N° 126
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 novembre 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2014 ,
Par MM. Yves DAUDIGNY, Georges LABAZÉE, Mmes Isabelle PASQUET, Christiane DEMONTÈS et M. Jean-Pierre GODEFROY,
Sénateurs.
Tome VII :
Examen des articles
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(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Yves Daudigny , rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, Mme Catherine Deroche , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, MM. Marc Laménie, Jean-Noël Cardoux, Mme Chantal Jouanno , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Françoise Boog, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Anne Emery-Dumas, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, MM. Louis Pinton, Hervé Poher, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : |
1412 , 1462 , 1470 et T.A. 224 |
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Sénat : |
117 et 127 (2013-2014) |
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Répartition de l'examen des articles entre les rapporteurs du PLFSS 1 re , 2 e et 3 e parties : Equilibres généraux - articles 1 à 26 M. Yves Daudigny, rapporteur général 4 e partie : Assurance maladie - articles 27 A à 50 ter M. Yves Daudigny, rapporteur général Médico-social - articles 47 et 47 bis M. Georges Labazée Assurance vieillesse - articles 51 et 61 à 62 Mme Christiane Demontès AT-MP - articles 52 à 54 M. Jean-Pierre Godefroy Famille - articles 55 à 60 Mme Isabelle Pasquet Gestion interne des régimes - articles 63 à 68 M. Yves Daudigny, rapporteur général |
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2012
Article 1er - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2012
Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2012, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005.
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« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
2° Approuve, pour ce même exercice, les montants
correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la
mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de
base de sécurité sociale et ceux correspondant à
l'amortissement de leur dette ;
[...] »
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En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des tableaux d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale.
Il établit également les dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), celles mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
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En application du 2° du VIII de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, la Cour des comptes est chargée d'exprimer un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre établis par le ministère chargé de la sécurité sociale. Sur la base des vérifications effectuées et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués, la Cour, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale publié le 17 septembre dernier, estime que les tableaux d'équilibre soumis à l'approbation du Parlement dans le cadre de l'article 1 er du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 fournissent une image cohérente du résultat (« solde ») et des produits (« recettes ») et des charges (« dépenses ») qui en sont à l'origine, sous réserve des cinq observations suivantes : « 1. Les tableaux d'équilibre procurent une information partielle sur la formation des résultats de l'exercice 2012 sous l'effet d'une présentation distincte du résultat du Fonds de solidarité vieillesse de ceux des régimes obligatoires de base, d'une part, et du régime général, d'autre part. « 2. L'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale n'apporte pas un éclairage suffisant sur la nature et l'évolution des produits (« recettes ») et des charges (« dépenses ») , ce qui affecte la correcte information du Parlement sur la détermination des résultats (« solde ») et ne permet pas de garantir la comparabilité des produits et des charges avec ceux de l'exercice précédent.
« 3. Les tableaux d'équilibre sont
établis en procédant à des
contractions de
produits et de charges contraires au cadre normatif
fixé par la
loi organique relative aux lois de financement de la sécurité
sociale pour l'établissement des comptes sociaux
(contrariété au principe général de
non-compensation des produits et des charges).
« 4. L'examen d'une part prépondérante des retraitements effectués par la direction de la sécurité sociale pour établir les tableaux d'équilibre à partir des données comptables des régimes et du Fonds de solidarité vieillesse n'a pas conduit la Cour à identifier d'autre anomalie que celle évoquée (ci-dessus) . Cependant, le manque de formalisation de l'objet et de l'enchaînement des fichiers utilisés pour ces retraitements ne lui a pas permis de réduire, dans le cadre de ses travaux, à un niveau non significatif le risque d'autres anomalies. « 5. Compte tenu des désaccords comptables constatés par la Cour dans le cadre de son rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale pour l'exercice 2012, le résultat comptable (« solde ») effectif du régime général s'élève à - 13,5 milliards d'euros (au lieu de - 13,3 milliards d'euros) et celui du Fonds de solidarité vieillesse à - 4,2 milliards d'euros (au lieu de - 4,1 milliards d'euros). » De manière générale, les opinions exprimées par la Cour et par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre , en raison notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables. |
Dans le détail, le présent article prévoit successivement :
L'approbation du tableau d'équilibre pour 2012, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau fait apparaître un déficit global de 15,1 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale en 2012 contre 19,1 milliards en 2011 soit une amélioration du solde de 4 milliards d'euros d'une année sur l'autre. Pour mémoire, ce déficit s'élevait à 25,5 milliards en 2010, niveau le plus élevé jamais constaté pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.
