Proposition de loi relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci

Rapports législatifs

Rapport n° 144 (2013-2014), déposé le

Rapport n° 144 (2013-2014) de M. Louis NÈGRE , fait au nom de la commission du développement durable, déposé le 13 novembre 2013

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N° 144

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 novembre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi de M. Pierre-Yves COLLOMBAT et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci,

Par M. Louis NÈGRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall , président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston , vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre , secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Mme Marie-Françoise Gaouyer, M. Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Mme Hélène Masson-Maret, MM. Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

47 et 145 (2013-2014)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi, déposée par Pierre-Yves Collombat, a pour ambition de mettre en oeuvre les préconisations du rapport publié le 24 septembre 2012 par la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le sud-est de la France, dont il était rapporteur, et que, pour sa part, votre rapporteur a eu l'honneur de présider.

Notre constat était le suivant : si les dispositifs de gestion immédiate de l'urgence et de l'indemnisation après-crise existent effectivement et peuvent être améliorés, la politique de prévention des inondations est, elle, pratiquement inexistante dans notre pays.

Or, cette lacune de la politique de prévention a des effets dramatiques. On déplore en moyenne un milliard d'euros de dégâts chaque année du fait des inondations, sans parler du plus grave, les pertes humaines. L'ensemble des assurés, par l'intermédiaire des surprimes qui alimentent le régime « catastrophes naturelles », finance aujourd'hui l'indemnisation à hauteur de 500 millions par an.

Considérant qu'il n'est plus possible de continuer ainsi à traiter les conséquences des inondations sans effectuer aucune prévention en amont, la présente proposition de loi est articulée en trois volets : la prévention des inondations, la gestion des situations de crise et, pour finir, l'après-crise incluant la réparation des dégâts et l'indemnisation.

Les dispositions du premier volet concernant la prévention des inondations ont déjà été adoptées par le Sénat, dans le cadre de la deuxième lecture du projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles. Votre commission vous propose donc de les retirer du texte de la proposition de loi, afin de ne pas rouvrir un débat qui a déjà eu lieu et de ne pas risquer d'interférer avec l'examen actuel du projet de loi par l'Assemblée nationale.

En ce qui concerne les autres dispositions de la présente proposition de loi, votre commission vous propose d'adopter la plupart d'entre elles sans modifications ou avec certaines améliorations. Toutefois, elle a préféré supprimer trois articles qui lui ont paru soit inutiles, soit sources de difficultés juridiques ou pratiques insurmontables.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES TRAVAUX PRÉALABLES DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION

La présente proposition de loi s'inspire des travaux de la mission commune d'information du Sénat sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011. Cette mission commune d'information était présidée par votre rapporteur, tandis que l'auteur de la proposition de loi, Pierre-Yves Collombat, en était le rapporteur. Constituée au mois de janvier 2012, elle a rendu son rapport 1 ( * ) le 24 septembre 2012.

A. UNE ANALYSE CRITIQUE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS

La mission ne s'est pas contentée d'examiner dans le détail le déroulement des inondations de novembre 2011, et de juin 2010, qui les ont immédiatement précédées dans le Var. A partir de cette enquête de terrain, elle a procédé à un examen approfondi de la politique française de lutte contre les inondations, dans toutes ses composantes : prévention, gestion de la crise et de l'après-crise, réparation et indemnisation des dégâts.

La mission a constaté l'importance secondaire accordée, dans les faits sinon dans le discours, à la prévention, qui est sous-traitée, sous la surveillance des préfets, aux collectivités territoriales, ainsi qu'à la gestion de l'après-crise, dont celles-ci partagent la responsabilité avec les assureurs dans le cadre du régime des catastrophes naturelles.

La première préoccupation de la politique française de lutte contre les inondations n'est pas, selon la mission, la prévention, mais l'efficacité de la gestion de la crise, qui relève de la responsabilité directe de l'Etat.

Relevant que l'objectif théorique du système français de lutte contre les inondations, commandant son organisation et la logique de son fonctionnement, est d'assurer une protection générale et totale des territoires inondables, des populations et des biens, la mission a constaté que, dans les faits, ce système n'offre qu'une protection relative et limitée, non par choix délibéré, mais en raison d'une insuffisance de moyens.

La politique de prévention est apparue à la mission comme un système « autobloquant », qui génère des réactions de la part des acteurs et de multiples effets pervers, neutralisant les bénéfices attendus des réglementations et des obligations les plus impératives.

B. LES PRÉCONISATIONS : UN CHANGEMENT RADICAL DE LOGIQUE

En ce qui concerne les dispositifs techniques de prévision, d'alerte et d'intervention , la mission commune d'information a formulé un certain nombre de propositions d'améliorations, sans bouleverser l'économie du système.

A la lumière de l'analyse critique précédemment faite, elle a estimé nécessaire de remettre en cause les objectifs et la logique sous-tendant la politique de prévention, son manque de dynamisme venant moins d'une mauvaise application des règles que de sa conception même.

Au total, la mission commune d'information a formulé les 22 recommandations et propositions suivantes :

1. Améliorer le dispositif de prévision et d'alerte ;

2. Rendre les secours plus efficaces et plus réactifs en donnant plus de responsabilité aux acteurs de terrain ;

3. Rendre la coordination des services et des moyens plus efficiente ;

4. Améliorer l'information des élus et de la population sur le risque ;

5. Rendre plus rapide la réparation des dommages des collectivités locales ;

6. Recentrer le fonds « Barnier » sur les missions de prévention active ;

7. Améliorer l'indemnisation des entreprises et des exploitations agricoles ;

8. Renforcer le régime « catastrophes naturelles » ;

9. Mettre en place un comité de suivi post-crise ;

10. Créer un opérateur par bassin versant : création obligatoire, compétences obligatoires et optionnelles, ressources propres et pérennes de nature fiscale ;

11. Définir la notion de cours d'eau par la loi ;

12. Clarifier les compétences entre l'Etat et les collectivités locales et assurer à chaque niveau les ressources nécessaires à l'exercice de ses compétences ;

13. Confier à la région, compétente en matière d'aménagement du territoire, un rôle de « chef de file » ;

14. Mettre en place un tableau de bord du financement de la politique de prévention ;

15. Assurer une meilleure représentation des élus locaux au sein des agences de l'eau ;

16. Instaurer une péréquation entre territoires inondables ;

17. Clarifier les responsabilités ;

18. Faire en sorte que la lutte contre les inondations soit une priorité pour tous les services et opérateurs de l'Etat ;

19. Maintenir les capacités de l'ingénierie publique dans les régions à risque ;

20. Changer la conception des plans de protection contre les risques d'inondation ;

21. Contrôler réellement l'application des PPRI ;

22. Associer et impliquer davantage la population.

La plupart de ces 22 recommandations étant déclinées en plusieurs sous-propositions, ce sont au total 98 mesures distinctes qui ont été formulées par la mission commune d'information.

Les 21 articles de la présente proposition de loi ne reprennent qu'une partie d'entre elles, toutes n'étant pas d'égale importance, ni même de nature législative.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI

Les dispositions de la présente proposition de loi sont organisées en deux chapitres qui peuvent être décomposés, pour la commodité de la présentation, en trois rubriques : prévention des inondations ; gestion de la crise et de l'après-crise ; réparation et indemnisation des dégâts.

A. LA PRÉVENTION DES INONDATIONS

L'article 1 er vise à regrouper les diverses missions existantes, actuellement dispersées entre les acteurs, en une compétence unique intitulée « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations ». Cette nouvelle compétence est confiée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils ont délégué cette compétence.

L'article 2 crée une taxe pour financer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations nouvellement créée.

L'article 3 organise l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations au niveau des établissements publics territoriaux de bassin et des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau.

L'article 4 vise, d'une part, à renforcer la protection prévue pour les ouvrages de prévention des inondations et les gestionnaires de digues, d'autre part, à favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique de ces ouvrages sur un territoire donné par des mécanismes de mise à disposition et de mise en servitude administrative.

L'article 5 prévoit des dispositions transitoires afin de permettre la mise en oeuvre progressive de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

L'article 6 donne une définition législative à la notion de cours d'eau, sur la base des critères dégagés par la jurisprudence. Constitue ainsi un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année.

L'article 7 prévoit une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles, entre l'État et les collectivités territoriales, et une simplification des procédures de révision de ces plans. L'objectif est de garantir une meilleure association des élus locaux à l'élaboration des PPRI, afin de réduire le caractère particulièrement conflictuel de cette procédure.

L'article 8 augmente la représentation des élus locaux au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau afin de les rendre majoritaires.

B. LA GESTION DE LA CRISE ET L'APRÈS-CRISE

L'article 9 vise à mieux associer les maires à la conduite des opérations de secours par le préfet. Ce n'est pas toujours le cas sur le terrain, et aucun texte ne prévoit formellement, à ce jour, leur information régulière sur l'évolution de la situation.

L'article 10 porte sur les réserves communales de sécurité civile. L'article L. 724-1 du code de sécurité intérieure est réécrit pour préciser que ces réserves peuvent intervenir hors des limites de la commune.

L'article 11 réécrit l'article L. 125-1 du code des assurances pour prévoir que l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle ne peut être pris qu'après avis d'une « commission permanente composée notamment de représentants des collectivités territoriales, de représentants d'entreprises d'assurances et de personnalités qualifiées ».

L'article 12 prévoit la création d'une commission de suivi des opérations liées à l'après-crise, présidée par le préfet. Cette commission doit permettre de faire le point sur l'avancement des travaux, des indemnisations et doit être un lieu d'échange et d'information sur tout sujet intéressant les élus et les sinistrés.

L'article 13 organise l'articulation entre le dispositif de prévention des inondations prévu par la présente proposition de loi et les modalités d'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs.

C. LA RÉPARATION ET L'INDEMNISATION DES DÉGÂTS

L'article 14 instaure un fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques, qui interviendra pour les montants supérieurs à 6 millions d'euros et sera alimenté par le programme 122 de la mission budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales ».

L'article 15 supprime la condition supplémentaire de la parution d'un décret pour que les communes ayant déjà fait l'objet d'une constatation par arrêté interministériel de l'état de catastrophe naturelle puissent bénéficier du remboursement par le FCTVA, dès l'année de leur réalisation, des travaux d'investissement nécessaires afin de réparer les dégâts causés par des intempéries exceptionnelles.

L'article 16 élève du niveau réglementaire au niveau législatif les dispositions du code des marchés publics qui permettent de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence pour faire face à une urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles, notamment celles liées à une catastrophe naturelle.

L'article 17 tend à instaurer une obligation de s'assurer pour les propriétaires de locaux à usage d'habitation contre les risques d'incendie et de dégât des eaux, ainsi qu'une obligation de s'assurer au titre de leur responsabilité civile pour les propriétaires, locataires ou occupants de tels locaux.

L'article 18, d'une part, prévoit une modulation de la surprime d'assurance contre les risques de catastrophes naturelles en fonction des efforts des assurés pour renforcer leur propre protection, d'autre part, interdit toute modulation des franchises d'assurance en fonction de l'absence d'un plan de protection contre les risques naturels ou du nombre d'événements calamiteux constatés dans le passé.

L'article 19 prévoit que l'obligation de couvrir les risques de catastrophes naturelles ne s'impose pas aux entreprises d'assurances à l'égard de biens construits et des activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur.

L'article 20 prévoit que les aides versées par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), en cas de catastrophe naturelle, doivent être calculées en tenant compte des franchises d'assurance appliquées dans le régime « catnat ».

L'article 21 vise à étendre le bénéfice du régime des risques de catastrophes naturelles aux dommages relevant actuellement du régime des « calamités agricoles ».

Enfin, la proposition de loi se termine par le traditionnel article de gage ( article 22 ), qui prévoit que les conséquences financières résultant éventuellement de la proposition de loi pour les collectivités territoriales sont compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement, elle-même gagée par une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a accueilli favorablement la présente proposition de loi, qui lui paraît répondre à une vraie préoccupation pour 16,8 millions d'habitants exposés au risque d'inondation, soit 27 % de la population, et pour les édiles des 19 000 communes concernées sur un total de 36 500.

Comme l'a observé très justement la mission commune d'information, seul un manque de mémoire longue peut laisser croire que chaque inondation exceptionnelle soit un événement « sans précédent ». Il n'est pas encore facilement décelable que le changement climatique se traduise par une récurrence accrue des inondations. Mais il est tout à fait certain que l'urbanisation rapide des dernières décennies contribue à amplifier les dégâts provoqués par celles-ci.

Votre commission a donc adopté la présente proposition de loi, après avoir lui avoir apporté des modifications de trois ordres différents.

A. RETRANCHER LES DISPOSITIONS DÉJÀ VOTÉES PAR LE SÉNAT

Le premier volet de la présente proposition de loi, concernant la prévention des inondations, a été introduit par le Sénat dans le projet de loi d'affirmation des métropoles , par voie d'amendements en deuxième lecture du texte.

Les articles 1 er à 5, 13 et 14 ont pour but de clarifier l'exercice des missions existantes en matière de prévention des inondations. À ce jour, aucune politique globale n'est menée, faute de compétence clairement définie et attribuée. La compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations est donc créée, avec un financement adapté. Cette compétence, confiée aux intercommunalités, a vocation à être exercée par des établissements publics territoriaux de bassin, en ce qui concerne les grands fleuves, et par des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau, pour les sous-bassins fluviaux. La gestion des ouvrages et équipements de prévention est rationalisée. Il est prévu que l'ensemble du dispositif entre en vigueur de manière progressive, afin de laisser aux collectivités le temps de s'adapter.

Dans la mesure où le Sénat s'est déjà prononcé sur ces dispositions et les a adoptées, et qu'elles sont désormais en navette à l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi d'affirmation des métropoles, votre commission a choisi, par cohérence juridique, de les supprimer de la présente proposition de loi.

B. AMÉLIORER CERTAINES DISPOSITIONS PERFECTIBLES

Votre commission a souhaité apporter des améliorations à plusieurs dispositions importantes de la présente proposition de loi.

