-1, l'exception prévue pour les salariés de la SNCF, en rendant applicables les dispositions particulières aux entreprises de transport relatives à la durée du travail, au travail de nuit et au repos des salariés, contenues dans le chapitre I ^er du titre II du livre III de la première partie du code des transports, à l'ensemble des salariés d'entreprises ferroviaires. Ces derniers sont d'ailleurs désignés comme les « salariés relevant de la convention collective ferroviaire prévue à l'article L. 2162-1 [et les] salariés mentionnés à l'article L. 2162-2 ».

Le II du présent article exclut toutefois ces salariés de l'application de l'article L. 1321-3 .

Le III du présent article crée un nouvel article L. 1321-3-1 , qui dispose que, pour ces salariés, les stipulations d'un accord d'entreprise ou d'établissement relatives à la durée et à l'aménagement du temps de travail ne peuvent déroger à celles d'une convention ou accord de branche. L'objectif poursuivi est de soumettre l'ensemble des entités entrant dans le champ de la convention collective à un régime social homogène.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur, deux amendements visant à préciser le champ d'application des articles L. 2161-1 et L. 2162-1 ont été adoptés. Ceux-ci s'appliqueront bien aux entreprises qui sont à la fois titulaires d'un certificat, d'un agrément ou d'une attestation de sécurité et dont l'activité principale est soit le transport ferroviaire de marchandises ou de voyageurs, soit la gestion, l'exploitation ou la maintenance sous exploitation des lignes et installations fixes d'infrastructures ferroviaires.

Les députés ont aussi indiqué que les règles du décret-socle devront tenir compte des spécificités des métiers, notamment en matière de durée du travail et de repos.

À l'article L. 1321-3-1, l'Assemblée nationale a indiqué que les stipulations d'un accord d'entreprise ou d'établissement relatives à la durée et à l'aménagement du temps de travail ne peuvent comporter des stipulations moins favorables que celles d'une convention ou accord de branche, afin d'autoriser les dérogations lorsqu'elles sont plus favorables.

La section 6 du chapitre I ^er du titre II du livre III de la première partie du code des transports relatif aux « pauses du personnel roulant et navigant » a été complétée par les députés. Elle comporte deux articles, l'article L. 1321-9 qui en définit le champ d'application, réservé au personnel roulant ou navigant, et l'article L. 1321-10, qui autorise la convention ou l'accord collectif étendu ou la convention ou l'accord d'entreprise ou d'établissement mentionné à l'article L. 3121-33 du code du travail à prévoir le remplacement de la période de pause par une période équivalente de repos compensateur attribuée, au plus tard, avant la fin de la journée suivante.

Les députés ont enfin élargi le champ d'application de cette disposition aux salariés de la branche ferroviaire travaillant en cycle continu et dont les activités sont liées aux horaires de transport et à l'assurance de la continuité et de la régularité du trafic ou dont les activités sont intermittentes, en modifiant l'article L. 1321-9. En conséquence, ils ont renommé la section « pauses ».

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'établissement des bases d'un cadre social commun homogène, applicable à l'ensemble des salariés de la branche ferroviaire. Il convient en effet d'éviter toute distorsion de concurrence entre les différentes entreprises ferroviaires, et de préparer dès à présent d'éventuelles étapes supplémentaires d'ouverture à la concurrence imposées à l'échelle européenne. Le présent projet de loi tire ainsi les enseignements du passé et de l'insuffisante préparation de la libéralisation du fret, qui avait conduit à un effondrement de l'activité de Fret SNCF.

Votre commission a adopté deux amendements de clarification rédactionnelle, à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis A (nouveau) (article L. 2231-8-1 du code des transports) - Protection des circulations ferroviaires contre les perturbations liées aux ondes émises par des tiers

Objet : cet article additionnel, introduit à l'initiative de votre rapporteur, prévoit un dispositif de protection des circulations ferroviaires contre les perturbations liées aux ondes émises par les installations radioélectriques.

I. Le dispositif proposé

Un nouvel article L. 2231-8-1 est inséré au chapitre Ier (« Mesures relatives à la conservation ») du titre III (« Protection du domaine public ferroviaire ») du livre II (« Interopérabilité, sécurité, sûreté des transports ferroviaires ou guidés ») de la deuxième partie (« Transport ferroviaire ou guidé ») du code des transports.

Ce nouvel article L. 2231-8-1 dispose que « tout propriétaire ou exploitant d'une installation radioélectrique s'assure que celle-ci ne porte pas atteinte au bon fonctionnement des circulations ferroviaires, et que les prescriptions ferroviaires établies par arrêté du ministre en charge des transports sont respectées. »

II. La position de votre commission

Le bon fonctionnement des communications ferroviaires est un élément-clé de la sécurité ferroviaire . Ces communications permettent de contrôler en partie automatiquement la vitesse des trains sur le réseau ou de bloquer instantanément le trafic en cas d'accident : l'alerte radio a ainsi permis d'arrêter celui-ci dans l'ensemble du périmètre de la gare de Brétigny, stoppant un train qui s'apprêtait à croiser le train accidenté. L'interruption récente du tram T4, suite à la perte de son système de communication du fait d'interférences électromagnétiques, a révélé la vulnérabilité de ces communications aux ondes émises par les tiers .

Aussi, votre rapporteur soutient la mise en place d'une protection spécifique des circulations ferroviaires contre ces effets perturbateurs, quelle qu'en soit la cause technique : les émetteurs d'ondes, qu'ils soient ou non situés sur le domaine public ferroviaire ou dans une zone de servitude, devront prendre toutes mesures nécessaires pour protéger passagers, collaborateurs et riverains en respectant l'intégrité des communications ferroviaires.

Ce problème a déjà été évoqué par le rapporteur Gilles Savary à l'Assemblée nationale. Le ministre a indiqué qu'un groupe de travail, créé par l'Agence nationale des fréquences avec RFF, les opérateurs de téléphonie mobile et l'ARCEP (qui détient le pouvoir décisionnaire en la matière) et éclairé par des avis d'experts, conduit actuellement des travaux particulièrement techniques qui ne sont pas encore achevés. Il a souligné la mobilisation du Gouvernement sur cette question, et confirmé que si une disposition législative s'avérait nécessaire, celle-ci serait intégrée à la proposition de loi relative à l'exposition aux ondes électromagnétiques .

Toutefois, la modification de l'ordre du jour a finalement conduit le Sénat à examiner la proposition de loi relative à l'exposition aux ondes avant le présent projet de loi portant réforme ferroviaire. Cette proposition de loi a été adoptée par le Sénat, sans qu'aucune disposition relative aux interférences sur les installations ferroviaires n'y figure. Le présent article additionnel vise à tirer les conséquences de l'absence de certitude sur le calendrier de la deuxième lecture de la proposition de loi précitée.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 6 bis (article L. 2221-1 du code des transports) - Missions de l'établissement public de sécurité ferroviaire

Objet : cet article additionnel, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, confie à l'établissement public de sécurité ferroviaire le soin de promouvoir les bonnes pratiques en matière d'application de la réglementation de sécurité et d'interopérabilité ferroviaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2221-1 du code des transports définit les missions de l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) ^{80 ( * )} . Celui-ci « veille au respect des règles relatives à la sécurité et à l'interopérabilité des transports ferroviaires sur le réseau ferré national et sur les autres réseaux ferroviaires présentant des caractéristiques d'exploitation comparables dont la liste est fixée par voie réglementaire. Il est notamment chargé de délivrer les autorisations requises pour l'exercice des activités ferroviaires et d'en assurer le suivi et le contrôle ». Le décret n° 2006-369 du 28 mars 2006 relatif aux missions et aux statuts de l'établissement public de sécurité ferroviaire en détaille plus explicitement le contenu.