Toutes les branches restent déficitaires en 2012 en dépit de l'amélioration du solde de quatre d'entre elles.
La branche maladie enregistre un solde négatif de 5,9 milliards d'euros en 2012 contre 8,5 milliards d'euros en 2011 et 11,4 milliards en 2010.
Le déficit de la branche vieillesse atteint 6,1 milliards d'euros en 2012 contre 7,9 milliards d'euros en 2011 et 10,8 milliards un an plus tôt.
Le solde de la branche famille s'est une nouvelle fois amélioré de 100 millions d'euros en 2012, en déficit de 2,5 milliards d'euros. La branche reste toutefois loin des 200 millions d'euros d'excédents constatés en 2007.
La branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) connaît quant à elle un déficit de 600 millions d'euros, en hausse de 500 millions d'euros par rapport à 2011.
Déficits 2012 de l'ensemble des régimes obligatoires
(en milliards d'euros)
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Résultats 2010 |
Résultats 2011 |
Résultats 2012 |
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Maladie |
- 11,4 |
- 8,5 |
- 5,9 |
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Vieillesse |
- 10,8 |
- 7,9 |
- 6,1 |
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Famille |
- 2,7 |
- 2,6 |
- 2,5 |
|
AT-MP |
- 0,7 |
- 0,1 |
- 0,6 |
|
Total |
- 25,5 |
- 19,1 |
- 15,1 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
Le solde d'exécution pour 2012 présenté par le présent projet de loi de financement pour 2014 se révèle légèrement plus favorable que les prévisions réalisées dans le cadre des lois de financement antérieures.
Le solde de la branche vieillesse, en particulier, se révèle meilleur que prévu. Fixé à 7,8 milliards dans le cadre de la loi de financement pour 2012 et 7,1 milliards dans celle pour 2013, il s'est finalement élevé à 6,1 milliards d'euros. Cet écart positif compense les écarts négatifs enregistrés pour les branches AT-MP et, dans une moindre mesure, maladie.
Le tableau ci-dessous permet de résumer ces évolutions :
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Comparaison des déficits 2012
(en milliards d'euros) |
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Prévisions |
Résultat effectif |
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LFSS pour 2012 |
LFSS pour 2013 |
PLFSS pour 2014 |
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Maladie |
- 5,8 |
- 5,5 |
- 5,9 |
|
Vieillesse |
- 7,8 |
- 7,1 |
- 6,1 |
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Famille |
- 2 |
- 2,5 |
- 2,5 |
|
AT-MP |
0,1 |
- 0,1 |
- 0,6 |
|
Total |
- 15,6 |
- 15,3 |
- 15,1 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
Cette dégradation moins importante que prévue du solde d'exécution pour 2012 est essentiellement liée à l'adoption de mesures de recettes nouvelles dans le cadre de la loi de financement et de la loi de finances rectificative pour 2012.
Selon la Cour des comptes, ces mesures ont eu un impact positif de 3,76 milliards d'euros sur le solde d'exécution, auquel il faut ajouter 2,44 milliards d'euros au titre des effets en année pleine des mesures adoptées en 2011. Au total, plus de 6,2 milliards d'euros de recettes nouvelles auront par conséquent alimenté les comptes de la sécurité sociale en 2012.
Le rendement de ces mesures de recettes, qui a largement compensé une progression de la masse salariale moins dynamique que prévue, est résumé dans le tableau ci-dessous.
