B. DES EFFETS MASSIFS POUR L'ETAT
1. Une augmentation du nombre de contentieux
Une grande partie du portefeuille des prêts aux entités publiques françaises de Dexia était portée par une de ses filiales appelée Dexia Municipal Agency (DMA), le reste étant inscrit au bilan de sa filiale Dexia Crédit Local . Dans le cadre de la mise en extinction de Dexia, DMA a été cédée à la SFIL et est devenue la Caisse française de financement local (CAFFIL).
Le nombre de contentieux et les enjeux apparaissent bien plus importants pour la SFIL que pour Dexia. En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur, le Gouvernement indique que le nombre de contentieux porte :
- pour la SFIL, sur 395 emprunts représentant un encours de 3,137 milliards d'euros ;
- pour Dexia, sur 51 emprunts représentant un encours de 379 millions d'euros.
Néanmoins, dans le cadre de la cession de DMA, Dexia et la SFIL ont signé une convention de répartition des charges. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur Dexia 16 ( * ) , la convention « prévoit que le risque de condamnation à des dommages et intérêts, c'est-à-dire le risque lié à la commercialisation des prêts structurés, serait porté par [Dexia Crédit Local] , y compris lorsque les prêts sont au bilan de [la CAFFIL] ». En revanche, pour les emprunts inscrits dans son bilan, la CAFFIL supporte le risque lié aux emprunts eux-mêmes, par exemple en cas de défaut de mention du TEG sur le contrat.
La décision du TGI de Nanterre a conduit à une augmentation très importante des contentieux. Au 30 septembre 2012, les contentieux ne portaient que sur 66 contrats (soit six fois moins qu'aujourd'hui) représentant un encours d'1,2 milliard d'euros. En effet, ainsi que le mentionne l'étude d'impact, « l'échange de télécopies préalable à la signature du contrat, sans mention du TEG, [était] une pratique courante ».
En outre, comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, la décision du 7 mars 2014 « élargit les motifs retenus par le juge entraînant la substitution du taux d'intérêt légal à la stipulation conventionnelle d'intérêt, ainsi que le périmètre des contrats de prêt concernés par l'ajout de contrats de prêt n'ayant pas donné lieu à un échange préalable de télécopies ».
En conséquence, si les deux décisions du TGI de Nanterre étaient confirmées, la quasi-totalité des emprunts structurés inscrits au bilan de Dexia ou de la SFIL pourraient se voir appliquer le taux d'intérêt légal .
Ces jurisprudences emportent deux types de conséquences financières pour la banque prêteuse. D'une part, elle doit constater une perte d'intérêts attendus dans le futur et rembourser les intérêts perçus au-delà du taux d'intérêt légal pour le passé ; d'autre part, elle doit dénouer les contrats d'échange de taux d'intérêt liés aux prêts. Le coût de dénouement de ces contrats peut se révéler extrêmement élevé 17 ( * ) .
La Cour des comptes, dans le rapport précité sur Dexia, estime par exemple que les trois jugements du 8 février 2013 conduiraient à une perte de 140 millions d'euros pour la CAFFIL .
2. Un risque de 17 milliards d'euros pour les finances publiques
Jusqu'à présent, seuls des tribunaux de première instance ont eu l'occasion de se prononcer. Le risque financier n'est donc pas encore matérialisé pour Dexia et la SFIL. Néanmoins, les principes comptables - dont la bonne application est vérifiée par les commissaires aux comptes - conduisent à ce que la SFIL et Dexia procèdent à des provisionnements des risques financiers induits par cette jurisprudence .
La question est celle de savoir à quelle hauteur ces risques doivent être provisionnés. L'étude d'impact indique par exemple que « dans l'hypothèse où l'ensemble des contentieux potentiels devraient être provisionnés à 100 %, les provisions cumulées de SFIL et Dexia atteindraient 10,6 milliards d'euros dont 7,5 milliards d'euros pour SFIL et 3,1 milliards d'euros pour Dexia ».
La provision minimale serait de 3,3 milliards d'euros pour la SFIL et 300 millions d'euros pour Dexia.
Dans les deux cas, l'État serait contraint d'intervenir pour recapitaliser la SFIL dont les fonds propres - aujourd'hui d'environ 1,5 milliard d'euros - ne seraient pas suffisants pour absorber un tel choc 18 ( * ) . De même, dans l'hypothèse maximale, une recapitalisation serait également nécessaire pour assurer la survie de Dexia. Or, bien que l'État belge possède 51 % du capital, il semble probable qu'il serait peu enclin à participer à une recapitalisation résultant de contentieux entre la filiale française Dexia Crédit Local et des collectivités publiques françaises.
Il n'est à ce jour pas possible de déterminer le quantum des obligations de provisionnement . Dexia, avec l'approbation de ses commissaires aux comptes, a, pour l'instant, provisionné « les seuls encours en contentieux, qui correspondent à une quote-part (entre 10 % et 70 %) du risque maximum estimé » 19 ( * ) . D'après le rapport annuel 2013 de Dexia Crédit Local, une provision de 63 millions d'euros a été passée en 2013 à ce titre.