Pour les dispositions relatives à la prévention des inondations, la commission a apporté les modifications suivantes :

- à l'article 6 , définissant la notion de cours d'eau, elle a jugé préférable de codifier cette définition dans le code de l'environnement. Elle a par ailleurs comblé l'oubli d'un critère important de définition des cours d'eau, à savoir que l'écoulement peut ne pas être permanent tout au long de l'année, en particulier sur le pourtour méditerranéen et dans les outre-mer ;

- à l'article 7 , relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles, votre commission a adopté un amendement de réécriture du dispositif. En effet, la formulation initiale faisait référence à une élaboration conjointe des plans, ce qui soulevait des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. Votre commission a préféré supprimer ces mots et a précisé à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des PPRN, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration . L'amendement précise également que la population doit être informée et consultée , conformément à ce que recommandait le rapport de la mission d'information.

Pour les dispositions relatives à la gestion de la crise et de l'après crise , la commission a apporté les modifications suivantes :

- à l'article 9 , prévoyant l'association des maires lors de la gestion de crise, votre commission a supprimé l'idée de direction des opérations de secours par le préfet en liaison avec les maires, dans la mesure où cette formulation laissait entendre une co-direction des opérations. Votre commission a choisi de sécuriser la rédaction et de préciser que le préfet doit être en contact régulier avec les maires , si les moyens de communication le permettent ;

- à l'article 10 , concernant la mobilisation des réserves communales de sécurité civile, votre commission a précisé que l'intervention des réserves hors de la commune ne peut se faire qu'avec l'accord écrit des maires concernés ;

- à l'article 11 , encadrant les conditions dans lesquelles l'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle est pris, votre commission a renvoyé à un décret le soin de préciser le détail de la composition de la commission permanente consultée . L'amendement supprime également la dernière phrase de l'article qui précise que l'arrêté interministériel est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit là du droit commun.

Pour les dispositions relatives à la réparation et à l'indemnisation des dégâts , la commission a apporté les modifications suivantes :

- à l'article 18 , relatif à la modulation des surprimes d'assurance « catastrophes naturelles », elle a considéré que la modulation de celles-ci ne constituerait pas, en soi, une incitation financière suffisante pour les assurés à mettre en place les dispositifs ou à entreprendre les travaux qui pourraient réduire leur exposition au risque de catastrophe naturelle. La commission a donc fait porter la modulation sur la prime de base, qui pourra être réduite en fonction des mesures de prévention prises par les assurés pour renforcer leur propre protection ;

- à l'article 19 , relatif à l'obligation de respecter les lois et règlements pour bénéficier de la couverture du régime « catastrophes naturelles », elle a considéré que la sanction proposée serait disproportionnée et éroderait dans les faits de manière drastique la couverture offerte aux assurés. La commission a donc jugé préférable de renforcer dans un sens plus rigoureux les dispositions de droit existantes en prévoyant que, pour les biens construits sans autorisation administrative dans les zones inconstructibles d'un plan de prévention des risques naturels, l'assuré sera déchu de plein droit du bénéfice de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles.

C. SUPPRIMER D'AUTRES DISPOSITIONS PROBLÉMATIQUES

Enfin, la commission a supprimé certaines dispositions relatives à la prévention des inondations qui, bien que soulevant parfois de vraies questions, lui ont paru poser des difficultés insurmontables :

- à l'article 16 , relatif à la faculté de déroger au code des marchés publics en cas de situation d'urgence impérieuse, elle a estimé que le fait de conférer une valeur législative à une disposition isolée du code des marchés publics, toutes les autres demeurant de nature réglementaire, n'avait pas d'intérêt sur le fond et posait un problème de cohérence juridique ;

- à l'article 17 , relatif à l'instauration d'une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires, la commission a estimé que cette obligation d'assurance allant au-delà de la couverture des risques de responsabilité civile ne serait ni conforme aux principes de droit national et européen, ni efficace en pratique, compte tenu d'un taux de pénétration de l'assurance habitation déjà très élevé sur une base volontaire ;

- à l'article 21 , relatif à l'extension du bénéfice du régime « catastrophes naturelles » aux dommages relevant actuellement du régime des « calamités agricoles », la commission a estimé que cette mesure aurait pour effet de déséquilibrer gravement le premier régime sur le plan financier et interférerait avec la réflexion du Gouvernement actuellement en cours sur une réforme du second régime, actuellement en cours.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE I ER - Dispositions relatives à la prévention

Article 1 (articles L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales , articles L. 211-7, L. 211-7-2 et L. 211-7-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations

Objet : cet article vise à confier la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils ont délégué cette compétence.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article vise à regrouper les diverses missions existantes, actuellement dispersées entre les acteurs, en une compétence unique intitulée « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations ».

Le présent article modifie ainsi le code général des collectivités territoriales :

• le I de l'article L. 5214-16, relatif aux compétences des communautés de communes , est complété par un 3° : la communauté de communes exerce de plein droit en lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, les compétences relevant de la « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement » ;

• le I de l'article L. 5216-5, relatif aux compétences des communautés d'agglomération , est complété dans les mêmes termes ;

• il en va de même pour le I de l'article L. 5215-20, relatif aux compétences obligatoires des communautés urbaines .

Au paragraphe II, le présent article modifie l'article L. 211-7 du code de l'environnement . Il précise désormais que les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . Ils peuvent entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, conformément aux articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe.

Afin de permettre financièrement l'exercice de cette compétence, un nouvel article L. 211-7-2 du code de l'environnement est créé.

L'article L. 211-7-2 prévoit que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations peuvent instituer une taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, dans les conditions détaillées à l'article 1379 du code général des impôts. L'objet de cette taxe est de financer des investissements de toutes natures, permettre l'entretien des cours d'eau non domaniaux et, plus globalement, financer toute action permettant de diminuer le risque d'inondation et ses conséquences sur les personnes et les biens. L'article L. 211-7-2 rappelle que, dans les conditions prévues par l'article L. 113-4 du code des assurances, « le montant des primes d'assurances contre le risque inondation et celui des franchises tient compte, à due proportion, de la réduction des risques qui résulte des actions de prévention » .

II. La position de votre commission

Le présent article a été voté par le Sénat, dans le cadre de la deuxième lecture du projet de loi d'affirmation des métropoles. Il avait été introduit à l'initiative de l'auteur de la présente proposition de loi, Pierre-Yves Collombat. Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse du Sénat.

Tirant les conséquences des récentes catastrophes naturelles, de la tempête Xynthia aux inondations dans le Var, et mettant en oeuvre les conclusions du rapport de la mission commune d'information du Sénat consacrée à cette question, l'article crée une compétence de gestion des milieux aquatiques, confiée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux établissements publics auxquels ils ont délégué cette compétence. Cette compétence nouvelle leur donne les moyens d'organiser la protection des populations contre l'inondation, et de gérer les cours d'eau non domaniaux, élément indissociable de la politique de prévention des inondations. L'échelon intercommunal est censé disposer de la taille et des ressources suffisantes pour en assumer efficacement la charge.

Dans la mesure où le Sénat a déjà adopté ces dispositions, et dans la mesure où elles sont actuellement en navette à l'Assemblée nationale, votre commission a décidé, par cohérence juridique, de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 2 (articles 1379, 1379-0 bis, 1530 bis, 1641 du code général des impôts, articles L. 2331-3, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales, article L. 151-36 du code rural et de la pêche maritime) - Taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention contre les inondations

Objet : cet article crée une taxe pour financer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations nouvellement créée.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article insère un article 1530 bis dans le code général des impôts afin de définir les conditions de création, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

Les communes, ou les établissements publics de coopération intercommunale qui exercent la compétence à leur place, peuvent instituer et percevoir une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. Le produit de la taxe est arrêté, avant le 1 er octobre de chaque année, pour application l'année suivante, par l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI. Un plafond est fixé à 40 euros par habitant. Sous réserve de ce plafond, le produit voté de la taxe est égal, au maximum, au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Le produit de la taxe est exclusivement affecté au financement de cette compétence. Le suivi en est assuré au sein d'un budget annexe spécial.

Le produit de la taxe est réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises.

La base de la taxe est déterminée dans les mêmes conditions que pour la part communale ou que pour la part intercommunale de la taxe principale à laquelle elle s'ajoute.

Les conditions d'application du nouvel article 1530 bis sont fixées par décret en Conseil d'État.

II. La position de votre commission

Comme l'article 1 er , le présent article a déjà été adopté par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi d'affirmation des métropoles.

L'objectif de l'article est de garantir un financement suffisant pour l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations nouvellement créée.

Dans la mesure où le Sénat a déjà adopté ces dispositions, et dans la mesure où elles sont actuellement en navette à l'Assemblée nationale, votre commission a décidé, par cohérence juridique, de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 3 (articles L. 213-12 et L. 213-12-1 A [nouveau] du code de l'environnement) - Etablissements publics territoriaux de bassin et établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau

Objet : cet article organise l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de protection contre les inondations au niveau des établissements publics territoriaux de bassin et des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article tire les conséquences, pour les établissements publics territoriaux de bassin, de la création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, attribuée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Le rôle des établissements publics territoriaux de bassin se trouve renforcé par la réécriture de l'article L. 213-12 du code de l'environnement. Désormais, un établissement public territorial de bassin peut se voir confier , par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, par transfert ou délégation conclue dans les conditions prévues à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, tout ou partie de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations définie à l'article L. 211-7 du code de l'environnement . Les collectivités compétentes pourront ainsi mettre en oeuvre des actions coordonnées à l'échelle des bassins hydrographiques .

Le nouvel article prévoit également la création d'un outil, le projet d'aménagement d'intérêt commun , défini par l'établissement public territorial de bassin, après avis du comité de bassin et, le cas échéant, des commissions locales de l'eau concernées, avant d'être soumis aux communes et aux EPCI concernés qui, s'ils l'approuvent, transfèrent ou délèguent à l'établissement les compétences nécessaires à sa réalisation.

A compter du 1 er janvier 2015, il sera impératif d'avoir créé, dans chaque bassin hydrographique d'ampleur, un établissement public territorial de bassin. À défaut, le préfet coordonnateur de bassin pourra le créer d'office au terme d'un délai de trois ans.

Le financement des établissements publics territoriaux de bassin est détaillé. Ils bénéficieront du reversement d'une fraction de la taxe prévue à l'article L.211-7-2 du code de l'environnement, à savoir la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, de redevances pour services rendus, de subventions et prêts, et de sommes perçues par l'agence de l'eau.

Les établissements publics territoriaux de bassin ont vocation à agir à l'échelle des bassins hydrographiques d'ampleur. Au niveau des bassins versants des fleuves côtiers sujets à des inondations récurrentes ainsi que dans chaque sous-bassin hydrographique des grands fleuves, le présent article prévoit la création d'un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau , ou EPAGE, en application du nouvel article L. 213-12-1 A du code de l'environnement.

Les collectivités ont jusqu'au 1 er janvier 2015 pour créer des EPAGE. Au-delà de cette date, le préfet du département, ou le préfet de région si plusieurs départements sont concernés, le créera d'office au terme d'un délai de trois ans.

L'EPAGE sera chargé de la prévention des inondations par la gestion des cours d'eau non domaniaux, la réalisation des investissements et de toutes les opérations indispensables à cette gestion. Il assurera également la mise en oeuvre de la politique de solidarité envers les zones d'expansion de crues pour compenser les contraintes qu'elles subissent.

II. La position de votre commission

La loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels a consacré les établissements publics territoriaux de bassin comme acteurs à part entière de la gestion des cours d'eau et la prévention des inondations. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a reconnu leur rôle de préservation et gestion des zones humides. Enfin, la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 a conforté leur rôle dans l'élaboration et la mise en oeuvre des schémas d'aménagement et de gestion des eaux.

Il s'agit, avec le présent article, de mettre en cohérence le rôle des établissements publics territoriaux de bassin avec la compétence, attribuée aux EPCI à fiscalité propre, de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . Les établissements publics territoriaux de bassin se trouvent renforcés. Ils pourront recevoir une délégation de compétence, ou mener à bien des projets d'aménagement d'intérêt commun.

A l'échelon des sous-bassins, le présent article crée les structures adaptées par le biais des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau. En effet, compte tenu de la complexité de certaines opérations, et des capacités d'ingénierie qu'elles nécessitent, il est généralement plus pertinent d'appréhender la gestion des eaux au niveau du sous-bassin.

Cet article est donc de nature à clarifier la répartition des missions en matière de prévention des inondations et gestion des milieux aquatiques entre les EPCI et les établissements publics territoriaux de bassin et établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau, qui constitueront le niveau le plus pertinent pour exercer ces nouvelles compétences.

Pour autant, dans la mesure où ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat lors de l'examen du projet de loi d'affirmation des métropoles, votre commission a décidé de supprimer cet article par cohérence juridique.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 4 (articles L. 554-1, L. 562-8-1, L. 566-12-1 et L. 566-12-2 [nouveaux] du code de l'environnement) - Gestion des ouvrages et équipements de prévention des inondations

Objet : cet article vise, d'une part, à renforcer la protection prévue pour les ouvrages de prévention des inondations et les gestionnaires de digues, d'autre part, à favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique de ces ouvrages sur un territoire donné par des mécanismes de mise à disposition et mise en servitude.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article complète le transfert aux EPCI de la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations en faisant émerger un gestionnaire unique des digues et autres équipements et ouvrages de protection.

Le 1° complète l'article L. 554-1 du code de l'environnement. Il étend ainsi aux digues la protection prévue pour les réseaux sensibles de transport ou de distribution contre les dommages causés par les travaux de tiers .

L'article L. 554-1 du code de l'environnement, créé par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, vise à améliorer la connaissance des réseaux sensibles, en créant un guichet unique responsable de cette connaissance, mais aussi à prévenir toute dégradation de ces réseaux en améliorant leur encadrement. L'intégration des digues dans ce système de guichet unique doit permettre de mettre en contact les acteurs concernés lors de la réalisation de travaux. En effet, la présence d'ouvrages construits à proximité ou, dans certains cas, dans les fondations mêmes de la digue, est une des causes d'érosion de ces structures. Avec le 1° du présent article, le gestionnaire de la digue sera prévenu à l'avance de travaux conduisant à la construction d'ouvrages tiers à proximité, de même que le maître d'ouvrage sera informé de la présence d'une digue , dans le but d'anticiper les aménagements nécessaires.

