Projet de loi de finances pour 2014 : Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances)

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 31 (Art. 302 bis K, art. 302 bis ZI, art. 1609 quatervicies A, art. 1609 septvicies et art. 1609 novovicies du code général des impôts, art. L. 321-13 du code forestier, article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) - Fixation des plafonds 2014 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public

Commentaire : le présent article étend le dispositif de plafonnement et de reversement au budget général des ressources fiscales affectées à certains organismes et opérateurs de l'État.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF S'INCRIVANT DANS L'OBJECTIF DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DES OPÉRATEURS

Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012 ^{279 ( * )} , a souligné la part qu'occupent les opérateurs dans le budget de l'Etat : ils représentent environ un cinquième du budget et des emplois de l'Etat, soit près de 50 milliards d'euros et des effectifs s'élevant à 442 830 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2012.

Cette part est croissante. Selon ce même rapport, entre 2007 et 2012 :

- leurs effectifs ont progressé de 6,1 % (durant la même période, ceux de l'Etat ont diminué de 6 %),

- leurs moyens budgétaires - constitués de crédits du budget général de l'Etat et de taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) - ont progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'Etat. Cette évolution s'explique notamment par la dynamique des taxes affectées aux opérateurs (+ 4,5 % par an).

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a voulu encadrer l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'Etat :

- pour les dépenses, un principe général est posé (« les opérateurs de l'Etat contribuent à l'effort de redressement des finances publiques par la maîtrise de leurs dépenses ») ; les règles d'évolution générale des crédits et des emplois publics devraient ainsi continuer de s'étendre aux opérateurs ;

- s'agissant des ressources, il est prévu un plafonnement des taxes qui leur sont affectées , dont le principe avait été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012. Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'Etat. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'Etat.

B. L'EXÉCUTION 2012

Le mécanisme de plafonnement et de reversement des ressources fiscales affectées s'est appliqué, en 2012 , à 21 opérateurs de l'Etat et 10 autres organismes , pour un produit total des recettes affectées sous plafond évalué à 3 milliards d'euros.

Cette même année, le plafonnement des taxes affectées a rapporté 136,2 millions d'euros au budget de l'Etat , soit un montant supérieur à l'estimation du projet de loi de finances initiale (94,6 millions d'euros), compte tenu du dynamisme de ces taxes.

Comme détaillé dans le tableau ci-après, près de la moitié des reversements (à hauteur de 66,5 millions d'euros) a porté sur la fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision perçue par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ^{280 ( * )} .

Plafonnement des taxes affectées : des prévisions à l'exécution 2012

(en millions d'euros)

A - Imposition ou ressource affectée	B - Personne affectataire	Plafond LFI 2012	Exécution 2012 hors plafond	Reversement prévisionnel PLF 2012 (1)	Reversement effectif 2012 (2)
Taxe générale sur les activités polluantes (art. 266 sexies du code des douanes)	Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)	498,6	491,09	---	---
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes	Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)	610	535,25	---	---
Fraction des produits annuels de la vente des biens confisqués	Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)	1,806	1,806	---	---
Taxe annuelle sur les logements vacants	Agence nationale de l'habitat (ANAH)	21	14,884	---	---
TA-TINB dite « de recherche » (non codifiée)	Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)	120	118,681	---	---
Prélèvement ponctuel (2011/2012/2013) sur la fraction SGP de la taxe sur les bureaux (non codifiée)	Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)	95	95	---	---
Fraction des droits de timbres sur la délivrance des cartes nationales d'identité (art. 1628 bis du CGI)	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	12,5	12,5	---	---
Avant LFI 2012 : fraction des droits de timbres sur passeports et titres délivrés aux réfugiés et apatrides	ANTS	107,5	107,5	---	---
Après LFI 2012 : deux plafonds dont un pour les passeports (I) et un pour les titres sécurisés délivrés 43,0aux réfugiés et apatrides (IV et V) + titres de	ANTS	16,1	15	---	---
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules (art. 1628-0 bis du CGI)	ANTS	43	41,837	---	---
Droit fixe d'utilisation du réseau ferré	Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)	11	12,617	---	1,617

A - Imposition ou ressource affectée	B - Personne affectataire	Plafond LFI 2012	Exécution 2012 hors plafond	Reversement prévisionnel PLF 2012 (1)	Reversement effectif 2012 (2)
Taxe sur les spectacles (non codifiée)	Association pour le soutien du théâtre privé	9	5,096	---	---
Droit de francisation et de navigation hors Corse	Conservatoire de l'espace littoral et de rivages lacustres (CELRL)	37	40,807	2	3,807
Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction	Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)	16,3	15,892	---	---
Fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne	Centre des monuments nationaux	8	10,323	2	2,323
Fraction distributeurs de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision	Centre national du cinéma et de l'image (CNC)	229	295,464	70	66,494
Prélèvement sur les paris sportifs	Centre national pour le développement du sport (CNDS)	31	37,368	5	6,368
Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux hors paris sportifs	CNDS	173,8	173,682	---	---
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (art. 302 bis ZE du CGI)	CNDS	43,4	43,926	---	0,526
Taxe sur l'édition des ouvrages de librairie	Centre national du livre (CNL)	5,3	4,9	---	---
Taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression	CNL	29,4	29,6	0,8	0,2
Taxe sur les spectacles de variété (non codifiée)	Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)	27	23,549	---	---
Taxe pour le développement des industries de l'habillement (non codifiée)	Comité de développement et de promotion de l'habillement	10	9,995	---	---

A - Imposition ou ressource affectée	B - Personne affectataire	Plafond LFI 2012	Exécution 2012 hors plafond	Reversement prévisionnel PLF 2012 (1)	Reversement effectif 2012 (2)
Taxe pour le développement des industries de l'ameublement (non codifiée)	Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB) ; Institut technologique filière cellulose, bois, ameublement (FCBA) ; Centre technique des industries mécaniques (CETIM)	16,5	14,885	1,8	---
Taxe pour le développement des industries du cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure (non codifiée)	Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC)	12,5	12,506	---	0,006
Taxe pour le développement de l'industrie de la conservation des produits agricoles (non codifiée)	Centre technique de la conservation des produits agricoles	2,7	2,642	---	---
Taxe pour le développement des industries (non codifiée)	Centres techniques industriels de la mécanique (CETIM), Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure)	70,2	72,29	---	2,09
Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferroviaires	Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)	17,5	16,805	---	---
Prélèvement sur la fraction CRMA de la TA-CFE	Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA)	9,91	9,992	---	0,082
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur les produits de la mer (anciennement perçue par OFIMER - non codifiée)	FranceAgriMer	4,5	5,585	---	1,085
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur le lait et les produits laitiers	FranceAgriMer	15	0 ^281 ( * )	---	---

A - Imposition ou ressource affectée	B - Personne affectataire	Plafond LFI 2012	Exécution 2012 hors plafond	Reversement prévisionnel PLF 2012 (1)	Reversement effectif 2012 (2)
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranAgriMer) sur les céréales (anciennement perçue par ONIGC)	FranceAgriMer	23	22,431	---	---
Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie (non codifiée)	Comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie et des arts de la table (Francéclat)	13,5	13,2	---	---
Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique	Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)	5	4,241	---	---
Fraction des prélèvements respectivement sur les paris hippiques (L. 137-20), les paris sportifs (L. 137-21) et les paris sur les jeux de cercle en ligne (L. 13-22)	Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)	5	5,161	---	0,161
Fraction de la contribution due par les consommateurs finals d'électricité	Médiateur national de l'énergie	7	6,065	---	---
Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation, et droit de régularisation	Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)	109	119,602	---	10,602
Taxe sur les embauches (saisonnière/temporaire/permanente) de travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France	OFII	34	25,879	---	---
Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers	OFII	7,5	8,9	---	1,4
Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	4	0	---	---
Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	1	0,26	---	---

A - Imposition ou ressource affectée	B - Personne affectataire	Plafond LFI 2012	Exécution 2012 hors plafond	Reversement prévisionnel PLF 2012 (1)	Reversement effectif 2012 (2)
Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité	OFII	5,5	3,537	---	---
Fraction non affectée (hors max Ile de France, fixe UESL, fixe Etat et fixe ANRU) de la TSB	Société du Grand Paris (SGP)	168	202,432	7,0	34,432
Taxe spéciale d'équipement SGP adossée à la TH, aux TF et à la CFE en Ile de France	SGP	117	117,256	---	0,256
Composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté au transport en commun en Ile de France de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER-STIF RATP)	SGP	60	61,419	---	1,419
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques	Voies navigables de France (VNF)	148,6	151,922	6,0	3,322
Mesures de plafonnement de taxes		3 012,616	3 013,807	94,6	136,191

(1) Rendement du reversement prévu en LFI 2012.

(2) Rendement du reversement en exécution.

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

C. LES PRÉVISIONS 2013

La loi de finances pour 2013 et la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ont élargi le mécanisme de plafonnement à 13 nouvelles taxes , correspondant à un montant plafonné de 2,45 milliards d'euros. S'agissant des taxes affectées déjà plafonnées en 2012, leur plafond s'est élevé à 2,76 milliards d'euros dans la LFI 2013, en diminution de 0,25 milliard d'euros par rapport à la LFI 2012. Au total, dans la LFI 2013, le plafond des taxes affectées s'élève ainsi à 5,21 milliards d'euros.

Selon les prévisions révisées afférentes à l'année 2013, les reversements s'établiraient à 205,83 millions d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après.

Près de la moitié de ces reversements (à hauteur de 96,4 millions d'euros) devrait porter sur la fraction non affectée de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage et leurs emplacements de stationnement (TSB), perçue par la Société du Grand Paris (SGP). Par ailleurs, le reversement relatif à la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) pour frais de chambre de commerce et d'industrie devrait s'élever à 47 millions d'euros.

Opérateurs et organismes dont les taxes affectées plafonnées
devraient donner lieu à des reversements en 2013

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Plafond 2013	Prévision d'exécution révisée 2013	Reversement
Droit fixe d'utilisation du réseau ferré	ARAF	11	12,7	1,7
Fraction non affectée de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage et leurs emplacements de stationnement (TSB)	SGP	168	264,353	96,353
Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferroviaires	EPSF	17,5	17,572	0,072
Taxe au profit de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) sur les céréales	FranceAgriMer	22	22,917	0,917
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau ou autres ouvrages hydrauliques	Voies navigables de France	148,6	151,9	3,3
Taxes affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS )
Prélèvement sur les paris sportifs	CNDS	31	41,105	10,105
Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux	CNDS	176,3	176,808	0,508
Sous-total	CNDS	207,3	217,913	10,613
Taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)
Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation	OFII	108	123,5	15,5
Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers	OFII	7	8	1
Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité	OFII	4	4,67	0,67
Sous-total	OFII	119,0	136,17	17,17
Droit de francisation et de navigation hors Corse	Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	37	41	4
Fraction du prélèvement sur les jeux de cercle en ligne	Centre des monuments nationaux (CMN)	8	10,508	2,508
Taxe pour le développement des industries	Centre technique des industries mécaniques (CETIM), Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure	70,2	73,591	3,391
Fraction des prélèvements sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne	Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)	5	5,254	0,254
Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) pour frais de chambre de commerce et d'industrie	Chambres de commerce et d'industrie de région	819	865,983	46,983
Taxe affectée au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL)	Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes	17	17,8	0,8
Taxe sur les transactions financières	Fonds de solidarité pour le développement	60	75	15
Taxe d'abattage	FranceAgriMer	84	86,771	2,771
Total reversements				205,832

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

Comme en 2012, pour une majorité de taxes plafonnées, les plafonds sont inférieurs aux prévisions d'exécution 2013. Il ne devrait donc pas être procédé à un reversement.