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(en milliards d'euros) |
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Effets en année pleine 2012 des mesures décidées en 2011 |
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Taux du prélèvement social sur les revenus du capital : hausse de 2,2 % à 3,4 % au 1/10/2011 (branches maladie et vieillesse) |
1,26 |
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Taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) sur les contrats dits « solidaires et responsables » : hausse de 3,5 % à 7 % au 1/10/2011 (branche maladie) |
0,83 |
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Prix du tabac : hausse de 6 % au 1/11/2011 et de 6 % au 1/11/2012 |
0,35 |
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Sous Total (1) |
2,44 |
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Effets 2012 des mesures décidées en 2012 |
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- LFSS 2012 (année pleine 2012) |
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Assiette de la CSG : réduction de 3 % à 1,75 % de l'abattement au titre des frais professionnels |
0,80 |
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Assiette des cotisations sociales : réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allègements généraux |
0,50 |
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Assiette des prélèvements sociaux sur le capital : révision des abattements appliqués aux plus-values immobilières |
0,45 |
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Taux du forfait social : hausse de 6 % à 8 % (branche maladie) |
0,11 |
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Assiette des cotisations sociales : alignement sur le droit commun de l'assiette des cotisations des industries électriques et gazières ou IEG (branches maladie et famille) |
0,21 |
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Création d'une nouvelle taxe : boissons sucrées (branche maladie) |
0,13 |
|
Assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) : homogénéisation de l'assiette pour les établissements financiers (FSV) |
0,15 |
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Assiette de la taxe sur la promotion des médicaments : élargissement aux publicités parues dans la presse médicale (branche maladie) |
0,08 |
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Assiette des cotisations sociales : baisse du seuil d'assujettissement aux cotisations des indemnités de rupture conventionnelle |
0,03 |
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- LFR août 2012 |
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Taux du prélèvement social sur les revenus du capital : hausse de 3,4 % à 5,4 % (branches vieillesse et famille) |
0,66 |
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Taux du forfait social : hausse de 8 % à 20 % (branche vieillesse et FSV) |
0,71 |
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Taux de la contribution patronale sur les attributions de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites : hausse de 14 % à 30 % (branche maladie) |
0,05 |
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Assiette des prélèvements sociaux sur le capital : assujettissement des revenus immobiliers des non-résidents (branche maladie) |
0,03 |
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Réaffectation à l'Etat d'une partie des droits sur les tabacs en vue de financer le remboursement par ce dernier de ses dettes à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'insuffisance de financement en trésorerie du dispositif d'exonération des heures supplémentaires et complémentaires (années 2010 et 2011) |
- 0,28 |
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- Mesures retraite |
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Taux des cotisations de l'assurance vieillesse : hausse de 0,2 point du taux sur l'assiette plafonnée au 1/11/2012 |
0,15 |
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Sous Total (2) |
3,78 |
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Total (1) + (2) |
6,22 |
Source : Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale
L'approbation du tableau d'équilibre pour 2012, par branche, du régime général de sécurité sociale
Représentant près des trois quart des recettes et des dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale, le régime général affiche en 2012 un déficit global de 13,3 milliards d'euros , en diminution de 4,1 milliards par rapport à l'exercice précédent (17,4 milliards d'euros en 2011).
Déficits 2012 du régime général
(en milliards d'euros)
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Résultats 2010 |
Résultats 2011 |
Résultats 2012 |
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Maladie |
- 11,6 |
- 8,6 |
- 5,9 |
|
Vieillesse |
- 8,9 |
- 6 |
- 4,8 |
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Famille |
- 2,7 |
- 2,6 |
- 2,5 |
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AT-MP |
- 0,7 |
- 0,2 |
- 0,2 |
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Total |
- 23,9 |
- 17,4 |
- 13,3 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
Ce résultat est conforme aux prévisions établies à l'occasion de la loi de financement pour 2013.
Comparaison des déficits 2012 du régime général avec les prévisions
(en milliards d'euros)
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Prévisions |
Résultat effectif |
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LFSS pour 2012 |
LFSS pour 2013 |
PLFSS pour 2014 |
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|
Maladie |
- 5,9 |
- 5,5 |
- 5,9 |
|
Vieillesse |
- 5,9 |
- 5,2 |
- 4,8 |
|
Famille |
- 2 |
- 2,5 |
- 2,5 |
|
AT-MP |
0 |
- 0,1 |
- 0,2 |
|
Total |
- 13,8 |
- 13,3 |
- 13,3 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
La branche maladie continue de contribuer au déficit du régime général à hauteur de 5,9 milliards d'euros. Les pertes de la branche se sont toutefois considérablement réduites au regard des deux exercices précédents sous l'effet d'une augmentation des produits nets (+ 8,2 milliards d'euros, soit + 8,4 %) nettement supérieure à celle des charges nettes (+ 5,5 milliards d'euros, soit + 3 %).
