II. LA POURSUITE DES EFFORTS DE RÉÉQUILIBRAGE EN 2014 DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE RÉFORME DES RETRAITES
L'objectif de retour à l'équilibre des comptes du système de retraite, envisagé à l'horizon 2020 par la réforme de 2003 puis à l'horizon 2018 par celle de 2010, demeurerait hors d'atteinte en l'absence de mesures nouvelles.
Face aux insuffisances des réformes passées, le projet de loi sur les retraites en cours d'examen poursuit les efforts de redressement au travers de nouvelles mesures de financement de court terme et de correction de la trajectoire financière de long terme.
Selon les montants prévisionnels retracés dans les tableaux d'équilibre dont l'approbation est demandée aux articles 18, 19 et 20 du PLFSS pour 2014, le déficit de la branche vieillesse de l'ensemble des régimes de base sera ainsi ramené à 1,6 milliard d'euros en 2014 . Le déficit de la branche vieillesse du seul régime général se réduirait de 2,1 milliards d'euros pour atteindre 1,2 milliard d'euros. Le déficit du FSV serait limité à 3,2 milliards d'euros.
A. LES MESURES DE REDRESSEMENT PRÉVUES PAR LA RÉFORME DES RETRAITES EN COURS D'EXAMEN
1. Un besoin de financement des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse de 8,8 milliards d'euros en 2014
Dans son rapport de septembre 2013, la commission des comptes de la sécurité sociale indique qu'à court terme, après la nette amélioration de 2013, le solde de la branche vieillesse, déficitaire depuis 2005, connaîtrait une nouvelle dégradation dès 2014 à législation inchangée. Le déficit de la Cnav atteindrait en effet 3,7 milliards d'euros en 2014 après 3,3 milliards d'euros en 2013.
Le déficit du FSV s'aggraverait également pour atteindre le même niveau (3,7 milliards d'euros). Cette détérioration serait la conséquence du contrecoup produit en 2014 par les nouvelles affectations de ressources mises en place en 2013 et de la baisse du transfert de C3S. Les mesures qui ont permis d'améliorer le solde du FSV en 2013 ne se retrouvent en effet pas en 2014. Dans l'ensemble, les produits du fonds diminueraient de 1,8 % tandis que ses charges augmenteraient de 2,4 % l'année prochaine toutes choses égales par ailleurs.
Au total en 2014, avant réforme , le déficit conjoint de la Cnav et du FSV se creuserait pour atteindre 7,4 milliards d'euros .
Le solde de l'ensemble des régimes de retraire obligatoires de base s'établirait quant à lui à 4,4 milliards d'euros après 4,3 milliards d'euros en 2013 et 6 milliards d'euros en 2012.
A plus long terme, selon les projections corrigées du Conseil d'orientation des retraites (COR), le besoin de financement des régimes de retraite de base non équilibrés par subvention et du FSV s'élèverait à 7,6 milliards d'euros en 2020 et à 8,7 milliards d'euros en 2030.
Le tableau ci-dessous récapitule le besoin de financement du système de retraite en 2014 et aux horizons 2020, 2030 et 2040.
Tableau n° 2 : Besoin de financement des régimes de retraite
|
2014 |
2020 |
2030 |
2040 |
|
|
Déficit selon les projections du COR |
- 17,7 |
- 20,9 |
- 26,1 |
- 28,9 |
|
Déficit après prise en compte de l'Ani Agirc-Arrco de 2013 et révision des hypothèses économiques de court terme |
- 19,1 |
- 20,7 |
- 24,2 |
- 26,6 |
|
dont régimes de base non équilibrés par subvention et FSV |
- 8,8 |
- 7,6 |
- 8,7 |
- 13,0 |
|
dont régimes de la fonction publique et régimes spéciaux |
- 5,9 |
- 8,7 |
- 7,7 |
- 4,4 |
|
dont régimes complémentaires |
- 4,3 |
- 4,4 |
- 7,8 |
- 9,1 |
Source : Etude d'impact annexée au projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
2. Des mesures de financement d'un montant total de 4,1 milliards d'euros en 2014
Pour répondre à ces enjeux, le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites met à contribution l'ensemble des citoyens - actifs, employeurs et retraités - sur la base d'efforts équitablement répartis pour un montant total de 4,1 milliards d'euros en 2014.
a) Les mesures de court terme
(1) La contribution des actifs et des employeurs
S'agissant des actifs et des employeurs , le Gouvernement prévoit une hausse progressive de 0,3 point en quatre ans des cotisations d'assurance vieillesse : 0,15 point pour les actifs et les employeurs en 2014, puis 0,05 point chacune des trois années suivantes.