Opérateurs et organismes dont les taxes affectées plafonnées
ne devraient pas donner lieu à reversement en 2013

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Plafond LFI 2013	Prévision d'exécution révisée 2013
Taxe générale sur les activités polluantes	Agence de l'environnement et de maîtrise de l'énergie (ADEME)	498,6	498,6
Taxe due par les concessionnaires d'autoroutes	Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)	610	565
Fraction des produits annuels de la vente des biens confisqués	Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis ou confisqués (AGRASC)	1,806	1,806
Taxe annuelle sur les logements vacants	Agence nationale de l'habitat (ANAH)	21	21
Taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base dite « de recherche »	Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)	120,0	96,38
Prélèvement ponctuel sur fraction SGP ^282 ( * ) de la taxe sur les bureaux	Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)	95	95
Fraction des droits de timbres sur la délivrance des cartes nationales d'identité	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	12,5	12,5
Droits sur les passeports	ANTS	107,5	107,5
Droits sur les titres sécurisés délivrés aux réfugiés et apatrides et titres de séjour selon les traités internationaux	ANTS	16,1	15
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules	ANTS	43	43
Taxe sur les spectacles	Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP)	9	6,1
Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction	Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) et Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)	16,3	16,178
Taxe sur l'édition des ouvrages de librairie	Centre national du livre (CNL)	5,3	5,3
Taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression	CNL	29,4	29,4
Taxe sur les spectacles de variétés	Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)	27	23,6
Taxe pour le développement des industries de l'ameublement	Comité professionnel de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (COFIDAB) ; Institut technologique filière cellulose, bois, ameublement (FCBA) ; Centre technique des industries mécaniques (CETIM)	16,5	15,153
Taxe pour le développement des industries de cuir, de la maroquinerie, de la ganterie et de la chaussure	Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC)	12,5	12,5
Taxe pour le développement de l'industrie de la conservation des produits agricoles	Centre technique de la conservation des produits agricoles	2,9	2,8
Taxe pour le développement des industries de l'habillement	Comité de développement et de promotion de l'habillement	10	9,95
Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie.	Franceéclat	13,5	13,5
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives	CNDS	40,9	40,9
Taxe sur les produits de la mer	FranceAgriMer	4,5	4,5
Prélèvement sur la fraction CRMA de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE)	FNPCA	9,91	9,875
Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique	Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)	6	5,474
Fraction de la contribution due par les consommateurs finaux d'électricité	Médiateur national de l'énergie	7	5,487
Taxe sur les embauches (saisonnière/temporaire/permanente) des travailleurs étrangers et sur les salariés étrangers détachés temporairement en France	OFII	29	25,192
Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	1,5	1,5
Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	0,5	0,5
Taxe spéciale d'équipement adossée à la TH, aux TF et à la CFE en Ile-de-France	SGP	117	117
Composante sur le matériel ferroviaire roulant affecté aux transports en commun en Ile-de-France de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER-STIF RATP)	SGP	60	60
Fraction ANFR de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (TA-IFER) et de stations radio	ANFR	6	4,035
Fraction ANSES de la TA-IFER stations radio	ANSES	2	2
Taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus devenus constructibles	Agence de services et de paiements	20	15
Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties pour frais de chambres d'agriculture	Chambres d'agricultures	297	297
Fraction CRMA de la Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat	Chambres régionales de métiers et d'artisanat	280	244,842
Redevance d'archéologie préventive	INRAP, FNAP et collectivités	122	76,9
Redevances cynégétiques	Office national de la chasse et de la faune sauvage	72	69,039
Fraction CCI-R de la TA-CFE pour frais de chambre de commerce et d'industrie	Chambres de commerce et d'industrie de région	549	547,37
Fraction temporaire (2013-2015) de la taxe sur les PVI autres que terrains à bâtir	Fonds géré par la Caisse de garantie du logement social locatif	120	80

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DU PLAFONNEMENT

Le présent article propose d'intégrer trois nouvelles taxes dans le champ du plafonnement en 2014 , pour un montant estimé à 283 millions d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après. Cette intégration est traitée en mesure de périmètre pour le montant correspondant à l'évaluation des recettes, l'année du plafonnement.

Taxes entrant dans le champ du plafonnement en 2014

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Evaluation prévisionnelle de recettes pour 2014
Majoration de taxe d'aviation civile	Fonds de solidarité pour le développement	210
Prélèvement exceptionnel transitoire sur les jeux de loterie	Centre national pour le développement du sport	24
Taxe sur les nuisances aériennes	Exploitants publics ou privés d'aéronefs	49
TOTAL		283

Source : tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2014

A la suite de cet élargissement du périmètre des taxes plafonnées, l'ensemble des taxes affectées au Centre national pour le développement du sport (CNDS) et au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) sont désormais plafonnées.

Par ailleurs, deux taxes affectées sont réintégrées au budget général de l'Etat, la taxe sur les jeux en ligne, affectée jusqu'à présent au Centre des monuments nationaux, à hauteur de 5 millions d'euros, et la part de la taxe affectée aux chambres d'agriculture afférente aux bois et forêts, pour un montant de 4 millions d'euros, soit au total 9 millions d'euros. L'extension du champ des taxes affectées dans le PLF 2014 s'établit ainsi à 274 millions d'euros.

Le PLF 2014 tend à porter le périmètre du plafonnement à 57 taxes affectées à 40 bénéficiaires ou groupes de bénéficiaires , pour un montant de 5,27 milliards d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après. Le nouveau plafond tient compte de l'extension du champ de 283 millions d'euros, du transfert précité vers le budget général à hauteur de 9 millions d'euros et de reversements pour un montant de 208 millions d'euros.

Evolution 2013-2014 du périmètre du plafond des taxes affectées

(en millions d'euros)

LFI 2013 (A)	PLF 2014
	Extension du champ (B)	Transferts vers des missions du budget général (C)	Baisses (-) ou hausses (+) de plafonds par rapport à 2013 (D)	Nouveau plafond proposé (E) = (A) + (B) + (C) + (D)
5 206	283	- 9	- 208	5 272

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

B. LES ÉVOLUTIONS DES PLAFONDS

Outre ces modifications de périmètre, le PLF 2014 propose les évolutions suivantes des plafonds de taxes affectées :

- la suppression ou la modification de quatre taxes affectées ^{283 ( * )} (- 182 millions d'euros) ;

- l'abaissement du plafond de 24 taxes par rapport à 2013 (- 248,9 millions d'euros), détaillé dans le tableau ci-après ;

- l'augmentation du plafond de 3 taxes (+ 223 millions d'euros) ;

- la stabilisation du plafond de 29 taxes.

Par rapport à 2013, le présent article propose ainsi un abaissement supplémentaire des plafonds de 207,9 millions d'euros à périmètre constant ^{284 ( * )} .

Cet abaissement va donc au-delà de l'objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques pour l'année 2014 (- 74 millions d'euros par rapport à 2013) , comme le montre le tableau ci-après, témoignant de la contribution accrue des opérateurs à la maîtrise des dépenses publiques.

Les abaissements de plafonds des taxes affectées prévus par la LPFP

(en millions d'euros)

	2013	2014	2015
Baisse des plafonds par rapport à 2012	191	265	465
Baisse supplémentaire des plafonds par rapport à l'année précédente		74	200

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

Réduction des plafonds de taxes affectées aux opérateurs

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Plafond LFI 2013	Plafond 2014	Evolution du plafond
Taxe générale sur les activités polluantes	ADEME	498,6	448,7	- 49,9
Taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus devenus constructibles	Agence de service et de paiements	20	15	- 5
Fraction de droits de timbres au titre de la délivrance des cartes d'identité	ANTS	12,5	11,25	- 1,25
Fraction de droits de timbres au titre de la délivrance des passeports	ANTS	107,5	96,75	- 10,75
Fraction de droits de timbres pour les titres sécurisés	ANTS	16,1	14,49	- 1,61
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation	ANTS	43	38,7	- 4,3
Taxe sur les spectacles	Association pour le soutien du théâtre privé	9	8	- 1
Droit fixe d'utilisation du réseau ferré	ARAF	11	0	- 11
Taxe sur les spectacles de variété	CNV	27	24	- 3
Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction	CERIB ; CTMNC	16,3	15	- 1,3
Taxe pour le développement des industries	CETIM, CTI	70,2	70	- 0,2
Taxe additionnelle à la cotisation sur la VA des entreprises	Chambres de commerce et d'industrie	819	719	- 100
Fraction CRMA à la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises	Chambre de métiers et d'artisanat	280	245	- 35
Taxe pour le développement des industries de l'habillement	Comité de développement et de promotion de l'habillement	10	9,5	- 0,5
Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie	Francéclat	13,5	13	- 0,5
Taxe pour le développement des industries de l'ameublement	CODIFAB ; FCBA ; CETIM	16,5	14	- 2,5
Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferrés	EPSF	17,5	15,8	- 1,7
Taxe sur les produits de la mer	FranceAgriMer	4,5	4,1	- 0,4
Taxe sur les titres de séjour	OFII	108	98	- 10
Redevances cynégétiques	ONCFS	72	69	- 3
Taxe sur les ouvrages hydrauliques	Voies navigables de France	148,6	142,6	- 6
Total		2320,8	2071,89	-248,91

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

Les abaissements des plafonds entre 2013 et 2014 concernent, notamment, la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par le chambres de commerce et d'industrie (- 100 millions d'euros, de 819 millions d'euros en 2013 à 719 millions d'euros en 2014), la taxe générale sur les activités polluantes affectée à l'ADEME (- 49,9 millions d'euros, de 498,6 millions d'euros en 2013 à 448,7 millions d'euros en 2014) et la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) versée aux chambres de métier et d'artisanat (- 35 millions d'euros, de 280 millions d'euros en 2013 à 245 millions d'euros en 2014).

Les trois augmentations de plafond répondent à des besoins de financement accru des opérateurs auxquels les taxes sont affectées :

- la fraction non affectée de la taxe sur les bureaux bénéficiant à la Société du Grand Paris (SGP), de 168 millions d'euros à 350 millions d'euros, dans le cadre du financement des projets d'infrastructure du Grand Paris ;

- la part de la taxe sur les transactions financières affectée au Fonds social de développement (FSD), que le présent article propose de rehausser (de 10 % à 15 %), afin d'accroître le produit bénéficiant au FSD de 60 millions d'euros à 100 millions d'euros ;

- le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée, de 6 millions d'euros à 7 millions d'euros, afin de financer les missions de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO, acronyme de son ancienne appellation : Institut national des appellations d'origine).

C. DES PRÉVISIONS DE REVERSEMENT À HAUTEUR DE 267,5 MILLIONS D'EUROS

Le produit prévisionnel des reversements s'élève à 267,5 millions d'euros en 2014, en hausse de 61,7 millions d'euros par rapport à la prévision 2013 révisée (205,8 millions d'euros), comme détaillé dans le tableau ci-après.

Les principaux reversements attendus concernent quatre organismes : l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), à hauteur de 60 millions d'euros ; l'ADEME (50 millions d'euros) ; l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), à hauteur de 43,5 millions d'euros ; les chambres de commerce et d'industrie (27,5 millions d'euros).