Ce différentiel traduit d'abord l'affectation à la branche maladie d'une grande partie des mesures nouvelles (taxe spéciale sur les conventions d'assurance et augmentation du taux du prélèvement social sur les revenus du capital notamment) ou du bénéfice, pour cette dernière, de mesures de portée générale sur l'assiette des cotisations sociales et de la CSG.
Il consacre par ailleurs la décélération progressive de la hausse des charges de prestations légales (+ 2,4 % en 2012, après + 2,7 % en 2011 et + 3,2 % en 2010), grâce au respect d'un Ondam sensiblement resserré (+ 2,5 %) et en dépit d'une progression plus soutenue des prestations non comprises dans le champ de ce dernier (notamment les pensions d'invalidité, dont la charge a augmenté en 2012 de 500 millions d'euros sous l'effet du recul de l'âge de départ à la retraite à taux plein).
Le déficit de la branche vieillesse s'est lui aussi significativement réduit en 2012 par rapport aux deux exercices précédents. Il s'établit à 4,8 milliards d'euros contre 6 milliards en 2011 et 8,9 milliards en 2010.
Le résultat, meilleur que les prévisions associées aux lois de financement pour 2012 et 2013, s'explique par le dynamisme des produits nets de cotisations sociales (dû aux mesures relatives à l'assiette et au plafond des cotisations de sécurité sociale et aux taux des cotisations d'assurance vieillesse) et des impôts et taxes affectés (lié aux mesures d'augmentation des taux du prélèvement social sur les revenus du capital et du forfait social).
Il est également lié au ralentissement des charges de prestations légales par rapport à 2011, sous l'effet notamment de la réduction de l'augmentation des effectifs de pensionnés (+ 1,3 % contre + 2,5 % en 2011). Le nombre de nouveaux retraités est en effet passé de 609 000 en 2011 à 578 000 en 2012, tous modes de départ confondus, en raison du relèvement de l'âge de départ à la retraite par la réforme des retraites de 2010.
La branche famille a enregistré de son côté un déficit de 2,5 milliards d'euros, soit un niveau équivalent à celui prévu par la loi de financement pour 2012 et comparable à celui de l'exercice 2011. L'augmentation des charges nettes (2,3 milliards d'euros, soit 4,2 %) reflète les incidences de la revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire de 25 % au 1 er septembre 2012 et l'unification des majorations pour enfants des allocations familiales (incidences respectivement estimées à 360 millions d'euros et 110 millions d'euros).
Comme votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de le signaler 1 ( * ) , ces mesures en faveur des familles ont été en partie compensées par une revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales inférieure à l'inflation, un report de cette revalorisation du 1 er janvier au 1 er avril 2012 et l'application de ces mêmes règles aux plafonds de ressources.
Les produits nets, qui ont augmenté de 2,4 milliards d'euros (+ 4,6 %), ont quant à eux bénéficié de l'élargissement de l'assiette de la CSG, d'une modification des clés de répartition de la taxe sur les salaires et de l'affectation d'une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital.
Il convient de rappeler qu'une partie de ces ressources n'a pas un caractère pérenne : la part du prélèvement au fil de l'eau des prélèvements sociaux sur les compartiments « euros » des contrats d'assurance-vie « multisupports » affectée à la branche famille va diminuer continûment pour disparaître en 2020 tandis que la taxe sur les réserves de capitalisation des assureurs a abondé la branche pour la dernière fois en 2012.
En 2012, la branche des accidents du travail-maladies professionnelles a enregistré un déficit de 174 millions d'euros (contre 221 millions d'euros en 2011).
Ce déficit, résulte essentiellement de l'augmentation des contributions de la branche aux autres branches du régime général : 80 millions d'euros à destination de la branche maladie afin de compenser la sous-déclaration des AT-MP et 85 millions de la branche vieillesse afin de compenser le coût des départs anticipés en retraite pour cause de pénibilité.
L'approbation du tableau d'équilibre pour 2012 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau ne concerne qu'un seul organisme, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui assure le financement d'avantages vieillesse à caractère non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.