La hausse concerne l'ensemble des régimes de retraite de base mais sera échelonnée dans le régime de la fonction publique (0,06 point en 2014 puis 0,08 point chaque année entre 2015 et 2017).
Les recettes supplémentaires dégagées par cette mesure pour l'ensemble des régimes de base sont évaluées à 2,2 milliards d'euros en 2014 (dont 1,7 milliard pour le régime général), 4,6 milliards d'euros en 2020, 5,6 milliards d'euros en 2030 et 6,8 milliards d'euros en 2040.
(2) La contribution des retraités
La contribution des retraités se traduit par deux mesures.
En premier lieu, la date annuelle de revalorisation des pensions de retraite est reportée du 1 er avril au 1 er octobre. Cette disposition ne s'applique ni à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), ni aux pensions d'invalidité et aux rentes AT-MP. Elle générera, pour l'ensemble des régimes de retraite de base, une économie de 800 millions d'euros en 2014 et de 1,9 milliard d'euros en 2020.
En second lieu, le PLF pour 2014 prévoit la fiscalisation des majorations de pensions pour les parents de trois enfants et plus pour un rendement estimé à 1,2 milliard d'euros l'année prochaine. Les recettes générées par cette mesure resteront dans le budget de l'Etat en 2014 et seront affectées à la branche vieillesse de la sécurité sociale et donc à la réduction des déficits des régimes de retraite à compter de 2015 .
(3) Les économies de gestion réalisées par les caisses de retraite
Enfin, la réforme prévoit des économies de gestion de la part des régimes de retraite, de l'ordre de 200 millions d'euros à l'horizon 2016 . S'agissant à cet égard de la Cnav et de la CNRACL, les objectifs précis assignés en matière d'économies de gestion feront l'objet des prochaines conventions d'objectifs et de gestion (COG) qui couvriront la période 2014-2018.
b) Les mesures de plus long terme
La réforme modifie en outre, dans l'ensemble des régimes de retraite, la durée d'assurance nécessaire à l'obtention d'une retraite à taux plein pour les générations partant en retraite à compter de 2020 . Cette durée sera portée de 41,75 ans (167 trimestres) pour la génération née en 1958 à 43 ans (172 trimestres) pour les générations nées à partir de 1973.
Tableau n° 3 : Evolution de la durée d'assurance pour le taux plein prévue à l'article 2 du projet de loi sur les retraites
|
Génération |
Age légal d'ouverture des droits |
Durée d'assurance pour obtenir le taux plein |
Age du taux plein quelle que soit la durée d'assurance |
|
1956 et 1957 |
62 ans |
166* trimestres
|
67 ans |
|
1958, 1959 et 1960 |
167 trimestres
|
||
|
1961, 1962 et 1963 |
168 trimestres
|
||
|
1964, 1965 et 1966 |
169 trimestres
|
||
|
1967, 1968 et 1969 |
170 trimestres
|
||
|
1970, 1971 et 1972 |
171 trimestres
|
||
|
A partir de 1973 |
172 trimestres
|
*Dernière durée fixée en 2013 par décret pris en application de la loi de 2003, les durées d'assurance suivantes étant fixées dans la loi.
L'impact de cette mesure sur le solde de l'ensemble des régimes de retraite est estimé à 5,4 milliards d'euros en 2030 et à 10,4 milliards d'euros en 2040.
Comme le montre le tableau ci-dessous, l'impact total de l'ensemble des mesures de financement de court et de long termes prévues par la réforme sur les régimes de retraite atteindrait 4,1 milliards d'euros en 2014 (dont 3,3 milliards d'euros en recettes et 800 millions d'euros en économies) et 8,1 milliards d'euros en 2020 (dont 6,2 milliards en recettes et 1,9 milliard d'euros en économies).