Article 2 du décret n° 2006-369 du 28 mars 2006
relatif aux missions et aux statuts de l'EPSF

L'établissement a pour mission :

a) De délivrer, renouveler, restreindre, suspendre ou retirer les agréments de sécurité, les certificats de sécurité, les attestations de sécurité, les agréments d'organismes qualifiés, les agréments des centres de formation et, de façon générale, toutes les autorisations requises pour l'exercice d'une activité ferroviaire qui lui sont confiées par la réglementation ;

b) D'assurer le suivi et le contrôle des autorisations mentionnées au a en particulier au moyen d'inspections et d'audits ;

c) D'assurer le contrôle de la mise sur le marché des constituants d'interopérabilité conformément aux dispositions des articles 26 à 26-6 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 susvisée ;

d) De publier tout document technique, règle de l'art et recommandation, élaboré ou non par l'établissement public, de nature à faciliter le respect, par les personnes concernées, des exigences réglementaires relatives à la sécurité et à l'interopérabilité ferroviaires ;

e) De répondre aux consultations du ministre chargé des transports sur toute question relative à la sécurité et à l'interopérabilité ferroviaires et de lui faire toute proposition d'évolution de la réglementation ;

f) D'apporter son concours à des études ou des activités en rapport avec la sécurité ferroviaire ;

g) D'élaborer chaque année un rapport relatif à la sécurité du transport ferroviaire ;

h) De demander la modification ou le retrait des règles d'exploitation spécifiques visées à l'article 10 du décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 et d'autoriser les circulations visées à cet article ;

i) De définir les gares ou chantiers situés sur le réseau ferré national jusqu'auxquels une autorisation d'exploiter des services de transports de marchandises délivrée à une entreprise ferroviaire sur un réseau connecté peut valoir certificat de sécurité ;

j) En application des dispositions du décret n° 2010-708 du 29 juin 2010 :

-de délivrer, mettre à jour, ou retirer les licences de conducteur de trains, de les renouveler et de délivrer un duplicata à la demande du titulaire ainsi que de publier les procédures associées ;

-de tenir et de mettre à jour le registre des licences de conducteur de trains ;

-d'agréer les organismes chargés de délivrer l'attestation prévue au 2° de l'article 3 du décret précité ;

-d'agréer des organismes de formation et d'évaluation des connaissances professionnelles requises pour la délivrance de l'attestation prévue au II de l'article 6 du décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l'interopérabilité du système ferroviaire ;

-d'agréer les procédures d'habilitation des personnes chargées de la formation et de l'évaluation nécessaires à l'inscription d'une ligne ou section de ligne du réseau ferré national sur une attestation dans les conditions prévues au même article.

Ces textes ont été adoptés en application de la directive 2004/49/CE du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires, l'ouverture des frontières nécessitant, pour le transport ferroviaire comme pour les autres modes de transport, une réglementation technique harmonisée.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Gilles Savary, rapporteur de la commission du développement durable et membre du conseil d'administration de l'établissement public de sécurité ferroviaire, le présent article confère à ce dernier la mission de promouvoir les bonnes pratiques en matière d'application de la réglementation de sécurité et d'interopérabilité ferroviaire.

Il est précisé que cette mission s'inscrit dans un objectif d'efficacité sociale et économique au bénéfice de l'ensemble des acteurs du système de transport ferroviaire.

Ces dispositions sont insérées à la fin de l'article L. 2221-1 du code des transports.

III. La position de votre commission

Cette précision met le droit en conformité avec les faits. La diffusion des bonnes pratiques est d'ores et déjà l'une des cinq missions cardinales présentées par l'EPSF sur son portail internet www.securite-ferroviaire.fr, où il est précisé que l'établissement « s'est fixé comme objectif de renforcer son rôle d'animation et de diffusion des bonnes pratiques afin de permettre une appropriation du cadre normatif la plus conforme et la plus aisée possible par l'ensemble du secteur. À cet effet, l'EPSF veille à anticiper, avec le secteur, les évolutions législatives et règlementaires et s'assure de la bonne compréhension du cadre normatif par l'ensemble des acteurs (...) Ce travail d'appropriation du cadre normatif se traduit principalement par des actions d'animation et la diffusion d'informations, de guides et de documents pédagogiques, voire par un accompagnement personnalisé en fonction des besoins exprimés par les demandeurs ».

Il s'agit d'une précaution indispensable dans la perspective d'une éventuelle ouverture du rail , dans la mesure où de nouveaux entrants, par construction moins expérimentés que l'opérateur historique, devront offrir des prestations d'un niveau de sécurité équivalent.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 ter A (articles L. 2221-11, L. 2221-12 [nouveaux] et L. 2221-6 du code des transports) - Obligation de compte-rendu d'événements mettant en cause la sécurité ferroviaire

Objet : cet article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, impose une remontée à l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) des événements mettant en cause la sécurité ferroviaire.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Gilles Savary, rapporteur de la commission du développement durable, les députés ont créé une nouvelle section 3 intitulée « Compte rendu d'événements mettant en cause la sécurité ferroviaire » au sein du chapitre Ier (« Sécurité du réseau ferré national et des réseaux présentant des caractéristiques d'exploitation comparables ») du titre II (« Sécurité ») du livre II (« Interopérabilité, sécurité, sûreté des transports ferroviaires ou guidés ») de la deuxième partie (« Transports ferroviaires ou guidés ») du code des transports. Cette section comprend deux nouveaux articles L. 2221-11 et L. 2221-12.

L'article L. 2221-11 prévoit que l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) peut sanctionner les manquements en matière de déclaration d'accident et d'incident ferroviaires , que cette obligation soit prévue par la réglementation générale de sécurité ou par une disposition spécifique de l'autorisation délivrée par l'EPSF pour l'exercice d'une activité ferroviaire ou la mise en exploitation commerciale d'un système ou d'un sous-système. Cette sanction n'est pas exclusive de la suspension ou du retrait de l'autorisation.

L'EPSF peut ainsi prononcer une sanction pécuniaire dont le montant, variable en fonction de la situation de la personne concernée et de la gravité du manquement, est plafonné à 20 000 euros . Cette sanction doit faire l'objet d'une décision motivée et peut être rendue publique. Elle est recouvrée comme une créance de l'État étrangère à l'impôt et au domaine, et versée à l'EPSF. L'article L. 2221-6, qui énumère les ressources de l'EPSF, est modifié en conséquence.

L'article L. 2221-12 prévoit une protection pour l'individu qui signale un tel manquement : aucune sanction disciplinaire ne peut lui être infligée.

II. La position de votre commission

Votre rapporteur salue cette initiative qui préfigure l'instauration d'une culture du compte-rendu dans le secteur ferroviaire . La sécurité est un sujet sensible, qu'a tristement rappelé le récent accident de Brétigny-sur-Orge. Il convient de montrer à nos concitoyens que la réforme ferroviaire produira également de nombreux bénéfices en la matière, et le présent article envoie à ce titre un signal positif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 ter (articles L. 2241-1, L. 2241-1-1 et L. 2242-9 [nouveaux] du code des transports) - Libre accès aux trains des officiers et agents de police judiciaire

Objet : cet article additionnel, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, pose le principe du libre accès des forces de l'ordre aux véhicules ferroviaires pour l'exercice de leurs missions de protection de l'ordre public, et l'assortit d'une sanction pénale.

I. Le droit en vigueur

Le dernier alinéa de l'article 18 du code de procédure pénale dispose que « les officiers ou agents de police judiciaire exerçant habituellement leur mission dans les véhicules affectés au transport collectif de voyageurs ou dans les lieux destinés à l'accès à ces moyens de transport sont compétents pour opérer sur l'étendue de la zone de défense de leur service d'affectation, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État ». Cette base légale permet d'ores et déjà aux forces de l'ordre d'exercer leur mission à bord des trains.

Cependant, cette compétence juridique ne vaut autorisation permanente de monter à bord que par extension. Aucune peine n'est d'ailleurs prévue au cas où cet accès serait refusé. Or les services de police rencontrent parfois des difficultés pour monter à bord des trains. Il a même pu se produire que des contrôleurs zélés exigent de leur part le paiement d'un billet de transport.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur Gilles Savary, la commission du développement durable a explicitement précisé, dans un nouvel article L. 2241-1-1 inséré dans le code des transports, que « les officiers et agents de police judiciaire expressément chargés de veiller à la sûreté du transport ferroviaire ou guidé montent librement et gratuitement à bord des véhicules ferroviaires sur le territoire français ». Il ne s'agit en aucun cas d'instaurer une liberté de circulation à bord des trains au bénéfice des policiers et gendarmes, qui pourraient en user ensuite à titre privé, mais bien de lier cette prérogative à l'accomplissement de leur mission au service des passagers, des personnels et de l'entreprise ferroviaire elle-même.