Le 2° modifie l'article L. 562-8-1 du code de l'environnement . Cet article issu de la loi Grenelle II prévoit, d'une part, que les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions doivent satisfaire à des règles aptes à en assurer l'efficacité et la sûreté, d'autre part, que la responsabilité du gestionnaire de l'ouvrage ne peut être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'a pas permis de prévenir, dès lors qu'il a été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l'art et conformément aux obligations légales et réglementaires . L'objectif est que le gestionnaire de l'ouvrage ne se voit pas imputer la responsabilité de dommages causés par des événements dépassant manifestement par leur ampleur ce que l'ouvrage avait pour but de contenir.

À la suite de contentieux dans le cadre desquels des gestionnaires d'ouvrages ont eu de grandes difficultés à prouver qu'ils avaient correctement rempli leurs obligations, le Gouvernement a souhaité préciser la formulation de l'article L. 562-8-1. Il dispose désormais que « la responsabilité d'un gestionnaire d'ouvrages ne peut être engagée à raison des dommages que ces ouvrages n'ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées » .

Le 3° permet aux collectivités en charge de la compétence de prévention des inondations d' obtenir la mise à disposition des digues publiques préexistantes, et la mise en servitudes administratives des digues établies sur des terrains privés . L'objectif est de permettre la réutilisation des tronçons existants et d'éviter ainsi des investissements importants. La faculté de réemploi offerte ici aux EPCI compétents comprend également les ouvrages d'infrastructures publiques qui, sans être des digues, concourent à la protection contre les inondations.

II. La position de votre commission

Le présent article a pour objectif de permettre une meilleure gestion des équipements de prévention des inondations déjà existants et gérés actuellement par les départements ou les régions, voire par l'État, ou appartenant à des personnes privées. Il complète les outils à la disposition des collectivités, en leur donnant la possibilité de réemployer toutes les digues publiques existantes, par un système de mise à disposition, mais également les digues établies sur des terrains privés, par un mécanisme de mise en servitudes administratives. De cette optimisation des ouvrages existants doit résulter un gain de temps et d'argent. De la même manière que les articles précédents créent une compétence spécifique confiée à un acteur identifié, il s'agit ici de favoriser l'émergence d'un gestionnaire unique des ouvrages de prévention des inondations sur un territoire donné .

Dans la mesure où cet article a déjà été adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi d'affirmation des métropoles, votre commission a décidé, par cohérence juridique, de le supprimer.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5 - Dispositions transitoires

Objet : cet article fixe les dispositions transitoires permettant la mise en oeuvre progressive de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Cet article définit les dispositions transitoires permettant la mise en oeuvre de la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations.

Le I précise que, dans les cas où des conseils généraux, des conseils régionaux, leurs groupements ou d'autres personnes morales de droit public exercent aujourd'hui cette compétence, ils peuvent continuer à l'exercer jusqu'à ce qu'elle soit transférée à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, au plus tard le 1 er janvier 2016 .

Le II prévoit, dans le cas où l'Etat exerce la compétence, une période de transition de dix ans, avant qu'elle ne revienne aux établissements publics de coopération intercommunale.

Dans les deux cas, il est prévu que les charges ainsi transférées font l'objet, dans le cadre d'une convention, d'une compensation.

II. La position de votre commission

De nombreux acteurs sont aujourd'hui impliqués dans la politique de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Du fait de cette multiplicité d'acteurs, la mise en oeuvre de la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations créée par le texte va nécessiter une période d'adaptation et de réorganisation. Le présent article prévoit cette période de transition, et fixe une date butoir aux acteurs impliqués aujourd'hui dans cette politique.

A l'instar des quatre articles précédents, le présent article a déjà été adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi d'affirmation des métropoles. Votre commission a donc décidé de le supprimer.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 6 - Définition de la notion de cours d'eau

Objet : cet article donne une définition législative à la notion de cours d'eau.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas aujourd'hui de définition légale ou réglementaire des cours d'eau. La notion a été définie au fil des années par les éléments fournis par la jurisprudence administrative et judiciaire.

De jurisprudence constate, deux conditions sont ainsi nécessaires pour la qualification de cours d'eau :

- une alimentation suffisante la plupart du temps, à la différence par exemple des eaux de pluie reçues ;

- un lit naturel.

Ces critères ont été repris dans une circulaire non publiée du ministre de l'écologie et du développement durable, en date du 2 mars 2005, relative à la définition de la notion de cours d'eau : « la qualification de cours d'eau donnée par la jurisprudence repose essentiellement sur les deux critères suivants :

1) la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve, ce qui n'est pas forcément aisé ;

2) la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales et à partir de présomptions au nombre desquelles par exemple l'indication du cours d'eau sur une carte IGN ou la mention de sa dénomination sur le cadastre. »

La qualification de cours d'eau est importante dans la mesure où elle conditionne les obligations des riverains en matière d'entretien.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article reprend les critères définis par la jurisprudence administrative et judiciaire et définit dans la loi la notion de cours d'eau. Ainsi, « constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année » .

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article, de nature à mieux encadrer la responsabilité des acteurs, à un moment où les contentieux avec la police de l'eau ont tendance à se multiplier.

Votre commission a toutefois adopté un amendement de réécriture afin, d'une part, de placer la définition du cours d'eau dans un nouvel article L. 215-7-1 du code de l'environnement, dans la section relative à la police et à la conservation des eaux, d'autre part, de compléter la définition prévue.

Le texte initial, reprenant les critères dégagés par la jurisprudence, distingue la nécessité d'un lit naturel et d'un débit suffisant la majeure partie de l'année. Il est important d'ajouter un autre élément constant dans la jurisprudence, qui est qu'un cours d'eau peut ne pas avoir un écoulement constant toute l'année, notamment dans les outre-mer ou sur le pourtour méditerranéen.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (articles L. 562-1 et L. 562-4-1 du code de l'environnement) - Élaboration conjointe des PPRI et procédure de révision simplifiée

Objet : cet article vise à améliorer l'association des élus à l'élaboration des plans de prévention des risques d'inondation et à encadrer la révision simplifiée de ces plans.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement, issus des articles 40-1 et suivants de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, prévoient l'élaboration par l'Etat des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN).

Ces plans délimitent les zones où, compte tenu du risque, les constructions peuvent être interdites ou soumises à des prescriptions spéciales relatives aux conditions dans lesquelles elles peuvent être réalisées, utilisées ou exploitées. Les PPRN valent servitude d'utilité publique et s'imposent aux plans locaux d'urbanisme auxquels ils sont annexés, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme.

Les PPRN, conformément à l'article L. 562-3, sont approuvés par arrêté préfectoral après enquête publique et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles ils doivent s'appliquer.

L'article L. 562-4-1 précise que les PPRN peuvent être révisés selon les formes de leur élaboration. Lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couvert par le plan, la concertation, les consultations et l'enquête publique normalement prévues ne sont effectuées que dans les communes sur le territoire desquelles la révision est prescrite.

Selon le même article, le PPRN peut être modifié sans enquête publique à condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan. Aux lieu et place de l'enquête publique, le projet de modification et l'exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public pour lui permettre de formuler des observations dans un délai d'un mois avant l'approbation par le préfet de la modification.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article réécrit l'article L. 562-1 pour prévoir une élaboration conjointe du PPRN entre l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés. Les établissements publics en charge de la prévention de l'inondation sont également associés aux plans de prévention des risques d'inondation. L'application des plans reste de la responsabilité de l'Etat.

Il est précisé en outre que les PPRN identifient la nature du risque naturel prévisible pour le territoire et fixent le niveau de risque contre lequel les dispositions du plan entendent protéger la population et les biens. Ils déterminent les travaux permettant de réduire le risque, dans quelle proportion et selon quelle probabilité. La population est associée à ce processus d'identification, de détermination et de réduction du risque aussi précocement que possible.

A l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement, relatif aux procédures de révision et de modification des PPRN, un alinéa est ajouté. Il prévoit que dans le cas où la révision, « sans remettre en cause l'économie générale du plan, a uniquement pour objet une modification limitée des zones ou des prescriptions qui leur correspondent, lorsque la réalisation des équipements prévus au I bis de l'article L. 562-1 du code de l'environnement et la mise en place d'une politique de sensibilisation de la population au risque inondation le justifient, elle peut être effectuée selon la procédure simplifiée prévue à l'alinéa précédent » .

Le présent article prévoit enfin la mise en conformité des plans locaux d'urbanisme et des plans de prévention du risque d'inondation, dans un délai d'un an après l'approbation du dernier des deux plans.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la logique de la présente proposition de loi, qui vise à garantir une association constante des élus locaux, à tous les échelons de la prise de décision en matière de prévention des inondations .

Votre commission a cependant adopté un amendement de réécriture du présent article.

La formulation initiale faisait référence à une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'État et les collectivités territoriales. Cette élaboration conjointe soulève des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. L'objectif des auteurs du texte est de mieux associer les élus à l'élaboration de ces plans, dont la responsabilité doit être assumée entièrement par l'État. Il est donc préférable de préciser, à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration. L'amendement précise que la population est également informée et consultée, conformément aux recommandations du rapport de la mission commune d'information sénatoriale et à la rédaction initiale du présent article.

L'alinéa 5 de l'article précise que le PPRN identifie la nature du risque prévisible et que la population est associée à la détermination du risque. Cet alinéa est reformulé, et la référence à la participation du public est supprimée puisque satisfaite par ailleurs par l'amendement.

L'alinéa 10 est supprimé, car il est satisfait par le droit en vigueur. Il est déjà possible, en vertu de l'article L. 562-4-1 relatif à la procédure de révision des PPRN, d'utiliser la procédure simplifiée de modification pour tout changement du plan qui ne remet pas en cause son économie générale.

Enfin, l'alinéa 11, qui prévoit une mise en conformité des plans locaux d'urbanisme dans un délai d'un an, est supprimé. Cette précision n'est pas nécessaire. En vertu de l'article L. 562-4 du code de l'environnement, le PPRN vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au PLU et s'impose dans tous les cas à lui.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 213-8 et L. 213-8-1 du code de l'environnement) - Gouvernance au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau

Objet : cet article vise à rééquilibrer la gouvernance au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau en faveur des élus locaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-8 du code de l'environnement prévoit la composition des comités de bassin, créés dans chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques. Cette composition comprend :

- pour 40 %, un collège composé de représentants des conseils généraux et régionaux et, majoritairement, de représentants des communes ou de leurs groupements compétents dans le domaine de l'eau ;

- pour 40 %, un collège composé de représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des organisations socioprofessionnelles, des associations agréées de protection de l'environnement et de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées ;

- pour 20 %, un troisième et dernier collège composé de représentants de l'Etat ou de ses établissements publics concernés.

Le comité de bassin a notamment pour mission de définir les orientations de l'action de l'agence de l'eau et participe à l'élaboration des décisions financières de l'agence.

L'article L. 213-8-1 du code de l'environnement prévoit la création d'une agence de l'eau dans chaque bassin ou groupement de bassins. L'agence met en oeuvre les schémas de gestion de l'eau, en favorisant une gestion équilibrée et économe de la ressource et des milieux aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques.

Le conseil d'administration des agences de l'eau est composé :

- d'un président nommé par décret ;

- de représentants désignés par les élus locaux membres de ce collège au sein des comités de bassin ;

- de représentants désignés par les usagers de l'eau et les associations membres de ce collège au sein des comités de bassin ;

- de représentants de l'Etat ou de ses établissements publics ;

- d'un représentant du personnel de l'agence.

Les représentants des élus, des associations et de l'Etat disposent d'un nombre égal de sièges au sein du conseil d'administration.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article modifie les conditions de représentation des élus dans les organes délibérants des comités de bassin et des agences de l'eau pour les rendre majoritaires.

La part des élus au sein des comités de bassin est portée à 50 %, tandis que la part de l'Etat est réduite à 10 %. Des représentants des associations de victimes des inondations sont ajoutés dans le collège des associations et usagers de l'eau.

Au sein des conseils d'administration des agences de l'eau, la part des représentants d'élus locaux est désormais majoritaire.

III. La position de votre commission

Votre commission estime qu'il est important que les élus soient mieux associés dans le cadre des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau . La logique globale de la présente proposition de loi est d'ailleurs de garantir un meilleur droit de regard pour les élus locaux sur la politique de prévention des inondations et de gestion des milieux aquatiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II
Dispositions relatives à la gestion de la crise, à la réhabilitation et à l'indemnisation

Article 9 (article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure) - Association et information des maires à la direction et au suivi des opérations de secours

Objet : cet article vise à garantir une association des maires à la direction des opérations de secours et leur information continue sur l'évolution de la situation.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure confie la direction des opérations de secours au représentant de l'Etat dans le département, « en cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une commune » . Il mobilise alors les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, ainsi que les moyens privés nécessaires aux secours, en tant que de besoin. Il déclenche, s'il y a lieu, le plan Orsec départemental.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article complète l'article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure pour préciser que le représentant de l'Etat dans le département assure la direction des opérations de secours « en liaison avec les maires des communes intéressées » . Les maires sont en outre tenus régulièrement informés de l'évolution de la situation. Ils sont obligatoirement membres des cellules de crise quand leurs communes sont directement concernées et que lesdites cellules sont constituées.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de clarification à cet article. Les termes « en liaison », présents dans la rédaction initiale, auraient pu être interprétés comme imposant un commandement partagé des opérations de secours entre le préfet et les maires des communes concernées. Or, ce n'est pas là l'objectif du texte : il s'agit d'améliorer la communication et l'information des maires lors de la mise en oeuvre des opérations de secours. La formulation retenue, à savoir que le représentant de l'Etat dans le département assure la direction des opérations de secours « en contact régulier avec les maires des communes intéressées, si les moyens de communication le permettent » , lève tout doute sur l'interprétation de l'article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure) - Réserves communales de sécurité civile

Objet : cet article vise à mieux associer les maires, à travers leurs réserves communales de sécurité civile, à la réalisation des opérations de secours.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure définit les missions des réserves communales de sécurité civile. Elles ont pour objet « d'appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l'assistance des populations, à l'appui logistique et au rétablissement des activités. Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques. Elles sont mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente » .

