LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté un amendement aux crédits de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables ».
Celui-ci majore le montant du transfert inscrit en projet de loi de finances (PLF), afin de tirer les conséquences du transfert au Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) de 155 équivalents temps plein travaillé supplémentaires en provenance du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, compte tenu des résultats, intervenus postérieurement au dépôt du PLF, du processus d'affectation des agents.
Pour mémoire, en application de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, le CEREMA, établissement public administratif, sera créé le 1 er janvier 2014 et se verra transférer à compter de cette date les agents auparavant affectés 60 ( * ) :
- aux centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ;
- au service d'étude sur les transports, les routes et leurs aménagements (SETRA) ;
- au centre d'études techniques, maritimes et fluviales (CETMEF) ;
- au centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale minore de 8 174 043 euros les crédits de titre 2 du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » et majore du même montant les crédits hors titre 2 de ce même programme .
Par coordination avec cet amendement, le plafond des autorisations d'emplois du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie figurant à l'article 48 du PLF sera minoré de 155 ETPT. Le plafond des emplois des opérateurs rattachés au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » inscrit à l'article 49 du présent projet de loi de finances sera quant à lui majoré de 155 équivalents temps plein (ETP).
Au total, seront transférés au CEREMA 3 155 ETPT et 191,17 millions d'euros de masse salariale, abondant la subvention pour charges de service public du nouvel opérateur .
TRAVAUX DE LA COMMISSION
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (et articles 63, 63 bis et 63 ter ) et le compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », du rapport de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, sur les programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », et du rapport de M. François Fortassin, rapporteur spécial, sur le programme « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial . - La mission s'appelle désormais « Écologie, développement et mobilité durables ». Le remplacement du terme « aménagement » par celui de « mobilité » prend acte des évolutions de la maquette de l'année dernière et rend mieux compte de la part significative des crédits dédiés aux infrastructures de transport.
La mission compte trois nouveaux programmes au titre du second programme d'investissements d'avenir (PIA 2), pour un montant de 1,94 milliard d'euros, dédiés à l'innovation pour la transition écologique et énergétique, ainsi qu'à la ville durable. Avec le PIA, les crédits de paiement augmentent de 17 %. Hors PIA, ils atteignent 7,3 milliards d'euros, soit une baisse de 6 % par rapport à 2013. Si cette réduction hors PIA était prévue par le nouveau triennal 2013-2015, le niveau des crédits 2014 est inférieur au plafond prévu par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2012-2017, grâce à un effort particulier sur certains opérateurs, qu'il convient de saluer.
Les moyens relatifs à la protection de la biodiversité sont globalement stables, avec des disparités entre les sous actions et entre les opérateurs. Les parcs nationaux subissent une réduction importante de leurs subventions, tandis que l'Agence des aires marines protégées bénéficie de moyens supplémentaires pour faire face à ses nouvelles missions, notamment la mise en oeuvre de la directive cadre « Stratégie pour le milieu marin ». Une loi-cadre sur la biodiversité précisera l'année prochaine les contours de la future Agence de la biodiversité, qui regroupera des moyens jusqu'à présent dispersés parmi les nombreux opérateurs rattachés au programme 113.
La dotation de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN), en très légère hausse par rapport à 2013, reste en deçà du plafond prévu par le triennal, en raison d'un effort particulier sur les dépenses de personnel. Suite à la chute de ses recettes commerciales, l'IGN a engagé une réflexion stratégique sur ses missions, dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens 2014-2016, qui devrait être signé d'ici la fin de l'année.
Les crédits de paiement dédiés à la prévention des risques diminuent de façon significative, avec de fortes disparités. Pour les risques industriels, les crédits suivent le rythme de mise en oeuvre et de montée en puissance des plans de prévention des risques technologiques, d'où un décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. La forte régression de la dotation pour les risques naturels est compensée par une débudgétisation : certaines missions seront transférées au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). La sûreté nucléaire bénéficiera de moyens en légère hausse, pour faire face aux obligations de sécurité supplémentaires suite à la catastrophe de Fukushima.
Les crédits dédiés à la lutte contre le changement climatique pour 2014 baissent de près de 60 % en raison de la non-reconduction de la ligne de 50 millions équilibrant le bonus-malus. Les autres crédits sont stables, de l'ordre de 35 millions d'euros. Il faut y associer les moyens fiscaux prévus par les articles 19 bis , 21 et 37 du projet de loi de finances pour 2014, qui sont nécessaires, pour des raisons de santé publique, mais aussi parce que la France a été assignée devant la Cour de justice européenne pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines. Nous courrons bientôt les mêmes risques pour le dioxyde d'azote. Il faut agir vite si nous voulons éviter des sanctions financières significatives.
Les crédits dédiés à la gestion économique et sociale de l'après-mines baissent de 13 %, suivant la décroissance régulière du nombre des ayants droit.
Le programme support de la mission connaît des évolutions importantes. La dotation en crédits de paiement est stable (2,5 milliards d'euros), et les autorisations d'engagement sont en hausse de 17 % (2,9 milliards d'euros). La création au 1 er janvier 2014 du Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) donne lieu à l'inscription d'une subvention pour charges de service public de 220,6 millions d'euros. Ce nouvel opérateur, centre de ressources et d'expertise scientifique et technique, regroupe les huit ex-centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ainsi que trois services techniques centraux. Il s'inscrit dans le processus de la modernisation de l'action publique. Un dispositif de gouvernance spécifique assurera la prise en compte des attentes des collectivités, ce dont on peut se féliciter.