Pour assurer l'effectivité de cette disposition, qui constitue pour l'essentiel un rappel du droit existant, sa violation est assortie d'une véritable sanction pénale . Un nouvel article L. 2242-9 est ainsi ajouté dans le code des transports, qui prévoit que le refus d'accès à bord d'un train opposé à des officiers et agents de police judiciaire sera constitutif du délit de rébellion : les peines prévues sont d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende pour l'auteur, et de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende pour son donneur d'ordre.

En séance publique, les députés ont supprimé la mention de l'accès gratuit à bord des trains pour les policiers et militaires en mission, renvoyant par conséquent la définition des modalités d'accès à une convention entre la SNCF et les ministères concernés.

Ils ont également complété l'article L. 2241-1 du code des transports, afin d' habiliter les agents de la surveillance générale (SUGE) de la SNCF à établir des procès-verbaux pour constater les infractions aux dispositions relatives à la sécurité ainsi que les contraventions prévues par les règlements relatifs à la police ou à la sûreté du transport et à la sécurité de l'exploitation des systèmes de transport ferroviaire ou guidé. L'objectif est de consolider les compétences de la SUGE dans la perspective dans la perspective d'interventions sur toutes les entreprises ferroviaires. Comme l'a résumé Gilles Savary, il s'agit « d'éviter que chaque compagnie ferroviaire crée ses propres cow-boys du rail. Fort de trois mille personnes, le service de la sûreté exerce des missions très particulières et opère désormais sur le réseau avec une grande expérience. Nous pensons donc qu'il doit être mis à disposition de toutes les entreprises ferroviaires existantes, et ce sans discrimination aucune. »

III. La position de votre commission

Ces mesures de bon sens visent à adapter le cadre législatif des méthodes policières à la présence d'opérateurs privés, parfois étrangers, qui pourraient s'opposer à l'activité des forces de l'ordre à bord de leurs trains Ces difficultés sont mécaniquement amenées à s'accroître, notamment si l'on considère que de plus en plus de trains internationaux circulent sur nos voies.

Il s'agit par conséquent d'affirmer clairement, dans le code des transports, que les forces de l'ordre accèdent quand elles le souhaitent à bord des véhicules ferroviaires, dès lors qu'elles sont chargées d'une mission de protection de l'ordre public dûment justifiée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 quater (article L. 2241-9 du code des transports) - Obligation de faire état dans les meilleurs délais des actes de délinquance constatés à bord des trains

Objet : cet article additionnel, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, impose aux entreprises ferroviaires de faire état dans les meilleurs délais des actes de délinquance que leurs agents seraient amenés à constater.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Gilles Savary, rapporteur de la commission du développement durable, les députés ont inséré un nouvel article L. 2241-9 au chapitre Ier (« Recherche, constatation et poursuite des infractions ») du titre IV (« Police du transport ferroviaire ou guidé ») du livre II (« Interopérabilité, sécurité, sûreté des transports ferroviaires ou guidés ») de la deuxième partie (« Transports ferroviaires ou guidés ») du code des transports.

Cet article dispose que les évènements graves, relatifs à des faits de délinquance ou à des troubles graves à l'ordre public survenus à bord de leurs trains, sont portés par les entreprises ferroviaires à la connaissance des services du ministère de l'intérieur en charge de la sécurisation des réseaux de transport ferroviaire dans les meilleurs délais .

II. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette mesure, qui répond à une demande répétée des forces de l'ordre . En effet, la réactivité des services de sécurité est cruciale en milieu ferroviaire : disposer de la bonne information permet d'agir rapidement et efficacement, tandis que tout retard d'intervention peut potentiellement mettre en danger des passagers et des personnels.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (articles L. 2251-1, L. 2251-1-1 et L. 2251-1-2 [nouveaux], L. 2251-2, L. 2251-3, L. 2251-4, L. 2251-5 du code des transports) - Aménagements dans le domaine de la sûreté

Objet : cet article rattache la surveillance générale (SUGE) de la SNCF à l'EPIC de tête et en précise les modalités d'intervention.

I. Le droit en vigueur

La sûreté relève des prérogatives de l'État et des forces de l'ordre. Toutefois, les caractéristiques des emprises ferroviaires, les spécificités de l'exploitation ferroviaire et les compétences développées par le service de sécurité interne de la SNCF ont placé ce dernier au coeur du dispositif de sûreté sur les rails, en collaboration avec la police nationale et la gendarmerie. Ainsi, le titre V du livre II de la deuxième partie du code des transports aborde les « services internes de sécurité de la société nationale des chemins de fer français et de la régie autonome des transports parisiens ».

L'article L. 2251-1 dispose que la SNCF et la RATP sont autorisées à disposer d'un service interne de sécurité, chargé, dans le cadre d'une mission de prévention, de veiller à la sécurité des personnes et des biens, de protéger les agents de l'entreprise et son patrimoine et de veiller au bon fonctionnement du service. Cette mission s'exerce dans les emprises immobilières nécessaires à l'exploitation du service géré par ces établissements publics et dans leurs véhicules de transport public de personnes.

La Surveillance générale (SUGE)

La SUGE est le service interne de sécurité de la SNCF. Elle a été créée dès 1939, à la suite de la nationalisation des entreprises ferroviaires privées faillies et de leur regroupement au sein de la SNCF.

Elle a absorbé ainsi l'ensemble des services chargés de la découverte et de la répression des vols au sein des anciennes compagnies. Après la Seconde Guerre mondiale, elle est chargée de la répression des actes dommageables au patrimoine de la compagnie. Elle s'est progressivement réorientée vers la lutte contre les atteintes aux voyageurs et aux personnels, vers la sécurisation des trains et des gares.

Employant 2850 agents en 2013, dont 60% sont affectés en Ile-de-France, la SUGE n'est pas composée de forces de l'ordre à proprement parler, mais de cheminots sous statut SNCF, intervenant sous uniforme, assermentés, agréés au relevé d'identité (avec une compétence nationale) et détenteurs d'une autorisation de port d'arme de 4 ^ème et 6 ^ème catégories.

La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, a consacré son existence afin de légitimer une action devenue délicate du point de vue des droits fondamentaux des individus : cette évolution est depuis devenue l'article L. 2251-1 du code des transports.

L'article L. 2251-1 soumet les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP aux dispositions du deuxième alinéa de l'article 2 et de l'article 4 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance , désormais codifiées aux articles L. 612-2 et L. 612-4 du code de la sécurité intérieure.

L'article L. 2251-5 soumet ces services internes de sécurité aux dispositions des articles 15 et 16 de la loi du 12 juillet 1983, respectivement codifiés aux articles L. 617-15 et L. 617-16 du code de sécurité intérieure.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article remplace, dans le titre V du livre II de la deuxième partie du code des transports sur les « services internes de sécurité », les termes « Société nationale des chemins de fer français » par le sigle « SNCF » ^{81 ( * )} , correspondant à l'EPIC de tête : ce rattachement est cohérent avec l'article L. 2102-1 créé par l'article premier du projet de loi, qui confie à l'EPIC de tête « des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système de transport ferroviaire national, exercées au bénéfice de l'ensemble des acteurs de celui-ci, notamment en matière de gestion de crises et de préservation de la sécurité du réseau, de la sûreté des personnes et des biens ».

Deux nouveaux articles sont également créés pour distinguer les modalités d'intervention des services de sécurité de la SNCF et de la RATP ^{82 ( * )} .

L'article L. 2251-1-1 indique que le service interne de sécurité de la SNCF peut réaliser cette mission au profit de SNCF Réseau, de SNCF Mobilités et de l'ensemble des autres entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national ainsi que de leurs personnels, à leur demande et dans un cadre formalisé qui n'est pas explicitement défini. Le service de sécurité de la SNCF pourra donc être amené à travailler au profit de ses concurrents sans que des règles strictes soient préalablement édictées par la loi.

Cette mission s'exerce dans les emprises immobilières nécessaires à l'exploitation des services de transport ferroviaire de personnes et de marchandises et dans les véhicules de transport public de personnes qui y sont affectés.

L'article L. 2251-1-2 reprend, à droit constant, la mission exercée par le service interne de sécurité de la RATP, qui n'a pour le moment pas la nécessité d'élargir son périmètre de contrôle.