L'isolement du FSV dans un tableau d'équilibre distinct est critiqué par la Cour des comptes. Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour estime en effet qu'une telle présentation « nuit à l'intelligibilité des résultats du régime général et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
« En particulier, l'absence de rattachement du FSV au tableau d'équilibre du régime général de sécurité sociale, à proportion des prises en charge de cotisations et de prestations que le FSV assure en application des dispositions législatives et réglementaires 2 ( * ) , conduit à minorer l'appréciation du niveau du déficit du régime général (à hauteur de 3,9 milliards d'euros pour l'année 2012) par rapport à la réalité des ressources dont la branche vieillesse a réellement disposé au titre de cette même année » .
La Cour préconise par conséquent de supprimer le tableau d'équilibre relatif à la catégorie des « organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale » et d'intégrer une rubrique « FSV » dans les tableaux d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général de sécurité sociale.
Organismes concourant au financement
des
régimes obligatoires de base de sécurité
sociale
(en milliards d'euros)
|
Résultats 2010 |
Résultats 2011 |
Résultats 2012 |
|
|
FSV |
- 4,1 |
- 3,4 |
- 4,1 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
En 2012, le FSV a enregistré un déficit de 4,1 milliards d'euros contre 3,4 milliards en 2010. Ce déséquilibre, qui représente 17,5 % des charges brutes du fonds est imputable, selon la Cour des comptes, à la conjonction de trois facteurs :
- l'augmentation par la loi de financement pour 2012 du montant de la prise en charge du minimum contributif par le FSV au bénéfice des régimes d'assurance vieillesse (de 3,5 milliards d'euros en 2011 à 3,9 milliards en 2012). A elle seule, cette augmentation représente une part majoritaire de la dégradation du déficit du FSV par rapport à celui de 2011 ;
- la forte progression des concours du FSV à la branche vieillesse du régime général (et au régime des salariés agricoles) au titre du chômage indemnisé et du chômage non indemnisé, compte tenu de la dégradation du marché de l'emploi ;
- la volatilité de la part de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) affectée au FSV. Il convient de rappeler que la C3S constitue une ressource d'équilibre des régimes de base d'assurance maladie et d'assurance vieillesse du régime social des indépendants (RSI). De ce fait, la part de la C3S dont peut bénéficier le FSV est tributaire des résultats de ces régimes avant affectation de C3S et, aussi, du prélèvement affecté au régime agricole en compensation de la suppression de la compensation démographique généralisée maladie. En 2011, la réduction des déficits des branches maladie et vieillesse du RSI avant affectation de C3S avait permis à la fois de financer le régime agricole et d'augmenter le montant net de C3S affecté au FSV (à hauteur de 300 millions d'euros). En 2012, la C3S affectée au FSV a au contraire diminué (de 300 millions d'euros), ce qui explique la baisse en valeur absolue des produits d'impôts et de taxes.
L'approbation des dépenses constatées en 2012 relevant du champ de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie
Pour la troisième année consécutive, l'Ondam, fixé à 171,1 milliards d'euros par la loi de financement pour 2012, a été respecté tant en niveau - les dépenses se sont élevées à 170,1 milliards d'euros - qu'en taux d'évolution (+ 2,4 %, une fois les changements de périmètre entre 2011 et 2012 neutralisés).
Réalisations dans le champ de l'Ondam
(en milliards d'euros)
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Objectif 2010 |
Réalisé 2010 |
Objectif 2011 |
Réalisé 2011 |
Objectif 2012 |
Réalisé 2012 |
|
|
Ondam |
162,4 |
161,8 |
167,1 |
166,3 |
171,1 |
170,1 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
Une rapide analyse par poste permet de constater que cette sous-exécution pour l'année 2012 se décompose entre :
- des dépenses de soins de ville , qui ont atteint 77,9 milliards d'euros (+ 1,9 %), inférieures de 950 millions d'euros à l'objectif voté ;
- des dépenses relatives aux établissements de santé qui se sont établies à 74,5 milliards (+ 2,5 %) et font apparaître, par rapport à l'objectif, une moindre consommation de l'ordre de 100 millions d'euros ;
- des dotations au secteur médico-social représentant 16,5 milliards d'euros (+ 4,1 %), conformes à l'objectif voté ;
- les autres prises en charge, qui ont représenté en 2012 près de 1,2 milliard d'euros, elles aussi en ligne avec les objectifs fixés.