Pour l'ADEME, les chambres de commerce et d'industrie, le reversement résulte de la diminution des plafonds entre 2013 et 2014 ; concernant l'ANDRA, il est la conséquence d'une dynamique de la taxe affectée. S'agissant de l'OFII, le reversement provient partiellement (à hauteur de 10 millions d'euros) de la diminution du plafond des taxes affectées.

Opérateurs et organismes dont les taxes affectées plafonnées
devraient donner lieu à reversement en 2014

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Plafond LFI 2014	Prévision de rendement 2014	Reverse-ment prévision-nel
Taxe générale sur les activités polluantes	ADEME	448,7	498,6	49,9
Taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base dite « de recherche »	ANDRA	120	180	60
Fraction des droits de timbres sur la délivrance des cartes nationales d'identité	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	11,25	12,5	1,25
Droits sur les passeports	ANTS	96,75	107,5	10,75
Droits sur les titres sécurisés délivrés aux réfugiés et apatrides et titres de séjour selon les traités internationaux	ANTS	14,49	15	0,51
Taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules	ANTS	38,7	43	4,3
Droit de francisation et de navigation hors Corse	CELRL	37	45	8
Taxe pour le développement des industries des matériaux de construction	CERIB et CTMNC	15	16,3	1,3
Taxe pour le développement des industries	CETIM et autres centres techniques professionnels	70	75,284	5,284
Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non-bâties pour frais de chambres d'agriculture	Chambres d'agricultures	293,3	297	3,7
Taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) pour frais de chambre de commerce et d'industrie	Chambres de commerce et d'industrie	719	745,969	26,969
Fraction CRMA de la Taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat	Chambres de métiers et d'artisanat	245	248,162	3,162
Contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives	CNDS	31	43,16	12,16
Fraction du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux hors paris sportifs	CNDS	176,3	179,814	3,514
Taxe pour le développement des industries de l'habillement	Comité de développement et de promotion de l'habillement	9,5	10	0,5
Taxe pour le développement des industries de l'ameublement	CODIFAB, FCBA, CETIM	14	16,5	2,5
Taxe affectée au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL)	CTIFL	17	18,15	1,15
Taxe sur les transactions financières	Fonds de solidarité pour le développement	100	115,088	15,088
Taxe sur les produits de la mer	FranceAgriMer	4,1	4,5	0,4
Taxe sur les céréales	FranceAgriMer	22	22,917	0,917
Droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les réseaux ferroviaires	EPSF	15,8	18	2,2
Taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie	Francéclat	13	13,811	0,811
Fraction des prélèvements sur les paris	INPES	5	5,343	0,343
Taxe sur les titres de séjour et les titres de circulation, et droit de régularisation	OFII	98	138,5	40,5
Taxe sur les attestations d'accueil des étrangers	OFII	7	8	1
Contribution spéciale sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	1,5	2	0,5
Contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine sur les employeurs d'étrangers en situation irrégulière	OFII	0,5	1	0,5
Droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité	OFII	4	5	1
Taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise d'eau, rejet d'eau ou autres ouvrages hydrauliques	Voies navigables de France	142,6	151,9	9,3
Total reversements				267,507

Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à plafonner les taxes affectées à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), d'une part, et à l'Autorité des marchés financiers (AMF), d'autre part . Adoptés avec l'avis favorable de la commission des finances, deux sous-amendements du Gouvernement ont porté le plafond des taxes affectées à l'ACPR et à l'AMF à, respectivement, 205 millions d'euros et 95 millions d'euros (contre, respectivement, 165 millions d'euros et 81 millions d'euros dans l'amendement de la commission des finances), afin que ce plafonnement n'entraîne pas, a priori , de reversement au budget de l'Etat.

Sur l'initiative du Gouvernement, un amendement, adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, est revenu sur la baisse du plafond de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti affectée aux chambres d'agriculture . Les ressources ainsi maintenues (à hauteur de 3,7 millions d'euros) doivent permettre d'abonder le nouveau fonds stratégique de la forêt et du bois. Il a été annoncé une diminution d'un montant équivalent des crédits de la mission « Agriculture », afin de neutraliser l'impact sur l'équilibre général du budget.

Adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement a enfin rectifié des erreurs matérielles dans la ventilation du plafond des taxes affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) .

Le plafond de la taxe sur la délivrance et le renouvellement des titres de séjour a été abaissé de 108 millions d'euros dans le texte initial du présent article à 105 millions d'euros. Mais la somme de 108 millions d'euros était erronée, le montant exact s'élevant à 98 millions d'euros, comme indiqué dans l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2014. L'amendement adopté par l'Assemblée nationale entraîne ainsi une hausse du plafond de 7 millions d'euros (de 98 millions à 105 millions d'euros) et une diminution à due concurrence des reversements prévisionnels.

En conséquence du même amendement, le plafond de la taxe sur les embauches de travailleurs étrangers a été abaissé de 29 millions d'euros à 23 millions d'euros, soit une diminution du plafond de 6 millions d'euros, entraînant une prévision de reversement de 2,192 millions d'euros, alors qu'aucun reversement n'était initialement prévu.

Enfin, le plafond du droit de timbre sur les demandes de naturalisation, de réintégration et d'acquisition de la nationalité été abaissé de 4 millions d'euros à 3 millions d'euros, soit une diminution du plafond de 1 million d'euros, entraînant une augmentation à due concurrence des reversements prévisionnels.

Au total, par rapport aux données figurant dans l'annexe « Voies et moyens », le plafond des taxes affectées à l'OFII est inchangé, mais les reversements prévisionnels au budget de l'Etat diminuent de 3,871 millions d'euros .

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de coordination de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général.

Compte tenu de l'inclusion de l'ACPR et de l'AMF dans le plafond (+ 300 millions d'euros) et de la diminution (- 3,7 millions d'euros) du plafond de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti affectée aux chambres d'agriculture, le plafond total des taxes affectées à l'issue des votes de l'Assemblée nationale s'élève à 5,57 milliards d'euros .

Le montant prévisionnel des reversements au budget général diminue cependant de 7,6 millions d'euros par rapport au texte initial du PLF, pour s'élever à 259,9 millions d'euros .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve le principe de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat.

Notre ancienne collègue Nicole Bricq avait souligné, dès 2007 dans le cadre de travaux consacrés aux agences de sécurité sanitaire , que « l'affectation de taxes à des opérateurs de l'Etat constitu[ait] une entorse à l'esprit de la LOLF » ^{285 ( * )} , nuisant tant à l'optimisation des moyens alloués aux opérateurs qu'à leur pilotage par l'Etat.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre commission des finances avait ainsi approuvé le principe de plafonnement et de reversement des taxes affectées aux opérateurs et à d'autres organismes de l'Etat, en observant que les taxes affectées, souvent dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer l'évolution de leurs dépenses sur celui de leurs recettes.

Les amendements adoptés à l'Assemblée nationale ont permis d'étendre le mécanisme de plafonnement, conformément aux préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), dans un rapport remis au Parlement en juillet 2013, en application des dispositions de l'article 21 de la LPFP pour les années 2012 à 2017.

Afin d'élargir encore le champ de ce plafonnement, votre commission des finances vous propose deux amendements , tendant à y inclure d'une part, les taxes affectées aux agences de l'eau (à hauteur de 2,158 milliards d'euros) et d'autre part, la taxe sur les services de distribution de télévision affectée au CNC (à hauteur de 271 millions d'euros), laquelle figurait dans le plafond des taxes affectées en 2012 mais en avait été retirée en 2013. Les montants des plafonds proposés correspondant aux prévisions de recettes pour 2014, il n'y aurait pas de reversement au budget général de l'Etat, sauf si le produit des taxes excédait les prévisions.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32 - Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement des agences de l'eau

Commentaire : le présent article prévoit un prélèvement exceptionnel de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau pour l'année 2014.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES AGENCES DE L'EAU : UNE MISSION CENTRALE DANS LA MISE EN oeUVRE DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES

1. L'organisation des agences

Créées par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, et réformées par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA), les six agences de l'eau (agences des bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse et Seine-Normandie) sont des établissements publics à caractère administratif , placés sous la tutelle du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Leur conseil d'administration est composé de trente-quatre membres (plus trois membres au titre de la Corse pour l'Agence Rhône-Méditerranée-Corse) représentant en nombre égal l'État, les collectivités territoriales et les usagers ^{286 ( * )} , auxquels s'ajoutent le président et le représentant du personnel.

2. Les principales missions des agences de l'eau

Les agences de l'eau jouent un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau. Elles organisent la planification et le financement des politiques de l'eau au niveau d'un ou plusieurs bassins hydrographiques.

Leur priorité est la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et l'application du droit communautaire dans le domaine de l'eau ^{287 ( * )} .

À ce titre, les agences de l'eau ont élaboré, en lien avec les services de l'État, les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ^{288 ( * )} sur la période 2010-2015, adoptés par les comités de bassin fin 2009.

Les agences de l'eau assurent également le secrétariat des comités de bassin . Pour mémoire, les comités de bassin se composent de trois collèges :

- le collège des collectivités locales (communes, départements, régions), qui représente 40 % des sièges, dont la moitié est attribuée aux communes ;

- le collège des représentants des usagers de l'eau (industries de transformation, hydroélectricité, agriculture, associations de pêche, de consommateurs, de protection de la nature), qui représente également 40 % des sièges ;

- le collège des représentants de l'État , qui dispose de 20 % des sièges.

Il existe sept comités de bassins , qui correspondent aux six bassins du continent, auxquels s'ajoute le bassin de Corse, dont le secrétariat est assuré conjointement par la collectivité territoriale de Corse et l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse.

De plus, les agences de l'eau ont, en lien avec les conseils généraux, une mission de solidarité envers les communes rurales , afin de favoriser l'équipement des services d'eau et d'assainissement.

Enfin, elles assurent le financement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), pour un montant de 145 millions d'euros par an, auxquels s'ajoutent les recettes correspondant à la majoration de la redevance pour pollutions diffuses destinée au plan « Ecophyto 2018 » ^{289 ( * )} de réduction des usages de pesticides (2008-2018).

3. Les principes d'intervention des agences de l'eau

L'article L. 213-9 du code de l'environnement dispose que, pour l'exercice de leurs missions, « le programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre ».

Cet article dispose en outre que « le Parlement définit les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau et fixe le plafond global de leurs dépenses sur la période considérée ainsi que celui des contributions des agences à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques ».

En outre, « les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau relatives au programme pluriannuel d'intervention et aux taux des redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin, dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention , qui font l'objet d'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, pris après avis du Comité national de l'eau ».

Enfin, l'exécution du programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau fait l'objet d'un rapport annexé chaque année au projet de loi de finances.

La dixième programmation des agences de l'eau

Pour la période 2013-2018, la programmation des agences de l'eau est encadrée par l'article 124 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 . La programmation en cours relève des dixièmes programmes pluriannuels d'intervention ; elle a débuté le 1 ^er janvier 2013. Le plafond de recettes que les agences pourront percevoir sur cette période a été fixé dans la loi précitée à 13,8 milliards d'euros ^{290 ( * )} . La dixième programmation prévoit également une hausse de la contribution à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), plafonnée à 150 millions d'euros par an, dont 30 millions d'euros au titre de la solidarité financières interbassins.

Les grandes orientations nationales ont fait l'objet d'une lettre de cadrage adressée par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie aux présidents des conseils d'administration, et les contrats d'objectifs 2013-2018 sont en cours de signature.

De surcroît, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et du budget a fixé le plafond des dépenses par agence de l'eau et par grand domaine d'intervention (13,3 milliards d'euros pour la période 2013-2018 ^{291 ( * )} ).