En conséquence de l'introduction de ces dispositions spécifiques, la dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 2251-1, qui fixe actuellement le périmètre d'intervention des services de sécurité de la SNCF et de la RATP de façon générale, est supprimée ^{83 ( * )} .

Enfin, le présent article procède à des coordinations et remplace, aux articles L. 2251-1 et L. 2251-5, les références à la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de surveillance, devenues obsolètes, par celles du code de sécurité intérieure qui leur correspondent ^{84 ( * )} .

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements de cohérence rédactionnelle, la commission du développement durable, à l'initiative de son rapporteur Gilles Savary, a précisé par deux amendements les conditions dans lesquelles la SUGE assure ses missions au bénéfice de l'ensemble des opérateurs présents sur le réseau ferroviaire français.

Le premier amendement suggère que le service interne de sécurité de la SNCF soit mobilisé systématiquement (et non de manière optionnelle), y compris par les entreprises concurrentes, dès lors que les tarifs associés à ces prestations sont transparents, non discriminatoires et contrôlés par l'ARAF.

Le second amendement prévoit en conséquence de soumettre la tarification des interventions de la SUGE à l'avis conforme de l'ARAF , dans le cadre d'un document de référence publié chaque année par la SNCF. Il s'agit d'assurer à l'ensemble des opérateurs que l'intervention de la SUGE s'effectue dans des conditions transparentes, équitables et sans discrimination.

En séance publique, les députés ont adopté une formulation excluant explicitement la définition des prestations de sûreté contenues dans le document de référence du champ de l'avis conforme de l'ARAF : il s'agit bien de limiter celui-ci à la seule tarification de ces prestations. Un renvoi à un décret en Conseil d'État a également été introduit à la fin de l'article L. 2251-1-1, afin d'en préciser les conditions d'application.

IV. La position de votre commission

La sûreté du transport ferroviaire français constitue un enjeu fondamental et repose sur une parfaite coopération entre l'ensemble des forces spécialisées disponibles.

Le système français de lutte contre l'insécurité sur le rail est d'ores et déjà complexe : il combine l'intervention d'unités territoriales de la gendarmerie nationale et de la direction centrale de la sécurité publique de la police nationale (représentant respectivement 300 militaires et 350 policiers), la brigade des réseaux franciliens (BRF) dépendant de la sous-direction régionale de police des transports (1 200 agents), les polices municipales qui contribuent en fonction de leurs moyens et de l'engagement des élus locaux, le service national de la police ferroviaire (SNPF) créé le 27 juin 2006 au sein de la direction centrale de la police aux frontières et la SUGE. L'ensemble de ce dispositif a cependant largement fait la preuve de son efficacité puisque les chiffres de la délinquance ferroviaire connaissent une baisse continue depuis plusieurs années ^{85 ( * )} .

La mise à disposition de la SUGE aux entreprises concurrentes repose sur une logique d'économies d'échelle . Il serait en effet inopérant que chaque opérateur se dote de ses propres ressources de sécurité interne, même si ceux-ci demeurent libres d'opter pour les formes de sécurisation qui leur conviennent en fonction de leur activité. Les coûts directs et indirects (notamment en matière de coordination) ne manqueraient pas d'affecter les prix des prestations de transport. Sous réserve de n'entraîner aucune forme de discrimination tarifaire ou non tarifaire , l'intervention de la SUGE au bénéfice de l'ensemble des opérateurs du réseau paraît donc être une solution efficace, efficiente et de bon sens .

Votre rapporteur n'a proposé que deux amendements d'ordre rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 1241-2, L. 1241-4, L. 1241-18, L. 2121-2, L. 2121-4, L. 2121-6, L. 2121-7, L. 2142-3, L. 2221-6, L. 2221-7, L. 2231-6, L. 2232-1, L. 5351-4 du code des transports) - Coordination

Objet : cet article procède à plusieurs mesures de coordination rendues nécessaires par la création du groupe public ferroviaire.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article remplace les termes de « Réseau ferré de France » par ceux de « SNCF Réseau », et ceux de « la Société nationale des chemins de fer français » par « SNCF Mobilités » dans les articles du code qui le nécessitent.

À l'article L. 2221-7, la possibilité donnée à l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) de recruter des agents de la SNCF est maintenue et ouverte à l'ensemble des agents du groupe public ferroviaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES OU À CARACTÈRE TRANSITOIRE
Article 9 - Date de création de la SNCF

Objet : cet article précise les dates de création de l'EPIC SNCF et de la substitution de SNCF Réseau à RFF et de SNCF Mobilités à l'actuelle SNCF.

I. Les dispositions du projet de loi

L'EPIC « de tête » SNCF est créé à compter du 1 ^er décembre 2014.

RFF prend la dénomination de SNCF Réseau, et la SNCF celle de SNCF Mobilités du seul fait de la loi.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une précision d'ordre rédactionnel.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution) - Contrôle parlementaire de la nomination des dirigeants de la SNCF

Objet : cet article additionnel, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale en coordination avec le dépôt d'une proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF, adapte le contrôle parlementaire en matière de nominations à la modification de l'architecture du groupe.

I. Le droit en vigueur

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 13 de la Constitution, dans son cinquième alinéa, dispose qu' « une loi organique détermine les emplois ou fonctions [...] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».

Deux lois ont été adoptées en application de ces dispositions :

- la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 qui détermine la liste des emplois et fonctions pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce sous le contrôle des commissions parlementaires ; les présidents des conseils d'administration de RFF et de la SNCF y figurent dans le tableau annexé (44 ^ème et 45 ^ème lignes) ;

- la loi ordinaire n° 2010-838 du 23 juillet 2010 qui désigne, pour chacun de ces emplois, la commission parlementaire compétente : il s'agit, pour les présidents des conseils d'administration de RFF et de la SNCF, de la commission compétente en matière de transport, autrement dit de la commission du développement durable de chacune des deux assemblées.

Le présent projet de loi modifiant l'architecture du système ferroviaire, il est nécessaire d'ajuster en conséquence les deux lois précitées. La création de l'EPIC de tête SNCF, destiné à chapeauter SNCF Mobilités et SNCF Réseau, entraîne un renouvellement des instances dirigeantes du groupe, constituées d'un directoire et d'un conseil de surveillance.

Pour garantir une responsabilité conjointe et solidaire des dirigeants de SNCF Mobilités et SNCF Réseau, l'article 1 ^er du projet de loi prévoit, au sein d'un nouvel article L. 2102-6 inséré dans le code des transports, un mécanisme original de fléchage aux termes duquel :

- « la nomination en qualité de président du directoire emporte nomination au sein du conseil d'administration de SNCF Mobilités et désignation en qualité de président de ce conseil d'administration » ;

- « la nomination en qualité de vice-président du directoire emporte nomination au sein du conseil d'administration de SNCF Réseau et désignation en qualité de président de ce conseil d'administration ».

Ces deux dirigeants sont désignés par décret. S'y ajoute le président du conseil de surveillance, « nommé par décret parmi les membres du conseil, sur proposition de celui-ci », garant de la bonne marche de l'entreprise et endossant le rôle d'arbitre en cas de désaccord.

II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le rapporteur de la commission du développement durable a déposé, avec le président de la commission du développement durable et le président de la commission des lois, une proposition de loi organique actualisant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Elle a pour objet de remplacer les 44 ^ème et 45 ^ème lignes du tableau annexé par une ligne unique concernant l'EPIC de tête SNCF, pour lequel le président du conseil de surveillance, le président du directoire et le vice-président du directoire seront soumis à la procédure de nomination de l'article 13 de la Constitution.

En conséquence, le présent article effectue les coordinations nécessaires dans la loi ordinaire n° 2010-838 du 23 juillet 2010 . Il remplace, dans le tableau annexé, les références aux présidents des conseils d'administration de RFF et de la SNCF par des références au président et au vice-président du nouveau directoire de la SNCF. En effet, dans la mesure où la présidence du conseil d'administration n'est, pour SNCF Réseau comme pour SNCF Mobilités, que la conséquence automatique de la nomination au directoire, c'est sur cette dernière que doit désormais porter l'avis public des commissions parlementaires.

Une ligne supplémentaire est également insérée dans le tableau, qui ajoute le président du conseil de surveillance de la SNCF au nombre des nominations examinées par les commissions parlementaires compétentes en matière de transports.