Les commissaires aux comptes de la SFIL ont accepté qu'aucun provisionnement ne soit inscrit dans ses comptes en raison de l'engagement du Gouvernement de déposer le présent projet de loi qui permet de faire disparaître le risque juridique et financier . En tout état de cause, ils n'ont pas eu l'occasion de se prononcer sur la hauteur de la provision qui devrait être passée.
L'étude d'impact indique également que dans le cadre de « l'exercice européen de revue de qualité des actifs (dit AQR) préalable à la mise en place du superviseur unique au sein de la Banque centrale européenne (BCE) en novembre 2014 [, elle] pourrait exiger [...] un niveau de provisionnement supérieur à celui demandé par les commissaires aux comptes, compte tenu de l'approche prudente que la BCE impose en matière de valorisation des actifs ».
Au regard de ce contexte et du fait que la quasi-totalité des télécopies de confirmation ne comportaient pas de TEG, il semble pertinent - à tout le moins prudent - de raisonner comme si l'intégralité du portefeuille de prêts structurés devaient faire l'objet d'une provision à 100 % .
Or, selon l'étude d'impact, « l'ampleur maximale du risque financier direct pour l'État en cas d'absence de loi de validation est ainsi de 10 milliards d'euros environ, dont 7 milliards d'euros pour SFIL et 3 milliards d'euros environ pour Dexia. Une grande partie de ce risque pourrait peser sur les finances publiques dès 2014 » 20 ( * ) .
Lors de la dernière recapitalisation de Dexia, intervenue en décembre 2012, Eurostat avait considéré (en mars 2013) que cette opération devait être classée en tant que « transfert en capital » et, par conséquent, être comptabilisée en dépense budgétaire. Toute recapitalisation de la SFIL et de Dexia viendrait inévitablement détériorer les soldes « maastrichiens » de la France .
3. Un risque de mise en extinction de la Société de financement local (SFIL)
Le Gouvernement estime également qu'une telle recapitalisation de la SFIL risquerait de conduire à sa mise en extinction . En effet, la Commission européenne, dans le cadre de l'examen des aides d'État, pourrait considérer que le modèle économique de la SFIL n'est plus viable et imposer que la recapitalisation n'intervienne qu'aux fins de permettre la résolution ordonnée de l'établissement (comme c'est le cas actuellement pour Dexia). Ce risque financier indirect est chiffré à environ 7 milliards d'euros . L'étude d'impact explique que ce calcul résulte de deux facteurs :
« - d'une part, au manque à gagner lié à l'impossibilité pour SFIL-CAFFIL de refinancer la production nouvelle générée aujourd'hui par La Banque postale et donc de capter une partie de la marge liée à cette production nouvelle [sachant que cette marge doit permettre d'absorber les pertes générées sur les prêts existants] ;
« - d'autre part, à l'accroissement du coût de financement de SFIL-CAFFIL [...] qui résulterait notamment de la dégradation de la notation de SFIL, certaine en cas de mise en extinction ».
Si la SFIL venait à disparaître, il faut aussi insister sur un risque indirect mais tout aussi grave, à savoir le retrait d'un des principaux financeurs des collectivités locales . En France, les fonds des collectivités territoriales sont déposés auprès du Trésor public. Cette particularité conduit à ce que, dans le cadre des nouvelles régulations prudentielles bancaires, le marché du crédit aux collectivités est devenu moins attractif pour les différentes banques de la place.
La création de la SFIL répondait par conséquent à un important besoin de financement non couvert. D'ailleurs, en un peu moins de deux ans d'activité, elle possède déjà une part de marché légèrement inférieure à 20 %. Sa disparition, comme l'a été celle de Dexia en son temps, serait donc hautement préjudiciable .
L'étude d'impact insiste également sur les risques pesant sur l'ensemble de l'économie française - soit par répercussion sur le secteur bancaire (risque systémique), soit du fait de la diminution des dépenses publiques nécessaires pour absorber le choc financier. Bien qu'ils soient plus diffus et moins quantifiables, ils ne doivent pas être ignorés ou sous-estimés .
*
Au total, le risque maximal encouru par l'État, de manière directe ou indirecte, serait de 17 milliards d'euros, auquel il convient d'ajouter le risque de déstabilisation de l'ensemble du financement du secteur public local .
* 16 Cour des comptes, DEXIA : un sinistre coûteux, des risques persistants , rapport public thématique, juillet 2013 .
* 17 Le coût de sortie prohibitif de ces contrats explique pourquoi les indemnités de remboursement anticipé facturées aux collectivités territoriales peuvent se révéler aussi élevées.
* 18 L'État est l'actionnaire de référence de la SFIL dont il possède 75 % du capital, aux côtés de la Caisse des dépôts et consignations (20 % du capital) et de La Banque postale (5 % du capital).
* 19 Réponse au questionnaire de votre rapporteur.
* 20 Les montants sont moins élevés que le niveau de provisionnement maximal car les fonds propres actuels pourraient absorber une partie des pertes.