B. UN ABOUTISSEMENT LÉGISLATIF BIENVENU
1. L'alignement consensuel des taux de TVA applicables à la presse
Dans le contexte de crise de la presse et de revendication ancienne des éditeurs comme des experts en faveur de l'harmonisation des taux de TVA applicables aux différents types de presse, le Parlement a pris l'initiative, les échanges se poursuivant entre le Gouvernement et les autorités européennes, de modifier le taux applicable à la presse digitale sans attendre la nécessaire modification de la directive européenne concernée.
Le coup de force français avait fait l'objet d'annonces récurrentes, notamment de la part de la ministre de la culture et de la communication lors de la présentation de sa réforme des aides à la presse le 13 juillet dernier puis de son audition par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le projet de budget de son département ministériel pour 2014 le 14 novembre dernier.
Estimant que la différence entre les deux types de presse tient au seul support de consommation, ce qui ne suffit pas à justifier une différence de traitement fiscal, les députés Bruno Le Roux, Patrick Bloche, Michel Françaix et plusieurs de leurs collègues ont déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, le 24 janvier dernier, une proposition de loi tendant à harmoniser les taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicables à la presse imprimée et à la presse en ligne.
Une proposition de loi identique a été déposée sur le Bureau du Sénat le 27 janvier à l'initiative de votre rapporteur et des membres du groupe socialiste et apparentés.
Il s'agit dans les deux cas de modifier l'article 298 septies du code général des impôts afin de rendre applicable le taux super réduit de 2,1 % aux services de presse en ligne à compter du 1 er février 2014. Votre rapporteur explicite ci-après le mécanisme prévu par la proposition de loi dans le cadre de son analyse de l'article 1 er .
Dans l'attente de la promulgation de la loi, une instruction fiscale , sous la forme d'une directive du ministre du budget à son administration, permettra l'application effective de ce taux à la presse digitale à la date prévue.
2. Les conséquences attendues de la réforme
a) D'un point de vue économique et fiscal
La mission Lescure a étudié avec précision les avantages et les inconvénients induits par un alignement des taux de TVA applicables aux services culturels en ligne sur ceux de leurs équivalents « physiques ». Il ressort de ces travaux que l'impact d'une réduction du TVA sur la consommation de ces biens dépend de la répercussion plus ou moins importante de cette diminution sur les prix fixés par les éditeurs .
En tout état de cause, la diminution de près de dix-huit points du taux de TVA sur la presse digitale dégagera rapidement, pour les éditeurs, une marge de manoeuvre financière pour poursuivre leurs investissements destinés à l'innovation technologique (« rich media », plateforme interne ou distribution directe, référencement, etc.) et au renforcement de la qualité éditoriale.
Pour les éditeurs « mixtes » qui souhaiteraient le rester, une partie des pertes de la presse imprimée pourra, en outre, être plus justement compensée, notamment les coûts d'adaptation du modèle industriel de la presse papier.
L'étude susmentionnée du cabinet Kurt Salmon estime, pour sa part, que le passage de la presse en ligne à un taux de TVA de 2,1 % aura trois types d'impacts :
- le développement de l'offre payante de la presse en ligne
Actuellement, le non alignement de la TVA incite les acteurs de la presse imprimée qui proposent des éditions numériques de leurs titres à le faire de façon conditionnée à un abonnement au titre de la presse imprimée. Cette approche leur permet de limiter les coûts de la version en ligne grâce à une TVA plus avantageuse sur le « papier ». Cette forme de coercition commerciale présente certains inconvénients : elle fait porter la valeur faciale du contenu sur la presse imprimée et altère ainsi sérieusement la perception par le lecteur des offres numériques, présentées comme un « bonus ». Elle freine en outre la transition vers la presse en ligne ;
- l'adaptation accélérée du modèle industriel des éditeurs de la presse imprimée vers la presse en ligne ;
- le développement de canaux de distribution moins coûteux et/ou offrant plus de maîtrise aux acteurs de presse .
On peut également imaginer que de nouveaux acteurs pourront faire leur apparition sur le marché , alors que leur capacité à y demeurer de façon pérenne est aujourd'hui compromise par la fiscalité qui pèse sur le secteur. À titre d'exemple, Mediapart , qui n'a présenté une situation excédentaire qu'en 2010, soit trois ans après sa création, malgré un nombre élevé d'abonnements, aurait été rentable dès 2008 si la TVA sur la presse en ligne avait été fixée à 2,1 %.