En application de l'article L. 724-2 du code de la sécurité intérieure, ces réserves communales sont instituées par la commune sur délibération du conseil municipal. La réserve est placée sous l'autorité du maire. La gestion de la réserve communale peut être confiée, dans des conditions déterminées par convention, au service départemental d'incendie et de secours ou à un établissement public de coopération intercommunale.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article réécrit l'article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure pour préciser que les réserves communales de sécurité civile « concourent avec les services en charge de la sécurité civile au soutien et à l'assistance des populations, à l'appui logistique, au rétablissement des activités ainsi qu'à la préparation de celles-ci face aux risques » . Elles sont mises en oeuvre par l'autorité de police compétente dès que « la probabilité de survenance d'un événement calamiteux exceptionnel est forte » . L'article précise enfin qu'elles peuvent participer à des actions au-delà des limites de leur commune.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la volonté de mieux associer les maires et les moyens dont ils disposent dans la gestion des situations de crise. Un amendement a toutefois été adopté, à l'initiative de votre rapporteur.

Cet amendement rétablit la rédaction en vigueur du premier alinéa de l'article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure. Cette rédaction prévoit actuellement que les réserves communales de sécurité civile peuvent être mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente. Ajouter que cette mise en oeuvre ne peut intervenir que dans le cas où « la probabilité de survenance d'un événement calamiteux exceptionnel est forte » restreindrait le champ d'action possible des réserves communales, ce qui n'est pas opportun.

L'amendement adopté précise également les modalités d'intervention des réserves communales hors du territoire de leur commune. Afin de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales et ne pas créer de problèmes de responsabilité pour les élus concernés, l'accord écrit des maires des communes dans lesquelles l'intervention est prévue devra être recueilli avant toute action.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (article L. 125-1 du code des assurances) - Arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle

Objet : cet article vise à préciser les conditions dans lesquelles l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle est pris.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article réécrit l'article L. 125-1 du code des assurances pour prévoir que l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle ne peut être pris qu'après avis d'une « commission permanente composée notamment de représentants des collectivités territoriales, de représentants d'entreprises d'assurances et de personnalités qualifiées » .

En l'état actuel du droit, une commission catastrophes naturelles, dont le secrétariat est assuré par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises au sein du ministère de l'intérieur, se réunit à une fréquence mensuelle pour examiner les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

II. La position de votre commission

Le rapport de la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-Est de la France recommandait la mise en place d'une commission permanente composée d'élus, d'experts et de personnalités qualifiées, ainsi que de représentants des assurances, pour donner un avis au Gouvernement préalablement à la publication de l'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle.

Votre commission juge important d'associer, à cet échelon également, les parties prenantes à la prise de décision. Votre commission a adopté un amendement renvoyant à un décret le soin de préciser le détail de la composition de cette commission permanente. L'amendement supprime par ailleurs la dernière phrase de l'article qui prévoit que l'arrêté interministériel est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit là d'un principe général du droit administratif.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (article L. 743 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) - Commission de suivi des opérations de reconstruction, de réhabilitation et d'indemnisation

Objet : cet article prévoit la création d'une commission de suivi des opérations de reconstruction, de réhabilitation et d'indemnisation par le représentant de l'Etat dans le département après toute inondation d'ampleur exceptionnelle.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article complète le code de la sécurité intérieure. Le nouvel article L. 743 prévoit, après toute inondation d'ampleur exceptionnelle, la mise en place, à l'initiative du représentant de l'Etat dans le département, d'une commission de suivi des opérations de reconstruction, de réhabilitation et d'indemnisation. Il préside cette commission et en fixe l'effectif.

La commission est composée des élus, services de l'État et institutions financières concernés, de représentants des personnes sinistrées, des entreprises d'assurance et des médiateurs des assurances ainsi que des organismes consulaires.

Elle a pour mission, sur convocation régulière de son président, de faire le point sur les problèmes en cours, l'état d'avancement des solutions mises en oeuvre, les difficultés rencontrées et les moyens envisagés pour les résoudre. La commission se réunit jusqu'à ce que la majorité de ses membres constate l'achèvement de sa mission.

II. La position de votre commission

La création d'une commission de suivi des opérations liées à l'après-crise, présidée par le préfet, est une disposition unanimement réclamée par les élus et par les sinistrés . Cette commission permettra de faire le point sur l'avancement des travaux, des indemnisations et sera un lieu d'échange et d'information sur tout sujet intéressant les élus et les sinistrés.

Ainsi que le relevait le rapport de la mission commune d'information, la période post-crise est en effet très négligée. L'union sacrée entre services de l'État et collectivités territoriales aux moments difficiles retombe rapidement. La dynamique de coopération s'essouffle, faute de relais institutionnel. Dans le Var, les élus locaux ont déploré l'absence de réunions régulières avec les décideurs, qui leur auraient permis de faire remonter leurs préoccupations et d'être tenus informés de l'évolution de la situation.

Dans ce contexte, il est particulièrement intéressant de prévoir la mise en place systématique, à l'initiative de l'État, d'une commission de suivi des opérations après les inondations d'une certaine ampleur.

Votre commission approuve pleinement cette avancée qui constituera un progrès important pour les populations sur le terrain.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 (article L. 561-3 du code de l'environnement) - Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Objet : cet article vise à préciser l'articulation entre l'intervention du fonds de prévention des risques naturels majeurs et les dispositions de prévention des inondations introduites par le présent texte.

I. Le droit en vigueur

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Il est chargé de financer, dans la limite de ses ressources, les indemnités allouées aux propriétaires de biens expropriés pour cause d'utilité publique en cas de risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menaçant gravement des vies humaines, conformément à l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

Le fonds sert également à financer des études, travaux et autres mesures de prévention pour se prémunir face à ces risques.

Le fonds est alimenté par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances. Il peut en outre recevoir des avances de l'État. Sa gestion comptable et financière est assurée par la caisse centrale de réassurance.

II. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 13 précise les modalités d'emploi du fonds de péréquation des risques naturels majeurs afin d'en accélérer la mise en oeuvre.

Le présent article procède à une réorganisation globale des alinéas du I de l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Un alinéa est ajouté au dispositif. Il prévoit que le fonds de prévention des risques naturels majeurs contribue au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales assurent la maîtrise d'ouvrage dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou prescrit. Il contribue également au financement des opérations menées dans le cadre des programmes d'action de prévention des inondations, ou PAPI, validés par la commission mixte inondations.

La rédaction proposée fixe le taux d'intervention du fonds de prévention à 50 % pour les études et 25 % pour les travaux.

III. La position de votre commission

Cet article est de nature à compléter le dispositif de prévention des inondations introduit par la présente proposition de loi. Toutefois, dans la mesure où cet article a déjà été voté lors de l'examen du projet de loi d'affirmation des métropoles, votre commission a décidé, par cohérence, de le supprimer.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 14 (article L. 1613-7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques

Objet : cet article instaure un fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques, qui interviendra pour les montants supérieurs à 6 millions d'euros et sera alimenté par le programme 122 de la mission budgétaire « Relations avec les collectivités territoriales ».

I. Le droit en vigueur

Les collectivités territoriales bénéficient d'un mécanisme étatique d'indemnisation des dommages subis par leurs biens « non assurables », tels que la voirie, les ponts et ouvrages d'art, les réseaux d'adduction d'eau ou d'assainissement, ou encore les stations d'épuration.

Ce soutien budgétaire de l'Etat aux collectivités victimes de catastrophes naturelles est alimenté par le programme 122 « Concours spécifiques et administration », au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Il recouvre deux régimes distincts :

- Le « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles », pour la réparation des dégâts causés aux bien non assurables d'un montant compris entre 150 000 euros et 6 millions d'euros par sinistre, rarement suffisant pour les catastrophes graves touchant plusieurs communes ;

- Les « subventions d'équipement aux collectivités locales pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques », pour les montants supérieurs à 6 millions d'euros, qui font l'objet de décisions interministérielles ponctuelles.

Seuls les crédits relevant du premier régime sont inscrits en loi de finances initiale, les crédits relevant du second étant usuellement inscrits, en tant que de besoin, en loi de finances rectificative ou ouverts par décret d'avance.

Le « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles » est institué par l'article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction actuelle résulte de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011. Cet article limite le champ du fonds aux collectivités de métropole et précise qu'à compter de 2011, il est abondé chaque année par un prélèvement sur recettes dont le montant est fixé en loi de finances.

Les règles de fonctionnement du fonds ont été fixées par le décret n° 2008-843 du 25 août 2008, codifié aux articles R. 1613-3 à R. 1613-16 du code général des collectivités territoriales, et précisées par deux circulaires du ministre de l'intérieur en date du 24 septembre 2008 et du 7 octobre 2011.

II. Le dispositif proposé

L'article 14 de la présente proposition de loi insère dans le code général des collectivités territoriales, une nouvelle section relative à la « mise en oeuvre du fonds pour la réparation des dégâts causés aux biens des collectivités territoriales et de leurs groupements par les calamités publiques » et comportant un article unique L. 1613-7 .

Le paragraphe I de cet article instaure un fonds chargé d'indemniser les dégâts causés sur « certains biens » des collectivités par « des événements climatiques ou géologiques de très grande ampleur affectant un grand nombre de communes ou d'une intensité très élevée », lorsque le montant de ces dégâts est supérieur à 6 millions d'euros hors taxes. Il est précisé que le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement relatifs à ce fonds est voté chaque année en loi de finances.

Le paragraphe II prévoit que les collectivités concernées sont les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les syndicats mixtes, les départements et les régions, dont la collectivité territoriale de Corse. Toutefois, les collectivités territoriales d'outre-mer et leurs groupements ne sont pas éligibles à une indemnisation par le fonds.

Le paragraphe III renvoie à un décret d'application en Conseil d'Etat la détermination de la nature des biens pris en compte, les règles relatives à la nature et aux montants des dégâts éligibles, ainsi que les différents taux de subvention applicables.

Le paragraphe IV précise que les travaux pris en charge peuvent porter sur des améliorations par rapport à l'ouvrage ancien , qu'il s'agit de remplacer, et sur des biens qui ne font pas partie du patrimoine des collectivités territoriales ou groupement bénéficiaires.

Le paragraphe V précise que les subventions attribuées par le fonds sont cumulables avec :

- les subventions attribuées au titre du « fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles » ;

- les subventions attribuées au titre des « secours d'extrême urgence » ;

- les subventions attribuées au titre du fonds de solidarité de l'Union européenne ;

- les subventions attribuées au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier ».

Le paragraphe VI confie le soin d'évaluer les dommages à une mission interministérielle permanente composée de représentants de l'Inspection générale de l'administration, du Conseil général de l'environnement et du développement durable, ainsi que du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, renforcée en tant que de besoin par d'autres personnes qualifiées.

Cette mission détermine, au plus tard deux mois après la fin des événements climatiques et géologiques concernés, le montant de l'enveloppe allouée à chaque département et les taux spécifiques d'indemnisation par catégorie de collectivités.

Au plus tard deux mois après la remise du rapport de la mission, les préfets fixent les taux de subvention pour chaque opération, dans le respect des crédits alloués, qui sont notifiés sans délai par le ministre en charge des collectivités territoriales aux maires des communes sinistrées.

III. La position de votre commission

Les principales dispositions de cet article, correspondant à ses paragraphes I à III, ont déjà été introduites par le Sénat, en deuxième lecture, dans le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles , et forment désormais le II de l'article 35 D de ce texte. En conséquence, afin de ne pas rouvrir une discussion que le Sénat a déjà eue et a tranchée favorablement, votre rapporteur a proposé à la commission la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 15 (article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales) - Remboursement anticipé des travaux de réparation éligibles au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

Objet : cet article supprime la condition supplémentaire de la parution d'un décret pour que les communes ayant déjà fait l'objet d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle puissent bénéficier du remboursement par le FCTVA, dès l'année de leur réalisation, des travaux d'investissement nécessaires afin de réparer les dégâts causés par des intempéries exceptionnelles.

I. Le droit en vigueur

Le III de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que les dépenses réelles d'investissement réalisées par les communes ayant fait l'objet d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle, afin de réparer les dommages directement causés par des intempéries exceptionnelles reconnues par décret, ouvrent droit à des attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) dans l'année au cours de laquelle le règlement des travaux est intervenu , par dérogation à la règle de droit commun qui veut que le FCTVA rembourse les collectivités territoriales avec un décalage de deux ans.

Le bénéfice de cette règle qui vise à aider les communes sinistrées à financer plus facilement leurs investissements de réparation des dégâts est donc doublement conditionné : à la fois par l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle et par le décret reconnaissant les intempéries exceptionnelles ouvrant droit à un remboursement anticipé du FCTVA.

II. Le dispositif proposé

L'article 15 de la présente proposition de loi modifie le III de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales sur deux points :

- le 1° supprime la condition d'un décret reconnaissant les intempéries exceptionnelles concernées, afin de conférer un caractère d'automaticité au remboursement anticipé du FCTVA dès lors que l'état de catastrophe naturelle est constaté.

- le 2° supprime une référence périmée à un décret de 2003 qui reconnaissait le caractère exceptionnel des intempéries survenues en mars, avril, mai 2001 et en juillet 2001 dans le département de la Somme, en juin 2002 dans les départements de la Drôme et de l'Isère, et en septembre et novembre 2002 dans les départements du Gard, de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de l'Hérault, de la Drôme et de l'Isère.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-Est de la France a relevé que le décret prévu par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales a été pris quatre mois seulement après les événements de novembre 2011, mais qu'il a fallu attendre huit mois pour les événements de juin 2010.

