E. LE PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES »
1. Un programme support qui porte les dépenses de personnel du ministère de l'écologie et du ministère du logement
Dispositif support de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables », le programme 217 est placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE).
L'évolution du champ de la mission en 2013 a eu des conséquences sur celui du programme 217 .
Pour mémoire, à la suite de la nouvelle composition des périmètres ministériels intervenue en mai 2012 et en vue de la préparation du triennal 2013-2015, les moyens de personnel inscrits en loi de finances initiale pour 2013 sur la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » avaient été répartis entre le ministère de l'égalité des territoires et du logement, et le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie . Le premier disposait ainsi, également, d'un plafond d'emplois propre.
Les crédits de rémunérations et charges sociales correspondants ne sont plus inscrits sur le programme 217 mais sur le nouveau programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».
Toutefois, compte tenu de la polyvalence des agents actuellement rémunérés sur le programme 217, les crédits de l'action 1 du programme 337 sont transférés en gestion sur l'action 15 « Personnels relevant du ministère de l'égalité des territoires et du logement » du programme 217, non dotée en loi de finances.
Le programme 217 reste donc le support d'exécution de l'ensemble de ces dépenses. Il s'agit de garantir une politique unifiée des ressources humaines, prenant en compte le rattachement aux deux ministères de nombreux services communs tant en services déconcentrés qu'en administration centrale .
Le programme 217 est composé de vingt actions, dont douze « actions miroirs » .
Son dispositif de performance reste stable en 2014, mais les intitulés de l'objectif 1 et de son indicateur 1.1 sont modifiés pour tenir compte de la priorité affichée par le Gouvernement d'établir une stratégie nationale pour la transition écologique 33 ( * ) .
2. Une démarche de rationalisation utile : la création du CEREMA
La maquette du programme 217 hors titre 2 est modifiée par rapport à l'année dernière.
En effet, le programme 217 participe à la modernisation de l'action publique en servant, en 2014 de support budgétaire au regroupement de onze services du METL et du MEDDE (les huit centres d'études techniques de l'équipement - CETE, le Centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques - CERTU, le Centre d'études techniques, maritimes et fluviales - CETMEF, et le Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements - SETRA) en un seul établissement public : le Centre d'étude et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).
Pour mémoire, cet établissement a été créé dans le cadre de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport.
La subvention pour charges de service public du CEREMA sera inscrite sur l'action 01, pour un montant de 220,6 millions d'euros 34 ( * ) , qui correspond au regroupement des crédits votés jusqu'à présent dans le cadre de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » au bénéfice des entités que regroupe le CEREMA. Cette dotation a vocation à couvrir les charges d'exploitation 35 ( * ) et les dépenses de personnel du nouvel opérateur.
S'agissant des effectifs du nouvel opérateur, le projet de loi de finances pour 2014 est construit sur la base d'un transfert de 3 000 ETPT et des crédits de personnel afférents en provenance du programme 217 (2 952 ETPT) et du programme 337 (48 ETPT). Le transfert de cette dépense au CEREMA s'accompagne d'une mesure de périmètre de 12,17 millions d'euros intégrée dans le montant de la subvention pour lui permettre d'acquitter la taxe sur les salaires.
Le CEREMA sera opérationnel dès janvier 2014. Votre rapporteur spécial se félicite de la création et de la mise en place rapide de cet opérateur, qui permettra notamment aux collectivités de disposer d'un appui spécifique et technique renforcé pour élaborer, mettre en oeuvre et évaluer les politiques publiques de l'aménagement et du développement durables .
3. Un programme dont la budgétisation reflète le financement d'une importante opération immobilière
a) Un programme marqué par la prégnance des dépenses de personnel
Près de 80 % des crédits de paiement - 2 milliards d'euros - relèvent du titre 2 « Dépenses de personnel » . Celles-ci sont ventilées dans des actions miroirs correspondant aux différents programmes de politique publique portés par le ministère.
En outre, 504,2 millions d'euros de CP sont consacrés aux dépenses de fonctionnement , soit 20 % de la dotation du programme, en hausse de 59,5 % par rapport à 2013. Cette évolution s'explique en partie par la forte hausse de la dotation allouée à la gestion des systèmes d'information et des réseaux informatique (action 4), dont les crédits augmentent de près de 16 % ( cf. infra ).
Enfin, la part des dépenses d'intervention (17,1 millions d'euros) et d'investissement (5,3 millions d'euros en CP) demeure marginale, inférieure à 1 % des ressources totales du programme support.
b) Une forte hausse des autorisations d'engagement liée au financement du projet immobilier du ministère
Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit une dotation de 2,9 milliards d'euros en AE, montant en hausse de 17,4 % par rapport à 2013, et de 2,5 milliards d'euros en CP , montant quasiment stable par rapport à 2013 (+0,34 %).