L'approbation des recettes affectées en 2012 au Fonds de réserve pour les retraites
Conformément aux dispositions de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds de réserve pour les retraites ne reçoit plus aucune recette , le produit de 1,3 point du prélèvement social sur les revenus du capital étant attribué depuis 2011 à la Cades.
Le Fonds veille désormais à faire le meilleur usage des sommes qui lui ont été confiées entre 2000 et 2010 afin d'honorer les engagements de son passif constitué :
- du versement annuel à la Caisse d'amortissement de la dette sociale de 2,1 milliards d'euros jusqu'en 2024, destiné à participer au financement des déficits des organismes chargés d'assurer les prestations du régime de base de l'assurance vieillesse au titre des exercices 2011 à 2018 ;
- d'un versement unique à la Cnav programmée en 2020 au titre de la soulte versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières au régime général en contrepartie de son adossement.
Pour ce faire, le Fonds a été conduit à réviser son allocation stratégique et à opter pour un nouveau modèle de gestion qui a porté ses fruits en 2012. Au 31 décembre 2012, la valeur de marché des actifs du Fonds était de 36,6 milliards d'euros contre 35,1 milliards un an auparavant. Sur l'année, le FRR a ainsi dégagé un résultat financier de 1,35 milliard d'euros (après 369 millions en 2011), soit une performance moyenne annuelle de 10,5 %.
Ce résultat traduit les bonnes performances des deux « poches » composant le Fonds. La poche dite « de couverture » (58,6 % du portefeuille), composée d'obligations gouvernementales et de grandes entreprises, a réalisé une progression supérieure aux attentes (+ 10,1 % contre + 4,5 % en 2011), en raison de la baisse très importante des taux des obligations d'Etats et d'une baisse concomitante des primes de rendement sur les émetteurs non souverains.
La poche dite « de performance » (41,4 % du portefeuille soit 15 milliards d'euros) dont l'objectif est d'apporter un rendement supplémentaire dans un cadre de risque maîtrisé, composée d'actifs diversifiés (actions de pays développés et de pays émergents, avec une très grande variété de secteurs de production et de zones géographiques, obligations d'Etats émergents, obligations à haut rendement, actions de sociétés immobilières cotées et matières premières non agricoles) s'est appréciée de 12,7 %, contre une performance négative de - 5,9 % en 2011.
Au terme de cette année, la performance globale en moyenne annuelle du Fonds depuis sa création est passée de 2,6 % fin 2011 à 3,5 % fin 2012.
L'approbation des recettes mises en réserve en 2012 par le Fonds de solidarité vieillesse
Innovation de la loi de 2010 portant réforme des retraites, la seconde section du Fonds de solidarité vieillesse est dédiée à la mise en réserve de recettes destinées à financer le maintien 65 ans du départ en retraite pour les parents de trois enfants ou, sous conditions, pour les parents d'enfant handicapé.
400 millions d'euros de recettes ont été mis en réserve au titre de l'exercice 2012 soit 10 millions d'euros de plus que le montant fixé par l'article 5 de la loi de financement pour 2012 (390 millions d'euros).
L'approbation du montant de la dette amortie en 2012 par la Caisse d'amortissement de la dette sociale
Ce paragraphe propose d'approuver le montant de la dette amortie par la Cades en 2012, soit 11,9 milliards d'euros , montant supérieur à celui fixé par la loi de financement pour 2012 (11,1 milliards d'euros).