Il estime donc tout à fait opportun de rendre automatique le remboursement par le FCTVA dans l'année de réalisation des travaux pour les communes déclarées en état de catastrophe naturelle, sans plus avoir à attendre de décret superfétatoire. Cette manière de limiter à moindre coût les besoins de trésorerie des communes concernées semble particulièrement bienvenue en cette période de raréfaction du crédit bancaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 - Dérogation aux règles de publicité et de mise en concurrence du code des marchés publics en cas de situation d'urgence impérieuse

Objet : cet article élève du niveau réglementaire au niveau législatif les dispositions du code des marchés publics qui permettent de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence pour faire face à une urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles, notamment celles liées à une catastrophe naturelle.

I. Le droit en vigueur

L'article 35 du code des marchés publics prévoit un certain nombre de cas dans lesquels les marchés et accords-cadres peuvent être négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence.

Le premier de ces cas concerne « les marchés et les accords-cadres conclus pour faire face à une urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles pour le pouvoir adjudicateur et n'étant pas de son fait, et dont les conditions de passation ne sont pas compatibles avec les délais exigés par les procédures d'appel d'offres ou de marchés négociés avec publicité et mise en concurrence préalable, et notamment les marchés conclus pour faire face à des situations d'urgence impérieuse liées à une catastrophe technologique ou naturelle ».

Le but de cette dérogation est de permettre aux collectivités territoriales confrontées à une situation d'urgence impérieuse et imprévisible de conclure très rapidement les marchés publics nécessaires, dans l'hypothèse où les délais inhérents aux procédures de publicité et de mise en concurrence leur feraient perdre du temps de manière dommageable . Elle concerne tout particulièrement les collectivités territoriales victimes d'une catastrophe naturelle.

Ces règles sont de valeur réglementaire , puisque le code des marchés publics, qui s'impose à toutes les administrations et collectivités publiques, et intègre d'importantes directives européennes, résulte dans sa dernière version du décret de codification n° 2006-975 du 1er août 2006.

II. Le dispositif proposé

L'article 16 de la présente proposition de loi reprend très exactement la première phrase de l'article 35 du code des marchés publics citée ci-dessus, sous cette réserve qu'il ne mentionne plus que le cas des situations d'urgence impérieuse liées à une catastrophe naturelle , mais pas celles liées à une catastrophe technologique.

Il ne change donc rien au fond du droit existant, car l'hypothèse de la catastrophe technologique, même si elle n'est plus « notamment » citée, demeure implicitement couverte par le cas général. Le seul effet juridique de cet article est donc d'élever ces dispositions dérogatoires du code des marchés publics du niveau réglementaire au niveau législatif.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur conçoit difficilement l'intérêt de cet article, qui élève au niveau législatif, sans les changer sur le fond, les dispositions de l'article 35 du code des marchés publics permettant aux pouvoirs adjudicateurs, et notamment aux collectivités territoriales, de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence pour faire face à des situations d'urgence impérieuse liées à une catastrophe naturelle.

En revanche, il craint que le fait de conférer une valeur législative à une disposition isolée du code des marchés publics, toutes les autres demeurant de nature réglementaire, pose un problème de cohérence juridique . C'est pourquoi il a proposé à la commission la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 17 (articles L. 214-2 à L. 214-4 [nouveaux] du code des assurances) - Instauration d'une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires

Objet : cet article tend à instaurer une obligation de s'assurer pour les propriétaires de locaux à usage d'habitation contre les risques d'incendie et de dégât des eaux, ainsi qu'une obligation de s'assurer au titre de leur responsabilité civile pour les propriétaires, locataires ou occupants de tels locaux.

I. Le droit en vigueur

Actuellement, le Livre II du code des assurances ne prévoit que quatre types d'assurances obligatoires : l'assurance des véhicules terrestres à moteur, celle des engins de remontée mécanique, celle des travaux de construction et celle de la responsabilité civile médicale. Ces assurances obligatoires ne portent que sur les risques liés à la responsabilité civile des assurés.

L'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs fait obligation au locataire de locaux à usage d'habitation de s'assurer pour les risques dont il doit répondre au titre de sa responsabilité civile. Mais il n'existe pas d'obligation d'assurance pour les propriétaires.

Néanmoins, le bon sens et la prudence conduisent l'immense majorité des propriétaires de biens à usage d'habitation à assurer ceux-ci non seulement au titre de leur responsabilité civile, mais aussi pour les risques incendie et dégât des eaux. Ainsi, près de 98 % des propriétaires souscrivent sur une base volontaire une assurance multirisques, dont les primes supportent la prime additionnelle alimentant le dispositif public d'assurance des risques de catastrophes naturelles, dit régime « catnat ».

II. Le dispositif proposé

L'article 17 de la présente proposition de loi insère dans le Livre II du code des assurances, relatif aux assurances obligatoires, un Titre I er bis intitulé « L'assurance habitation » comportant trois articles L. 214-2 à L. 214-4.

L'article L. 214-2 fait obligation à toute personne physique ou morale autre que l'Etat, propriétaire d'un local à usage d'habitation, de souscrire une assurance garantissant au minimum le risque d'incendie ainsi que le risque de dégât des eaux , pour ce local, ses dépendances et les objets mobiliers présents à l'intérieur.

L'article L. 214-3 fait obligation à toute personne physique ou morale autre que l'Etat de s'assurer contre les risques de responsabilité civile dont elle doit répondre en sa qualité de propriétaire, de locataire ou d'occupant d'un local à usage d'habitation.

L'article L. 214-4 transpose à cette nouvelle assurance obligatoire le dispositif de recours prévu pour l'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur lorsque les entreprises d'assurance refusent de couvrir une personne qu'elles jugent exposée à un risque trop important.

Dans cette hypothèse, la personne qui s'est vue opposée un refus d'assurance peut saisir un bureau central de tarification , qui a pour rôle exclusif de fixer le montant de la prime moyennant laquelle l'entreprise d'assurance intéressée est tenue de garantir le risque de responsabilité civile qui lui a été proposé. Si celle-ci maintient son refus, elle encourt soit le retrait de son agrément, soit des sanctions administratives.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage l'objectif de l'auteur de la présente proposition de loi d'élever de 98 % à 100 % le taux de couverture des risques d'incendie et de dégât des eaux encourus par les propriétaires de locaux à usage d'habitation, dans le propre intérêt de ceux-ci.

Toutefois, la solution qu'il propose présente des inconvénients d'ordres juridique et pratique.

Sur le plan du droit, une obligation d'assurance est assimilable à la restriction d'une liberté, qui doit être motivée par une logique d'intérêt général, souvent identifiée comme un risque pesant sur un tiers ou le bien d'un tiers. C'est la raison pour laquelle, en matière d'habitation, l'assurance obligatoire porte sur la garantie du risque locatif. De manière générale, il n'est pas possible d'instaurer une assurance obligatoire pour d'autres risques que ceux encourus au titre de la responsabilité civile de l'assuré à l'égard des tiers. Ces principes de droit national sont renforcés par les règles de droit européen, la Commission européenne considérant les obligations d'assurance comme une forme d'entrave à la liberté d'entreprendre. Or, les dispositions proposées pour l'article L. 242-2 du code des assurances concernent des risques qui ne relèvent pas de la responsabilité civile.

Certes, cette objection ne peut être faite aux dispositions proposées pour l'article L. 214-3 du code des assurances, qui concernent effectivement les risques de responsabilité civile du propriétaire, ainsi que du locataire ou de l'occupant des locaux. Votre rapporteur relève toutefois que cette seconde obligation est juridiquement redondante pour les locataires , qui sont déjà tenus de s'assurer au titre de leur responsabilité en application de l'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Par ailleurs, ces dispositions se heurtent à une difficulté pratique .

En effet, l'application effective de cette nouvelle obligation aux 2% de propriétaires qui ne sont pas déjà assurés nécessiterait un dispositif de contrôle, dont le coût serait égal voire supérieur au surcroît de primes espéré, pour une efficacité sans doute très réduite. De fait, on estime qu'actuellement, en dépit de l'obligation légale, 2 % des propriétaires de véhicules terrestres à moteur ne souscrivent quand-même pas d'assurance. Ce taux très faible semble correspondre au nombre incompressible des récalcitrants à tout dispositif d'assurance obligatoire.

Votre rapporteur estime, en conséquence, que l'instauration d'une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires ne serait ni possible en droit, ni efficace en pratique.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 18 (article L. 125-2 du code des assurances) - Modulation des primes d'assurance des risques de catastrophes naturelles et interdiction de moduler les franchises

Objet : cet article, d'une part, prévoit une modulation de la surprime d'assurance contre les risques de catastrophes naturelles en fonction des efforts des assurés pour renforcer leur propre protection, d'autre part, interdit toute modulation des franchises d'assurance en fonction de l'absence d'un plan de protection contre les risques naturels ou du nombre d'événements calamiteux constatés dans le passé.

I. Le droit en vigueur

L'assurance des risques de catastrophes naturelles, dite régime « catnat », est organisée au chapitre V du Titre II du Livre Ier du code des assurances, par les articles L. 125-1 à L. 125-6. Ce régime « catnat » intervient en complément des sociétés d'assurances, qui couvrent seulement les risques ordinaires, et est alimenté par une prime additionnelle aux contrats d'assurance , calculée à partir d'un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat.

Le régime « catnat » est géré par la Caisse centrale de réassurance, société de droit public, qui bénéficie à ce titre de la garantie de l'Etat.

L'article L. 125-2 du code des assurances prévoit la possibilité de franchises applicables aux indemnisations versées au titre du régime « catnat », à condition qu'elles soient explicitement prévues par le contrat d'assurance et rappelées chaque année à l'assuré.

Ces franchises, qui ne sont pas indexées, sont fixées par arrêté ministériel aux niveaux suivants :

- 380 euros pour les biens à usage d'habitation, véhicules terrestres à moteur et autres biens à usage non professionnel des particuliers ;

- pour les biens à usage professionnel , 10 % du montant des dommages , d'une part, et trois jours ouvrés , d'autre part, pour les seules pertes d'exploitation. Toutefois, si une franchise plus élevée est prévue dans la garantie de base, c'est cette dernière qui sera appliquée.

Depuis le 1 er janvier 2001, une modulation de ces franchises est appliquée lorsque les communes victimes d'une catastrophe naturelle ne disposent pas d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ou lorsqu'un PPRN a été prescrit mais non approuvé dans un délai de quatre ans. Dans ce cas, un coefficient multiplicateur est appliqué en fonction du nombre de reconnaissances de l'état de catastrophe naturelle pour le même type de péril au cours des cinq années précédentes :

- 1 à 2 constatations : application normale des franchises ;

- 3 constatations : doublement des franchises ;

- 4 constatations : triplement des franchises ;

- 5 constatations ou plus : quadruplement des franchises.

II. Le dispositif proposé

L'article 18 de la présente proposition de loi modifie l'article L. 125-2 du code des assurances sur deux points :

- le I prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités selon lesquelles cette clause comporte une règle de réduction ou de majoration des primes en fonction des mesures de prévention prises par les assurés pour renforcer leur propre protection ;

- le II interdit que les franchises éventuellement applicables aux indemnisations soient modulées en fonction du fait qu'une commune est ou non dotée d'un plan de prévention des risques naturels, ou en fonction du nombre des constatations de catastrophe naturelle intervenues sur le territoire de la commune au cours d'une période donnée.

III. La position de votre commission

La mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le sud-est de la France a estimé souhaitable une modulation de la surprime « catnat » en fonction des efforts de protection fait par l'assuré, dans la limite raisonnable de ses moyens, afin de le responsabiliser. Elle a estimé que, vu le niveau des surprimes qui est de l'ordre de 25 euros pour un contrat multirisques habitation standard, cette modulation ne serait pas contraire au principe très fort de solidarité sur lequel se fonde le régime « catnat ».

Votre rapporteur relève qu'en raison de la modicité des surprimes « catnat », la modulation de celles-ci ne constituera pas, en soi, une incitation financière pour les assurés à mettre en place les dispositifs ou à entreprendre les travaux qui pourraient réduire leur exposition au risque de catastrophe naturelle. Il estime donc que c'est sur la prime de base, et non pas seulement sur la surprime « catnat », qu'il convient d'agir.

C'est pourquoi il a présenté à la commission un amendement qui prévoit que le décret en Conseil d'Etat pourra fixer les modalités selon lesquelles la prime pourra être réduite en fonction des mesures de prévention prises par les assurés pour renforcer leur propre protection. Il ne s'agit d'ailleurs là que d'une application particulière de l'article L. 113-4 du code des assurances, dont le quatrième alinéa prévoit qu'en cas de diminution du risque en cours de contrat, l'assuré a droit à une diminution de la prime.

En ce qui concerne la modulation des franchises en fonction de l'existence ou non d'un PPRN, et de la récurrence des événements calamiteux, votre rapporteur les considère comme une forme de sanction injuste pour les assurés, qui ne peuvent être tenus personnellement responsables ni de l'incurie de la commune où ils résident, ni de l'acharnement du sort sur leurs biens. Il approuve donc sans réserve l'interdiction légale de moduler les franchises en fonction de ces deux critères.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 125-6 du code des assurances) - Conditionnalité du régime d'assurance des risques de catastrophes naturelles au respect des lois et règlements

Objet : cet article prévoit que l'obligation de couvrir les risques de catastrophes naturelles ne s'impose pas aux entreprises d'assurances à l'égard de biens construits et des activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 125-6 du code des assurances prévoit deux cas de retrait de la garantie « catnat » pour les biens immobiliers ou activités, implantés :

- dans des zones classées inconstructibles par un plan de prévention des risques naturels (PPRN), sauf si ces biens ou activités existaient antérieurement à la publication de ce plan ;

- en violation des règles administratives en vigueur lors de leur mise en place et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle .

II. Le dispositif proposé

L'article 19 de la présente proposition de loi modifie l'article L. 125-6 du code des assurances afin de prévoir que les entreprises d'assurances peuvent ne pas inclure une extension de garantie catastrophes naturelles dans leurs contrats d'assurance pour les biens construits et les activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur.