Source : projet annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et mobilités durables » annexé au projet de loi de finances pour 2014

B. UN FINANCEMENT DES AGENCES DE L'EAU FONDÉ SUR UNE FISCALITÉ AFFECTÉE, QUI LEUR GARANTIT UNE SITUATION FINANCIÈRE CONFORTABLE

1. Les principes généraux du financement des agences de l'eau

Les agences de l'eau sont financées par des taxes fiscales environnementales dénommées redevances , perçues auprès des usagers de l'eau (usagers domestiques, collectivités, industriels, agriculteurs et pêcheurs), en application des principes de prévention et de réparation des dommages à l'environnement .

La majeure partie des redevances est perçue par le biais de la facture d'eau des abonnés domestiques. Chaque habitant contribue donc individuellement au travers du prix de l'eau.

Les assiettes des redevances sont harmonisées sur l'ensemble du territoire, tandis que les taux sont encadrés par la loi et fixés par les conseils d'administration des agences de l'eau sur avis conforme du comité de bassin ( cf. supra ).

Les redevances des agences de l'eau : des qualifications juridiques fluctuantes

Le Conseil d'État, dans un avis rendu le 27 juillet 1967, a tout d'abord considéré que les redevances créées par la loi du 16 décembre 1964 n'étaient assimilables ni à des impôts, ni à des taxes parafiscales, ni à des redevances pour service rendu, ni à des taxes syndicales. Il s'agissait d'un nouveau type de redevances créé par le législateur, sui generis ;

Par la suite, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État ont considéré que les redevances perçues par les agences de l'eau devaient être rangées parmi les impositions de toute nature.

Ces redevances sont désormais présentées parmi les ressources fiscales affectées, depuis l'adoption de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

Source : « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013

2. Les différentes redevances

La loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 a réformé le système des redevances perçues par les agences de l'eau à compter du 1 ^er janvier 2008. Ces redevances constituent depuis lors la ressource principale des agences. L'article L. 213-10 du code de l'environnement définit sept catégories de redevances perçues auprès des personnes publiques ou privées en application du « principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement » :

- une redevance pour pollution de l'eau , qui recouvre la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-2) et domestique ^{292 ( * )} (article L. 213-10-3) ;

- une redevance pour modernisation des réseaux de collecte , qui regroupe la redevance applicable aux redevables de la redevance pour pollution d'origine non domestique (article L. 213-10-5) et la redevance applicable aux gestionnaires des réseaux publics d'assainissement collectif ^{293 ( * )} (article L. 213-10-6) ;

- une redevance pour pollutions diffuses (article L. 213-10-8) ;

- une redevance pour prélèvement sur la ressource en eau , qui comprend deux catégories : la redevance de « droit commun » et les redevances qui obéissent à des modalités de calcul spécifiques (article L. 213-10-9) ;

- une redevance pour stockage d'eau en période d'étiage (article L. 213-10-10) ;

- une redevance pour obstacle sur les cours d'eau (article L. 213-10-11) ;

- une redevance pour protection du milieu aquatique (article L 213-10-12).

3. Une situation financière confortable

Le produit global des redevances a augmenté de 20,13 % entre 2008 et 2012 , essentiellement du fait de la forte hausse des redevances « pollution » et « collecte » (1,7 milliard d'euros en 2012 contre 1,4 milliard en 2007). Alors que le produit des redevances était stable sur la période 2004-2010, la croissance qui a suivi, en 2011 et 2012, résulte de la révision à mi-parcours des programmes des agences ; cette dernière a pris en compte leur participation active à la réalisation des objectifs du Grenelle de l'environnement, renforçant en conséquence leurs moyens.

Évolution du montant des redevances affectées aux agences de l'eau
de 2008 à 2012

(en millions d'euros)

	2008	2009	2010	2011	2012
Redevances pour prélèvement	266,14	329,51	305,11	346,37	355,73
Redevances pour autres usages	1,36	9,97	12,28	8,58	10,10
Redevances pour pollution et collecte	1 609,19	1 583,71	1 457,70	1 695,69	1 884,85
Majoration pour paiement tardif des redevances	0,00	0,00	0,00	12,10	3,83
Total	1 876,69	1 923,19	1 775,09	2 062,74	2 254,51

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Le fonds de roulement reste quant à lui conséquent : les six agences de l'eau affichent un niveau de fonds de roulement supérieur à 500 millions d'euros à fin 2012 , dont une partie s'explique toutefois par la sous-réalisation de certaines dépenses à cette date, en raison d'un ralentissement des demandes de paiement des interventions et d'engagements tardifs.

4. Des ressources affectées qui ne sont pas soumises au plafonnement de l'article 46 de la loi de finances pour 2012

Les ressources affectées aux agences de l'eau ne sont pas soumises au mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre de finances pour 2012.

En effet, les agences de l'eau en ont été exemptées sur le fondement de la nature des taxes qui leurs sont affectées, assimilables à des redevances.

Pour mémoire, trois cas d'exemption ont été retenus au moment de l'instauration du plafonnement :

- les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe. Par principe, ont ainsi été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale et aux collectivités territoriales ;

- les exemptions fondées sur la nature de la taxe. Ont ainsi été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d'un secteur économique ;

- les exemptions des organismes pour lesquels la taxe affectée s'accompagne déjà d'un mécanisme indirect de plafonnement , via une subvention d'équilibre portée par le budget général.

Pour autant, l'article 124 de la loi de finances pour 2012 a introduit le plafonnement des recettes de redevances des agences de l'eau, sur l'ensemble du dixième programme d'intervention , fixé à 13,8 milliards d'euros ( cf. supra ), l'excédent éventuel en fin de programme devant être reversé au budget de l'État . Ces recettes sont plafonnées en cumulé à 2,3 milliards d'euros en 2013 ; 4,6 milliards d'euros en 2014 ; 6,9 milliards d'euros en 2015 ; 9,2 milliards d'euros en 2016 ; 11,5 milliards d'euros en 2017 et 13,8 milliards d'euros en 2018.

Dans son rapport sur la fiscalité affectée ^{294 ( * )} , réalisé à la demande du Premier ministre, en application de l'article 21 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (LPFP), le Conseil des prélèvements obligatoires préconise, à court terme , de maintenir l'affectation des redevances aux agences de l'eau , mais de soumettre leurs ressources affectées au plafonnement annuel prévu par l'article 46 de la loi de finances pour 2012, dans l'attente d'une réforme structurelle de la politique de l'eau. À moyen terme, il recommande la rebudgétisation des recettes issues des redevances des agences de l'eau .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL DE 210 MILLIONS D'EUROS SUR LE FONDS DE ROULEMENT DES AGENCES DE L'EAU

Le présent article propose d'opérer, pour 2014, un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau , au profit du budget général de l'État ( I ).

Ce montant correspond à 10 % des ressources prévisionnelles des agences au titre de l'année 2014 ^{295 ( * )} .

De plus, un arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé du budget répartira le montant de ce prélèvement entre les six agences de l'eau, au prorata de leur part respective dans le produit prévisionnel total pour 2014 des redevances ( II ). D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, « cette ventilation sera réalisée de manière équitable : la clé de répartition sera fondée, comme prévu par le présent article, sur la part de de chaque agence dans les recettes de redevances prévisionnelles totales de 2014 » .

Par ailleurs, le III du présent article prévoit que le versement de ce prélèvement sera opéré, pour 30 %, avant le 30 juin 2014, et, pour 70 %, avant le 30 novembre 2014. Ces délais correspondent aux rythmes habituels d'encaissement et de décaissement de chaque agence de l'eau . Il s'agit ainsi de « préserver l'équilibre de ces établissements ^{296 ( * )} ». Comme le précise l'évaluation préalable précitée, « le plan de trésorerie infra-annuelle de ces établissements a été intégré dans le cadencement du prélèvement, afin de ne pas porter atteinte à leur équilibre financier ».

Enfin, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions afférents seront régis selon les mêmes règles que celles qui s'appliquent à la taxe sur les salaires.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article . L'un , du rapporteur général de la commission des finances, est rédactionnel . L'autre, adopté à l'initiative du groupe écologiste, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement , vise à garantir que le prélèvement exceptionnel n'affectera pas les interventions des agences de l'eau concernant la mise en oeuvre de la directive cadre sur l'eau . Ces actions relèvent du « grand cycle de l'eau » et concernent par exemple la protection des points de captage ou le rétablissement des continuités écologiques. Pour cela, le deuxième alinéa du présent article précise désormais que le prélèvement doit être effectué « sans remettre en cause les programmes de préservation et de reconquête de la biodiversité et l'objectif d'atteinte du bon état des masses d'eau ».

Cette précision est utile, même si elle n'a pas de caractère réellement contraignant pour les agences . Si ces dernières se recentraient, du fait du prélèvement exceptionnel, sur leurs missions les plus anciennes portant sur le « petit cycle de l'eau ^{297 ( * )} », la France risquerait en effet de ne pas atteindre les objectifs de la directive cadre sur l'eau à l'horizon 2015, s'exposant alors à des sanctions financières de la part des institutions européennes.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif s'inscrit dans la démarche engagée par le Gouvernement pour faire contribuer au redressement des finances publiques les opérateurs dont la majorité des ressources provient de la fiscalité affectée . Une logique comparable ou proche de celle-ci prévaut aux articles 33 du projet de loi de finances pour 2014 (prélèvement exceptionnel de 90 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC), 33 bis (prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété intellectuelle) et 34 (contribution des chambres de commerce et d'industrie à l'effort de rétablissement des comptes publics et rétrocession aux entreprises de la baisse du plafond de leurs taxes affectées).

C e prélèvement présente l'avantage de garantir une ressource certaine de 210 millions d'euros au budget général pour l'année 2014, quand le mécanisme de plafonnement et d'écrêtement n'aboutit pas toujours à la recette escomptée, du fait d'une exécution parfois inférieure à la prévision des recettes fiscales en loi de finances initiale. Par ailleurs, il ne déstabilise pas les agences, compte tenu de son calibrage et de ses modalités de prélèvement, et leur permet d'avoir une visibilité sur leurs ressources et leur exécution budgétaire. Le niveau retenu correspond à 17,5 % du montant global des efforts demandés aux opérateurs de l'État en 2014 (1,2 milliard d'euros).

Pour autant, ce dispositif ne participe pas d'une rationalisation de la fiscalité affectée , puisqu'il ne prévoit, ni le plafonnement des redevances affectées aux agences de l'eau, ni leur rebudgétisation.

On peut donc considérer qu'il s'agit d'une solution transitoire, dans l'attente d'une réforme structurelle de la politique de l'eau , qui pourrait aboutir en 2014, dans le prolongement du travail engagé dans le cadre de la modernisation de l'action publique ^{298 ( * )} . Votre rapporteur général relève que ce rapport a plutôt conforté le mode de financement actuel de la politique de l'eau . En effet, dans ses principales conclusions, il souligne, au titre des points forts « l'organisation par bassin, les programmes pluriannuels et les ressources affectées des agences de l'eau ». Par ailleurs, le rapport indique que « le système de la ressource affectée avec définition de programmes pluriannuels d'intervention est très apprécié de tous les acteurs , public et privés », et que « le consentement à payer est réel ». Cet aspect devra être pris en compte dans le cadre de toute réflexion sur une rebudgétisation éventuelle des recettes issues des redevances de l'eau.