III. La position de votre commission

La modification de l'architecture du système ferroviaire impose de revoir les conditions dans lesquelles ses dirigeants se soumettent au contrôle des commissions parlementaires.

Les nouveaux postes-clés sont désormais ceux de président du conseil de surveillance, de président et vice-président du directoire. Les adaptations proposées découlent logiquement de la nouvelle gouvernance définie par le projet de loi, l'essentiel étant que l'effectivité des pouvoirs de contrôle du Parlement soit, en la matière, préservée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 - Transfert à SNCF Réseau des biens, droits et obligations attachés aux missions de gestion de l'infrastructure

Objet : cet article transfère à SNCF Réseau l'ensemble des biens, droits et obligations de SNCF Mobilités relatifs aux missions de gestion de l'infrastructure.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article transfère de plein droit l'ensemble des biens, droits et obligations attachés aux missions de gestion de l'infrastructure de SNCF Mobilités à SNCF Réseau. Le périmètre des biens, droits et obligations transférés doit être approuvé par décision de l'autorité compétente.

Sur le plan juridique, ce transfert a les effets d'une transmission universelle de patrimoine. Il n'a a ucune incidence sur ces biens, droits et obligations et n'entraîne, pour les contrats et les conventions en cours conclus par SNCF Réseau, SNCF Mobilités ou les sociétés qui leur sont liées, ni modification, ni résiliation, ni remboursement anticipé des dettes qui en sont l'objet. Les passifs sociaux transférés seront ceux attribuables aux missions de gestion de l'infrastructure, au titre des droits des agents en activité et des anciens agents.

Sur le plan financier, l'opération est réalisée sur la base des valeurs nettes comptables à la dernière clôture précédant le transfert, dans des conditions n'entraînant pas d'impact négatif sur les capitaux propres des deux établissements. Elle ne donne lieu à aucune indemnisation ni aucune taxation .

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux modifications rédactionnelles, le rapporteur de la commission du développement durable, Gilles Savary, s'est surtout interrogé sur le devenir des gares de voyageurs . Il estime que le modèle actuel, dans lequel la gestion des gares est filialisée au sein de l'entité Gares & Connexions de la SNCF, est appelé à évoluer.

Le rapporteur reconnaît cependant qu'il s'agit d'une question éminemment technique et complexe . Les gares françaises ne constituent pas un ensemble homogène. La gestion d'une gare de catégorie A, qui accueille des TGV et dégage des revenus commerciaux, diffère largement de celle d'une gare de catégorie C, ayant surtout une vocation d'aménagement du territoire dans des points isolés à faible trafic. Il est ainsi essentiel d'étudier le sujet des gares dans sa globalité, de leur gouvernance à leur régime de propriété, en passant par le statut du personnel, le modèle économique, ou encore les modalités opérationnelles d'accès pour les entreprises ferroviaires et les voyageurs.

Pour cette raison, la commission du développement durable a adopté un amendement présenté par son rapporteur, sollicitant, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement relatif à la gestion des gares de voyageurs ainsi qu'aux modalités et à l'impact d'un transfert de celles-ci à SNCF Réseau ou à des autorités organisatrices de transports .

En séance publique, les députés ont apporté plusieurs précisions techniques visant à sécuriser les modalités de transfert. Il a ainsi été précisé que les biens transférés à SNCF Réseau sont ceux appartenant à SNCF Mobilités et ceux appartenant à l'État et gérés par SNCF Mobilités, car SNCF Mobilités n'en est généralement que l'affectataire . La date du 1 ^er janvier 2015 a été explicitement retenue pour l'effectivité du transfert. Les protocoles en vigueur entre SNCF Mobilités et la direction de l'infrastructure ou la direction de la circulation ferroviaire ont également été sécurisés : ils acquièrent valeur contractuelle pendant une durée maximale de trois ans.

En ce qui concerne les aspects financiers, les références comptables ont été davantage détaillées : il s'agit des comptes dissociés de SNCF Infra pour l'activité correspondante, des comptes consolidés de SNCF Mobilités pour les engagements sociaux, et des comptes individuels de SNCF Mobilités pour les autres biens, droits et obligations. L'équilibre du transfert est apprécié au regard des valeurs nettes comptables à la dernière clôture précédant le transfert.

Les députés ont également confirmé que les opérations de transfert sont exemptées de tout versement de salaire ou honoraire au profit d'agents de l'État , à l'instar de ce qui avait déjà été prévu à l'époque par l'article 8 de la loi n° 97?135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

Enfin, il a été précisé que la valeur locative des immobilisations industrielles transférées à SNCF Réseau correspond à la valeur brute des biens apportés (au 31 décembre 2014), afin de ne pas créer de distorsion fiscale (ni imposition supplémentaire du système ferroviaire, ni minoration des bases imposables à la fiscalité locale).

III. La position de votre commission

Cet article constitue la traduction opérationnelle de la réunification de l'infrastructure sous l'autorité de l'opérateur unique SNCF Réseau. Les modalités de transfert, calculées à partir des bases comptables les plus récentes, sont volontairement simples et neutres.

Votre rapporteur comprend les interrogations soulevées par la gestion des gares. Il considère cependant qu'il n'est pas opportun aujourd'hui de les transférer au gestionnaire d'infrastructure. Les métiers d'une gare sont essentiellement des métiers d'accueil et de marketing, tournés vers l'usager. Le risque est de détourner SNCF Réseau de sa mission première. La clause de revoyure constitue donc une bonne solution de compromis , préparant d'ores et déjà le terrain pour une future réforme.

Votre rapporteur a proposé deux amendements d'ordre essentiellement technique, le premier renvoyant le transfert des dommages constatés à une renégociation des polices d'assurance plutôt que de l'inscrire dans la loi, le second précisant explicitement que le transfert de propriété a les effets juridiques d'une transmission universelle de patrimoine, afin de pouvoir traiter à la fois les actifs et les passifs concernés par la constitution du gestionnaire d'infrastructures unifié (GIU).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 - Transfert à la SNCF des biens, droits et obligations liés à ses missions

Objet : cet article transfère à l'EPIC de tête SNCF l'ensemble des biens, droits et obligations de SNCF Mobilités et de SNCF Réseau relatifs à ses missions.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article transfère de plein droit, de SNCF Mobilités et SNCF Réseau à l'EPIC de tête SNCF, l'ensemble des biens, droits et obligations attachés à ses nouvelles missions, telles que définies à l'article 1 ^er du projet de loi (art. L. 2102-1 nouveau du code des transports).

Les modalités juridiques et financières de ce transfert sont rigoureusement identiques à celles définies à l'article 10.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable n'a apporté que deux précisions d'ordre rédactionnel au présent article.

En séance publique, les députés ont apporté des modifications analogues à celles adoptés à l'article 10 , précisant les modalités juridiques et financières des opérations de transfert.

Ils ont également explicitement mentionné le fait que l'ensemble du groupe public ferroviaire participe à la mobilisation du foncier public , en référence à la loi n° 2013?61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social : il s'agit de faire en sorte que la réorganisation permette une meilleure stratégie patrimoniale et l'accélération de la contribution du futur groupe à l'effort national en faveur du logement.

III. La position de votre commission

Cet article tire simplement les conséquences de la nouvelle répartition des rôles au sein du groupe intégré. Il s'agit d'attribuer à l'EPIC de tête des moyens en adéquation avec ses missions.

Comme précédemment à l'article 10, votre rapporteur a proposé deux amendements d'ordre essentiellement technique, le premier renvoyant le transfert des dommages constatés à une renégociation des polices d'assurance plutôt que de l'inscrire dans la loi, le second précisant explicitement que le transfert de propriété a les effets juridiques d'une transmission universelle de patrimoine, afin de pouvoir traiter à la fois les actifs et les passifs concernés par la constitution de l'EPIC de tête.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis - Transfert à SNCF Réseau de terminaux de marchandises et de certaines installations de services

Objet : cet article additionnel, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, transfère à SNCF Réseau des terminaux de marchandises appartenant à l'État et gérés par SNCF Mobilités ainsi que certaines installations de services autres que les gares de voyageurs.