Une enveloppe de 429 millions d'euros en autorisations de programme est inscrite en vue de la conclusion d'un bail emphytéotique administratif pour la rénovation de la paroi sud et du toit de la Grande arche de la Défense, dans le cadre du projet immobilier commun aux ministères de l'écologie et du logement. Les premières autorisations de programme liées à ce projet ont été votées l'année dernière, dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative de 2012. Ce projet, relativement complexe, doit aboutir, à terme, à des économies de l'ordre de 10 millions d'euros en 2015, puis de 20 millions d'euros à partir de 2016.
Le plafond d'emplois du programme connaîtra une réduction de 3 557 ETPT. Enfin, je constate avec préoccupation que ce programme fait face en 2013 à une exécution tendue, hors titre 2, tout comme en 2012.
Quant au compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres », autrement dit le CAS bonus-malus automobile, le Gouvernement avait procédé l'année dernière à une augmentation du bonus en contrepartie d'un durcissement du malus. La bonne réaction des consommateurs à ces incitations induit un risque de déficit de plus de 100 millions d'euros. Par conséquent, le bonus et le malus sont durcis : un décret du 30 octobre 2013 a sensiblement diminué la prime offerte à l'achat pour les petits véhicules à moteur thermique, tandis que les incitations restent importantes pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides ; l'article 37 du PLF procède, lui, au durcissement de la taxe acquittée en cas d'achat de véhicules polluants.
Au total, les recettes et les dépenses du CAS devraient s'élever à environ 270 millions d'euros contre 402 millions d'euros en 2013. Le recentrage du bonus-malus favorisera l'équilibre budgétaire du dispositif.
Un amendement de crédit du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale tire les conséquences de l'ajustement du transfert des services ou parties de services de l'État au nouvel opérateur CEREMA. Il était annoncé dans le projet annuel de performances de 2014 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». L'Assemblée nationale a adopté les crédits de celle-ci, ainsi modifiés. Je vous propose de les adopter sans modification, ainsi que ceux du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ».
L'article 63 étend le périmètre du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, pour un surcroît de dépenses à sa charge de 29 millions d'euros en 2014 et 2015, puis de 21 millions d'euros à partir de 2016, ce afin d'accroître la cohérence des actions de prévention et de favoriser l'élaboration rapide des plans de prévention des risques naturels relatifs aux inondations du littoral. Le Fonds peut faire face à ces nouvelles dépenses. Il faudra toutefois rester attentif : l'inadéquation entre ses dépenses et ses recettes avait, dans un passé récent, incité le Parlement à rechercher une extension de ses ressources. L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification. Je note également que la proposition de loi de Pierre-Yves Collombat et des membres du groupe RDSE sur la prévention des inondations, examinée aujourd'hui par la commission du développement durable, prévoit un rôle accru du Fonds en ce domaine.
L'article 63 bis concerne le reclassement dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale des ouvriers des parcs et ateliers (OPA), et les modalités de liquidation de leurs pensions. Le transfert des OPA aux collectivités a été effectué en 2009, et ce sont aujourd'hui les conseils généraux qui gèrent ces personnels.
L'article 63 ter étend le dispositif de cessation anticipée d'activité aux fonctionnaires et personnels non titulaires relevant du ministère chargé de la mer, reconnus atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par l'amiante.
Je recommande l'adoption sans modification des trois articles rattachés.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , rapporteur spécial . - L'examen des crédits des transports et de la mer fait l'objet cette année d'un rapport dédié. Je voudrais à nouveau remercier mes deux co-rapporteurs spéciaux et la commission des finances pour en avoir accepté le principe. Je souhaiterais d'ailleurs que le Gouvernement modifie la maquette budgétaire afin de recréer la mission budgétaire « Transports », disparue avec la création en 2007 d'un grand ministère de l'écologie. L'évolution de la maquette budgétaire est critiquable tant au regard de l'article 7 de la LOLF que de la pratique administrative et parlementaire.
Après plusieurs reports en 2013, l'écotaxe devait finalement entrer en vigueur le 1 er janvier 2014. Sa suspension, le 29 octobre dernier, risque d'amputer le budget de la politique des transports de 760 millions d'euros, soit 15 % de ses ressources, sans que nous sachions s'il y aura compensation. Nous ignorons la durée de cette suspension et le budget des transports est lui-même en suspens. L'écotaxe devait rapporter 1,2 milliard d'euros, dont 760 millions pour l'AFITF, 160 millions pour les départements, 230 millions pour Ecomouv', et 50 millions de TVA.
S'agissant de ces reports, l'État et Ecomouv' se renvoient la responsabilité, avec à la clef une possible application de pénalités à Ecomouv'. Quoi qu'il en soit, depuis juillet, a été organisée une marche à blanc : 4 300 camions ont été testés sur trois mois. Parallèlement, 120 000 dossiers, c'est-à-dire camions, ont été enregistrés ; 45 000 sont en cours de traitement. Pour ce faire, le consortium a embauché 235 personnes.