Votre rapporteur général relève en outre qu'un sous-groupe du Comité pour la fiscalité écologique consacre actuellement une partie de ses travaux à la fiscalité des ressources en eau , afin d'aboutir à une application plus efficace du principe pollueur-payeur, conformément aux conclusions de la conférence environnementale de septembre 2013 .

Au regard de ces éléments, votre rapporteur général estime que le prélèvement exceptionnel de 210 millions d'euros devrait s'accompagner du plafonnement du produit des redevances affectées aux agences de l'eau, selon les préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires, dans l'attente d'une réforme structurelle de la politique de l'eau et de son financement. Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement en ce sens à l'article 31 relatif à la fixation des plafonds pour 2014 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 - Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée

Commentaire : le présent article prévoit un prélèvement exceptionnel de 90 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

I. LE DROIT EXISTANT : LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DU CNC

A. LE SOUTIEN AUX SECTEURS CINÉMATOGRAPHIQUE ET AUDIOVISUEL, CoeUR DE MISSION DU CNC

Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 2009 ^{299 ( * )} , le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle principale du ministère de la culture et de la communication ^{300 ( * )} .

Le CNC conçoit et met en oeuvre la politique de l'État dans les domaines du cinéma , mais aussi des autres industries de l'image animée : audiovisuel, vidéo, multimédia et jeu vidéo. Ses missions sont définies dans les articles L. 111-1 et suivants du code du cinéma et de l'image animée.

En ce qui concerne sa politique de soutien au secteur, le CNC alloue ces aides, à parts égales, entre :

- d'une part, des mécanismes automatiques (qui s'apparentent à des « dépenses de guichet ») et qui visent à consolider le tissu industriel existant : ces aides reposent sur le principe de la « constitution de droits de tirage ^{301 ( * )} » au profit de producteurs, distributeurs, exploitants et éditeurs de vidéo, à due concurrence des recettes créées par l'exploitation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles ;

- d'autre part, des soutiens sélectifs (ou « dépenses discrétionnaires ») qui ont pour principale finalité de favoriser la diversité et le « renouvellement des talents » ^{302 ( * )} : ces aides sont accordées après examen des projets par une commission de professionnels.

B. UN PILOTAGE PAR LA RECETTE, QUI FAIT DU CNC UNE « EXCEPTION » BUDGÉTAIRE ^{303 ( * )}

1. le CNC est financé à plus de 90 % par des taxes affectées

a) Le CNC est financé majoritairement par trois taxes

À titre principal, le CNC est financé par des taxes affectées . Parmi celles-ci, les trois plus importantes sont :

- une taxe sur les entrées dans les salles de cinéma (TSA), au taux de 10,72 %, créée en 1948 ;

- une taxe sur les services de télévision (TST), dont on distingue deux « branches » : d'une part, la plus ancienne (1986), la TST « éditeurs » , à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ; d'autre part, la TST « distributeurs » , qui frappe, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricable) et par satellite, la télévision numérique terrestre (TNT), les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ;

- une taxe sur la commercialisation vidéo physique et dématérialisée (DVD), au taux de 2 %, créée en 1993 et étendue en 2004 à la vidéo à la demande.

Rendement des trois principales taxes affectées au CNC

(en millions d'euros)

Taxe	Exécution 2012	Budget 2013	Prévision 2014
Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)	144,0	133,2	134,2
Taxe sur les services de télévision (TST)	574,5 ^304 ( * )	537,2 ^305 ( * )	537,7 ^306 ( * )
Taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande	31,7	29,5	28,0

Source : document stratégique de performance du CNC - septembre 2013

D'autres recettes, de montant plus marginal, abondent également le CNC :

- d'une part, la taxe perçue par les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d'incitation à la violence ;

- d'autre part, le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.

Enfin, le CNC bénéficie également, mais dans une moindre part, de ressources propres.

b) Des recettes fiscales particulièrement dynamiques

Les ressources du CNC sont globalement très dynamiques. Entre 2007 et 2012, elles ont augmenté de 42 %, passant de 528 millions d'euros à 749,5 millions d'euros . Cette évolution résulte très majoritairement de la forte hausse des taxes affectées, notamment de la TST, qui représente plus de 75 % des ressources totales de l'établissement. En dix ans, le produit de cette taxe a crû de 303 millions d'euros (soit + 92,3 %).

c) La réforme de l'assiette de la part « distributeurs » de la TST

Le Parlement a modifié le régime de la taxe sur les services de télévision (TST) dans la loi de finances n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 afin de mettre fin au contournement mis en place par certains opérateurs de télécommunications . Toutefois, cette réforme n'est pas encore entrée en vigueur , la Commission européenne, dont l'autorisation est nécessaire, s'interrogeant sur sa compatibilité avec la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques.

La décision rendue le 27 juin 2013 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) sur le contentieux relatif à la taxe sur les opérateurs de communication électronique a clarifié ce point et conforté la position jusqu'alors défendue par les autorités françaises sur la compatibilité de la réforme de la TST avec le droit communautaire. En conséquence, le Gouvernement a de nouveau notifié le 30 juillet 2013 le dispositif, qui est en cours d'examen par la Commission européenne.

L'évaluation du produit de la taxe sur les services de télévision - part distributeurs (TSTD) pour 2014 intègre donc les effets attendus de la réforme de la taxe et son entrée en vigueur effective au 1 ^er janvier 2014 ^{307 ( * )} .

2. Des taxes affectées qui ne sont pas soumises au mécanisme de plafonnement et d'écrêtement prévu par l'article 46 de la loi de finances pour 2012

L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 plafonnait le produit de la TST-distributeurs à hauteur de 229 millions d'euros ^{308 ( * )} , pour un rendement prévisionnel de 299 millions d'euros (70 millions d'euros devaient donc être reversés au budget général de l'État).

Toutefois, l'article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 est revenu sur cette disposition et a sorti la TST-distributeurs du mécanisme de plafonnement , en contrepartie d'un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du CNC de 150 millions d'euros au titre de l'année 2013, prévu par l'article 41 de la même loi.

Le Gouvernement a justifié ce revirement par l'incertitude pesant sur la TSTD , notamment dans l'attente de la décision de la Commission européenne sur la nouvelle assiette, et par le rendement en baisse de la taxe du fait d'un contexte économique difficile.

Dans son rapport sur la fiscalité affectée ^{309 ( * )} réalisé à la demande du Premier ministre, en application de l'article 21 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (LPFP), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) recommande, à court terme, le maintien des taxes affectées au CNC, assorti d'un plafonnement , le temps de réaliser une réforme structurelle de la politique de soutien au secteur du cinéma. Le Conseil des prélèvements obligatoires ne méconnaît pas les difficultés spécifiques liées au CNC, qui rendent complexes les perspectives de réforme de son financement par des taxes affectées, comme le rappelle l'encadré ci-après.

Le diagnostic du Conseil des prélèvements obligatoires sur le CNC en matière de fiscalité affectée

Le CNC , qui bénéfice de six affectations selon l'annexe budgétaire des « Voies et moyens », est probablement l'affectataire qui soulève le plus de difficultés politiques : d'une part, le CNC est emblématique des dérives engendrées par la fiscalité affectée, cet établissement ayant connu une augmentation de ses ressources de près de 250 millions d'euros en trois ans ; d'autre part, la politique qu'il finance bénéficie de relais institutionnels et médiatiques puissants. Les difficultés posées par le CNC sont également techniques :

* les taxes qu'il perçoit ne relèvent pas toutes de la même logique : si la TST « distributeurs » possède une logique « subventionnelle », il n'en est pas de même des cotisations versées par les entreprises cinématographiques, qui relèvent d'une logique sectorielle ;

* le CNC collecte certaines des taxes qui lui sont affectées ;

* certaines taxes déclenchent automatiquement des aides, et ne peuvent donc pas être rebudgétisées mécaniquement , sans une évolution des modalités d'intervention de l'établissement ;

* enfin, le secteur du cinéma bénéficie d'un financement abondant via une multitude de guichets (SOFICA, collectivités territoriales etc.) et d'obligations juridiques d'investissement (diffuseurs).

Dans ce contexte, il apparaît important, avant de modifier les modalités de financement du CNC, de remettre à plat ses modalités d'intervention et de les articuler, plus généralement, avec les autres dispositifs publics en faveur du cinéma . Dans le schéma proposé par le Conseil des prélèvements obligatoires, ne resteraient à terme affectées au CNC que ses taxes « historiques » (cotisations professionnelles et taxe sur le prix des entrées aux séances organisées dans les établissements de spectacles cinématographiques). Dans l'attente de la mise en oeuvre de ce schéma, toutes les taxes affectées du CNC seraient plafonnées .

Source : « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL SUR LE FONDS DE ROULEMENT DU CNC

Le présent article propose d'opérer, pour 2014, un prélèvement de 90 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC . Au 31 décembre 2012, celui-ci s'élevait à 872 millions d'euros .

Le montant du prélèvement a été calibré de façon à permettre au CNC de poursuivre sa politique d'intervention et de respecter les principes prudentiels établis en matière de couverture de ses engagements.

L'évaluation préalable jointe au présent article indique ainsi que « le niveau de la contribution exceptionnelle du CNC a été calculé en fonction de la capacité contributive de l'établissemen t. Il tient compte des ressources disponibles au sein du fonds de roulement de l'établissement sans impact sur les crédits qui relèvent structurellement de l'activité « historique » du Centre et de ses modalités de gestion, c'est-à-dire sans remettre en cause les engagements du Centre liés à son activité de soutien (provisions et restes à payer) ».

Cette appréciation est partagée par le CNC lui-même . En effet, le document stratégique de performance du CNC de septembre 2013 indique que « le prélèvement ne remet en cause ni sa capacité d'intervention, maintenue à 700 millions d'euros, ni sa capacité à assurer une bonne maîtrise de son niveau prudentiel qui lui permet d'honorer ses engagements à l'égard des professionnels ».

De plus, le prélèvement sera effectué en plusieurs tranches , selon un calendrier qui devra être défini par un décret - de la même façon que le prélèvement opéré en 2013, dont les modalités avaient été définies dans le décret n° 2013-378 du 2 mai 2013 ^{310 ( * )} .

Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions afférents seront régis selon les mêmes règles que celles qui s'appliquent à la taxe sur les salaires (articles 1679 à 1679 bis du code général des impôts).

Par ailleurs, l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) bénéficiera de 20 millions d'euros. Il y aura donc un « retour au cinéma » d'une partie du prélèvement ; pour autant, il ne s'agit pas d'une affectation de recettes mais d'une dotation dont les modalités de mise en oeuvre sont toujours en cours de discussion.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des initiatives de votre commission des finances. En effet, cette dernière s'interroge, depuis plusieurs années, sur le financement du CNC et sur les limites de l'affectation de taxes aux opérateurs ^{311 ( * )} . Il s'inscrit également dans la démarche engagée par le Gouvernement pour faire contribuer au redressement des finances publiques les opérateurs dont la majorité des ressources provient de la fiscalité affectée.

Une logique comparable ou proche de celle-ci prévaut aux articles 32 du projet de loi de finances pour 2014 (prélèvement exceptionnel de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau), 33 bis (prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété intellectuelle) et 34 (contribution des chambres de commerce et d'industrie à l'effort de rétablissement des comptes publics et rétrocession aux entreprises de la baisse du plafond de leurs taxes affectées).