I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de son rapporteur, Gilles Savary, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui prévoit le transfert en pleine propriété à SNCF Réseau des terminaux de marchandises appartenant à l'État et gérés par SNCF Mobilités. Les terminaux concernés sont ceux inscrits à l'offre de référence pour le service horaire 2015 ^{86 ( * )} .

Ce transfert sera effectif au 1 ^er janvier 2015. Il est prévu que SNCF Réseau se substitue à SNCF Mobilités pour les droits et obligations de toute nature, y compris immatériels. Un dégagement de responsabilité est cependant prévu pour des dommages constatés avant le 1 ^er janvier 2015 ainsi que pour des impôts ou des taxes dont le fait générateur est antérieur à cette même date.

Le présent article prévoit également le transfert en pleine propriété à SNCF Réseau de certaines installations de services autres que les gares de voyageurs. Le périmètre de ce transfert doit être déterminé par un accord entre SNCF Réseau et SNCF Mobilités, sur la base des installations de services inscrites à l'offre de référence 2015. Cet accord est soumis à l'avis de l'ARAF.

À défaut d'accord au 31 décembre 2015, l'ensemble des installations de service, autres que les gares de voyageurs, inscrites à l'offre de référence 2015, sera automatiquement transféré à SNCF Réseau par un arrêté interministériel (ministères en charge des transports, des domaines et du budget) pris après avis conforme de l'ARAF.

Les modalités financières de ces opérations de transfert sont identiques à celles définies à l'article 10. Ainsi, l'opération est réalisée sur la base des valeurs nettes comptables à la dernière clôture précédant le transfert, dans des conditions n'entraînant pas d'impact négatif sur les capitaux propres des deux établissements. Elle ne donne lieu à aucune indemnisation ni aucune taxation .

En séance publique, les députés ont exclu les centres d'entretien du périmètre des installations de service transférées à SNCF Réseau.

II. La position de votre commission

Vote rapporteur estime que le transfert des terminaux de marchandises et des installations de services du réseau ferroviaire à SNCF Réseau est cohérent avec l'esprit de l'ensemble du projet de loi , qui vise à confier à un opérateur unique la gestion de l'ensemble des infrastructures. Cette solution participe à la simplification et à une plus grande efficacité de fonctionnement du système ferroviaire français.

Votre rapporteur a cependant suggéré une modification des conditions de transfert des terminaux de marchandises . En effet, l'offre de référence SNCF pour le service horaire 2015 contient nettement moins de terminaux de marchandises que celle pour le service horaire 2013 : on est ainsi passé de 399 cours fret pour 2013 à 171 cours fret pour 2015 .

La SNCF explique cet écart par la prise en compte des dispositions du décret n°2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire. Ce dernier aurait conduit à exclure du périmètre les cours substituables au regard de la liste des cours de RFF et les sites inactifs depuis au moins trois ans ou sans activité ferroviaire.

Par souci de transparence, votre rapporteur préfère néanmoins un dispositif intermédiaire, c'est-à-dire de transférer comme prévu l'ensemble des cours de marchandises figurant à l'offre de référence 2015, mais de laisser ensuite SNCF Réseau et SNCF Mobilités s'entendre pour les autres cours fret, sachant qu' en cas de désaccord , l'arrêté interministériel constatera un transfert automatique sur la base de l'offre de référence 2013 .

Cette solution de compromis permet ainsi la mise en place d'une négociation sous le contrôle de l'ARAF , quitte à ce que SNCF Réseau mette ensuite lui-même en oeuvre les dispositions du décret n°2012-70 du 20 janvier 2012.

Puis, comme aux articles 10 et 11, votre rapporteur a proposé un amendement renvoyant le transfert des dommages constatés à une renégociation des polices d'assurance plutôt que de l'inscrire dans la loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 - Poursuite des contrats de travail des agents de la SNCF et de RFF

Objet : cet article pose le principe de la poursuite des contrats de travail des agents de la SNCF et de RFF, avec leur nouvel employeur, qu'il s'agisse de la SNCF, de SNCF Mobilités ou de SNCF Réseau.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article dispose que l'entrée en vigueur de la présente loi ne porte pas atteinte aux dispositions législatives et réglementaires et ne met pas en cause les stipulations conventionnelles et contractuelles régissant les situations des personnels issus de la SNCF, de ses filiales ou de RFF.

Les contrats de travail des salariés régis par le statut et des salariés sous le régime des conventions collectives de la SNCF et de RFF et qui concourent à titre exclusif ou principal aux missions confiées respectivement à SNCF Mobilités, SNCF Réseau et à la SNCF, subsisteront entre ces établissements publics et ces salariés.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Les députés ont étendu l'application du présent article aux filiales de RFF, comme cela était déjà prévu pour les filiales de l'actuelle SNCF.

Ils ont par ailleurs rendu possible la remise en cause des stipulations conventionnelles et contractuelles applicables aux personnels, dans le but de favoriser la négociation d'accords communs à tous les agents du groupe, dans les conditions suivantes.

Sauf stipulation conventionnelle contraire, et pour une durée ne pouvant dépasser dix-huit mois suivant la constitution du groupe public ferroviaire :

1° les personnels de la SNCF et de SNCF Réseau issus de RFF ou de l'actuelle SNCF continueront de relever, chacun pour leur part et à titre exclusif, des stipulations conventionnelles qui leur étaient respectivement applicables avant la constitution du groupe public ferroviaire ;

2° les personnels embauchés à la SNCF ou à SNCF Réseau postérieurement à la mise en place du groupe public ferroviaire relèveront des stipulations conventionnelles applicables aux personnels issus de la SNCF.

À l'issue de cette période de dix-huit mois, et sauf stipulations contraires d'un accord du groupe public ferroviaire, les stipulations conventionnelles qui étaient applicables aux salariés de la SNCF seront applicables à tous les salariés du groupe public ferroviaire. Les salariés issus de RFF conserveront les avantages individuels qu'ils ont acquis, en application des conventions ou accords applicables avant la constitution du groupe public ferroviaire.

L'Assemblée nationale a enfin ouvert aux salariés de RFF qui remplissaient les conditions d'embauche au statut lors de leur recrutement la possibilité d'opter pour le statut, dans les six mois suivant la constitution du groupe public ferroviaire, dans des conditions fixées par voie réglementaire.

III. La position de votre commission

Votre commission est satisfaite des apports de l'Assemblée nationale visant à permettre la négociation d'accords communs à tous les salariés du groupe public ferroviaire, ainsi que de l'ouverture d'un droit d'option pour les salariés de RFF qui respectaient les conditions d'embauche au statut lors de leur recrutement.

Elle a adopté un amendement rédactionnel, à l'initiative de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 - Abrogation de l'article 1er de la loi du 3 octobre 1940

Objet : cet article abroge l'article 1 ^er de la loi du 3 octobre 1940 relative au régime du travail des agents des chemins de fer de la société nationale des chemins de fer français.

I. Le droit en vigueur

Comme cela a été exposé dans le commentaire de l'article 6, l'article 1 ^er de la loi du 3 octobre 1940 relative au régime du travail des agents des chemins de fer de la SNCF énonce que la durée maximum du travail est fixée par le secrétaire d'État aux communications (le ministre ou secrétaire d'État aux transports) et qu'à l'intérieur de cette limite, le régime du travail applicable aux différentes catégories de personnel est défini par des instructions homologuées par le secrétaire d'État aux communications.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article abroge cette disposition, dans la mesure où l'article 6 du projet de loi instaure un cadre social commun à l'ensemble des salariés travaillant dans le secteur ferroviaire.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Régime transitoire en matière de durée du travail

Objet : cet article prévoit le maintien du régime de durée de travail des agents du groupe public ferroviaire jusqu'à l'arrêté d'extension de la convention collective du transport ferroviaire, ou, au plus tard, le 1 ^er juillet 2016.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article dispose qu'à titre transitoire, les salariés de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités conservent leur régime de durée du travail jusqu'à la publication de l'arrêté d'extension de la convention collective du transport ferroviaire ou de l'arrêté d'extension de l'accord relatif à l'organisation et à l'aménagement du temps de travail dans le transport ferroviaire, et au plus tard jusqu'au 1 ^er juillet 2015.

