EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 14 mai dernier, la cour d'appel de Colmar a relaxé cinquante-quatre personnes accusées d'avoir détruit volontairement, en 2010, dans le vignoble alsacien, une parcelle expérimentale de 70 porte-greffes de vigne génétiquement modifiés, exploitée par l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), sur fonds publics et à des fins de recherche publique, afin d'étudier l'impact de plantes génétiquement modifiées sur la biodiversité du sol et de remédier à la maladie du court-noué, pour laquelle il n'existe à ce jour aucun traitement.
La cour d'appel a jugé que l'arrêté ministériel qui avait autorisé cette expérimentation était illégal 1 ( * ) , en raison d'une erreur manifeste d'appréciation sur les risques inhérents à une culture d'organismes génétiquement modifiés (OGM) en plein champ, sans mesures de confinement, de sorte que le délit de destruction ne serait pas constitué. Cet arrêt fait donc implicitement application du principe de précaution : les autorités publiques compétentes n'auraient pas pris les mesures nécessaires, en l'état des connaissances scientifiques, pour limiter les risques de cette expérimentation sur l'environnement. Le président de l'INRA a considéré qu'une telle décision pourrait conduire à paralyser toute recherche publique sur les OGM, alors qu'elle est nécessaire pour acquérir les connaissances scientifiques qui permettraient de mieux apprécier la consistance et la réalité des risques potentiels liés aux OGM 2 ( * ) .
L'actualité récente illustre ainsi les préoccupations qui ont inspiré les auteurs de la présente proposition de loi constitutionnelle visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation. Déposée le 3 décembre 2013 à l'initiative de notre collègue Jean Bizet et plusieurs de nos collègues du groupe UMP, cette proposition n° 183 (2013-2014) a été inscrite, à la demande du groupe UMP, à l'ordre du jour de la séance du Sénat du 27 mai 2014.
La Charte de l'environnement de 2004 a été introduite dans notre ordre constitutionnel par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 er mars 2005. Dans son article 5, elle consacre le principe de précaution, en précisant la manière dont les autorités publiques, seules compétentes, doivent en faire application.
Cependant, l'imprécision de la rédaction des dispositions de la Charte relatives au principe de précaution en permet une interprétation extensive, tant par les autorités publiques chargées d'y veiller que par l'ensemble des acteurs du développement durable et de la protection de l'environnement et, au-delà, par l'opinion publique.
Invoquant l'intention du constituant, l'auteur de la proposition de loi considère que les inquiétudes formulées à l'égard du principe de précaution dès 2004 se sont depuis lors concrétisées. L'exposé des motifs rappelle ainsi « la crainte que l'application du principe de précaution renforce les réticences envers la science » et devienne « un frein aux activités de recherche et au développement économique ». L'auteur de la proposition de loi critique l'importance, excessive selon lui, accordée à une mauvaise interprétation du principe de précaution, au détriment du développement économique et du progrès scientifique.
Force est de reconnaître, en effet, que le principe de précaution fait toujours débat depuis 2005 et compte autant de promoteurs que de détracteurs.
Rapporteur en 2004 du projet de révision constitutionnelle à l'origine de la Charte de l'environnement 3 ( * ) , votre rapporteur avait déjà observé que « le principe de précaution apparaît comme l'aspect le plus controversé de la Charte ». On peut d'ailleurs déplorer que la Charte n'ait pas été accompagnée d'une étude d'impact qui aurait permis de mieux apprécier ses conséquences concrètes.
La pression de l'opinion publique est très forte, nationalement comme localement, sur des sujets tels que les effets des ondes électromagnétiques des antennes de téléphonie mobile ou des lignes à haute tension, l'exploitation des gaz de schiste, les centrales nucléaires ou encore les organismes génétiquement modifiés, en raison des inquiétudes et des craintes subjectives portant sur leurs conséquences sur la santé et pas uniquement sur l'environnement.
Votre rapporteur constate que le principe de précaution, mal compris, tend à devenir un principe d'inaction ou d'abstention pour les pouvoirs publics, au détriment des autres priorités qu'ils sont tenus de poursuivre, tels que le développement économique, le progrès de l'emploi ou encore l'aménagement du territoire. Dans un contexte d'incertitude des connaissances scientifiques sur les conséquences d'un projet, on préfèrerait y renoncer, sans même procéder aux évaluations scientifiques qui permettraient d'apprécier son impact potentiel sur l'environnement, plutôt que de s'exposer à des risques, au moins autant médiatiques et politiques que juridiques.
À cet égard, votre rapporteur établit un parallèle entre l'interprétation actuelle du principe de précaution et l'application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral », qui devait concilier la protection du littoral et sa mise en valeur, notamment économique, alors qu'elle a souvent conduit, en pratique, au gel des projets de développement des zones littorales.