Par ailleurs 177,6 millions d'euros de fonds de concours sont attendus en 2013 , montant très légèrement inférieur à celui de l'an dernier. Ils ont notamment vocation à rembourser la masse salariale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) mis à disposition dans le cadre des transferts des parcs de l'équipement aux départements.
Les actions prioritaires du programme 217 en 2014 s'inscriront, comme en 2013, dans le cadre de la stratégie ministérielle de maîtrise des dépenses publiques, en lien avec les engagements du Gouvernement. Le budget 2014 sera de nouveau contraint par la nécessité de dégager des économies permettant de réduire globalement le montant des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'intervention .
Le programme 217 revêt un champ très vaste . Au-delà des douze actions « miroirs », il compte huit actions :
- l'action 1 « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable » est dotée de 241,4 millions d'euros, montant en très forte hausse par rapport à 2013, du fait du rattachement du CEREMA ( cf. supra ). En revanche, les dépenses d'intervention associées à l'action du Commissariat général au développement durable (CGDD) diminueront de l'ordre de 2 %, évolution qui obligera ce dernier à cibler davantage ses aides sur les projets et actions à fort effet de levier ;
- l'action 2 « Fonction juridique » est abondée à hauteur de 2,9 millions d'euros (- 2,1 %) ;
- l'action 3 « Politique et programmation de l'immobilier et des moyens de fonctionnement » bénéficie de 536,8 millions d'euros en AE (+337 %) et de 164,7 millions d'euros en CP (- 4,13 %). La très forte hausse du montant des AE s'explique par l'inscription du montant nécessaire à la conclusion d'un bail emphytéotique pour la rénovation de la Paroi Sud et du Toit de la Grande Arche de la Défense, dans le cadre du projet immobilier commun aux MEDDE et au METL ;
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Le projet immobilier de regroupement de l'administration centrale du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministère de l'égalité des territoires et du logement à la Défense Le regroupement de l'ensemble des services de l'administration centrale du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministère de l'égalité des territoires et du logement à la Défense est effectif depuis juin 2009 ; les services y sont dorénavant installés dans cinq immeubles. Cette situation reste imparfaite, car la répartition entre plusieurs immeubles ne favorise pas la synergie attendue de la création des nouveaux ministères, et ne représente pas l'optimum en termes de coûts de fonctionnement. Le projet retenu par les ministères et France Domaine consiste en le maintien d'une partie des services dans la paroi sud de l'Arche de la Défense , après rénovation et densification dans le cadre d'un bail emphytéotique administratif (BEA), et en la prise à bail avec option d'achat de la tour Esplanade située non loin de la Grande Arche. Pour permettre à l'Etat d'être propriétaire à terme de cet immeuble, et compte tenu des contraintes budgétaires, il est prévu de lever l'option d'achat via un crédit-bail . La rénovation de la paroi sud de l'Arche et du Toit, dans le cadre d'un BEA, permet de répondre à la nécessité de rénovation lourde de ces immeubles, de la densification de l'occupation et de la mise en conformité réglementaire des locaux. Ce montage permet à l'Etat de transférer à un partenaire privé, « le tiers investisseur », une partie des risques d'une opération de cette complexité, notamment en termes de délai de réalisation et de maîtrise des coûts. Ce projet permettra de réduire de cinq à deux le nombre d'implantations, de reloger 4 500 agents dans le strict respect des normes d'occupation qui s'imposent à l'immobilier de l'Etat, de mettre la propriété de l'Etat dans l'Arche en conformité avec les nouvelles réglementations issues du Grenelle de l'environnement, et d'optimiser les conditions de gestion immobilières. A terme, il permettra de dégager des économies significatives, de l'ordre de 10 millions d'euros en 2015 et de 20 millions d'euros à partir de 2017, sur le poste de dépenses immobilières des ministères par rapport à la situation actuelle . Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial |
- l'action 4 « Politique et gestion des systèmes d'information et des réseaux informatiques » est dotée de 25,4 millions d'euros (+ 15,7 %). La forte hausse des crédits s'explique par les importantes dépenses prévisibles en 2014 au titre des travaux de raccordement du système d'information de la gestion des ressources humaines du METL-MEDDE à celui de l'Opérateur national de paye ;
- l'action 5 « Politique des ressources humaines et formation » est abondée à hauteur de 207,6 millions d'euros (- 2,04 %), après une hausse conséquente en 2013 ;
- l'action 6 « Action européenne et internationale » dispose d'une dotation stable , à hauteur de 9,1 millions d'euros. La stabilité de ce montant est liée aux obligations inhérentes à la participation aux organisations internationales (versement de contributions au fonctionnement d'organisations européennes ou internationales) ;
- enfin, la Commission nationale du débat public (action 25) et l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (action 26) bénéficieront respectivement de 2,4 millions et 1,6 million d'euros.