Ce prélèvement présente l'avantage de garantir une ressource certaine de 90 millions d'euros au budget général de l'État , quand le mécanisme de plafonnement et d'écrêtement n'aboutit pas toujours à la recette escomptée , du fait d'une exécution parfois inférieure aux prévisions des recettes fiscales en loi de finances initiale. C'est précisément ce qui est arrivé en 2012 : la TSTD était plafonnée à 229 millions d'euros, pour un rendement prévisionnel de 299 millions d'euros. 70 millions d'euros auraient donc dû abonder le budget général de l'État. Or, les recettes de la taxe se sont avérées inférieures à la prévision, et le reversement effectif au budget général s'est élevé à 56 millions d'euros.

Le niveau retenu correspond à 7,5 % du montant global des efforts demandés aux opérateurs de l'État en 2014 (1,2 milliard d'euros). Le prélèvement prévu en 2014 est toutefois inférieur à celui opéré en loi de finances pour 2013, qui s'élevait à 150 millions d'euros. D'après le CNC, si l'on prend en compte les charges pérennes transférées entre 2008 et 2012 du budget de l'État vers le fonds de soutien du CNC, qu'il évalue à 56 millions d'euros par an, la contribution financière du CNC au redressement des comptes publics s'élève au total, entre 2011 et 2014, à plus de 310 millions d'euros .

Pour autant, le dispositif prévu par le présent article ne participe pas d'une rationalisation de la fiscalité affectée , puisqu'il ne prévoit ni le plafonnement des taxes affectées au CNC, ni leur rebudgétisation.

On peut donc considérer, comme pour les agences de l'eau, qu'il s'agit d'une solution transitoire, dans l'attente d'une réforme structurelle du soutien à la production cinématographique . Plusieurs travaux sur ce sujet ont en effet été lancés en 2013, certains ayant déjà abouti, d'autres pas encore. Par exemple, dans le cadre de la démarche de modernisation de l'action publique (MAP), une étude a été spécifiquement réalisée, au sein du rapport de l'Inspection générale des finances de juin 2013 relatif aux aides en faveur des entreprises ^{312 ( * )} , sur le CNC ; ses conclusions s'inspirent à la fois des travaux conduits en 2010-2011 par une mission d'inspection ^{313 ( * )} , et de l'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF, en septembre 2012 ^{314 ( * )} .

Pour mémoire, l'enquête de la Cour des comptes a confirmé les limites d'un « pilotage par la recette » propre à cet opérateur : « sauf à tenir pour irréfutable l'idée selon laquelle le dynamisme d'un secteur emporte la nécessité de lui affecter toujours plus d'argent public et donc d'en faire une priorité de politique publique d'un rang supérieur à toutes les autres priorités gouvernementales, la justification de cette augmentation continue des aides reste à établir ».

Lors de l'audition pour suite à donner à cette enquête, organisée par votre commission des finances le 3 octobre 2012, les magistrats de la Cour des comptes relevaient, à cette occasion, que « le fonds de roulement de l'établissement, qui s'élevait à 800 millions d'euros au 1 ^er janvier 2012, doit certes permettre d'honorer des engagements - provisions, crédits à reporter - mais il existe d'incontestables marges de redéploiement et des réserves budgétaires libres d'affectation ».

De surcroît, la ministre de la culture et de la communication a lancé, dans le sillage des assises de la diversité du cinéma de janvier 2013, une mission relative aux adaptations du modèle de financement, « afin de maintenir la qualité et la diversité de la production cinématographique et de soutenir des modèles économiques cohérents avec les risques pris par les différents intervenants de la chaîne de production et de diffusion des films ». Les conclusions de cette mission conduite par René Bonnell sont attendues dans les prochains mois .

Enfin, la Cour des comptes publiera très prochainement un rapport sur le financement de la production cinématographique et audiovisuelle.

Au regard de ces différents éléments , votre rapporteur général estime que le prélèvement sur le fonds de roulement du CNC permettra de faire contribuer l'opérateur au redressement des finances publiques, sans préempter la conclusion des nombreuses réflexions en cours pour parvenir à une réforme structurelle de la politique publique de soutien au secteur du cinéma et de l'audiovisuel . Dans l'attente de celle-ci, votre rapporteur général estime toutefois justifié de plafonner le produit de la taxe sur les distributeurs de services de télévisions (TSTD), selon les préconisations du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires. Votre commission vous propose un amendement en ce sens à l'article 31 relatif à la fixation des plafonds pour 2014 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public.

Par ailleurs, il souligne la nécessité d'aboutir, en 2014, à la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens du CNC qui fixerait la trajectoire de ses dépenses et recettes. De même, la nouvelle présidente du CNC devrait être dotée rapidement d'une lettre de mission.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau) - Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété industrielle

Commentaire : le présent article opère un prélèvement de 11 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI)

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Christian Eckert, rapporteur général, avec un avis favorable du Gouvernement, vise à opérer un prélèvement sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété industriel à hauteur de 11 millions d'euros, sur un total évalué à 90 millions d'euros.

Pour mémoire, l'amendement initial adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui prévoyait un prélèvement de 10 millions d'euros, a été sous-amendé en séance publique, par le même auteur, pour porter le montant à 11 millions d'euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'INPI

En vertu de l'article L. 411-1 du code de la propriété intellectuelle, l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) - créé par la loi du 19 avril 1951 - est un établissement public placé sous la tutelle du ministre de l'industrie. Cet opérateur de l'Etat rattaché à la mission « Economie » est financé principalement par les recettes constituées des redevances de procédure ^{315 ( * )} versées au titre des dépôts de brevets de propriété industrielle ( cf. infra encadré).

Les ressources de l'INPI sont ainsi constituées à 84,5 % par des taxes affectées :

- les redevances de procédure (82 % des recettes) ^{316 ( * )} ;

- les redevances associées aux prestations de services (diffusion d'informations via des bases de données, pour 2,5 % des recettes) ;

En outre, l'INPI dispose de produits exceptionnels et financiers (1,5 % des recettes) et de reprises sur provisions (14 %).

Ainsi, le projet annuel de performances de la mission « Economie » annexé au PLF 2014 indique que l'évaluation des recettes prévues pour 2013 s'établit à 227 millions d'euros, dont 182 millions au titre des recettes fiscales et près de 45 millions de ressources propres.

Les missions de l'INPI

L'INPI a pour mission :

- de centraliser et de diffuser toute information nécessaire à la protection des innovations et à l'enregistrement des entreprises, ainsi que d'engager toute action de sensibilisation et de formation dans ces domaines ;

- d'appliquer les lois et règlements en matière de propriété industrielle, de registre du commerce et des sociétés ; à cet effet, l'Institut pourvoit, notamment, à la réception des dépôts de demandes des titres de propriété industrielle (ou annexes à la propriété industrielle), à leur examen, à leur délivrance ou à leur enregistrement, à la surveillance de leur maintien ; il centralise le registre du commerce et des sociétés ; il assure la diffusion des informations techniques, commerciales et financières contenues dans les titres de propriété industrielle et instruments centralisés de publications légales ;

- de prendre toute initiative en vue d'une adaptation permanente du droit national et international aux besoins des innovateurs et des entreprises ; à ce titre, il propose aux pouvoirs publics toute réforme utile ; il participe à l'élaboration des accords internationaux ainsi qu'à la représentation de la France dans les organisations internationales.

Source : projet annuel de performances de la mission « Economie » annexé au PLF 2014

Au regard de ces ressources, le compte de résultat de l'opérateur fait apparaître un niveau annuel de dépenses inférieur :

- en 2012, le compte financier présente un bénéfice de 10,98 millions d'euros ;

- et la prévision pour 2013 fait état d'un nouveau bénéfice en hausse à 16,77 millions d'euros.

Le bleu budgétaire pour 2014 indique que « pour 2012, le niveau de fonds de roulement de gestion doit être corrigé du versement à l'État d'un dividende au titre de 2012 d'un montant de 8,3 millions d'euros soit un fonds de roulement comptable de 42,112 millions d'euros ». Ce chiffre, qui diffère par nature, est à rapprocher du montant de 80 millions d'euros relatif au fonds de roulement de gestion mentionné par le Conseil des prélèvements obligatoire et des quelque 90 millions d'euros indiqué par notre collègue rapporteur général. Ces chiffrages divergent.

Aussi, afin de clarifier la situation financière, selon les précisions transmises par le Gouvernement à la demande de votre rapporteur spécial le besoin de fonds de roulement se situera pour 2013 et 2014 dans une fourchette autour 60 à 80 millions d'euros. Mais en l'espèce c'est sur la trésorerie de l'INPI et pas le fonds de roulement que le prélèvement sera effectué en 2014. Or, le niveau de cette trésorerie prévu est de 138 millions d'euros. Donc un montant très supérieur aux premiers chiffrages évoqués.

Il ressort que ce fonds de roulement positif sur la durée révèle un excédent récurent de ressources. Déjà, en 1996, il avait été envisagé pour l'année 1997 un prélèvement exceptionnel de 120 millions de francs sur les réserves de l'INPI au profit du budget de l'Etat, soit une proportion importante de la réserve de trésorerie (65 %) qui étaient estimées à 185 millions de francs à la fin de l'exercice 1997.

Dans le cas présent, le prélèvement se limiterait à 12 % ou 14 % de ce montant.

B. LES MOTIFS DU PRÉLÈVEMENT

Deux motifs ont été invoqués à l'appui du vote de ce prélèvement :

- ce prélèvement doit permettre de compenser, en 2014, la charge supplémentaire que supportera l'Etat du fait de l'ajustement du FCTVA à la hausse du taux normal de TVA au 1 ^er janvier 2014 prévu par l'article 24 bis du présent projet de loi de finances pour 2014 ( cf. extrait des débats ci-dessous) ;

- ensuite le niveau du fonds de roulement de l'INPI traduit un excédent de recettes, et permet ainsi de restituer au budget de l'Etat le trop perçu accumulé.

Extrait des débats en séance publique à l'Assemblée nationale

M. Christian Eckert, rapporteur général. Je souhaite répondre aux deux questions.

L'INPI a actuellement un fonds de roulement de plus de 90 millions d'euros, qui représente environ neuf ou dix mois de fonctionnement. On peut donc prélever 11 millions d'euros sans dommage, et parallèlement inciter l'INPI à baisser ses tarifs ; mais cela relève du règlement, non de la loi. Nous prélevons donc 11 millions d'euros.

Pourquoi 11 millions plutôt que 10 millions ? Ce n'est pas un gage formel, mais c'est l'accord que j'ai passé avec le Gouvernement pour financer la mesure qui concerne le FCTVA. En 2014, elle ne représente une charge que de 11 millions d'euros. Elle pèse davantage l'année suivante, puisque, vous le savez, le FCTVA, sauf exception, est remboursée avec deux ans de retard. Le coût est de 11 millions d'euros, non pas de 10 comme le prévoyait l'amendement n° 300, c'est pourquoi j'ai voulu être « réglo », et préciser les choses.

S'il convient de donner un avis favorable de principe au présent article, qui s'inscrit dans le cadre de la participation des opérateurs à l'effort de redressement des finances publique, votre rapporteur général entend toutefois que le Gouvernement puisse confirmer que le montant de cette ponction ponctuelle ne remettra pas en cause la mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) conclu entre l'Etat et l'INPI pour la période 2013-2016.