En tout état de cause, le système technique de recouvrement serait prêt à être mis à disposition de l'État d'ici la fin du mois. L'État sera alors contractuellement tenu de payer un loyer à Ecomouv'. La première facture lui a d'ailleurs été adressée.
La suspension est coûteuse à un double titre, puisque l'État doit s'acquitter d'un loyer minimum de 13 millions d'euros par mois à partir de janvier 2014, auquel s'ajoute une perte de recettes fiscales. Elle devient de plus en plus coûteuse au fil du temps : elle ne peut donc être que temporaire. De plus l'écotaxe mobilise près de 400 personnes d'Ecomouv' et des Douanes. Il ne serait pas raisonnable de les maintenir dans un état d'incertitude prolongé.
Le ministre délégué chargé des transports a réaffirmé que la suspension n'est pas l'abandon. Il a également évoqué quelques pistes, malheureusement insuffisantes, pour combler le manque à gagner pour l'AFITF. La solution probable sera une compensation partielle.
Je précise que le coût d'un désengagement total de l'écotaxe serait compris entre 650 millions et 800 millions d'euros.
Au total, nous ne savons pas quel sera le montant des crédits effectivement affectés à la politique des transports en 2014. J'ai donc procédé à l'analyse des crédits comme si la suspension n'avait pas eu lieu. Mais soyons réalistes : le ministre a clairement laissé sous-entendre que certains projets d'infrastructures pourraient être reportés.
En 2014, le budget des transports devait s'établir à environ 3,7 milliards d'euros de crédits budgétaires et un peu moins de 2 milliards d'euros de fonds de concours, dont l'importance est une des principales caractéristiques de ce budget. La LOLF prévoit que des fonds à caractère non fiscal peuvent être versés au budget général par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public. L'essentiel de ces fonds de concours proviennent de l'AFITF, pour 1,6 milliard d'euros, et des collectivités territoriales, pour un peu moins de 400 millions d'euros. Le schéma de financement global des infrastructures de transport en France est complexe. La multiplication des intervenants et des co-financements gêne l'appréciation de la dépense agrégée pour les infrastructures. Si l'on ajoute les dépenses de Réseau ferré de France (RFF) et de Voies navigables de France, on peut estimer qu'un peu moins de 10 milliards d'euros devraient être investis en 2014 dans les transports et dans l'entretien, le renouvellement ou bien le développement des infrastructures existantes.
Les restes à payer de l'AFITF, c'est-à-dire les projets déjà engagés, s'élèvent à un peu moins de 16 milliards d'euros. Sa capacité à engager des projets nouveaux reste limitée jusqu'en 2017 - et le sera d'autant plus si la suspension de l'écotaxe n'est pas compensée. La commission « Mobilité 21 », présidée par Philippe Duron, également président de l'AFITF, a remis ses conclusions à l'été ; elle prévoit un étalement dans le temps et une priorisation accrue des nouveaux projets d'infrastructure.
La réforme ferroviaire, rendue urgente par la préoccupante dérive des coûts, et présentée par le Gouvernement le 16 octobre, vise à réunifier RFF et la SNCF pour créer un gestionnaire unique de l'infrastructure, appelé SNCF Réseau. La croissance naturelle de la dette de RFF, qui s'élève à de 32 milliards d'euros, est de 1,5 milliard d'euros par an, et les besoins du réseau sont toujours très élevés. La commission des finances aura sans doute l'occasion d'analyser de plus près l'équation financière de cette réforme à l'occasion de son examen devant le Sénat.
Les 340 millions d'euros de crédits déployés cette année sont insuffisants pour atteindre le taux de renouvellement optimal du réseau routier. Je crains que nous assistions, comme pour le réseau ferroviaire, à une lente dégradation, aux conséquences coûteuses à terme.
La compensation des tarifs sociaux à la SNCF, et en premier lieu de la carte famille nombreuse, est une des principales économies de ce projet de budget. Cette réduction de 70 à 30 millions d'euros n'a pas de justification réelle. Invoquant des tarifs plus avantageux, le ministre m'a répondu hier que l'État entendait effectuer une compensation au réel à la SNCF. J'en prends acte mais je reste perplexe sur le choix de cette économie.
Les crédits du programme 205 consacré aux affaires maritimes et à la pêche évoluent peu. L'État augmente de 800 000 euros la subvention de l'École nationale supérieure maritime et lui accorde une dotation de 3 millions d'euros pour construire un nouveau bâtiment sur le site du Havre. Je note une régression des crédits de soutien aux filières de la pêche et de l'aquaculture ; les crédits cofinancés par le Fonds européen pour la pêche diminuent de 4,7 millions d'euros ; en contrepartie, l'État a ouvert 1,5 million d'euros supplémentaires, notamment pour aider la filière ostréicole, en grande difficulté.
Le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » porte les crédits destinés à compenser le déficit des trains Intercités. Il est alimenté par trois taxes spécifiques, dont l'une, la taxe d'aménagement du territoire (TAT), est acquittée par les sociétés d'autoroute. En 2014, suite à une réforme des redevances ferroviaires, 16 millions d'euros seront directement versées à RFF par le budget général de l'État ; en conséquence, il faut réduire de 16 millions d'euros la TAT affectée au compte spécial pour la réorienter vers le budget général de l'État. L'opération est parfaitement neutre. Les sociétés autoroutières continuent d'acquitter le même montant de TAT.