III. La position de votre commission

Les dispositions actuelles de l'article L. 125-6 du code des assurances ont leur logique. Il semble conforme au bon sens comme à la morale que le propriétaire d'un bien immobilier ou d'une entreprise, qu'il a implanté en toute connaissance de cause dans une zone classée inconstructible par un PPRN, ne puisse pas se prévaloir de la couverture du régime « catnat » lorsque le risque pré-identifié de catastrophe naturelle se concrétise. Il en va de même si le propriétaire n'a pas respecté les prescriptions administratives visant à prévenir les dommages causés par cette catastrophe naturelle.

Toutefois, il ne s'agit pas ici d'un retrait de plein droit de la garantie « catnat », mais seulement d'une faculté offerte aux entreprises d'assurances de ne pas proposer celle-ci. L'article L. 125-6 précise, d'ailleurs, que les entreprises d'assurances ne peuvent se soustraire à cette obligation que lors de la conclusion initiale ou du renouvellement du contrat.

En pratique, selon les informations fournies à votre rapporteur, les entreprises d'assurances font rarement jouer cette clause légale et acceptent quand-même d'offrir la garantie « catnat » aux constructions ou activités implantées en dépit de toute prudence.

Votre rapporteur partage le souci de l'auteur de la présente proposition de loi de voir respectés les lois et règlements en vigueur. Quel législateur ne le voudrait pas ? Cependant, il craint que l'article 19, en élargissant à toutes les violations des lois et règlements la conditionnalité de la garantie « catnat », érode dans les faits de manière drastique la couverture offerte aux assurés.

En effet, les entreprises d'assurances auraient alors toute facilité pour invoquer une irrégularité. Par exemple, une entreprise qui violerait le droit du travail ou une construction qui ne respecterait pas la réglementation thermique pourraient se voir privées de la garantie « catnat », alors même que ces irrégularités n'ont pas de lien intrinsèque avec leur exposition au risque de catastrophe naturelle. La sanction proposée apparaît donc disproportionnée.

En revanche, votre rapporteur juge opportun de renforcer dans un sens plus rigoureux les dispositions actuelles de l'article L. 125-6 du code des assurances en prévoyant que, pour les biens construits dans autorisation administrative dans les zones inconstructibles d'un PPRN, l'assuré est déchu de plein droit du bénéfice de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (article L. 750-1-1 du code de commerce) - Prise en compte des franchises d'assurance par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce

Objet : cet article prévoit que les aides versées par le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), en cas de catastrophe naturelle, doivent être calculées en tenant compte des franchises d'assurance appliquées dans le régime « catnat ».

I. Le droit en vigueur

L'article L.  750-1-1 du code de commerce dispose que le FISAC apporte ses concours aux opérations visant à la sauvegarde et à la modernisation des entreprises artisanales, commerciales et de services affectées par des mutations économiques, techniques ou sociales, y compris en cas de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial.

Le FISAC a donc vocation à intervenir, dans son domaine de compétences, en cas de survenance d'une catastrophe naturelle. Toutefois, la commission chargée de procéder à l'évaluation des aides versées au titre du FISAC ne tient pas compte de l'impact des franchises d'assurances appliquées aux professionnels.

II. Le dispositif proposé

L'article 20 de la présente proposition de loi complète l'article L. 750-1-1 du code des assurances par des dispositions qui prévoient que, lorsque les concours du FISAC sont apportés pour faciliter le retour à une activité normale à la suite de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial de proximité, les aides financières prennent en compte le montant des franchises retenues par les entreprises d'assurance.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette mesure proposée par la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-Est de la France. Alors que l'importance des franchises appliquées aux professionnels dans le cadre du régime « catnat » peut compromettre la reprise d'activité après une catastrophe naturelle, il paraît bienvenu que l'intervention complémentaire du FISAC puisse couvrir le montant de ces franchises.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (articles L. 125-5 et L. 125-7 [nouveau] du code des assurances) - Extension du régime d'assurance des risques de catastrophes naturelles aux dommages agricoles

Objet : cet article vise à étendre le bénéfice du régime des risques de catastrophes naturelles aux dommages relevant actuellement du régime des « calamités agricoles ».

I. Le droit en vigueur

Les agriculteurs bénéficient d'un régime public d'indemnisation des dégâts causés par les catastrophes naturelles qui leur est propre, le régime des « calamités agricoles » régi par le chapitre I er du Titre VI du Livre III du code rural et de la pêche maritime, et mis en oeuvre par l'intermédiaire du fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA).

L'intervention du FNGRA vise à couvrir les dommages matériels causés aux exploitations agricoles par des événements « non assurables » d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel, outrepassant les moyens préventifs ou curatifs habituels.

Ces dommages « non assurables » subis par les exploitations agricoles peuvent concerner les catégories suivantes :

- les dommages causés aux récoltes sur pied ou non engrangées ;

- les dommages liés aux cultures ;

- les dommages liés aux sols ;

- les dommages liés au cheptel vif situé hors des bâtiments.

Les ressources du FNGRA, qui s'élèvent à 180 millions d'euros par an en moyenne, sont constituées pour moitié d'une contribution additionnelle au taux de 11 % assise sur les primes d'assurances payées par les agriculteurs, et pour moitié d'une dotation budgétaire de l'Etat.

Afin d'assurer l'articulation entre le régime des « calamités agricoles » et le régime « catnat » le premier alinéa de l'article L. 125-5 du code des assurances exclut du champ d'application de ce dernier les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment , dont l'indemnisation relève du premier.

Son deuxième alinéa exclut du champ d'application du régime « catnat » les dommages subis par les corps de véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux, ainsi que les marchandises transportées et les dommages couverts par l'assurance obligatoire des travaux de construction.

II. Le dispositif proposé

Le I de l'article 21 de la présente proposition de loi propose une nouvelle rédaction l'article L. 125-5 du code des assurances qui dispose que les dommages causés aux récoltes non engrangées, aux cultures, aux sols et au cheptel vif hors bâtiment, peuvent bénéficier du régime « catnat ».

Le II du même article insère dans le code des assurances un article L. 125-7 qui reprend les dispositions de l'actuel deuxième alinéa de l'article L. 125-5.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage le souci de l'auteur de la proposition de loi d'améliorer la couverture des agriculteurs contre les risques de catastrophes naturelles. En effet, comme l'a relevé la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-Est de la France, la couverture offerte par le régime des « calamités agricoles » reste partielle : l'indemnisation versée par le FNGRA est plafonnée en droit à 75 % du montant des dommages, et ne s'élève pratiquement en moyenne qu'à 25 % des pertes subies.

Toutefois, l'extension pure et simple du bénéfice du régime « catnat » aux dommages relevant actuellement du régime des « calamités agricoles » aurait pour effet de déséquilibrer gravement le premier sur le plan financier. Il conviendrait, à tout le moins, de rediriger vers le régime « catnat » tout ou partie des ressources du FNGRA, ce que le présent article ne propose pas.

En fait, une véritable amélioration de la couverture des agriculteurs contre les risques de calamités naturelles résulterait d'abord d' une plus grande diffusion des produits d'assurances-récoltes dans le monde agricole. Actuellement, en dépit des dispositifs publics de prise en charge des primes à hauteur de 65 %, les taux de diffusion de ces produits d'assurance ne sont que de 30 % à 40 %, selon les types de cultures. Mais ils progressent continûment.

Par ailleurs, lors de ses auditions, votre rapporteur a appris que le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt mène actuellement une réflexion sur une réforme du régime des « calamités agricoles ». Il est permis d'espérer que celle-ci pourra déboucher rapidement sur une amélioration de la couverture des risques propres aux agriculteurs.

Dans l'attente de connaître l'état d'avancement de la réflexion en cours sur la réforme du régime des « calamités agricoles », et compte tenu de l'impact négatif qu'aurait la mesure proposée sur l'équilibre financier du régime « catnat », votre rapporteur a proposé à la commission la suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 22 (articles L. 575 et L.575 A du code général des impôts) - Compensation des conséquences financières de la proposition de loi pour les collectivités territoriales

Objet : cet article prévoit que les conséquences financières résultant éventuellement de la proposition de loi pour les collectivités territoriales seront compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement, elle-même gagée par une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs.

I. Le droit en vigueur

L'article 40 de la Constitution, inchangé depuis 1958, dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

La jurisprudence dégagée au fil du temps par les commissions des finances des deux assemblées et par le Conseil constitutionnel considère que ces dispositions autorisent les parlementaires à gager une diminution de recettes résultant d'un amendement ou d'une proposition de loi par la création d'une recette nouvelle, mais leur interdisent absolument d'augmenter une charge publique, même en la gageant par la diminution d'une autre dépense ou la création d'une recette nouvelle.

Aussi, M. Jean Arthuis, alors président de la commission des finances du Sénat, dans son rapport sur le bilan de l'application de l'article 40 de la Constitution depuis le 1 er juillet 2007, concluait qu'« une lecture rigoureuse, pour ne pas dire « rigoriste », de l'article 40 aboutirait donc, en principe, à refuser le dépôt des propositions de lois créant ou aggravant une charge publique ».

Toutefois, observait-il, « selon une pratique constante et commune aux deux assemblées du Parlement, de telles propositions de lois sont admises, à la condition d'être assorties d'une compensation en recettes, signalant que le dispositif proposé comporte des incidences financières ». Cette exception à la règle de non-compensation des charges publiques témoigne d'une lecture du principe de recevabilité financière la plus favorable possible à l'initiative parlementaire.

II. Le dispositif proposé

L'article 22 de la présente proposition de loi comporte un gage financier « à double détente » :

- d'une part, les éventuelles conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales de la proposition de loi sont compensées à due concurrence par la majoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- d'autre part, la perte de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la DGF est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

III. La position de votre commission

Le gage financier « à double détente » proposé par cet article est juridiquement correct parce que les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ne sont pas considérées comme des crédits budgétaires, mais comme des prélèvements sur recettes . En conséquence, une majoration de la dotation globale de fonctionnement est assimilable à une perte de recettes, qui peut valablement être gagée par la création d'une recette nouvelle.

Il est toutefois permis de se demander si ce gage est suffisant pour couvrir toutes les conséquences financières de la présente proposition de loi, dont certaines dispositions pourraient avoir un coût pour l'Etat, en tant que garant ultime du régime d'assurance « catnat ».

Néanmoins, la recevabilité financière de la présente proposition de loi a été admise lorsque son dépôt a été enregistré à la présidence du Sénat, le 8 octobre 2013. Votre commission vous propose de la confirmer, en adoptant ce traditionnel article de gage financier.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 novembre 2013, la commission a procédé à l'examen du rapport sur la proposition de loi n° 47 (2013-2014) relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci.

M. Raymond Vall , président . - Nous avons désigné il y a quelques semaines Louis Nègre rapporteur de ce texte. Je lui laisse la parole pour nous présenter son rapport et nous expliquer en détail les objectifs poursuivis par la proposition de loi de notre collègue Pierre-Yves Collombat.

M. Louis Nègre , rapporteur . - Ce texte a pour ambition de mettre en oeuvre les préconisations du rapport publié le 24 septembre 2012, à la suite des travaux de la mission commune d'information sur les inondations dans le Var et le Sud-est de la France, que j'ai eu l'honneur de présider et dont Pierre-Yves Collombat était rapporteur. Notre constat était le suivant : si les dispositifs de gestion immédiate de l'urgence et de l'indemnisation après-crise existent et peuvent être améliorés, la politique de prévention des inondations est pratiquement inexistante dans notre pays.

Quels en sont en effet les résultats ? Fin février 2010, tempête Xynthia, cinquante-trois morts, 700 millions d'euros de dégâts. Les 15 et 16 juin 2010, à Draguignan et dans la basse vallée de l'Argens, dans le Var, vingt-trois morts, deux disparus, 1,2 milliard d'euros de dégâts. En novembre 2011, dans la basse vallée de l'Argens et le Sud-Est de la France, quatre morts, 500 à 800 millions d'euros de dégâts. En décembre 2011, inondations dans les Vosges. En octobre 2012, pluies torrentielles sur La Garde et Toulon, deux morts. En octobre et novembre 2012, inondations dans le Pas-de-Calais. En juin 2013, inondations en Haute-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées, 127 communes sinistrées, 134 millions d'euros de dégâts. Fin octobre 2013, inondations dans la Drôme et l'Ardèche. Voilà le contexte. Voilà la litanie des conséquences qui doit nous faire prendre conscience du problème. On constate en moyenne un milliard d'euros de dégâts chaque année du fait des inondations, sans parler des pertes humaines. L'ensemble des assurés, par l'intermédiaire de surprimes de cotisations, finance l'indemnisation à hauteur de 500 millions par an. Nous ne pouvons pas continuer ainsi. On traite les conséquences des inondations, mais on n'effectue aucune prévention en amont.

C'est pourquoi la présente proposition de loi est articulée en trois volets : la prévention des inondations, la gestion des situations de crise et pour finir, l'après-crise.

Je serai très bref sur le premier volet concernant la prévention des inondations. En effet, ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat, dans le cadre de la deuxième lecture du projet de loi d'affirmation des métropoles. Il s'agit de clarifier l'exercice des missions en matière de prévention des inondations. À ce jour, aucune politique globale n'est menée, notamment du fait de l'absence d'une compétence clairement définie et attribuée. La compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations » est donc créée, avec, si nécessaire, un financement adapté. Cette compétence, confiée aux intercommunalités, a vocation à être exercée par des établissements publics territoriaux de bassin, au niveau des grands fleuves, et par des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau, au niveau des sous-bassins fluviaux. La gestion des ouvrages et équipements de prévention a été rationalisée. Il est prévu que l'ensemble du dispositif entre en vigueur de manière progressive, afin de laisser aux collectivités le temps de s'adapter. Je vous proposerai donc, par cohérence juridique, de supprimer ces articles, déjà votés par le Sénat dans le texte métropoles. Il s'agit des articles 1 er à 5, 13 et 14.