Sur ce point, il convient de rappeler que le débat à l'Assemblée nationale a soulevé la question des suites à donner aux redressements et contrôles fiscaux en cours concernant certains « pure players », à l'instar de Mediapart , Arrêt sur images , Terra Eco ou La lettre A , qui ont unilatéralement appliqué un taux de TVA à 2,1 % aux prestations qu'ils délivrent avant la mise en oeuvre de la mesure. Patrick Bloche, président de la commission des affaires culturelles et rapporteur de la proposition de loi, a rappelé la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel s'agissant de la non-rétroactivité de la loi fiscale : « il n'existe pas de précédent où la loi fiscale aurait été modifiée rétroactivement dans le but d'éteindre des contrôles en cours. Tout indique, par ailleurs, que le Conseil constitutionnel ferait jouer sa jurisprudence traditionnelle sur ce qu'il appelle la recherche d'un intérêt général suffisant pour justifier une telle rétroactivité. En l'espèce, avouons-le, chers collègues, un intérêt général serait difficile à démontrer dès lors que la loi s'appuie jusqu'à présent sur des dispositions communautaires parfaitement explicites. »
En outre, une modification du texte par le Sénat, faisant abstraction des considérations juridiques, aurait pour conséquence de retarder son vote effectif par les deux chambres et donc l'application de la mesure, ce qui pénaliserait d'autant les médias concernés en ne leur permettant pas d'intégrer le taux super réduit de TVA à leur versement du 1 er mars.
Cela étant, votre rapporteur regrette que, malgré les nombreuses initiatives parlementaires votées, la présente réforme ait tant tardé. Il serait aujourd'hui dommage que le délai pris par les pouvoirs publics pour appliquer un taux super réduit de TVA à l'ensemble de la presse conduise à mettre en danger l'existence de certains titres .
En termes de manque à gagner fiscal, la mesure ne devrait guère être coûteuse en raison du chiffre d'affaires limité de la presse numérique. L'étude de Kurt Salmon précitée l'avait ainsi estimé à 5 millions d'euros en année pleine. Cette perte de recettes pourrait, en outre, rapidement disparaître dès lors que les ventes numériques seront stimulées par une politique des prix plus favorable au consommateur. Ainsi, « L'État toucherait (...) près de trois fois plus de TVA sur la presse en ligne en 2017 qu'en 2010. Au final, l'extension de la TVA à 2,1 % à la presse en ligne est une mesure qui serait bénéfique à la fois pour les éditeurs et pour l'État ».
La mission Lescure tire la même conclusion lorsqu'elle indique : « si la baisse de la TVA est répercutée sur les prix et que cette baisse des prix pousse les consommateurs à accroître leurs achats, l'effet-volume peut compenser l'effet-taux, et limiter (et même, en théorie, annuler voire inverser) la perte de recettes pour l'État. »
b) Au niveau européen
Si l'initiative française a été unanimement applaudie par les représentants des éditeurs de presse, à l'échelle européenne par la voie de l'association européenne des journaux (ENPA) et de l'association européenne des éditeurs de magazines (EMMA), comme au niveau national, il n'en demeure pas moins certain que la France s'expose à un recours en manquement de la Commission européenne devant la Cour de justice de l'Union européenne avec un risque élevé de condamnation .
La Commission invoquera inévitablement le manquement aux obligations qui incombent à la France en vertu des articles 96 et 98 et des annexes II et III de la directive, qui font obstacle sans ambiguïté à l'application d'un taux super réduit de TVA à la presse en ligne. En effet, la presse digitale ne relève pas du champ d'application de la catégorie 6 de l'annexe III de la directive TVA. Elle se référera donc, comme dans le contentieux sur le livre numérique, à une jurisprudence constante selon laquelle les dispositions qui ont le caractère d'une dérogation à un principe doivent être interprétées de manière stricte (arrêt du 8 mars 2012, Commission contre France).
En appliquant unilatéralement un taux de TVA de 2,1 % aux activités de presse en ligne, la France se met de facto en contravention avec le doit européen, qui stipule que les services en ligne sont exclus du taux réduit de TVA.
Une modification de législation communautaire relative à la TVA n'est pas explicitement à l'ordre du jour, même si les instances européennes montrent des signes d'évolution encourageants .
La Commission s'est ainsi exprimée à plusieurs reprises en faveur d'un alignement des taux de TVA sur les biens physiques et leurs équivalents numériques , notamment dans sa communication sur la stratégie numérique européenne publiée en mai 2010, dans le livre vert sur l'avenir de la TVA adopté le 1 er décembre 2010 puis dans sa communication sur le même thème le 6 décembre 2011, mais également le 11 janvier 2012 dans sa communication relative au commerce électronique.
Le Parlement européen s'est également rangé à cet avis à de nombreuses reprises 3 ( * ) .