Comme l'énonce l'exposé des motifs du présent projet de loi, il s'agit d'assurer, le temps que les partenaires sociaux négocient la convention collective de la branche ferroviaire et, le cas échéant, les accords d'entreprise, un encadrement de la durée du travail au sein du groupe public ferroviaire.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'échéance du 1 ^er juillet 2015 a été repoussée au 1 ^er juillet 2016 , afin de laisser aux partenaires sociaux davantage de temps pour négocier la convention collective.

Durant cette période transitoire, les organisations syndicales de salariés représentatives du groupe public ferroviaire pourront négocier avec leur employeur un accord collectif relatif à la durée du travail applicable aux salariés de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Mobilités.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve le report d'un an de l'échéance fixée pour l'aboutissement de la négociation sur la convention collective, laissant aux partenaires sociaux davantage de temps pour conduire cette négociation. Elle est aussi favorable à la possibilité offerte aux organisations syndicales du groupe public ferroviaire de négocier un accord collectif relatif à la durée du travail au sein du groupe, durant cette période transitoire.

À l'initiative de votre rapporteur, elle adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 - Négociation de la convention collective

Objet : cet article détermine les modalités de négociation de la convention collective applicable à la branche ferroviaire.

I. Les dispositions du projet de loi

La convention collective prévue à l'article 6 du présent projet de loi sera négociée et conclue dans le cadre d'une commission mixte paritaire composée de représentants des employeurs et de représentants des organisations syndicales représentatives de l'ensemble des entreprises entrant dans le champ d'application de l'article L. 2162-1 du code des transports.

Pour l'application de cet article et de l'article L. 2232-6 du code du travail qui énumère les conditions de validité d'une convention de branche, la représentativité des organisations syndicales de salariés est appréciée selon les modalités prévues à l'article L. 2122-5 du code du travail, en retenant les résultats des dernières élections survenues dans ces entreprises.

La représentativité syndicale au niveau de la branche professionnelle (article L. 2122-5 du code du travail)

Dans les branches professionnelles, sont représentatives les organisations syndicales qui :

1° satisfont aux critères de l'article L. 2121-1 (à savoir, le respect des valeurs républicaines, l'indépendance, la transparence financière, une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation, l'audience établie selon les niveaux de négociation conformément aux articles L. 2122-1, L. 2122-5, L. 2122-6 et L. 2122-9, l'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience, les effectifs d'adhérents et les cotisations) ;

2° disposent d'une implantation territoriale équilibrée au sein de la branche ;

3° ont recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés résultant de l'addition au niveau de la branche, d'une part, des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux comités d'entreprise ou de la délégation unique du personnel ou, à défaut, des délégués du personnel, quel que soit le nombre de votants, et, d'autre part, des suffrages exprimés au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés dans les conditions prévues aux articles L. 2122-10-1 et suivants. La mesure de l'audience s'effectue tous les quatre ans.

Les conditions de validité d'une convention de branche ou d'un accord professionnel (article L. 2232-6 du code du travail)

La validité d'une convention de branche ou d'un accord professionnel est subordonnée à sa signature par une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli, aux élections prises en compte pour la mesure de l'audience prévue au 3° de l'article L. 2122-5 ou, le cas échéant aux élections visées à l'article L. 2122-6, au moins 30 % des suffrages exprimés en faveur d'organisations reconnues représentatives à ce niveau, quel que soit le nombre de votants, et à l'absence d'opposition d'une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli la majorité des suffrages exprimés en faveur des mêmes organisations à ces mêmes élections, quel que soit le nombre de votants.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté une précision d'ordre rédactionnel.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 - Transfert de la propriété des biens du domaine public intéressant la défense nationale

Objet : cet article transfère à SNCF Réseau la propriété des biens du domaine public aujourd'hui confiés à la SNCF et nécessaires aux transports ferroviaires effectués pour les besoins de la défense nationale.

I. Les dispositions du projet de loi

Le présent article transfère gratuitement à SNCF Réseau la pleine propriété des biens du domaine public ferroviaire nécessaires aux transports ferroviaires effectués pour les besoins de la défense nationale . Ces biens appartiennent aujourd'hui à l'État et sont confiés en gestion à la SNCF ^{87 ( * )} . Ils peuvent notamment être mobilisés en cas de crise militaire pour organiser le transport des troupes ou faciliter l'acheminement des matériels et armements.

L'opération est réalisée sur la base d'un accord entre la SNCF et RFF. A défaut d'accord au 31 décembre 2014, la liste des biens concernés est fixée par arrêté des ministres chargés des transports, de la défense, des domaines et du budget.

Le transfert est opéré à compter du 1 ^er janvier 2015. Il ne donne lieu à aucune indemnisation ni aucune taxation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'exception d'une précision rédactionnelle, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

En séance publique, les députés ont aligné le régime des opérations de transfert sur celui prévu à l'article 10 : par conséquent, elles ne s'effectuent plus à titre gratuit . Les modalités de substitution de la responsabilité de SNCF Réseau à celle de SNCF Mobilités sont également calquées sur le modèle de l'article 10.

III. La position de votre commission

Cet article s'inscrit dans le strict prolongement des précédents en matière de transfert de propriété (articles 10 à 11 bis ) : il participe de la simplification souhaitée par le projet de loi en matière de gestion des infrastructures, à travers leur regroupement au sein d'un opérateur unique.

Outre une précision rédactionnelle, votre rapporteur a, comme aux articles 10, 11 et 11 bis , proposé un amendement renvoyant le transfert des dommages constatés à une renégociation des polices d'assurance plutôt que de l'inscrire dans la loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 - Dispositions transitoires relatives au mandat des membres de l'ARAF

Objet : cet article met en place des mesures transitoires concernant le renouvellement du collège de l'ARAF.

I. Le droit en vigueur

Le mandat des membres de l'ARAF, non renouvelable, est fixé, par l'article L. 2132-1, à six ans. Les membres du collège autres que le président sont renouvelés par tiers tous les deux ans, en vertu de l'article L. 2132-4.

L 'article L. 2132-7 a prévu que, lors de la première désignation des membres de l'ARAF en 2010, la durée du mandat des membres désignés par les présidents des assemblées parlementaires et du Conseil économique, social et environnemental était fixée, par tirage au sort, à deux, quatre et six ans. La durée du mandat des trois autres membres a été fixée par tirage au sort à deux, quatre et six ans.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article énonce que les membres de l'ARAF en fonction à la date de publication de la loi exercent leur mandat jusqu'à leur terme.

Par dérogation à la nouvelle rédaction des articles L. 2132-1 et L. 2132-4 ^{88 ( * )} , l'ARAF sera composée de sept membres jusqu'au renouvellement des membres nommés pour six ans lors de la constitution du collège en 2010.

Par ailleurs, la durée du mandat du président de l'ARAF sera de sept ans à partir de son premier renouvellement après la publication de la loi, et celle des deux derniers membres à renouveler sera de cinq ans.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à rendre cet article cohérent avec les dispositions relatives au fonctionnement de l'ARAF adoptées par l'Assemblée nationale à l'article 4.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 - Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative de cohérence rendue nécessaire par les dispositions du présent texte

Objet : cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure législative de cohérence rendue nécessaire par les dispositions du présent texte ainsi que les mesures législatives destinées à achever la transposition de la directive 2012/34 établissant un espace ferroviaire unique européen.

I. Les dispositions du projet de loi

Le Gouvernement est habilité, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, à prendre par ordonnance toutes mesures de nature législative propres à mettre en cohérence les dispositions législatives existantes avec les modifications apportées par cette loi et à abroger les dispositions devenues sans objet à la suite de son entrée en vigueur.

Comme le prescrit la Constitution, il est prévu qu'un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l'ordonnance.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'habilitation du Gouvernement a été étendue aux mesures législatives destinées à achever la transposition de la directive 2012/34 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte).

III. La position de votre commission

Compte tenu de l'échéance fixée pour la transposition de la directive 2012/34, soit le 15 juin 2015, et de son caractère technique, votre commission n'est pas opposée à l'achèvement de la transposition de la directive 2012/34 par voie d'ordonnance.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 bis - Élections professionnelles anticipées

Objet : cet article, inséré en séance à l'Assemblée nationale, prévoit la tenue d'élections professionnelles anticipées au sein de chaque EPIC du groupe public ferroviaire, dans un délai d'un an à compter de sa constitution.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Par dérogation aux dispositions du code du travail relatives à la durée des mandats des représentants du personnel, des élections professionnelles anticipées seront organisées au sein de chaque EPIC du groupe public ferroviaire dans un délai d'un an à compter de sa constitution.