L'article 6 propose de donner une définition législative à la notion de cours d'eau, sur la base des critères dégagés par la jurisprudence. Cela permettra de clarifier les responsabilités des différents acteurs, dans un contexte où les contentieux liés à la police de l'eau ont tendance à se généraliser. Je vous proposerai d'adopter un amendement pour combler l'oubli d'un critère important de définition des cours d'eau : l'écoulement peut en effet ne pas être permanent tout au long de l'année, en particulier sur le pourtour méditerranéen et dans les outre-mer.

L'article 7 prévoit une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles, entre l'État et les collectivités territoriales, et une simplification des procédures de révision de ces plans. L'objectif de l'auteur du texte, et j'y souscris pleinement, est de garantir une meilleure association des élus locaux à l'élaboration des PPRI, afin de réduire le caractère particulièrement conflictuel de cette procédure.

Je vous proposerai cependant un amendement de réécriture de cet article. En effet, la formulation retenue fait référence à une élaboration conjointe des plans. Cette notion d'élaboration conjointe soulève des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. C'est pourquoi il est préférable de supprimer ces mots et de préciser à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des plans de prévention, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration. L'amendement précise également que la population doit être informée et consultée, conformément à ce que recommandait le rapport de notre mission d'information.

L'article 8 augmente la représentation des élus locaux au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l'eau, afin de les rendre majoritaires. Il est, je crois, très important que les élus soient mieux associés également à ce niveau de décision. Vous l'aurez compris, à travers cette proposition de loi, le but est que les élus locaux aient davantage un droit de regard sur la politique de prévention.

J'en arrive au deuxième volet du texte, consacré à la gestion de crise à proprement parler. L'article 9 vise à mieux associer les maires à la conduite des opérations de secours par le préfet. Ce n'est pas toujours le cas sur le terrain, et aucun texte ne prévoit formellement, à ce jour, une telle information. Je vous proposerai ici un amendement de clarification : la rédaction de l'article indique que les préfets assurent la direction des opérations en liaison avec les maires. Les mots « en liaison » semblent laisser entendre qu'il existe une co-direction des opérations de secours et donc à nouveau une co-responsabilité. Ce n'est pas l'objectif visé. Je vous propose de sécuriser la rédaction et de préciser que le préfet doit être en contact régulier avec les maires, si les moyens de communication le permettent.

L'article 10 vise les réserves communales de sécurité civile. L'article L. 724-1 du code de sécurité intérieure est réécrit pour préciser notamment que ces réserves peuvent intervenir hors des limites de la commune. Cette disposition va dans le sens d'une meilleure réactivité en cas de crise sur le terrain et d'une aide aux communes voisines. Je vous proposerai toutefois de préciser par amendement que l'intervention hors de la commune ne peut se faire qu'avec l'accord écrit, par mail par exemple, des maires concernés. Cela me semble important, notamment au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

L'article 11 réécrit l'article L. 125-1 du code des assurances pour prévoir que l'arrêté interministériel constatant l'état de catastrophe naturelle ne peut être pris qu'après avis d'une « commission permanente composée notamment de représentants des collectivités territoriales, de représentants d'entreprises d'assurances et de personnalités qualifiées ». Il est important, là encore, d'associer les parties prenantes à la prise de décision. Je vous soumettrai un amendement renvoyant à un décret le soin de préciser le détail de la composition de cette commission permanente. L'amendement supprimera également la dernière phrase de l'article qui précise que l'arrêté interministériel est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit là du droit commun.

L'article 12 prévoit la création d'une commission de suivi des opérations liées à l'après-crise, présidée par le préfet. Il s'agit là d'une disposition unanimement réclamée par les élus et par les sinistrés. Cette commission permettra de faire le point sur l'avancement des travaux, des indemnisations et sera un lieu d'échange et d'information sur tout sujet intéressant les élus et les sinistrés. Il s'agit là d'une grande avancée. Je crois que cet article, en apparence modeste, constituera un progrès important sur le terrain.

Je vous proposerai la suppression des articles 13 et 14, déjà votés dans le cadre du projet de loi métropoles.

Le dernier volet du texte porte sur les dispositions relatives à l'indemnisation. L'article 15 supprime l'exigence de la parution d'un décret qui conditionne, actuellement, le bénéfice du remboursement anticipé par le fonds de compensation pour la TVA des dépenses d'investissement faites par les communes en réparation des dégâts causés par des intempéries exceptionnelles. Je vous proposerai d'adopter cet article sans modification.

L'article 16 permet de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence du code des marchés publics en cas de situation d'urgence impérieuse résultant, notamment, d'une catastrophe naturelle. Cette disposition dérogatoire est bienvenue dans son esprit, mais est déjà prévue par l'article 35 du code des marchés publics, de nature réglementaire. Le seul effet juridique de la proposition de loi est donc de l'élever au niveau législatif, sans rien changer au fond du droit existant. Cela me paraît excessif, et je vous proposerai donc la suppression de cet article.

L'article 17 instaure une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires. L'objectif est de porter à 100 % un taux de couverture des propriétaires qui est déjà très élevé sur une simple base volontaire, de l'ordre de 98 %. J'y étais dans un premier temps favorable. Toutefois, cette nouvelle assurance obligatoire présente des inconvénients d'ordres juridique et pratique. Juridiquement, les principes du droit national et européen ne permettent pas d'instaurer une assurance obligatoire pour d'autres risques que ceux encourus au titre de la responsabilité civile des assurés à l'égard des tiers. Pratiquement, l'application effective de cette nouvelle obligation aux 2 % de propriétaires qui ne sont pas encore assurés nécessiterait un dispositif de contrôle onéreux, dont le coût serait égal voire supérieur au surcroît de primes espéré. Et son efficacité serait de toute façon douteuse, puisque ce taux de 2 % semble correspondre au minimum incompressible des récalcitrants à tout dispositif d'assurance obligatoire, comme le montre l'exemple de l'assurance automobile obligatoire. En conséquence, je vous proposerai la suppression de cet article.

L'article 18, d'une part, prévoit une modulation de la surprime d'assurance contre les risques de catastrophe naturelle en fonction des efforts des assurés pour renforcer leur propre protection, d'autre part, interdit toute modulation des franchises d'assurance en fonction de l'absence d'un plan de prévention des risques naturels dans la commune ou du nombre d'événements calamiteux constatés dans le passé. Le second volet de cet article mérite d'être approuvé, car cette modulation des franchises est une forme de sanction injuste pour les assurés, qui ne peuvent être tenus personnellement responsables ni de l'incurie des pouvoirs publics, ni de l'acharnement du sort sur leurs biens. Quant au premier volet, la modulation de la surprime sera inopérante compte tenu du niveau modeste de celle-ci, de l'ordre de 25 euros pour un contrat multirisques habitation standard. Je vous proposerai donc un amendement qui fera porter la modulation sur la prime de base, qui pourra être réduite si l'assuré veille à renforcer sa protection contre les catastrophes naturelles, en application de l'article L. 113-4 du code des assurances.

L'article 19 prévoit que l'obligation de couvrir les risques de catastrophes naturelles ne s'impose pas aux entreprises d'assurance pour les biens construits et les activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur. Actuellement, les assureurs ne peuvent refuser la garantie catastrophe naturelle qu'aux biens immobiliers et activités implantés dans des zones classées inconstructibles par un plan de prévention ou en violation des règles administratives tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle. L'élargissement proposé de cette clause à toutes les formes de violation des lois et règlements me paraît excessive, car les assureurs trouveront toujours moyen d'invoquer une irrégularité quelconque pour refuser de faire jouer la garantie. Par exemple, une entreprise qui violerait le droit du travail ou une construction qui ne respecterait pas la réglementation thermique pourraient se voir privées de la garantie « catastrophe naturelle » ! Je vous proposerai donc de réserver l'hypothèse d'un retrait de la garantie au seul cas d'un bien immobilier construit dans une zone classée inconstructible par un plan de prévention, tout en lui donnant un caractère automatique.

L'article 20 prévoit que les aides versées par le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce en cas de catastrophe naturelle doivent être calculées en tenant compte des franchises d'assurance appliquées dans le régime des catastrophes naturelles. Cela me semble équitable, et je vous proposerai d'adopter cet article sans modification.

L'article 21 vise à étendre le bénéfice du régime des catastrophes naturelles aux dommages relevant actuellement du régime des calamités agricoles. Tout en partageant l'objectif d'améliorer la couverture des agriculteurs contre les risques de catastrophe naturelle, je ne pense pas que ce soit la bonne méthode. Cette extension de son champ aurait pour effet de déséquilibrer gravement sur le plan financier le régime des catastrophes naturelles, et il faudrait alors soit augmenter la surprime, soit réduire le niveau des indemnisations. Lors des auditions des cabinets ministériels, nous avons appris que le Gouvernement avait engagé une réflexion pour améliorer, comme nous le souhaitons tous, le régime des calamités agricoles, aujourd'hui bien insuffisant. De plus, le régime actuel fait également intervenir de manière très complexe des fonds européens. Il est, c'est clair, urgent d'améliorer ce régime et le Gouvernement devra s'engager lors de la discussion en séance à prendre les mesures nécessaires. Mais, en l'état, je vous proposerai la suppression de cet article.

Enfin, l'article 22 est la traditionnelle disposition de gage, par une majoration des droits sur les tabacs, des éventuelles conséquences financières de la proposition de loi pour les collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Filleul . - Le groupe socialiste partage l'avis de Louis Nègre sur le fond et soutient globalement l'esprit des amendements proposés. Je ne reviens pas sur la décentralisation des compétences, qui est une réalité. La Loire n'a pas débordé depuis 1860 et pourtant tout le monde s'en préoccupe.

La définition du cours d'eau à l'article 6 est utile. Je suis également d'accord avec la nécessité d'expliciter la notion d'élaboration « conjointe » à l'article 7, afin de clarifier le régime de responsabilité. Je m'interroge sur la portée juridique de l'expression « aussi précocement que possible » en matière d'association de la population. Je suis favorable à l'amendement de précision à l'article 9, afin de ne pas surcharger la responsabilité des maires. En revanche, quel est le statut juridique de la cellule de crise ? La suppression de l'article 16 me semble pertinente, pour ne pas être redondant avec le droit en vigueur. Enfin, la question de l'indemnisation et des assurances est extrêmement complexe : je salue le travail du rapporteur sur ce point et souscris aux amendements proposés.

M. Charles Revet . - Le groupe UMP s'associe à la démarche du rapporteur et votera également ce texte. En matière de prévention, je ne suis pas certain que l'on soit arrivé jusqu'au bout de la logique. Il y a encore beaucoup de travail à faire pour analyser, par exemple, l'incidence des pratiques agricoles sur l'érosion des sols et les inondations.

M. André Vairetto . - Je salue l'implication au long cours du rapporteur sur ce sujet sensible des inondations. Comme l'a dit Jean-Jacques Filleul, le groupe socialiste votera ce texte. J'ai simplement quelques précisions à apporter.

En ce qui concerne le transfert aux EPCI de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, je rappelle que la commission n'avait à l'époque pas suffisamment d'éléments pour se prononcer sur cette question. L'évaluation technique ne nous avait été fournie par l'administration qu'au moment du passage en séance plénière, et avait alors permis le vote de ces dispositions. Mais n'oublions pas non plus que les premières personnes en charge de l'entretien des cours d'eau sont les riverains.

Sur le plan financier, le transfert des digues aux intercommunalités représente un poids considérable. L'intervention de l'État est certes maintenue, par le biais de mécanismes comme le fonds Barnier ou les plans d'action et de prévention des inondations (PAPI), mais les craintes subsistent. Il serait également souhaitable de réfléchir à un dispositif de péréquation pour la taxe créée.

L'idée d'associer l'ensemble des parties prenantes à la gestion du risque inondation est positive, mais il ne faut pas que cela induise des responsabilités supplémentaires, notamment pénales, pour les élus.

En revanche, l'augmentation de la représentativité des collectivités dans le comité de bassin me paraît prématurée. Pourquoi ne pas attendre les conclusions du rapport Lesage pour prendre en compte les évolutions suggérées en matière de gouvernance de la politique de l'eau ?

Enfin, la création d'une commission permanente à l'article 11 me laisse perplexe. Il faut veiller à ne pas alourdir le processus de décision.

Mme Évelyne Didier . - Je vais m'abstenir sur ce texte qui me laisse dubitative. Les situations à prendre en compte sont extrêmement variées, entre les tempêtes, la montée des eaux, les hausses de nappes phréatiques, etc. On se heurte parfois à des problèmes d'ordre purement technique. Par exemple, les cartes des PPRI sont établies au 1/10 000 ème , ce qui veut dire que selon la manière dont on interprète l'épaisseur du trait, une propriété peut être incluse ou non dans le périmètre. Sans doute faudrait-il des cartes plus fines. Quant à la question de la constructibilité, celle-ci se gère directement au niveau du PLU.

M. Louis Nègre . - Mes propositions concernent les gens qui construisent illégalement, sans permis.

M. Raymond Vall , président . - Et cela existe !

Mme Évelyne Didier . - Cela ne devrait pas exister. Ma commune a racheté et rasé les propriétés en zone inondable, et déplacé les équipements publics. Il faut que les élus veillent à la bonne application des documents d'urbanisme.

M. Raymond Vall , président . - Les choses ne sont pas toujours aussi simples. Dans ma commune, une centaine de maisons sont construites le long d'une canalisation d'évacuation des eaux qui fonctionne plutôt bien en temps normal. Mais il arrive que le niveau du Gers soit tel que la canalisation reflue l'eau dans l'autre sens ! Il est parfois difficile de faire le tri entre les constructions légitimes et les constructions illégitimes. La police du PLU demande des moyens que toutes les communes sont loin d'avoir.

Mme Évelyne Didier . - En termes de calendrier, je trouve également que cette proposition de loi arrive un peu tôt. Il aurait fallu attendre les conclusions des Assises nationales des risques naturels des 2 et 3 décembre prochains.

Surtout, je m'inquiète de l'esprit de ce texte qui consacre le désengagement de l'État. On reporte la politique de prévention sur les collectivités, notamment en matière de digues, qui sont très coûteuses. Ne pourrait-on pas, en considérant les effets vertueux de cette politique, mobiliser une aide du secteur assurantiel ?