C'est en effet sur cette base, et en application du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi décidé par le gouvernement en novembre 2012, que l'INPI a élaboré un plan stratégique à dix ans pour réaliser l'ambition de « devenir, dans un contexte d'économie mondialisée, l'Office national de propriété industrielle de référence en Europe » à l'horizon 2012.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 (Art. 1600 du code général des impôts) - Contribution des chambres de commerce et d'industrie à l'effort de rétablissement des comptes publics et rétrocession aux entreprises de la baisse du plafond de leurs taxes affectées

Commentaire : le présent article :

- opère, au profit du budget général, un prélèvement de 170 millions d'euros sur la taxe additionnelle à la contribution à la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) affectée au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région ;

- réduit le taux de la TA-CVAE pour 2014 afin de rétrocéder aux entreprises un montant équivalent au montant qui dépasserait le plafond instaurée à l'article 31, soit 100 millions d'euros ;

- prévoit des modalités particulières d'application de la TA-CVAE à la chambre de commerce et d'industrie de Mayotte.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DE 2010 A CONFORTÉ LE PRINCIPE DE L'AFFECTATION DE RECETTES FISCALES POUR LE FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services a profondément réformé le réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) autour d'une régionalisation de leur gouvernance et de leur financement. Les CCI demeurent donc autonomes mais sont devenues des chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT), établissements publics rattachés à la chambre de commerce et d'industrie de région (CCIR) de leur ressort.

Les CCI sont des établissements publics à caractère administratif à qui sont confiées des missions de service public et d'intérêt général, sous la tutelle de l'Etat. L'article 710-1 du code de commerce précise notamment que « le réseau [...] contribue au développement économique, à l'attractivité et à l'aménagement des territoires ainsi qu'au soutien des entreprises et de leurs associations en remplissant, dans des conditions fixées par décret, toute mission de service public et toute mission d'intérêt général nécessaires à l'accomplissement de ces missions ». On peut citer, parmi ces missions, la gestion des centres de formalités des entreprises, l'enregistrement et l'accueil des auto-entrepreneurs et l'enregistrement des contrats d'apprentissage.

Depuis le 1 ^er janvier 2013, tous les agents de droit public sont gérés au niveau régional. Ces personnels sont soumis à une double hiérarchie : la CCIR, qui est l'employeur au sens juridique (lien de subordination organique), et la CCIT, qui continue à assurer la direction opérationnelle (lien de subordination fonctionnel).

Du fait de la suppression de la taxe professionnelle, la réforme de 2010 a modifié les modalités de financement du réseau des CCI. Celles-ci reposent sur une taxe pour frais de chambres (article 1600 du code général des impôts) composée de deux éléments dont la mise en oeuvre a fait l'objet d'une période transitoire 2011-2013 :

- le premier est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE), dont le taux régional est voté annuellement par chaque CCIR. Le taux a été calculé pour produire en 2011, l'année de la réforme, 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les CCIT rattachées à une même CCIR, répartie entre les entreprises redevables de cette taxe dans la circonscription de la CCIR. En 2012, le taux voté par chaque CCIR ne pouvait être supérieur au taux voté en 2011, mais était susceptible d'être inférieur si cette même chambre le décidait. Depuis 2013, ce taux est susceptible d'augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l'année précédente ;

- le second est une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée (TA-CVAE), fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l'ensemble des CCIT divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Dans le cadre d'un plan triennal de réduction des prélèvements obligatoires sur les entreprises, le taux ainsi obtenu a été réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

B. L'INSTAURATION D'UN FONDS DE FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE RÉGION

La taxe pour frais de chambres instituée par la loi précitée prévoit que la collecte est directement effectuée par chaque CCIR, celles-ci assurant ensuite la répartition du produit de la taxe vers les CCIT, déduction faite du versement de la quote-part revenant à l'ex-ACFCI ^{317 ( * )} , devenue CCI France, et de leurs besoins propres pour assurer les tâches mutualisées.

Pour assurer la transition entre l'ancienne taxe additionnelle à la taxe professionnelle et répartir le rendement de la contribution sur la CVAE selon les régions, un fonds de péréquation, dénommé fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (FFCCIR) a été créé sur le modèle du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Géré par le ministère de l'économie, il a pour mission de collecter le produit de la contribution sur la CVAE afin de le répartir entre les CCIR selon une clé de péréquation destinée à assurer un niveau de ressources fiscales de référence pour chaque CCIR.

Les modalités de fonctionnement de ce fonds n'ayant pas été précisées par la loi du 23 juillet 2010 précitée, la loi de finances rectificative pour 2011 n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 a précisé les modalités pratiques d'alimentation du FFCCIR, pendant la période transitoire qui s'étendait de l'année 2011 à 2013, ainsi que les modalités pratiques de répartition et de versement aux CCIR du produit de la TA-CVAE.

C. LA RÉDUCTION PROGRESSIVE DU MONTANT DE LA RESSOURCE FISCALE

Depuis 2010, la taxe affectée au réseau des CCI est encadrée dans une trajectoire de réduction progressive du montant de la ressource fiscale. Les CCIR ont perçu en 2011, au titre de la taxe pour frais de chambres, 1 301 millions d'euros. En 2012, ce montant de recettes s'est élevé à 1 395 millions d'euros. En 2013, en application du plafonnement instauré par la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, le produit de la taxe pour frais de chambres affecté aux CCI ne peut pas excéder 1 368 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRÉLÈVEMENT DE 170 MILLIONS D'EUROS

L'article 31 du présent projet de loi de finances pour 2014 prévoit un plafonnement qui entraîne une perte de recettes pour le réseau consulaire estimée à 100 millions d'euros. Le I du présent article applique une réduction supplémentaire de la ressource fiscale des CCI en opérant, au profit du budget général, un prélèvement de 170 millions d'euros sur la taxe additionnelle à la CVAE affectées au FFCCIR.

B. LA RESTITUTION AUX ENTREPRISES DE L'EXCÉDENT DE 100 MILLIONS D'EUROS AU-DESSUS DU PLAFOND

Le 2° du II du présent article réduit de 6,304 % à 5,59 % le taux de la TA-CVAE pour 2014 afin de rétrocéder aux entreprises l'équivalent du montant qui dépasserait le plafond instauré à l'article 31, soit 100 millions d'euros.

Réduction des plafonds de taxes affectées aux opérateurs

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Plafond LFI 2013	Plafond 2014	Evolution du plafond
Taxe additionnelle à la CVAE	819	719	- 100

Il ne s'agit donc pas d'une restitution à proprement parler de ce montant aux entreprises mais d'un moindre prélèvement , la réduction globale de 270 millions d'euros se répartissant entre :

- 170 millions d'euros au profit du budget de l'Etat ;

- et 100 millions d'euros au bénéfice des entreprises.

C. L'APPLICATION DU DISPOSITIF À LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE MAYOTTE

Les II et III du présent article visent à supprimer de la rédaction de l'article 1600 du code général des impôts les dispositions transitoires de la période 2011-2013 qui n'ont plus d'objet et à introduire le régime de droit commun de la taxe pour frais de chambres au profit de la CCI de Mayotte, dans le cadre du processus de départementalisation de cette collectivité territoriale. Il est instauré un régime transitoire de versement en 2014 et 2016 avant l'application pérenne du dispositif à compter de 2016.

Enfin, le principe de la conclusion, à compter de 2013, de conventions d'objectifs et de moyens entre l'Etat et les CCIR est maintenu.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements dont :

- sept amendements rédactionnels et de précision présentés par notre collègue Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances ;

- un amendement présenté par le Gouvernement, tendant à définir en 2014 une trajectoire financière triennale pour la période 2015-2017. Il s'agit pour le Gouvernement, en introduisant un IV au présent article, de conclure un accord au niveau national avec le réseau des CCI portant non seulement sur l'évolution de la taxe pour frais de chambre mentionnée à l'article 1600 du code général des impôts mais aussi sur l'ensemble des ressources des CCI .

Cet amendement du gouvernement s'est substitué à l'amendement retiré par notre collègue Christian Eckert dont l'objet était également de fixer une trajectoire triennale dans le cadre des conventions d'objectifs et de moyens mais uniquement pour ce qui concerne les ressources fiscales perçues par les chambres.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Par rapport au montant maximum de la taxe pour frais de chambres fixé pour 2013, la réduction de 270 millions d'euros opérée par les articles 31 et 34 sur les recettes des CCI représente près de 20 % de la ressource fiscale du réseau. Néanmoins, si l'on prend en compte le montant total des recettes du réseau, près de 4 milliards d'euros ^{318 ( * )} , le taux de réduction global est inférieur à 7 %.

Il s'agit d'un effort important demandé au réseau consulaire qui a pu recueillir l'accord, à défaut d'assentiment, des intéressés qu'à la condition qu'une partie non négligeable (100 millions d'euros) de l'économie demandée soit restituée aux entreprises sous la forme d'une réduction du taux de la TA-CVAE.

S'agissant de l'obligation de conclure une convention d'objectifs et de moyens entre chaque CCIR et l'Etat, il convient de rappeler que celle-ci a été instaurée, en 2010, à l'initiative de notre collègue Eric Doligé alors rapporteur pour avis de notre commission des finances. Il faut donc se féliciter du maintien de cette disposition qui vient à l'appui de la volonté du Gouvernement d'appliquer rigoureusement le principe de réduction des dépenses aux opérateurs et organismes bénéficiaires de taxes affectées.

C'est dans le cadre de la politique de modernisation de l'action publique (MAP) pilotée par le Premier ministre que la mission Queyranne-Jürgensen-Demaël ^{319 ( * )} sur les interventions économiques en faveur des entreprises a considéré que l'optimisation des coûts de gestion des dispositifs de soutien aux entreprises gérés par les chambres de commerce et d'industrie (CCI) et les chambres des métiers et de l'artisanat (CMA) était une priorité et a chiffré à 400 millions d'euros la réduction possible du montant des taxes affectées à ces deux réseaux consulaires en 2014 et 2015. Cette mission a confirmé l'existence de marges de progrès, notamment par la rationalisation de l'organisation et des missions du réseau des CCI dont la ressource fiscale, qui représente un tiers de ses ressources globales, a connu une progression de 20 % ces cinq dernières années et dont les bénéfices accumulés au cours de la même période dépassent 900 millions d'euros.

Par ailleurs, faisant le constat de l'absence de maîtrise de la dynamique des taxes affectées, le Conseil des prélèvements obligatoires a appelé à la mise en oeuvre d'une stratégie de rationalisation par la voie du plafonnement ainsi que la fixation d'un objectif global de baisse des taxes plafonnées ^{320 ( * )} .

Les orientations du présent projet de loi de finances pour 2014 répondent à ces objectifs et y ajoutent, s'agissant du réseau des CCI, la volonté d'inscrire ces économies dans une trajectoire triennale afin de donner une lisibilité accrue aux acteurs consulaires.

Aussi, les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale répondent-elles à cet objectif. Toutefois, il convient de prendre en considération le fait que l'essentiel des ressources des CCI ne provient pas des taxes affectées. Ainsi, en 2012, l'ensemble du réseau des CCI disposait d'un budget total de 3 917 millions d'euros ainsi répartis :

- 52 % de ressources propres (chiffre d'affaires, produits financiers, autres produits) ;

- 35 % au titre de la taxe pour frais de chambres ;

- et 13 % de contributions publiques notamment dans le cadre de partenariats passés avec les collectivités territoriales, l'Union européenne et au titre de la taxe d'apprentissage.

Comme les ressources propres ou les subventions versées par les collectivités locales ne relèvent ni du cadre fiscal de l'article 1600 du code général des impôts, ni de dotations budgétaires inscrites en la loi de finances, on peut s'interroger sur la portée pratique que le Gouvernement souhaite fixer à la trajectoire triennale qu'il entend conclure avec le réseau consulaire . D'emblée, ne devraient pas entrer dans le champ d'application d'un tel accord, les subventions versées par les collectivités territoriales et l'Union européenne. De la même manière, il apparaîtra difficilement applicable aux ressources propres des CCI.