Les dépenses du compte spécial demeurent stables. À l'intérieur du compte un plus gros effort est réalisé pour le matériel roulant. D'ailleurs, l'AFITF a engagé 510 millions d'euros pour débuter le renouvellement du matériel roulant, qui atteint une moyenne d'âge de 35 ans.
Compte tenu des incertitudes liées à la suspension de l'écotaxe, je m'abstiendrai sur les crédits de la mission « Écologie », mais je préconise l'adoption des crédits du compte spécial.
M. Philippe Marini , président . - Voilà en quelque sorte un budget virtuel...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , rapporteur spécial . - Dans tous les cas non modifié depuis les annonces du Gouvernement.
M. François Fortassin , rapporteur spécial . - La totalité du programme 170 « Météorologie » correspond à la subvention pour charges de service public de Météo France. À 209 millions, les crédits demandés en 2014 régressent de 3,2 %. Cette évolution contraste avec les deux dernières années marquées par de fortes hausses pour financer le supercalculateur, outil nécessaire pour améliorer la finesse de la prévision. Inscrite dans le cadre du nouveau triennal 2013-2015, qui établit une trajectoire de crédits moins favorable que celle prévue par le contrat d'objectifs et de moyens pour 2012-2016, la dotation 2014 est inférieure de près de 3 millions d'euros au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017. Cette évolution est rendue possible par la restructuration du réseau territorial et par un effort de maîtrise globale des dépenses. Je salue cet effort, tout en notant que cette tendance pourrait obérer la capacité d'investissement de Météo-France. Le plafond d'emplois de l'opérateur diminuera de 89 équivalents temps plein, soit une baisse de 2,7 %.
En 2014, Météo France devra s'attacher à poursuivre ses efforts de maîtrise des dépenses, dans un contexte social difficile lié à la réduction de son réseau territorial. En outre, l'un des enjeux est de parvenir à stabiliser ses ressources propres, notamment commerciales. Or, Météo France peine actuellement à trouver les leviers susceptibles de renforcer son activité commerciale, dans un contexte de plus en plus concurrentiel. Je n'ai pas senti chez l'opérateur de volonté réelle de développer ces activités.
Pour autant, Météo France n'hésite pas à solliciter les collectivités territoriales. J'ai découvert, en arrivant à la présidence du conseil général des Hautes-Pyrénées que le département lui payait la mise à disposition de six salariés - avec les départs en retraite, nous sommes revenus à deux...
Dans le cadre de la modernisation de l'action publique, le Gouvernement envisage de mettre à disposition gratuitement les données publiques, qui donnent aujourd'hui matière à redevance au profit des établissements publics qui les produisent. Une telle évolution, si elle n'était pas compensée, pourrait aboutir à une perte de recettes de l'ordre de 2 millions d'euros pour Météo France.
Je recommande l'adoption des crédits du programme 170.
Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), retrace les recettes et les dépenses de la direction générale de l'aviation civile (DGAC). Celle-ci remplit les missions de contrôle aérien pour lesquelles elle perçoit diverses redevances, notamment les redevances de navigation aérienne. Un budget annexe doit être présenté à l'équilibre. Par conséquent, si les recettes sont insuffisantes, il devient nécessaire de recourir à l'emprunt.
En 2014, le BACEA représentent près de 1,9 milliard d'euros de recettes, pour des dépenses d'environ 2,2 milliards, la différence étant couverte par l'emprunt, soit 267 millions d'euros. Les recettes du BACEA dépendent directement du niveau du trafic aérien et de la conjoncture économique. Les estimations en la matière sont fragiles comme le montrent les écarts enregistrés en 2012 puis en 2013. Compte tenu de recettes plus faibles que prévues, la DGAC a opéré, en 2013, un gel de crédits de 75 millions d'euros, qui a porté pour moitié sur les dépenses de fonctionnement et pour moitié sur les dépenses d'investissement.
En 2014, la DGAC entend effectuer un rebond en matière de dépenses d'investissement. C'est une nécessité pour améliorer sa productivité ; cela répond aussi à ses engagements européens, dans le cadre du Ciel unique européen, projet qui vise à une meilleure coopération entre les contrôles aériens des différents pays. Ce rebond doit être financé par des économies sur les dépenses de fonctionnement et par la stabilisation de la masse salariale.
Malgré la suppression d'un millier de postes depuis 2007, la masse salariale continuait d'augmenter. C'est pourquoi je me réjouis de la stabilité en 2014 des dépenses de personnel, qui représentent la moitié des dépenses du budget annexe. Je n'ai pas une grande empathie pour les contrôleurs aériens. Quand ils demandent un alignement sur les pilotes, je leur fais observer qu'ils restent dans leur pavillon de banlieue et que les pilotes au long cours sont à l'autre bout du monde. En outre, leur activité est tout de même moins risquée.
La stabilité de la masse salariale résulte de deux effets contradictoires : la suppression de 100 emplois et la signature d'un nouveau protocole social accompagnant les différentes restructurations de la DGAC. Espérons que nous constaterons une diminution après la suppression de 100 nouveaux emplois en 2015.
En tout état de cause, la seule économie sur les dépenses de fonctionnement ne couvrira pas la hausse des dépenses d'investissement. En conséquence, le budget annexe devra à nouveau recourir à l'emprunt pour un montant de 267 millions d'euros, ce qui portera l'encours total de dette à 1 282 millions d'euros.