Tableau n° 4 : Impact des mesures de financement prévues par la réforme sur l'ensemble des régimes de retraite
|
(en milliards d'euros constants 2011) |
2014 |
2020 |
2030 |
2040 |
|
Total des mesures de redressement de court
|
4,1 |
8,1 |
15,0 |
21,6 |
|
Mesures de court et de moyen terme |
4,1 |
8,0 |
9,6 |
11,3 |
|
Retraités |
2,0 |
3,2 |
3,7 |
4,2 |
|
§ Report de six mois de la revalorisation des pensions |
0,8 |
1,9 |
2,2 |
2,6 |
|
§ Fiscalisation des majorations de pensions (PLF 2014)* |
1,2* |
1,3 |
1,5 |
1,7 |
|
Salariés : hausse des cotisations de 0,15 point en 2014 et de 0,05 point de 2015 à 2017 |
1,1 |
2,3 |
2,8 |
3,4 |
|
Employeurs : hausse des cotisations de 0,15 point en 2014 et de 0,05 point de 2015 à 2017 |
1,1 |
2,3 |
2,8 |
3,4 |
|
Economies de gestion |
0,2 |
0,3 |
0,3 |
|
|
Allongement de la durée d'assurance après 2020 |
0,0 |
5,4 |
10,4 |
|
|
Total des mesures de redressement en recettes |
3,3 |
6,2 |
8,3 |
10,1 |
|
Total des mesures de redressement économies |
0,8 |
1,9 |
6,7 |
11,6 |
|
Selon les annexes du PLF pour 2014, les recettes issues de la fiscalisation des majorations de pensions (article 6) sont affectées à la réduction du déficit de la branche vieillesse de la sécurité sociale à compter de 2015. |
||||
Source : Etude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
c) Un nouveau mécanisme de pilotage
Ces mesures de financement s'accompagnent de la mise en place d'un nouveau mécanisme de pilotage annuel du système de retraite portant sur ses caractéristiques tant financières que sociales et comportant trois étapes.
Le COR réalisera tout d'abord chaque année un bilan à partir d'une liste d'indicateurs de suivi fixés par décret. Sur ce fondement, un comité de suivi des retraites rendra un avis public pouvant comporter des recommandations publiques adressées au Parlement, au Gouvernement et aux caisses de retraite. L'étendue de ces recommandations est doublement encadrée : il ne pourra s'agir ni d'augmenter les taux des cotisations sociales au-delà d'un plafond fixé par décret, ni de réduire le taux de remplacement en-deçà d'un seuil minimal défini par décret. Le Gouvernement présentera enfin au Parlement, après consultation des partenaires sociaux, les suites qu'il entend donner à ces recommandations.
Dans ce cadre, il est prévu que le fonds de réserve pour les retraites (FRR) puisse être mobilisé à des fins de stabilisation conjoncturelle. Compte tenu des missions imparties à ce fonds dans le cadre de l'amortissement de la dette sociale et de la gestion d'une partie de la soulte versée par les industries électriques et gazières à la Cnav, il convient de prévoir que sa mise à contribution se fasse dans des conditions de meilleure anticipation possible pour ne pas déstabiliser la gestion de ses actifs. A cet égard, l'annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014 indique que les « décaissements en direction des régimes de retraites se feraient toutefois, le cas échéant, dans des conditions strictes fixées par décret, afin de ne pas compromettre la stratégie d'investissement du fonds ».
A côté de ces mesures de financement, le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites comprend de nombreuses mesures d'équité en faveur des assurés exposés à des facteurs de pénibilité, des femmes, des jeunes, des carrières heurtées ou encore des retraites agricoles 6 ( * ) . Ainsi que l'indique le tableau suivant, leur impact financier total est nul en 2014.
Tableau n° 5 : Impact financier des mesures d'équité prévues par la réfo rme
|
(en milliards d'euros constants 2011) |
2014 |
2020 |
2030 |
2040 |
|
Coût total des mesures d'équité avant prise en compte de la cotisation à la charge des entreprises (pénibilité) et autofinancement des mesures d'agricoles, dont : |
- 0,2 |
- 0,7 |
- 2,7 |
- 4,1 |
|
§ mesures de prise en compte de la pénibilité |
0,0 |
- 0,5 |
- 2,0 |
- 2,5 |
|
§ Mesures en faveur des jeunes, des femmes, des carrières heurtées et des petites pensions |
0,0 |
0,0 |
- 0,4 |
- 1,3 |
|
§ Mesures en faveur des retraites agricoles |
- 0,2 |
- 0,2 |
- 0,3 |
- 0,3 |
|
Total des mesures d'équité après prise en compte de la cotisation à la charge des entreprises (pénibilité) et autofinancement des mesures d'agricoles, dont : |
0,0 |
0,0 |
- 2,4 |
- 2,7 |
|
§ Cotisation à la charge des entreprises exposant à la pénibilité |
+ 0,5 |
+ 0,5 |
+ 0,8 |
|
|
§ Autofinancement des mesures en faveur des retraites agricoles |
+ 0,2 |
+ 0,2 |
+ 0,3 |
+ 0,3 |
Source : Etude d'impact du projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
* 6 Voir le rapport n° 95 (2013-2014) de Mme Christiane Demontès sur le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.