Amortissement de la dette sociale
(en millions d'euros)
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Année de reprise de dette |
Dette reprise cumulée |
Amortissement annuel |
Amortissement cumulé |
Situation nette de l'année |
|
2009 |
134 611 |
5 260 |
42 801 |
- 91 810 |
|
2010 |
134 611 |
5 135 |
47 936 |
- 86 675 |
|
2011 |
202 378 |
11 678 |
59 614 |
- 142 764 |
|
2012 |
209 026 |
11 949 |
71 563 |
- 137 463 |
Source : LFSS 2012 et 2013, états financiers
Ce montant correspond à la différence entre les recettes enregistrées en 2011 (CSG, CRDS, prélèvement social sur les revenus du capital, versement annuel par le FRR), soit 16 milliards d'euros, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades, soit 4,1 milliards d'euros.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteur général prend acte de cet article de constatation des comptes de l'exercice 2012.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 2 - Approbation du rapport figurant en annexe A, retraçant la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale et décrivant les modalités de couverture du déficit constaté de l'exercice 2012
Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du présent projet de loi retraçant la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2012 et décrivant les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés en 2012, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions figurant obligatoirement dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
|
« A - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ; » |
L'annexe A comporte deux parties distinctes décrivant, d'une part, la situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2012, d'autre part, les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés sur l'exercice 2012.
La situation patrimoniale des régimes et organismes de sécurité sociale au 31 décembre 2012
Le tableau qui figure à l'annexe A, complété par les développements et commentaires de l'annexe 9 du présent projet de loi, retrace les données financières des régimes obligatoires de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Cades et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Sur cet ensemble, le passif net ou « dette » de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres, représentait 107,2 milliards d'euros au 31 décembre 2012, soit l'équivalent de 5,3 points de PIB.
Passif net ou dette de la sécurité sociale
(en milliards d'euros)
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Résultats 31/12/2010 |
Résultats 31/12/2011 |
Résultats 31/12/2012 |
|
|
Passif net (Mds€) |
- 87,1 |
- 100,6 |
- 107,2 |
|
Passif net (%PIB) |
4,5 |
5 |
5,3 |
Source : annexe A de la LFSS pour 2013 et du PLFSS pour 2014
Ce passif net a augmenté de 6,6 milliards par rapport à celui constaté au 31 décembre 2011 (100,6 milliards d'euros) en raison essentiellement des déficits des régimes de base et du FSV pour l'année 2012 (soit 19,1 milliards d'euros), minorés de l'amortissement de la dette portée par la Cades (11,9 milliards), dont une partie (2,1 milliards) correspond à la mobilisation des réserves du Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
Compte tenu des sommes placées ou détenues en trésorerie (57,7 milliards d'euros, dont environ 63 % par le FRR et 15 % par la Cades dans le cadre de sa stratégie d'endettement à fin 2011), du besoin en fonds de roulement lié aux actifs et passifs circulants (22 milliards d'euros) ainsi que des immobilisations et provisions, l'endettement financier s'élevait à 173,9 milliards d'euros au 31 décembre 2012 (contre 170,1 milliards au 31 décembre 2011).
Endettement financier de la sécurité sociale
(en milliards d'euros)
|
31/12/2010 |
31/12/2011 |
31/12/2012 |
|
- 146,8 |
- 170,1 |
- 173,9 |
Source : Annexe A de la LFSS pour 2013 et du PLFSS pour 2014
En application de l'article 2 de la loi organique du 13 novembre 2010, la Cour des comptes a émis, pour le deuxième exercice consécutif, un avis sur « la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos » dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
|
A l'issue des vérifications et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que le tableau patrimonial figurant à l'annexe A, complété par les éléments d'information littéraires et chiffrés détaillés à l'annexe 9, fournit une image cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2012. Elle exprime cependant les observations suivantes : 1. L'importance des enjeux financiers relatifs aux actifs et aux passifs circulants rend nécessaire leur présentation par groupe d'entités, à l'instar des autres rubriques du tableau patrimonial.
2. Le tableau patrimonial a pour périmètre les
seuls régimes de base. Pour son élaboration, la Mutualité
sociale agricole et le régime social des indépendants doivent
donc sortir de leurs bilans les actifs et les passifs relatifs aux
régimes complémentaires dont ils assurent la gestion. Les
éléments d'information communiqués à la Cour en vue
de justifier les montants pris en compte au titre des régimes de base ne
procurent pas une assurance suffisante sur l'exactitude et
l'exhaustivité de ces derniers.