Ne faudrait-il pas également adapter les prix des billets, en tenant compte des notions d'aménagement du territoire pour les vols intérieurs, et des rejets équivalent carbone pour les longs courriers ? Il est quand même curieux qu'aller de Paris à Aurillac coûte trois fois plus cher que traverser l'Atlantique.
M. Philippe Marini , président . - Ce n'est peut-être pas tout à fait le même nombre de voyageurs.
M. François Fortassin, rapporteur spécial . - C'est exact, mais ce n'est pas non plus la même empreinte carbone.
Quoi qu'il en soit, la situation budgétaire est préoccupante car l'objectif du triennal budgétaire était de stabiliser, puis de faire diminuer l'endettement du budget annexe. La tendance n'est donc pas bonne, même si officiellement la DGAC assure qu'elle tiendra les objectifs du triennal budgétaire - elle reconnaît implicitement qu'elle n'y arrivera pas sans un surcroît de recettes. Comme ses redevances sont en partie plafonnées, seule l'affectation d'une recette fiscale supplémentaire équilibrerait ses comptes. Il ne faut pas se voiler la face : les investissements obligatoires que doit réaliser la DGAC représentent une somme non négligeable. Il est donc possible de réfléchir à l'affectation au budget annexe d'une nouvelle recette afin de rétablir son équilibre.
Pour autant, il me semble que la DGAC dispose encore d'une marge de manoeuvre pour réaliser des économies, notamment en ce qui concerne le régime indemnitaire et statutaire des contrôleurs aériens. Je vous invite à adopter les crédits du budget annexe.
M. François Marc , rapporteur général . - Le déraillement survenu cette année a mis en évidence la vétusté du matériel, voire l'insécurité. Les 510 millions prévus suffiront-ils ? Quant à l'écotaxe, contre laquelle j'avais votée...
M. Philippe Marini , président . - Quelle prescience !
M. François Marc , rapporteur général . - Quinze jours se sont écoulés depuis sa suspension : si cela laisse peu de temps pour préparer la substitution, c'est peu au regard des cinq années qui nous séparent du vote de cette mesure - les incertitudes actuelles résultent de bien des hésitations. La fiscalité écologique doit éviter de créer des distorsions de concurrence et des inégalités entre les individus, les entreprises et les territoires ; nous devons maintenant trouver des mécanismes acceptables, et c'est l'objet des groupes de travail mis en place par le Gouvernement dans ce domaine. L'évolution de l'assiette de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est une option, mais l'élargissement de l'assiette gazole en son sein présente aussi des imperfections...
M. Philippe Marini , président . - Pour trouver des recettes, pourquoi ne pas affecter à ces infrastructures une part du second PIA ? Pourquoi ne pas revenir sur l'interdit jeté par le comité Juppé-Rocard ? Je vois que le BACEA s'endette. Cet endettement est-il consolidé avec celui du budget général de l'État ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , rapporteur spécial . - Je ne suis pas défavorable à l'écotaxe, c'est le moyen de financer nos infrastructures de transport en faisant payer le pollueur. Le dispositif a souffert de beaucoup de malchance et de retards très préjudiciables, au départ pour l'attribution, puis à cause de contentieux... ; il a été reporté de fin juillet 2013 au 1 er octobre, puis au 1 er janvier 2014. Dans mes auditions, l'État et Ecomouv' se sont renvoyé la balle : l'un n'était pas prêt ; l'autre n'avait pas créé l'environnement administratif en prenant les arrêtés nécessaires ; néanmoins l'État n'a pas demandé de pénalité à Ecomouv' pour le report du 20 juillet au 1 er octobre. De mon point de vue, les responsabilités sont partagées.
Dans ce partenariat public-privé, l'État bénéficie d'une clause unilatérale de révision ; il peut déplacer les lignes. Nous devons maintenant nous assurer qu'Ecomouv' est techniquement prêt. Or 160 000 camions enregistrés sur 800 000, c'est très insuffisant, même si 10 000 dossiers peuvent être traités chaque jour. Les étrangers ont été les premiers à s'enregistrer ; désormais 45 % des enregistrés sont étrangers, 55 % sont français. Il faut maintenant formuler des propositions, comme l'Assemblée nationale s'y prépare.
Pour le renouvellement du matériel des trains d'équilibre du territoire, la prolongation de la convention d'exploitation au 31 décembre 2014 est en cours de négociation. Le parc affecté à l'exploitation de ces trains est aujourd'hui de 283 locomotives, de 15 automoteurs tri-caisses et de 1 911 voitures, quasi exclusivement Corail, avec un âge moyen de 34 ans. Enjeu essentiel, le renouvellement interviendra, a annoncé le Premier ministre entre 2015 et 2025.
Les premiers paiements relatifs aux investissements dont les modalités sont en cours d'examen vont intervenir à partir de 2014 avec le concours de l'AFITF : il faudra examiner point par point les parcours d'aménagement du territoire. Je note votre suggestion, monsieur le Président : les infrastructures de transport avaient été écartées des investissements d'avenir pour des raisons politiques. La décision de permettre de tels financements reste politique.
M. François Fortassin , rapporteur spécial . - Les 1 282 millions de dette de la DGAC sont bien entendu consolidés avec la dette de l'État.