Les deux actions totalisant la part la plus importante des crédits de personnel sont l'action 8 (personnels oeuvrant pour les politique du programme « Infrastructures de transport »), à hauteur de 643,7 millions d'euros, en baisse de 1,6 % par rapport à 2013, et l'action 7 (personnels oeuvrant pour la politique du programme 217), à hauteur de 497 millions d'euros (- 2,7 % par rapport à 2013).
c) La contribution du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à la réduction des effectifs se poursuit
A périmètre constant, le plafond d'emplois du programme 217 voté en loi de finances initiale pour 2013 était de 37 835 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit une régression de son plafond d'emplois de 3 557 ETPT pour un montant global de 34 278 ETPT . D'après le projet annuel de performances pour 2014 de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » annexé au projet de loi de finances pour 2014, cette évolution s'explique par :
- l'effet en année pleine (ETPT) du schéma d'emplois mis en oeuvre en 2013, soit - 187 ETPT, et l'effet en année courante (ETPT) du schéma d'emplois pour 2014, soit - 360 ETPT ;
- le solde des transferts d'emplois établi à - 3 010 ETPT.
Les tableaux ci-dessous présentent l'évolution et la répartition du plafond d'emplois par service et par action :
Tableau n° 1 : Répartition du plafond d'emplois du programme 217 par action en 2013 et 2014
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Numéro et intitulé de l'action |
ETPT 2013 |
ETPT 2014 |
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7 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 217 |
8 433 |
7 800 |
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8 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 203 |
11 657 |
11 175 |
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9 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 207 |
732 |
666 |
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11 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 205 |
2 959 |
2 882 |
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13 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 113 |
3 144 |
3 089 |
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14 - Personnels oeuvrant dans le domaine de la recherche et de l'action scientifique |
2 442 |
164 36 ( * ) |
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16 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme 181 |
3 199 |
3 154 |
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22 - Personnels transférés aux collectivités territoriales |
4 785 |
4 505 |
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23 - Personnels oeuvrant pour les politiques du programme « Énergie, climat et après-mines » |
791 |
784 |
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24 - Personnels oeuvrant dans le domaine des transports aériens |
42 |
40 |
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25 - Commission nationale du débat public |
7 |
7 |
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26 - ACNUSA |
12 |
12 |
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Total |
34 278 |
38 203 |
Source : projet annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » annexé au projet de loi de finances pour 2014
La diminution des effectifs du ministère doit permettre de réaliser des économies en matière d'action sociale et de prévention. La dotation dédiée au financement de ces dépenses régressera de l'ordre de 3 %, pour un montant de 19,7 millions d'euros en 2014.
4. Une situation toujours préoccupante du point de vue de l'exécution budgétaire
Depuis deux ans, votre rapporteur spécial souligne la situation préoccupante du programme 217, dont les gestions 2011 et 2012 se sont avérées tendues. L'exécution 2013 s'annonce également très contrainte.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, dans la perspective d'une gestion 2013 difficile, un plan de maîtrise de la dépense a été initié dès le début de l'année afin de parvenir à contenir l'exécution en-deçà de la loi de finances initiale pour 2013.
Les efforts de la régulation des dépenses, déjà entrepris en 2012, se sont poursuivis et certaines dépenses ont été abandonnées. Le retard pris par le chantier de raccordement du système d'information ministériel de gestion des ressources humaines à l'Opérateur national de paye a par ailleurs permis de reporter certains projets sur 2014.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, « cette situation fait apparaître une insuffisance budgétaire prévisionnelle de l'ordre de 7 millions d'euros en AE et de 9,7 millions d'euros en CP , annonçant une fin de gestion difficile qui nécessitera une levée partielle des crédits mis en réserve à due concurrence [...] A défaut d'obtenir une levée de la mise en réserve, les charges reportées sur 2014 pourraient faire peser un risque sur la gestion à venir 37 ( * ) ».
Par ailleurs, en ce qui concerne les crédits du titre 2, la gestion des crédits de personnel est exposée chaque année au risque de non recouvrement d'une partie des fonds de concours liés au remboursement de la masse salariale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) mis à disposition dans le cadre du transfert des parcs de l'équipement, ce qui donne lieu à des ouvertures de crédits en décret d'avance de fin d'année. Cette situation appellera donc des clarifications de la part du ministre .
* 33 L'objectif 1 s'intitule donc « Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique et du développement durable », et son indicateur 1.1 « Mettre en oeuvre la stratégie nationale 2014-2020 en faveur de la transition écologique et du développement durable ».
* 34 Ce montant intègre un abattement de 17 millions d'euros au titre des produits que le CEREMA tirera de son activité.
* 35 Fonctionnement courant, entretien, maintenance et investissements courants.
* 36 Le nombre des emplois correspondant aux anciens CETE regroupés dans le CEREMA a été ajusté par amendement gouvernemental au cours du débat à l'Assemblée nationale, en vue d'un transfert au CEREMA (cf. infra).
* 37 Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.