M. Henri Tandonnet . - Il est toujours délicat de trouver un juste équilibre entre prévention et solidarité nationale.

Le Sénat a voté le transfert au bloc communal de la compétence de gestion des milieux aquatiques. On ne va pas revenir dessus, mais il n'est pas certain que l'Assemblée nationale suivra cette démarche.

En ce qui concerne la définition du cours d'eau donnée à l'article 6, sera-t-elle incorporée dans le code de l'environnement ou ne s'appliquera-t-elle que dans le cadre de cette loi ? Je suis favorable à une approche large, d'autant plus que cette définition ne fait que reprendre les critères de la jurisprudence. Quant à l'article 7, il faut être vigilant sur sa compatibilité avec la directive cadre sur les inondations.

Je suis d'accord avec la définition proposée à l'article 19, qui consiste à exclure les constructions illégales du droit à indemnisation. En revanche, comment définir, à l'article 18, les travaux de « nature à prévenir les inondations » pour moduler les cotisations ? Cette disposition me semble difficile à mettre en oeuvre.

Je souhaiterais enfin davantage de précisions sur la nature du lien entre catastrophes naturelles et calamités agricoles à l'article 21.

M. Louis Nègre . - Je vais être bref dans mes réponses et revenir globalement sur la philosophie du texte. Les élus locaux ne sont pas satisfaits du cadre actuel. Avec Pierre-Yves Collombat, nous souhaitons simplement définir un cadre qui leur permette de s'engager et de prendre leurs responsabilités en matière de gestion des risques aquatiques.

Cette proposition de loi ne s'adresse pas aux élus déjà vertueux. Elle vise surtout à définir un socle minimal pour protéger les personnes et les biens. Je rappelle que la destruction de valeur en raison des inondations est considérable en France, de l'ordre d'un milliard d'euros chaque année. Il faut engager un cycle vertueux, où les efforts de prévention permettent une baisse des primes d'assurance, qui finance à son tour la prévention. L'objectif de la proposition de loi est d'enclencher cette dynamique. Avec en perspective le modèle hollandais, qui est le plus sophistiqué en la matière, étant donné le niveau élevé du risque inondation dans ce pays.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 er

L'amendement n° 19 est adopté et l'article 1 er est supprimé.

Article 2

L'amendement n° 20 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

L'amendement n° 21 est adopté et l'article 3 est supprimé.

Article 4

L'amendement n° 22 est adopté et l'article 4 est supprimé.

Article 5

L'amendement n° 23 est adopté et l'article 5 est supprimé.

Article 6

M. Louis Nègre . - L'amendement n° 24 a deux objectifs : placer la définition du cours d'eau dans le code de l'environnement, dans la section relative à la police et à la conservation des eaux, et compléter la définition du cours d'eau. Le texte de la proposition de loi, reprenant les critères dégagés par la jurisprudence, distingue la nécessité d'un lit naturel et d'un débit suffisant la majeure partie de l'année. Il semble important d'y ajouter un autre élément constant dans la jurisprudence, qui est qu'un cours d'eau peut ne pas avoir un écoulement constant toute l'année, notamment dans les outre-mer ou sur le pourtour méditerranéen.

Mme Esther Sittler . - Il peut aussi y avoir un simple manque d'entretien qui empêche l'eau de s'écouler.

M. Raymond Vall , président . - On parle ici de la seule définition du cours d'eau, et non de la conséquence de certaines négligences.

M. Louis Nègre . - Il ne s'agit que d'une codification de la jurisprudence.

Mme Évelyne Didier . - Je rappelle qu'en 2006, lors du débat sur la loi sur l'eau, nous n'avions pas réussi à réunir un consensus sur ce point.

L'amendement n° 24 est adopté et l'article 6 ainsi rédigé.

Article 7

M. Louis Nègre . - L'amendement n° 25 réécrit l'article 7 en poursuivant plusieurs objectifs.

La formulation initiale de la proposition de loi fait référence à une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles par l'État et les collectivités territoriales. Cette élaboration conjointe soulève des problèmes sérieux en termes de responsabilité pénale et civile des élus. Or, l'objectif des auteurs du texte est de mieux associer les élus à l'élaboration de ces plans, dont la responsabilité doit être assumée entièrement par l'État. C'est pourquoi il est préférable de préciser à l'article L. 562-3 du code de l'environnement, relatif à l'élaboration des PPRN, que les collectivités sont associées à l'élaboration des plans, avant leur prescription, et à chaque étape de leur élaboration. L'amendement précise également que la population est informée et consultée, conformément aux recommandations du rapport de la mission d'information et à la rédaction initiale du présent article.

L'alinéa 5 de l'article précise que le PPRN identifie la nature du risque prévisible et que la population est associée à la détermination du risque. Cet alinéa est reformulé, et la référence à la participation du public est supprimée puisque satisfaite par ailleurs par l'amendement. L'alinéa 8 est supprimé par cohérence, puisqu'il fait référence à l'élaboration conjointe du PPRN.

L'alinéa 10 est satisfait par le droit en vigueur : il est déjà possible, en vertu de l'article L. 562-4-1 relatif à la procédure de révision des PPRN, d'utiliser la procédure simplifiée de modification pour tout changement du plan qui ne remet pas en cause son économie générale.

J'insiste particulièrement sur ce point. La proposition de Pierre-Yves Collombat est encore plus restrictive que le droit actuel, en ajoutant deux critères supplémentaires. Je propose d'en revenir au droit existant afin de limiter les entraves à la mise en oeuvre du droit de révision des PPRN, dont la possibilité concrète fait déjà l'objet de nombreux doutes chez les élus locaux.

M. Henri Tandonnet . - A juste titre ! Une fois que les services de l'État ont élaboré le PPRI, ils refusent de le modifier. Les collectivités n'ont en pratique aucune capacité concrète d'initiative en la matière.

M. Jean-Jacques Filleul . - Il est impératif de pouvoir faire évoluer les PPRI.

M. Raymond Vall , président . - Il y a effectivement un problème de bonne volonté de l'État. Louis Nègre veut donner plus de moyens aux élus pour faire évoluer les choses.

M. Louis Nègre . - Je conçois que le cadre actuel est difficile à mettre en oeuvre. Il faut peut-être réfléchir à un droit d'initiative plus concret des collectivités pour la révision des PPRI.

M. Raymond Vall , président . - L'élu doit pouvoir montrer à ses concitoyens qu'il a pris ses responsabilités.

M. Louis Nègre . - Je vous propose donc de conserver cet amendement en l'état, et je m'engage à préparer un autre amendement pour la séance publique pour donner la possibilité aux collectivités de demander la révision des PPRI, après avoir travaillé avec les services de l'État sur les modalités concrètes de sa mise en oeuvre.

L'amendement n° 25 est adopté et l'article 7 ainsi rédigé.

Article 8

Mme Évelyne Didier . - L'amendement n° 1 a simplement pour objectif de signifier que la responsabilisation des collectivités ne doit pas entraîner le désengagement de l'État.

M. Raymond Vall , président . - C'est tout le débat que nous venons d'avoir sur une meilleure association des élus.

M. Henri Tandonnet . - Tout le monde souhaite une augmentation de la représentation des élus locaux.

M. Louis Nègre . - En effet, il est impératif que les élus soient majoritaires dans ce domaine. Je demande le retrait de cet amendement, à défaut mon avis sera défavorable.

Mme Évelyne Didier . - Mon amendement est maintenu.

M. Jean-Jacques Filleul . - Le groupe socialiste s'abstient.

L'amendement n° 1 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article 9

M. Louis Nègre . - L'amendement n° 26 clarifie la signification du terme « en liaison » pour l'organisation des opérations de secours entre le préfet et les maires. Il n'y a pas de commandement partagé.

L'amendement n° 26 est adopté.

L'amendement n° 2, satisfait, devient sans objet.

L'article 9 est adopté ainsi rédigé.

Article 10

M. Louis Nègre . - L'amendement n° 27 poursuit deux objectifs. Il vise, d'une part, à supprimer l'alinéa 2 : l'article L. 724-1 du code de la sécurité intérieure prévoit déjà que les réserves communales de sécurité civile peuvent être mises en oeuvre par décision motivée de l'autorité de police compétente ; ajouter que cette mise en oeuvre ne peut intervenir que dans le cas où « la probabilité de survenance d'un événement calamiteux exceptionnel est forte » restreint le champ d'action possible des réserves communales, ce qui n'est pas opportun.

Il propose, d'autre part, de préciser les modalités d'intervention des réserves communales hors du territoire de leur commune : afin de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales et de ne pas créer de problèmes de responsabilité pour les élus concernés, l'accord écrit des maires des communes dans lesquelles l'intervention est prévue devra être recueilli avant toute action.

L'amendement n° 27 est adopté et l'article 10 ainsi rédigé.

Article 11

M. Louis Nègre . - L'amendement n° 28 renvoie à un décret de détail de la composition de la commission permanente consultée avant le constat de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel. Il supprime également la dernière phrase qui précise que l'arrêté est susceptible de recours, dans la mesure où il s'agit d'un principe général du droit administratif.

L'amendement n° 28 est adopté.

Mme Évelyne Didier . - L'amendement n° 3 vise à substituer à l'arrêté interministériel actuellement prévu un arrêté du seul ministre chargé de la sécurité civile, plus à même d'apprécier les conséquences et effets des catastrophes naturelles. Il s'agit là d'une proposition formulée à l'époque par Nicole Bricq, pour des raisons d'efficacité.

M. Louis Nègre . - Mon avis est défavorable. L'arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle est aujourd'hui un arrêté interministériel, impliquant le ministère de l'intérieur, le ministère de l'économie et le ministère de l'écologie. Il ne semble pas opportun d'exclure ces deux derniers acteurs. En pratique, le pilotage est d'ores et déjà assuré par la direction générale de la sécurité civile au sein du ministère de l'intérieur. En outre, la commission « CATNAT » se réunit tous les mois et fonctionne bien.

L'amendement n° 3 n'est pas adopté.

L'article 11 est adopté ainsi rédigé.

Article 12

L'article 12 est adopté sans modification.

Article 13

L'amendement n° 29 est adopté et l'article 13 est supprimé.

Article 14

L'amendement n° 13 est adopté et l'article 14 est supprimé.

L'amendement n° 10 devient sans objet.

Article 15

L'article 15 est adopté sans modification.

Article 16

M. Louis Nègre . - Il n'est pas opportun d'élever la règle relative aux marchés publics du niveau réglementaire au niveau législatif.

Les amendements identiques n° s 14 et 11 sont adoptés et l'article 16 est supprimé.

Article 17

M. Louis Nègre . - Il est inutile de se battre pour les 2 % de récalcitrants qui ne veulent pas s'assurer. La loi doit être pragmatique.

M. Henri Tandonnet . - Ce n'est de toute façon pas le but de cette loi !

L'amendement n° 15 est adopté et l'article 17 est supprimé.

Article 18

M. Louis Nègre . - L'amendement que je propose vise à faire passer un message de neutralité financière.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'amendement n° 12, satisfait, devient sans objet.

L'article 18 est adopté ainsi rédigé.

Article 19

M. Louis Nègre . - Mon amendement vise à déchoir l'assuré du bénéfice de son assurance en cas de construction illégale.

Mme Évelyne Didier . - Je ne suis pas d'accord, laissons les assurances faire leur propre police.

M. Louis Nègre . - C'est le système actuel. Je suis simplement plus rigoureux.

Mme Évelyne Didier . - Les constructions illégales sont aussi la faute de ceux qui les laissent s'installer.

M. Jean-Jacques Filleul . - Qu'en est-il des constructions anciennes et des caravanes ?

M. Louis Nègre . - On parle des constructions intervenues après l'entrée en vigueur du PPRI et sans autorisation administrative. Quant aux caravanes, cela ne pose pas de problème, du moment qu'elles sont installées légalement.

M. Raymond Vall , président . - Ce système m'inquiète lorsqu'il y a des vies humaines en jeu. Peut-on construire des aires d'accueil en zone inondable ?

M. Jean-Jacques Filleul . - Il en existe beaucoup !

M. Raymond Vall , président . - Il me semble quand même que Louis Nègre atténue sensiblement la portée de l'article 19 de la proposition de loi.

M. Jean-Jacques Filleul . - Dans ce cas, nous suivons sa proposition.

L'amendement n° 17 est adopté et l'article 19 ainsi rédigé.

Article 20

L'article 20 est adopté sans modification.

Article 21

L'amendement n° 18 est adopté et l'article 21 est supprimé.

Article 22

L'article 22 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Mercredi 6 novembre 2013 :

- Direction du Trésor - Sous-direction des assurances : Mme Anne Blondy-Touret , chef de bureau Assur 1 ;

- Caisse centrale de réassurance (CCR) : Mme Stéphane Pallez , présidente, et M. Laurent Montador , directeur des catastrophes naturelles, fonds public et études techniques ;

- M. Pierre-Yves Collombat , sénateur du Var et auteur de la proposition de loi

- Cabinet du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie : Mmes Amélie Renaud , conseillère technique chargée des questions nationales et locales relatives à l'eau et aux risques naturels, et Laurence Tavernier , conseillère parlementaire ;

- Cabinet du ministre de l'intérieur : MM. Philippe Blanchot , conseiller parlementaire, et Gregory Allione , conseiller sécurité civile, et Mme Anne-Gaëlle Baudoin-Clerc , conseillère « administration territoriale » ;

- Cabinet de la ministre déléguée à la décentralisation : M. Maximilien Ménard , conseiller parlementaire ;

- Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) : MM. Stéphane Pénet , directeur des assurances de biens et de responsabilité , Christophe Delcamp , directeur-adjoint, et Kévin Figuière , attaché parlementaire ;

- Sécurité civile et gestion des crises : MM. Charles Guisti , sous-directeur planification et gestion de crise, et Jean Benet , adjoint.

* 1 Rapport d'information n° 775 (Session extraordinaire 2011-2012) « Se donner les moyens de ses ambitions - Les leçons des inondations dans le Var et le sud-est de la France ».

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