M. Yvon Collin . - Je félicite les trois rapporteurs pour la qualité de leur travail. Je m'apprêtais à poser la même question que notre rapporteur général sur la sécurité ferroviaire, mais Marie-Hélène Des Esgaulx a déjà répondu. Avec l'écotaxe, l'exercice n'est pas facile et nous disposons de peu de temps pour trouver des ressources de substitution.
Un constructeur français allié à un constructeur japonais a fait beaucoup d'efforts pour mettre au point un véhicule électrique. Il n'a pas atteint les objectifs très ambitieux qu'il s'était fixés. Il met en cause l'absence de bornes de recharge en France, en constatant que les pays qui s'en sont dotés ont vu les ventes de voitures électriques progresser de façon spectaculaire.
François Fortassin a évoqué un ciel européen en panne. Quelles sont les revendications des contrôleurs du ciel qui nous gratifient régulièrement de grèves surprises ? S'agit-il de simples augmentations de salaires ou sont-ils rétifs au concept même ?
Nous avons noté les efforts de Météo France pour maîtriser ses dépenses en supprimant certaines stations de son réseau. Le président Mézard souhaite la fermeture de celle d'Aurillac : tous les matins, la radio y annonce des températures sibériennes, ce qui fait à la ville une mauvaise publicité pour Aurillac et pour le département. Voilà l'occasion de faire des économies en faisant plaisir aux élus du Cantal !
M. Roland du Luart . - Je remercie nos trois rapporteurs pour ce qu'ils nous ont appris. Le durcissement du barème depuis 2012 qui frappe l'industrie automobile me paraît sévère et pourrait avoir des répercussions sur l'emploi. Le ministre du redressement productif devrait se saisir de ce dossier.
Est-il exact qu'un taxi qui achète une voiture hybride à essence touche une subvention et récupère la TVA alors qu'il en serait privé s'il achetait une voiture hybride diesel ? Ce serait une mesure discriminatoire à l'égard de nos constructeurs. On privilégie Toyata, on enfonce Renault et Peugeot.
La suspension de l'écotaxe risque d'être fort coûteuse, a dit Marie-Hélène Des Esgaulx. Puisque la rémunération d'Ecomouv s'élèvera à 230 millions d'euros, la part variable est-elle de 74 millions d'euros ? Bien que beaucoup s'en défendent, nous avions été presque unanimes à voter l'écotaxe, que nos voisins allemands ont mise en service depuis longtemps. Pourquoi ne pas s'aligner sur eux : l'appliquer à partir de 12 tonnes serait une mesure d'apaisement pour l'artisanat qui commence à s'agiter dans tout le pays, et pas seulement en Bretagne.
M. Philippe Dallier . - La dette de RFF va atteindre 32 milliards d'euros et l'entretien courant l'accroît de 1,5 milliard d'euros. Or, un plan de 15 milliards d'euros sur six ans vient d'être annoncé, soit 2,5 milliards d'euros par an pour rattraper les retards d'entretien de ces infrastructures. Comment va-t-il être financé ? Par plus de dettes ?
M. Jean-Paul Emorine . - Marie-Hélène Des Esgaulx a été assez réaliste : sans écotaxe, il manquera 760 millions de recettes et l'État devra verser une indemnité à Ecomouv.
RFF et, SNCF fusionneraient l'année prochaine. Pourtant, la directive européenne sur le quatrième paquet ferroviaire demande bien la séparation du propriétaire de l'infrastructure et des transporteurs. En outre, la réunification ne dégagera sans doute pas d'économies. Quand la séparation a eu lieu en 1997, c'était pour redonner son indépendance au réseau ferroviaire et pour isoler la dette de la SNCF. Je ne suis pas un adepte de la philosophie de la réunification, comme si la SNCF n'assurait pas des travaux commandés par RFF. Enfin, sans recettes nouvelles, quelles seraient les infrastructures prioritaires ?
M. Jean Germain . - Comment vouloir le développement durable sans taxer les poids lourds, comment écarter l'écotaxe ? Elle devra être effective le plus rapidement possible. En Allemagne, l'écotaxe existe depuis cinq ans et touche les poids lourds de plus de douze tonnes ; 12 000 km d'autoroutes y sont soumis et 1 200 km de routes nationales à deux voies y ont été assujettis cette année. Elle a rapporté 4,5 milliards d'euros en 2012 et 720 000 camions sont équipés d'un système embarqué. Le contrôle est fait par Toll Collect, qui comprend Deutsche Telekom, Daimler et Cofiroute - il n'y a pas besoin d'aller chercher bien loin. Ce consortium perçoit 13 % des recettes. Comment la France pourrait-elle échapper à cette taxe ? Nous devons prendre nos responsabilités. Non, le modèle breton n'est pas crucifié par l'écotaxe.
Je suis surpris par l'importance des engagements non couverts par des paiements dans cette mission : 3,8 milliards d'euros au titre des infrastructures et des services de transport ; 120 millions pour les paysages, l'eau et la biodiversité ; 760 millions pour la conduite et le pilotage des politiques de l'économie, du développement et de la mobilité durables. Cela signifie que des décisions ont été prises et ne sont pas suivies d'effet, ce qui a pour effet de bloquer les budgets et de plomber les comptes jusqu'en 2017 ou 2018. Un toilettage ne s'impose-t-il pas ?