Par ailleurs, à l'instigation de la France, les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2013 mentionnent que « dans le contexte du réexamen de la législation en matière de TVA auquel elle procède actuellement, la Commission se penchera également sur des questions propres à l'économie numérique telles que la différenciation des taux d'imposition applicables aux produits numériques et aux produits physiques ».
D'aucuns pourraient également considérer comme un élément positif le lancement, le 8 octobre 2012, d'une consultation publique par la Commission européenne relative au réexamen de la structure existante des taux réduits de TVA qui a abordé explicitement les questions du livre, de la presse, de la télévision et de la radiodiffusion.
Dans sa réponse, la France a logiquement fait part de son souhait que cet exercice permette des progrès en termes de sécurité juridique, pour que les règles d'application des taux réduits soient aussi claires et compréhensibles que possible. Elle a appelé à ce que la rédaction actuelle de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 soit précisée.
Le 22 mai dernier, la Commission a livré la synthèse de la consultation publique : les plus de 300 contributions reçues militent de manière quasi-unanime pour qu'il soit procédé à une modification de la directive TVA dans le sens, demandé par la France, de la neutralité technologique . En conséquence, la Commission a annoncé qu'elle produirait une étude d'impact sur la question des taux de TVA et de leur possible évolution au début de l'année 2014.
Ces évolutions expliquent probablement le fait qu'à ce jour, le commissaire à la fiscalité, Algirdas Semeta, ne se soit pas officiellement exprimé sur la décision française. Par ailleurs, les intentions des instances communautaires dans ce domaine, à l'heure où le mandat de la Commission touche à sa fin, demeurent incertaines.
La France mise, en conséquence, sur une modification de la directive relative à la TVA après les élections européennes du printemps prochain . À cet effet, le Gouvernement s'est engagé à poursuivre les discussions avec ses partenaires européens en vue d'aboutir à une modification de la directive TVA en faveur des services numériques, notamment le livre et la presse. Une telle modification serait conforme aux objectifs de l'Agenda numérique.
Cela étant, une fois une proposition de révision de la directive adoptée, le cas échéant, par la Commission, cette proposition demandera encore à être adoptée par le Conseil à l'unanimité des États membres avant d'entrer en vigueur.
Si aucun n'applique à ce jour un taux super réduit de TVA à la presse en ligne 4 ( * ) , une dizaine d'États membres serait favorable à un taux réduit, super réduit, voire nul pour la presse papier comme numérique , notamment l'Allemagne, la Belgique, Chypre, les Pays-Bas, l'Italie, la Lituanie, le Luxembourg, la Pologne et la Suède.
En Belgique, les répliques électroniques exactes de journaux ou magazines (les PDF) peuvent bénéficier du même taux de TVA que la presse imprimée, c'est-à-dire 0 %. En revanche, les formules d'accès payant à des journaux numériques, qui constituent la plus grande partie des revenus numériques des éditeurs, continuent à être taxées à 21 %.
Pour sa part, le Parlement suédois a adopté, en mai 2011, une résolution préconisant l'application des même taux de TVA sur les produits et services comparables distribués à la fois sous forme physique et numérique.
Le revirement de l'Allemagne , jusque-là opposée au principe de neutralité technologique pour le livre comme pour la presse mais qui a récemment exprimé son soutien à un taux de TVA réduit pour la presse digitale dans son pacte de coalition, constitue également un signal fort. Ce ralliement s'est officiellement traduit dans l'accord de gouvernement conclu entre le SPD et la CDU : « Les transformations que connaît le monde des supports imprimés est la raison pour laquelle ceux-ci bénéficient d'allégements fiscaux. Les offres de produits culturels et de medias qui répondent à l'intérêt général sont également valables pour le monde numérique. La coalition souhaite maintenir le taux unique de TVA pour les livres, journaux et revues, et l'appliquer aux livres audio. À l'avenir, au niveau européen, la coalition s'attachera à faire en sorte que le taux réduit de TVA soit étendu aux livres ».
Seuls quatre État membres demeurent farouchement opposés à l'alignement des TVA « papier » et « numérique » : le Royaume-Uni (qui craint la remise en cause du taux zéro qu'il applique sur les livres imprimés), le Danemark, l'Estonie et la Bulgarie.
* 3 Rapport d'initiative sur l'avenir de la TVA de David Casa en 2011, résolution du Parlement européen sur la modernisation de la législation sur la TVA dans le but de stimuler le marché unique du numérique de Marielle Gallo et Jean-Paul Gauzes en 2011, résolution du Parlement européen du 11 décembre 2012 sur l'achèvement du marché unique numérique.
* 4 Voir tableau en annexe du présent rapport.