Pour autant, votre rapporteur rappelle que le préambule de la Charte de l'environnement affirme clairement que « la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ». En d'autres termes, les exigences de la préservation de l'environnement ne sauraient prévaloir sur toute autre considération. Le principe de précaution doit donc être concilié avec les autres principes de valeur constitutionnelle, idée que traduit d'ailleurs l'article 6 de la Charte, selon lequel « les politiques publiques (...) concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».
Votre rapporteur considère qu'il ne faut pas abandonner l'innovation devant le risque de dommages éventuels, mais qu'il faut au contraire trouver, dans les débats politiques et médiatiques parfois difficiles sur l'application du principe de précaution, un juste équilibre avec l'impératif de développement, conformément d'ailleurs à la réelle signification juridique de ce principe et à la façon dont il est mis en oeuvre, avec discernement, par les juridictions.
En réalité, le principe de précaution exige de soutenir la recherche scientifique, afin de mieux connaître les conséquences sur l'environnement des décisions prises par les pouvoirs publics. L'ignorance scientifique ne saurait en effet, en droit, justifier l'application du principe de précaution.
Notre collègue Jean Bizet, avec lequel votre rapporteur a pris le soin d'échanger pour mieux comprendre sa réflexion propose, ainsi, dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi constitutionnelle, de « modifier la rédaction de la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation, puisque sa bonne application repose, en fait, sur le développement des connaissances scientifiques ».
Votre commission a approuvé l'esprit de la présente proposition de loi constitutionnelle, tout en souhaitant clarifier sa rédaction, à l'initiative de son rapporteur.
I. LES EFFETS DE LA RECONNAISSANCE CONSTITUTIONNELLE DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
Reconnu par le législateur dans le champ du droit de l'environnement dès 1995, mais recevant une portée plus large par sa constitutionnalisation en 2005, le principe de précaution a fait l'objet depuis d'une application mesurée par les juges, sans pour autant être clairement compris par l'opinion publique.
A. LA PORTÉE DE LA CHARTE DE L'ENVIRONNEMENT DE 2004 DANS LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. L'adoption de la Charte de l'environnement de 2004
Issue de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 er mars 2005 4 ( * ) , la Charte de l'environnement est citée par le préambule de la Constitution, à l'instar de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de 1946.
Le premier alinéa du préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 énonce ainsi :
« Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, ainsi qu'aux droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement de 2004. »
La Charte de l'environnement est reproduite in extenso dans l'encadré ci-après.
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Charte de l'environnement de 2004 Le peuple français, Considérant : Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité ; Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel ; Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ; Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ; Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ; Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ; Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, Proclame : Article 1 er . - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Article 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. Article 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. Article 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi. Article 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. Article 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Article 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Article 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte. Article 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement. Article 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France. |
La Charte de l'environnement reprenait certains principes figurant déjà dans la loi ou dans le droit international, à l'instar du principe de précaution, détaillé infra , ou du principe de participation 5 ( * ) . La valeur constitutionnelle ainsi reconnue à ces principes suppose toutefois que l'exigence de préservation de l'environnement soit désormais davantage prise en compte par le législateur dans tous les domaines et toutes les branches du droit, au-delà du seul droit de l'environnement, et dans l'ensemble des politiques publiques.
2. La Charte de l'environnement dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Si le caractère normatif de certaines dispositions de la Charte a pu être contesté lors de son adoption, il ne fait guère de doute aujourd'hui que toutes ont une valeur constitutionnelle. Néanmoins, certaines n'ont pas encore donné lieu à des décisions du Conseil constitutionnel, que ce soit au titre du contrôle a priori 6 ( * ) ou au titre du contrôle a posteriori par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité, pour celles d'entre elles qui instituent un droit ou une liberté pouvant être invoqué à l'appui d'une telle question.
La décision fondatrice en la matière 7 ( * ) , rendue dans le cadre du contrôle a priori de constitutionnalité de la loi, est la décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 sur la loi relative aux organismes génétiquement modifiés, par laquelle le Conseil constitutionnel a indiqué que « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement (...) ont valeur constitutionnelle » et « s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif » 8 ( * ) . Très récemment, dans sa décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014, le Conseil a considéré que les alinéas constituant le préambule de la Charte « ont valeur constitutionnelle ». La valeur constitutionnelle de l'intégralité de la Charte a donc été clairement reconnue par le Conseil.
La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a permis au Conseil constitutionnel de nourrir particulièrement sa jurisprudence sur la Charte de l'environnement, dont les articles ont motivé nombre d'actions à l'encontre de dispositions législatives réputées méconnaître les droits et libertés qu'elle avait affirmés. Le Conseil a admis, en effet, que les droits et libertés établis par la Charte pouvaient être invoqués à l'appui d'une QPC, tout en jugeant que toutes les dispositions de la Charte n'instituaient pas un droit ou une liberté pouvait fonder une QPC, qu'il s'agisse de certains de ses articles 9 ( * ) ou de son préambule 10 ( * ) .