M. Vincent Capo-Canellas , rapporteur pour les transports aériens de la commission du développement durable . - Je rejoins les conclusions de votre rapporteur spécial.
La DGAC présente et maîtrise mieux ses crédits. Pourtant, certaines difficultés demeurent : cette année, le trafic a été inférieur aux prévisions, d'où un gel de dépenses. L'endettement du BACEA a augmenté pour procéder aux investissements exigés par l'Union européenne, faute de quoi la France aurait été exposée à des amendes. Le BACEA doit procéder à des investissements pour rejoindre le ciel unique européen, augmenter la productivité et réduire les dépenses de fonctionnement. Les recettes ne sont pas au rendez-vous, d'autant que le trafic est peu dynamique. Une augmentation des redevances n'est pas envisageable vu la situation des compagnies, surtout d'Air France. Enfin, la taxe de l'aviation civile est écrêtée de 20 % au profit du budget général. Nous aurons bien du mal à trouver la quadrature du cercle, sauf si le trafic repart.
M. Philippe Marini , président . - Vos observations sont en effet tout à fait concordantes avec celles de notre rapporteur spécial.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , rapporteur spécial . - S'agissant de la sécurité, RFF et la SNCF vont dégager 410 millions sur trois ans, notamment afin de remplacer les aiguillages vieillissants.
Je confirme à Roland du Luart que la part variable devrait s'établir autour de 74 millions, car les loyers annuels de l'écotaxe se monteront à 230 millions, hors taxe - n'oublions pas que 50 millions de TVA reviendront au budget général. La part variable ne sera payée que lorsque l'écotaxe entrera en vigueur. La situation en Allemagne n'est pas tout à fait comparable, car les camions n'y sont assujettis qu'à partir de 12 tonnes et les autoroutes sont gratuites.
Philippe Dallier a évoqué le Grand plan de modernisation du réseau de 15 milliards d'euros sur six ans. Pour ma part, RFF ne m'a pas indiqué qu'il comptait dégager de nouvelles ressources pour le mettre en oeuvre. À mon avis, il s'agit d'un document d'organisation et de hiérarchisation des actions à mener .
J'indique à Jean-Paul Emorine que la fusion entre RFF, SNCF-Infra et la direction des circulations ferroviaires aura bien lieu : l'ensemble s'appellera SNCF-Réseau et sera coiffé par SNCF holding. Je suis persuadée que les coûts vont se réduire, car la complexité actuelle est inimaginable.
Je me réjouis que l'analyse de Jean Germain sur l'écotaxe rejoigne la mienne. Le coût de la collecte en Allemagne est supérieur à celui en France : 510 millions d'euros, contre 230 millions d'euros. Ramené au kilomètre, le coût d'Ecomouv' reste légèrement inférieur à celui du consortium allemand. Il n'a rien de dramatique, contrairement à ce que j'ai entendu, d'autant que l'État sera propriétaire de l'ensemble du dispositif au bout de treize ans. Au demeurant, le chiffre de 20 % n'a aucune signification : rien ne dit que l'écotaxe ne rapportera que 1,2 milliard d'euros ; en outre, Ecomouv' devra reverser 50 millions d'euros aux sociétés habilitées de télépéage (SHT). Le consortium percevra, in fine , 180 et non pas 230 millions d'euros.
En Bretagne, il y a sans doute beaucoup de trajets courts, mais n'oublions pas que ce sont les départements qui ont décidé, avec l'État, du choix des réseaux. Enfin, la Bretagne n'a pas d'autoroute à péage.
Un toilettage ? Le fonctionnement de l'AFITF est compliqué. Je vous engage à vous reporter au tableau qui figure dans ma note de présentation. Cette agence n'est pas qu'un opérateur : elle reçoit 2,2 milliards d'euros (écotaxe comprise) et transfère 1,6 milliard d'euros au budget de l'État.
M. François Fortassin , rapporteur spécial . - On ne peut dire que le ciel européen soit en panne : il se met en place lentement puisque certains investissements vont se poursuivre jusqu'en 2020. Lorsque j'ai rencontré la DGAC, j'ai eu l'impression qu'ils souhaitaient une évolution en profondeur à condition que rien ne change.
M. Philippe Marini , président . - Le principe du Guépard !
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial . - Mon département est traversé par une autoroute payante que longe une route nationale, transférée au département. Le département la gère bien évidemment sans recettes et les camions l'empruntent pour éviter les péages. L'écotaxe m'aurait été bien utile pour couvrir les coûts de sa réfection.
Nous n'avons pas réussi à définir les itinéraires structurants dans leur totalité, faute d'une vision suffisante de l'aménagement du territoire : ainsi, la RN 20 est autoroutière jusqu'à Vierzon, puis gratuite jusqu'à Brive, pour redevenir payante jusqu'à Toulouse. Il faudra bien mettre en place cette écotaxe. Nous sommes coresponsables, et je regrette que certains responsables politiques critiquent l'écotaxe après l'avoir portée sur les fonts baptismaux.
Pour les voitures électriques, si nous manquons de bornes de recharge, le Gouvernement a annoncé son intention de lancer un plan national d'équipement. Les collectivités seront probablement incitées à la financer en partie, mais nous n'en sommes pas encore là. J'y réfléchis dans mon département car cela me paraît un bon système.