Aussi, votre commission propose-t-elle de réintroduire, dans l'esprit, l'amendement présenté puis retiré par notre collègue Christian Eckert au nom de la commission des finances afin d'insérer dans le code général des impôts la disposition tendant à la conclusion d'une trajectoire triennale des ressources financières du réseau consulaire. L'intérêt d'intégrer au code général des impôts la rédaction de cette disposition est de fixer le périmètre de cet accord de portée nationale aux seules recettes fiscales résultant de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie prévue par l'article 1600 du code général des impôts.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34 bis (nouveau) (Art. L. 311-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Modification du régime de la taxe acquittée par les étudiants étrangers pour la délivrance d'un titre de séjour salarié

Commentaire : le présent article vise à prévoir que les étudiants étrangers obtenant un emploi en France s'acquittent non plus de la taxe de primo-délivrance d'un titre de séjour mais de celle, moins élevée, de renouvellement du titre.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lorsqu'un étudiant étranger, titulaire d'un titre de séjour temporaire en tant qu'« étudiant » ou que « stagiaire », décroche un emploi en France et demande, à ce titre, un titre de séjour de droit commun, il doit aujourd'hui s'acquitter du droit de timbre applicable à la première délivrance des titres de séjour . Ce droit de timbre est fixé à 241 euros depuis la loi de finances pour 2013, dont l'article 42 a profondément réformé le régime des taxes sur la délivrance et le renouvellement des titres de séjour.

A l'initiative de notre collègue député Sergio Coronado et d'autres membres du groupe écologiste, l'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement visant à modifier l'article L. 311-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESADA) afin de supprimer cette obligation de paiement de la taxe de primo-délivrance en cas de passage du statut d'étudiant (ou de stagiaire) à celui de salarié . Pour un tel changement de statut s'appliquera donc désormais la taxe de renouvellement des titres de séjour, soit 87 euros .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'a indiqué Sergio Coronado à l'Assemblée nationale, l'amendement visait à « réparer [une] forme d' anomalie , puisqu'il s'agit, en droit et dans les faits, d'un renouvellement et non d'une première demande ». En effet, les étrangers sont présents sur le territoire français et disposent déjà d'un titre de séjour, qu'il s'agit uniquement de « convertir » vers un autre statut.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce changement de statut aurait concerné environ 6 000 personnes en 2012 . La circulaire du 31 mai 2011, dite « circulaire Guéant », restreignant les conditions dans lesquelles les étudiants étrangers pouvaient obtenir un titre de séjour comme salarié, ayant été abrogée le 31 mai 2012, ce chiffre pourrait croître significativement en 2013 et au-delà. La modification apportée par le présent article permettra de renforcer ce signal.

Le coût budgétaire de cette modification est estimé par le Gouvernement à environ 1 million d'euros . Le produit de la taxe de primo-délivrance étant supérieur au plafond du produit affecté à l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), abaissé à 98 millions d'euros par l'article 31 du présent projet de loi de finances, la perte est intégralement portée par l'Etat et sans impact sur le budget de l'OFII .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ²⁷⁹ Inspection générale des finances (IGF), L'Etat et ses agences , rapport n° 2011-M-044-01, mars 2012.

* ²⁸⁰ Le montant du reversement au budget général de l'Etat pour cette taxe affectée au CNC a été proche des prévisions de la loi de finances initiale pour 2012 (soit 70 millions d'euros).

* ²⁸¹ Taxe supprimée car contraire au règlement communautaire.

* ²⁸² Société du Grand Paris.

* ²⁸³ La taxe d'abattage pour financier l'équarrissage en élevage bovin et ovin (produit : 84 millions d'euros en 2013), remplacée par une cotisation volontaire obligatoire ; l'affectation de la fraction du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux non plus à l'ANRU mais à la SGP (95 millions d'euros en 2013) ; la taxe sur les jeux de cercle en ligne (8 millions d'euros en 2013), affectée au CMN, est remplacée par une dotation du budget de l'Etat versée au CMN (à hauteur de 5 millions d'euros, soit une diminution de 3 millions d'euros) ; la taxe sur les immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêt, affectée aux chambres régionales d'agriculture (4 millions d'euros), est supprimée, le financement du plan pluriannuel régional de développement forestier relevant désormais de crédits du budget général. Les réintégrations au budget de l'Etat de la taxe d'abattage et de la taxe sur les jeux en ligne à hauteur de 5 millions d'euros correspondent à des mesures de périmètre. La diminution de la dotation au CMN par rapport au plafond de la taxe sur les jeux en ligne (3 millions d'euros), la suppression de la taxe d'abattage (84 millions d'euros en 2013) et de la part de la taxe sur les bureaux affectée à l'ANR (95 millions d'euros en 2013) entraînent une diminution des plafonds de 179 millions d'euros, auxquels s'ajoutent la diminution de 3 millions d'euros du produit de la dotation au CMN par rapport à la taxe sur les jeux en ligne.

* ²⁸⁴ A périmètre courant, le plafond des taxes affectées baisse de 211,6 millions d'euros. La différence correspond à la rebudgétisation, à partir des crédits du programme « Forêt » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », de la taxe sur les immeubles classés en cadastre en nature de bois et forêts affectée aux chambres d'agriculture. Cette suppression est compensée par une diminution à due concurrence (3,7 millions d'euros) du plafond de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, perçue par les chambres d'agriculture.

* ²⁸⁵ Rapport d'information n° 355 (2006-2007) sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire fait au nom de la commission des finances du Sénat par Nicole Bricq.

* ²⁸⁶ Ces deux derniers collèges émanent des collèges correspondants des comités de bassin.

* ²⁸⁷ Directive 200/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* ²⁸⁸ Ces documents fixent pour chaque bassin un objectif de bon état des masses d'eau superficielles à atteindre fin 2015, qui doit permettre de réaliser l'objectif global.

* ²⁸⁹ Le plan Ecophyto a été lancé en 2008 à la suite du Grenelle de l'environnement. Il vise à réduire progressivement l'utilisation des produits phytosanitaires en France, tout en maintenant une agriculture économiquement performante. Il est piloté par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

* ²⁹⁰ Hors la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan « Ecophyto 2018 » et hors contribution au budget général de l'ONEMA.

* ²⁹¹ Hors la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan « Ecophyto 2018 », hors contribution au budget général de l'ONEMA et hors primes pour épuration.

* ²⁹² La redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique est acquittée par tous les abonnés au service d'eau potable (autres que ceux acquittant la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique) ou au service d'assainissement. Elle est perçue par l'agence de l'eau auprès de l'exploitant du service d'eau potable.

* ²⁹³ La redevance pour modernisation des réseaux de collecte d'origine domestique est acquittée par les usagers payant la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique et la redevance d'assainissement. Elle est perçue par l'agence de l'eau auprès de l'exploitant du service assurant la facturation de la redevance d'assainissement, lequel peut être le service d'eau potable ou le service d'assainissement.

* ²⁹⁴ « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013.

* ²⁹⁵ Selon le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, le montant prévisionnel des ressources affectées aux agences en 2014 s'élèverait à 2,16 milliards d'euros.

* ²⁹⁶ Source : exposé des motifs de l'article 32 du projet de loi de finances pour 2014.

* ²⁹⁷ Assainissement, réseau potable...

* ²⁹⁸ « Évaluation de la politique de l'eau : quelles orientations pour faire évaluer la politique de l'eau ? », rapport établi sous la responsabilité opérationnelle de Mme Anne-Marie Levraut, septembre 2013.

* ²⁹⁹ Par l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.

* ³⁰⁰ Il est l'un des opérateurs de la mission « Culture », rattaché au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

* ³⁰¹ Enquête de la Cour des comptes sur la gestion et le financement du CNC remise à votre commission des finances en septembre 2012 en application de l'article 58-2 ° de la LOLF.

* ³⁰² Idem.

* ³⁰³ Voir le rapport d'information de notre collègue Aymeri de Montesquiou : « Le CNC : une « exception » budgétaire ? », n° 12, session 2012-2013.

* ³⁰⁴ Dont 295 millions d'euros sur la part éditeurs, et 279 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ³⁰⁵ Dont 290,2 millions d'euros sur la part éditeurs, et 247 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ³⁰⁶ Dont 267 millions d'euros sur la part éditeurs, et 270,7 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ³⁰⁷ Sous réserve de l'adoption par le Parlement d'une mesure transitoire prévoyant que les acomptes versés par les redevables en 2014 seront calculés sur la base de l'assiette réformée et non sur l'assiette 2013. En l'absence d'une telle disposition, c'est l'ancienne assiette qui s'appliquerait en 2014.

* ³⁰⁸ Pour mémoire, l'article initial du projet de loi de finances pour 2013 proposait de plafonner l'ensemble des taxes affectées au CNC et de n'écrêter que la TSTD. A l`issue de la discussion parlementaire, seul le produit de la TSTD a été plafonné.

* ³⁰⁹ « La fiscalité affectée : constat, enjeux et réformes », Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013.

* ³¹⁰ Ce décret, relatif à la mise en oeuvre du prélèvement prévu par l'article 41 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, a prévu un prélèvement en trois tranches de 50 millions d'euros versées avant le 1 ^er mai 2013, avant le 1 ^er septembre 2013, et avant le 31 décembre 2013.

* ³¹¹ Voir par exemple le rapport de notre collègue Aymeri de Montesquiou : « le CNC, une « exception » budgétaire ? », n° 12, session 2012-2013.

* ³¹² « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité », rapport de l'inspection générale des finances, juin 2013.

* ³¹³ Cette mission, menée par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires culturelles, s'est penchée plus particulièrement sur le périmètre des dépenses prises en charge par le fonds de soutien du CNC. Les deux corps de contrôle, après avoir analysé différents scenarii, ont conclu à la pertinence d'un fonds de soutien de l'ordre de 720 millions d'euros à l'horizon 2015.

* ³¹⁴ « Rapport sur la gestion et le financement du Centre national du cinéma et de l'image animée », Cour des comptes, septembre 2012.

* ³¹⁵ Article L. 411-2 du code de la propriété intellectuelle : « Les recettes de l'Institut se composent de toutes redevances établies dans les conditions prévues à l'article 5 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances et perçues en matière de propriété industrielle et en matière du registre du commerce et des métiers et de dépôt des actes de sociétés, ainsi que des recettes accessoires. Ces recettes doivent obligatoirement équilibrer toutes les charges de l'établissement. »

* ³¹⁶ Celles-ci, fixées par l'arrêté du 24 avril 2008 modifié (JO des 26 avril, 10 septembre 2008 et 5 février 2009) sont liées à l'octroi ou au maintien des titres de propriété industrielle en France pour les brevets (72,1 % des redevances de procédure de l'INPI en 2012), les marques, dessins et modèles et les registres nationaux (19,1 % des redevances de procédure en 2012). Elles peuvent aussi être liées à l'enregistrement des sociétés au registre national du commerce et des sociétés (8,8 % des redevances de procédure en 2012).

* ³¹⁷ Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie.

* ³¹⁸ 3 917 millions d'euros en 2012, hors prélèvement France Télécom au profit de l'Etat (29 millions d'euros).

* ³¹⁹ Rapport IGF n° 2013-M-016-02 « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité » (juin 2013).

* ³²⁰ Rapport particulier n° 4 « Les effets des taxes affectées sur les finances publiques » (mai 2013).