3. Malgré les instructions données par la direction de la sécurité sociale, les créances et les dettes réciproques d'une partie des entités comprises dans le champ du tableau patrimonial continuent à comporter des divergences entre elles, du fait de compensations de passifs avec des actifs et d'un défaut de comptabilisation dans l'exercice de certaines opérations. Les opinions exprimées par la Cour et par les commissaires aux comptes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés au tableau patrimonial 2012, en raison notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne et de la persistance de difficultés comptables. |
Les mesures prévues pour la couverture des déficits constatés sur l'exercice 2012
Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2012, présentés à l'article 1 er , font apparaître des déficits pour chacune des quatre branches de la sécurité sociale, tant pour les régimes obligatoires de base ou le régime général que pour le FSV.
La seconde partie de l'annexe A a pour objet de décrire les modalités de couverture de l'ensemble de ces déficits.
Trois catégories de déficits sont traitées : les déficits du régime général, ceux des autres régimes de base et ceux des organismes concourant au financement des régimes.
Le régime général
L'annexe rappelle que les comptes du régime général ont été déficitaires de 13,3 milliards d'euros en 2012, les soldes négatifs enregistrés par chacune des branches s'élevant respectivement, à 5,9 milliards pour la maladie, 4,8 milliards pour la vieillesse, 2,5 milliards pour la famille et 200 millions pour la branche AT-MP.
Contrairement à l'année 2011 au cours de laquelle l'ensemble des déficits du régime général ont été transférés à la Cades, seuls les déficits de la branche vieillesse et du FSV ont été transférés à la caisse d'amortissement pour l'année 2012. Les déficits des branches maladie, famille et AT-MP - soit 8,6 milliards d'euros - ont donc été financés en trésorerie sur les comptes de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).
Dans une perspective de court terme, la Cour des comptes insiste sur le caractère « indispensable » de la reprise sans délai par la Cades des déficits des années 2012 et 2013 des branches famille et maladie, accompagnée des ressources nécessaire à leur amortissement. Elle prévient que « tout attentisme alourdirait encore davantage le poids de son remboursement à l'horizon 2025, terme probable de la Cades. »
Les régimes de base autres que le régime général
La plupart des régimes de base autres que le régime général présentent, par construction, des résultats équilibrés ou très proches de l'équilibre :
- les régimes intégrés financièrement au régime général : régimes agricoles hors branche retraite du régime des exploitants, régimes maladie des militaires, des cultes, des marins, etc. ;
- les régimes de retraite équilibrés par des subventions de l'Etat : SNCF, RATP, régime des mines et des marins ;
- les régimes d'employeurs équilibrés par ceux-ci, comme celui de la fonction publique d'Etat ;
- le régime social des indépendants (RSI) dont les déficits sont couverts par une affectation à due concurrence du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).
Plusieurs régimes toutefois ne bénéficient pas de ces divers mécanismes d'équilibrage et ont enregistré en 2012 des résultats déficitaires :
- la branche retraite du régime des exploitants agricoles dont le déficit s'est élevé à 1 milliard d'euros. Ce déficit a été financé par appel au secteur bancaire, dans le respect du plafond fixé par la loi de financement pour 2012 ;
- la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), devenue structurellement déficitaire en 2010, a vu son déficit se réduire en 2012 (140 millions d'euros, après 400 millions d'euros en 2011 et 500 millions d'euros en 2010) grâce au prélèvement exceptionnel de 450 millions d'euros sur les réserves du fonds Allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (Atiacl) et de 240 millions d'euros sur les réserves du Fonds de compensation de la cessation progressive d'activité prévu par la loi de financement pour 2013. L'article 3 du présent projet de loi prévoit dans le même but une mobilisation d'une partie des excédents du Fonds pour l'emploi hospitalier (FEH) ;
- concernant la Caisse nationale de retraites des industries énergétiques et gazières (Cnieg), le déficit a quasiment doublé en 2012 pour atteindre 100 millions d'euros. Compte tenu de l'épuisement des réserves antérieurement constituées, une augmentation des ressources du régime est intervenue en 2013 ;
- le déficit du régime vieillesse de base des professions libérales s'est creusé en 2012, à 100 millions d'euros ; il a été couvert par les réserves du régime.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
Votre rapporteur général prend acte de cet article de constatation des comptes de l'exercice 2012.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 1 Débat d'orientation des finances publiques pour 2014 : quelles perspectives pour les finances sociales ? Rapport d'information n° 693 (2012-2013) de M. Yves Daudigny, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 26 juin 2013.
* 2 Le régime général reçoit 9/10 e des concours du FSV.