Les mandats des représentants du personnel en cours au moment de la constitution du groupe public ferroviaire subsisteront au sein de chaque établissement public industriel et commercial jusqu'à la proclamation des résultats des élections anticipées mentionnées au premier alinéa.

II. La position de votre commission

Votre commission est favorable à la tenue d'élections professionnelles anticipées, pour tenir compte de la création du groupe public ferroviaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 - Date d'entrée en vigueur de la loi

Objet : cet article précise la date d'entrée en vigueur des différentes dispositions contenues dans la loi.

I. Les dispositions du projet de loi

La date d'entrée en vigueur de la loi est fixée au 1 ^er janvier 2015 , à l'exception :

- des 4° à 8° de l'article 4 , relatifs au fonctionnement de l'ARAF, qui font l'objet des mesures transitoires mentionnées à l'article 17, ainsi que de ce même article 17 ;

- du I de l'article 9 , qui impose la création de la SNCF EPIC de tête au 1 ^er décembre 2014 ;

- de l'article 18 , qui habilite le Gouvernement à procéder à des mesures de cohérence de nature législative par ordonnance.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

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* ³⁶ Par dérogation à l'article L. 2331-1 du code du travail.

* ³⁷ Décret n°99-221 du 19 mars 1999 relatif au Conseil supérieur du service public ferroviaire.

* ³⁸ Décret n°2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif.

* ³⁹ Nouvel article L. 2102-3-1.

* ⁴⁰ La réalisation d'études techniques d'exécution nécessaires à l'instruction des demandes de sillons effectuée en amont de la prise de décision et l'attribution des sillons de dernière minute.

* ⁴¹ Réponses au questionnaire relatif au projet de loi de finances pour 2014.

* ⁴² Source : DGITM.

* ⁴³ Ou d'une entreprise filiale d'une entreprise exerçant une activité d'entreprise ferroviaire.

* ⁴⁴ Cf. infra, commentaire de l'article 3.

* ⁴⁵ Comme le prévoyait l'article 4 du présent projet de loi, dans un nouvel article L. 2133-8-1 du code des transports. L'Assemblée nationale a transféré et étendu ces dispositions à l'article 2.

* ⁴⁶ Qui dispose que cette responsabilité s'apprécie en tenant compte du caractère gratuit de leur mandat.

* ⁴⁷ Qui instaure un régime de protection des fonctionnaires.

* ⁴⁸ La compétence identique dont disposent déjà les départements n'est pas modifiée : cela nécessiterait une réflexion préalable plus large sur les compétences respectives des collectivités, qui relève davantage d'une future loi sur l'organisation territoriale de la République.

* ⁴⁹ Ne faisant pas partie du réseau ferré national, cette ligne est propriété de l'État et concédée à la région.

* ⁵⁰ Dans les rapports de la Cour des comptes de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques, et d'avril 2008 sur « le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine ».

* ⁵¹ Cette classification est désormais intégrée au décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national.

* ⁵² Gestion de l'infrastructure ferroviaire et exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁵³ Gestion des gares et exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁵⁴ Fourniture des services de transport ferroviaire de fret.

* ⁵⁵ Missions de service public de transport de voyageurs.

* ⁵⁶ Source : Rapport d'activité 2012 de l'ARAF.

* ⁵⁷ Par sa décision n° 2013-008 du 10 avril 2013 portant proposition du montant du droit fixe institué par l'article L. 2132-13 du code des transports pour l'année 2014.

* ⁵⁸ Article L. 2133-2.

* ⁵⁹ Entre la gestion de l'infrastructure ferroviaire et l'exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁶⁰ Entre la gestion des gares et l'exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁶¹ Relatives à la fourniture des services de transport ferroviaire de fret.

* ⁶² Concernant les concours publics reçus par les entreprises ferroviaires au titre des missions de service public de transport de voyageurs.

* ⁶³ Article L. 2133-7.

* ⁶⁴ Article L. 2133-1.

* ⁶⁵ À l'article L. 2132-1.

* ⁶⁶ À l'article L. 2132-8.

* ⁶⁷ À l'article L. 2132-4.

* ⁶⁸ À l'article L. 2132-9.

* ⁶⁹ À l'article L. 2132-7.

* ⁷⁰ Ce montant pouvant être porté au double du produit tiré de l'infraction.

* ⁷¹ Entre la gestion de l'infrastructure ferroviaire et l'exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁷² Entre la gestion des gares et l'exploitation des services de transport ferroviaire.

* ⁷³ Relatives à la fourniture des services de transport ferroviaire de fret.

* ⁷⁴ Concernant les concours publics reçus par les entreprises ferroviaires au titre des missions de service public de transport de voyageurs.

* ⁷⁵ Cf. supra.

* ⁷⁶ D'un point de vue juridique, le Conseil d'État considère que les conventions TER sont assimilables à des contrats de délégation de service public (DSP). Le décret précisant le contenu du rapport annuel dû par l'entreprise ferroviaire à l'autorité organisatrice des transports concernée devrait ainsi s'inspirer du décret n° 2005-236 détaillant le contenu du rapport remis par le délégataire dans le cadre des DSP.

* ⁷⁷ L'article L. 2144-2 prévoit que « les concours publics reçus par les entreprises ferroviaires au titre des missions de service public de voyageurs qui leur sont confiées ne peuvent être affectés à d'autres activités et doivent figurer dans les comptes correspondants. »

Cependant, en l'état actuel du droit et malgré les progrès récents dans la transparence sur les comptes pour les contrats TER, les régions n'ont toujours pas de garanties concernant la bonne affectation de leurs concours publics aux missions de service public qu'elles ont définies.

* ⁷⁸ Comme pour tout transfert de charges aux régions en tant qu'autorités organisatrices des transports, la mise en oeuvre de ce transfert ouvrirait droit à compensation intégrale de la part de l'État, conformément à l'article 125 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) : la neutralité de ce dispositif serait ainsi garantie.

* ⁷⁹ Dispositions du titre II du livre I ^er de la troisième partie du code du travail.

* ⁸⁰ L'Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) est l'autorité nationale de sécurité en matière ferroviaire. Il a été créé sous la forme d'un EPA (établissement public administratif) par la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006, relative à la sécurité et au développement des transports, et placé sous la tutelle du ministère chargé des transports. Son siège est à Amiens. Il dispose de l'autonomie financière et de gestion nécessaire à son activité. Il est administré par un conseil d'administration, présidé par Patrick Labia, dont la moitié des membres sont des représentants de l'État, et auquel siègent deux parlementaires : Gilles Savary, député, et Charles Revet, sénateur. La direction générale de l'établissement est actuellement assurée par Denis Huneau.

Les ressources de l'EPSF représentent environ 18 millions d'euros par an. Elles sont assurées par un « droit de sécurité » représentant un pourcentage du montant des péages versés à RFF par les entreprises ferroviaires. Cette ressource est complétée par les redevances payées à l'occasion de l'instruction de certains dossiers.

* ⁸¹ Aux 1° et 2° du présent article.

* ⁸² Au 6° du présent article.

* ⁸³ Au 3° du présent article.

* ⁸⁴ Aux 4° et 5° du présent article.

* ⁸⁵ Pour rappel, 45 % des actes de délinquance dans les transports en commun sont recensés sur le secteur ferroviaire (contre 33 % pour les rames de métro et un peu moins d'un quart dans les transports de surface) et ce ne sont pas moins de 14 000 trains qu'il faut sécuriser.

* ⁸⁶ L'offre de référence a pour objet de définir la nature et les conditions de fournitures des prestations délivrées par la SNCF aux entreprises ferroviaires, relativement aux dispositions du code des transports et des décrets n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferré national et n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire. Ce document est publié annuellement par la SNCF : l'offre de référence 2015 concerne la période du 14 décembre 2014 au 12 décembre 2015.

* ⁸⁷ SNCF est le gestionnaire d'infrastructures des installations du Service Militaire des Chemins de Fer (SMCF). Ces installations sont constituées de 65 sites permettant de charger ou de recevoir des trains militaires.

* ⁸⁸ Cf. supra, commentaire de l'article 4.