Je ne crois pas qu'il existe une différence de traitement entre les voitures hybride diesel ou essence : il me semble que les voitures hybrides diesel de PSA bénéficient du bonus écologique et que les taxis récupèrent la TVA, qu'elles roulent à l'essence ou au diesel.
M. Roland du Luart . - Ce n'est pas ce que me disent les chauffeurs de taxis.
M. Gérard Miquel , rapport spécial . - Nous vérifierons.
Par ailleurs, j'attends avec impatience l'hybride à air qui sera très performant et dont la consommation ne dépassera pas 2,5 litres aux 100 kilomètres. Les prototypes sont à l'essai, la voiture devrait être commercialisée d'ici deux ans.
Jean Germain m'a interrogé sur les engagements non couverts par des crédits de paiement : sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », une part importante concerne les contrats de projets État-région 2007-2013, la réalisation de certains programmes d'investissement, tels ceux des parcs nationaux, étant perturbée par de nombreux aléas.
S'agissant du programme support de la mission, la majorité des restes à payer relève des engagements passés au titre de la prise à bail et de la location d'immeubles de bureaux dans le cadre du projet immobilier des ministères de l'écologie et du logement.
Je reviens d'ailleurs un instant sur ce sujet : nous allons devoir financer la réhabilitation de l'Arche de la Défense parce que nous n'avons pas été capables d'assurer l'entretien de ce magnifique ouvrage. Aujourd'hui, plus de 400 millions d'euros sont nécessaires pour la réhabiliter et nous passons par un bail emphytéotique administratif pour la réalisation des travaux. Si nous gérions nos collectivités ainsi, nous serions dénoncés par la Cour des comptes depuis longtemps. C'est aberrant !
M. Jean Arthuis . - Quelle confusion dans le débat sur l'écotaxe ! J'écoutais France Info samedi : un transporteur du sud s'indignait que seuls les Français la payent. Or celle-ci est la seule manière de demander une contribution aux camions étrangers, notamment espagnols, dont les réservoirs font plus de 500 litres et qui traversent la France sans faire de plein. Ne nous y trompons pas, l'écotaxe, c'est la TIPP. Peut-être eût-il été opportun de réduire la TIPP à hauteur de l'écotaxe pour ne pas provoquer de ras-le-bol fiscal.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx , rapporteur spécial . - On ne peut être que d'accord sur la taxation des camions. En revanche, les trajets courts posent problème. Une petite franchise sur ces trajets ramènerait tout le monde à la raison.
M. Yannick Botrel . - L'écotaxe n'a pas eu d'incidence sur l'économie de la Bretagne puisqu'elle n'est pas encore en vigueur : elle n'a été qu'un catalyseur. S'il est vrai que l'on colporte diverses idées reçues sur cette taxe, il en va de même sur l'économie et l'agroalimentaire en Bretagne. Il y a d'ailleurs non pas un, mais plusieurs modèles bretons, qui devront évoluer.
Le transport des marchandises de faible valeur ajoutée pose de réels problèmes. En Bretagne, la production d'animaux vivants et d'aliments pour bétail dégage peu de marge. Pourquoi ne pas prévoir certaines exemptions, comme pour le lait ?
M. Philippe Marini , président . - Par rapport à l'Assemblée nationale, nous faisons preuve d'une grande sagesse et, malgré nos différences, nous traitons cette question de façon responsable. Jeter le bébé avec l'eau du bain causerait un très lourd préjudice à tous les territoires, tant pour le financement des infrastructures de transports terrestres qu'en matière de concurrence entre les modes de transport, sans même parler des aspects internationaux évoqués par le président Arthuis. Une décision est en danger tant qu'elle n'est pas mise en oeuvre. Je suis un peu surpris que l'on ne soit pas parvenu à trouver des solutions pour les parcours de faible distance, pour les marchandises à faible valeur ajoutée, pour les usages de l'agriculture, toutes questions qui auraient dû être identifiées beaucoup plus tôt. Dans d'autres pays, on essaye de faire face de façon positive. Notre tendance au dénigrement général n'est pas bonne. Merci à tous pour l'excellente tenue de ce débat.
À l'issue de ce débat, la commission propose au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Elle propose au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 63, ainsi que des articles 63 bis et 63 ter .
Elle propose au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
Elle propose enfin au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits des comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification, des crédits de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables », du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », des comptes d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », et des articles 63, 63 bis et 63 ter .
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
- M. Pascal Berteaud , directeur général de l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) et M. François Baudet , secrétaire général de l'IGN ;
- M. Jean-Louis Bal , président du Syndicat des énergies renouvelables ;
- M. Vincent Mazauric , secrétaire général du Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Mme Béatrice Lecomte , chef du service des affaires budgétaires, M. Emmanuel Rousselot , sous-directeur au service des politiques support et des services d'information, et M. Benoît Piguet , conseiller auprès du secrétaire général.
* 60 A ce titre, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit des transferts d'emplois au 1 er janvier 2014 à hauteur de 2 952 ETPT et 179,68 millions d'euros depuis le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » et 48 ETPT et 3,32 millions d'euros depuis le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la ville ». Les transferts de crédits sont réalisés vers les crédits hors masse salariale (subvention pour charges de service public) du programme 217, support du CEREMA, depuis la masse salariale (titre 2) des programmes 217 et 337.