Par une première décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, le Conseil constitutionnel a considéré que le respect des droits et devoirs énoncés par les articles 1 er et 2 de la Charte « s'impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l'ensemble des personnes », complétant sur ce point sa décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 précitée. Ainsi, toute personne privée « a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement ».
L'impact direct de la Charte s'est particulièrement manifesté au titre du droit à l'information et à la participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, institué par l'article 7 et fréquemment invoqué à l'appui de questions prioritaires de constitutionnalité. À plusieurs reprises en 2011 et 2012, le Conseil constitutionnel a ainsi constaté, selon les cas, que ni les dispositions contestées « ni aucune autre disposition législative n'assurent la mise en oeuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques en cause » ou que le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence « en adoptant les dispositions contestées sans fixer les conditions et limites du principe de la participation du public », de sorte que ces dispositions ont été censurées 11 ( * ) .
Le principe de participation affirmée par l'article 7 de la Charte, « dans les conditions et les limites définies par la loi », a bénéficié d'une postérité sans doute inattendue en 2005. Dans ses décisions, le Conseil a également rappelé qu'il incombait au législateur lui-même et, dans le cadre qu'il aura fixé, aux autorités administratives de déterminer les modalités de la participation du public aux « décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement », alors que jusque-là de telles dispositions pouvaient relever du niveau réglementaire, si elles existaient. Conformément à la Charte, le Conseil exigea par conséquent du législateur qu'il prenne des dispositions en ce sens.
Ainsi, afin de répondre à ces censures successives, a été adoptée la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement, complétée ensuite par l'ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013, ayant le même objet et prise sur le fondement d'une habilitation accordée par l'article 12 de cette loi. L'intervention de ces deux textes n'a cependant pas complètement mis fin aux décisions de censure sur le fondement de l'article 7, comme en atteste la très récente décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014.
La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement comme ses effets dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel sont ainsi incontestables. Toutefois, comme l'a souligné le professeur Michel Prieur, directeur de la Revue juridique de l'environnement et directeur scientifique du Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l'environnement de l'aménagement et de l'urbanisme (CRIDEAU) de l'université de Limoges, « si l'opposabilité juridique de l'ensemble de la Charte ne fait plus de problème, le principe de précaution reste encore largement incompris » 12 ( * ) .
* 1 Au moment de l'adoption du présent rapport, cet arrêt n'était pas encore rendu public.
* 2 La réaction du président de l'INRA est consultable à l'adresse suivante :
http://presse.inra.fr/Ressources/Communiques-de-presse/Proces-des-faucheurs-volontaires-de-Colmar-une-issue-judiciaire-un-necessaire-debat
* 3 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l03-352/l03-352.html
* 4 Le dossier de cette révision constitutionnelle est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl03-329.html
* 5 Le principe d'information et de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, qui figure à l'article 7 de la Charte, était repris de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, ratifiée par la France et à laquelle le Conseil d'État a reconnu un effet direct.
* 6 Articles 8, 9 et 10 de la Charte, ainsi que l'essentiel de son préambule.
* 7 Auparavant, les décisions n° 2005-514 DC du 28 avril 2005 et n° 2005-516 DC du 7 juillet 2005 avaient reconnu la valeur constitutionnelle de l'article 6 de la Charte, selon lequel les politiques publiques, mises en oeuvre par le législateur, doivent promouvoir un développement durable en conciliant protection et mise en valeur de l'environnement, développement économique et progrès social.
* 8 Le Conseil d'État a repris cette jurisprudence, dans son arrêt Commune d'Annecy du 3 octobre 2008, n° 297931, par lequel il a énoncé que « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle » et « s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ». Le Conseil constitutionnel a confirmé cette jurisprudence dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009.
* 9 La décision n° 2012-283 QPC du 23 novembre 2012 a précisé que l'article 6 de la Charte « n'institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit » et ne peut donc pas être invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité.
* 10 La décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014 a précisé que, si les alinéas du préambule de la Charte ont valeur constitutionnelle, « aucun d'eux n'institue un droit ou une liberté que la Constitution garantit », de sorte « qu'ils ne peuvent être invoqués à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ».
* 11 Au titre de ces censures sur le fondement de l'article 7 de la Charte, on peut citer les décisions n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, n° 2012-262 QPC du 13 juillet 2012, n° 2012-269 QPC du 27 juillet 2012, n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012, n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, n° 2012-283 QPC du 23 novembre 2012. La dernière décision de ce type est particulièrement récente, puisqu'il s'agit de la décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014.
* 12 « Promesses et réalisations de la Charte de l'environnement », Michel Prieur, Les nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel , n° 43, 2014, p. 13.