Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

Rapports législatifs

Rapport n° 859 (2012-2013), tome I, déposé le 19 septembre 2013

Les informations clés

Nature

Rapport - Deuxième lecture

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES À L'INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE ET URBAINE

Article 35 AA (supprimé) - Modalités d'élection des conseillers métropolitains

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté en séance par le Gouvernement.

Il modifie les modalités de désignation des conseillers métropolitains.

1. Le régime en vigueur

Aujourd'hui, les membres du conseil de la métropole sont désignés selon des modalités analogues à celles des membres des organes délibérants des autres EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération et communautés urbaines).

S'ils étaient jusqu'à ce jour désignés, en leur sein, par les conseils municipaux des communes membres, ils le seront, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, dans les conditions fixées par la loi du 17 mai 2013 ^{35

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)} qui a mis en oeuvre le principe arrêté en 2010 par le législateur : l'élection au suffrage universel direct, dans le cadre de l'élection municipale, des conseillers communautaires pour les communes dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste proportionnel ^{36

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)} .

Dorénavant, dans les communes de 1 000 habitants et plus, ces délégués des communes seront fléchés sur les listes de candidats au conseil municipal. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, régies par le scrutin majoritaire, les délégués seront désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

2. La novation introduite par l'article 35 AA

Selon le texte adopté par les députés, le conseil de la métropole serait composé d'un collège de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct dans le cadre d'un scrutin spécifique et d'un collège de représentants des communes.

Les conseillers métropolitains (qui, d'après le texte, disposeraient seuls de cette qualité) seraient au minimum aussi nombreux que les représentants des communes.

L'article 35 AA renvoie au code électoral la détermination des modalités de leur élection qui implique l'adoption, à cette fin, d'une loi ultérieure.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement ^{37

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)} , ce mécanisme serait applicable en 2020. L'article 35 AA, cependant, ne le précise pas.

En revanche, les débats ont permis de clarifier le champ d'application de cet article puisque celui-ci vise la métropole sans préciser son régime juridique - EPCI ou collectivité territoriale.

Or, le présent projet de loi prévoit plusieurs régimes métropolitains :

- la métropole du Grand Paris, EPCI à fiscalité propre à statut particulier ;

- la métropole de Lyon, collectivité territoriale de plein exercice ;

- la métropole de droit commun, EPCI à fiscalité propre ;

- la métropole d'Aix-Marseille-Provence, EPCI à fiscalité propre qui relève du droit commun sous réserve des dispositions spécifiques prévues par les articles 30 B et 30.

Mais la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique a précisé devant l'Assemblée nationale ^{38

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)} que le Gouvernement s'engageait à « avoir une loi électorale qui embrasse toute la question des métropoles, y compris Paris, Lyon et Marseille, soumises à des régimes électoraux différents, et de prévoir une élection au suffrage universel direct à partir de 2020 ».

Il convient de rappeler que l'article 20 qui fixe le statut de la métropole de Lyon, organise le conseil de la Métropole et crée un nouvel article L. 3631-2 au sein du code général des collectivités territoriales pour fixer le principe de l'élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains. Il ne prévoit pas l'institution d'un second collège composé de représentants des communes, ce qui correspond d'ailleurs à la logique institutionnelle de cette nouvelle collectivité qui - rappelons-le - n'est pas un groupement de communes mais une collectivité territoriale.

C'est pourquoi la ministre a précisé que Lyon n'était pas concernée par cet article 35 AA.

3. Un dispositif juridiquement fragile

L'article 35 AA soulève plusieurs difficultés de nature différente.

En premier lieu, on peut s'étonner de l'adoption d'une réforme majeure de la composition des conseils métropolitains alors même que le législateur, trois mois auparavant, venait d'arrêter les modalités d'élection au suffrage universel direct, dans le cadre de l'élection municipale, des conseillers communautaires, lesquelles prendront effet au prochain renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014.

Au surplus, l'article 32 bis A du présent projet de loi prévoit l'établissement d'un bilan de cette première élection.

Par ailleurs, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale se révèle par trop imprécise : elle ne détermine pas les entités relevant de son champ d'application ; elle n'indique pas les modalités de désignation des représentants des communes ; elle ne fixe pas de date d'entrée en vigueur.

Enfin, le principe porté par cet article 35 AA contrevient au principe, constitutionnellement garanti, de la libre administration des communes. Il prévoit, en effet, l'administration d'un EPCI à fiscalité propre par un organe composé au moins pour moitié, mais qui -au demeurant- pourront être largement majoritaires, de conseillers désignés dans le cadre d'une élection distincte de l'élection municipale.

Aussi intégrée soit-elle, la métropole demeure un groupement de communes qui exerce en leur lieu et place les compétences de celles-ci.

Pour l'ensemble de ces motifs, votre commission, par l'adoption d' amendements identiques de son rapporteur et de nos collègues Serge Andreoni, Jacqueline Gourault, Jean-Noël Guérini, Pierre Jarlier et Roland Povinelli, a supprimé l'article 35 AA.

Article 35 A (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) - Création d'un coefficient de mutualisation des services pour les établissements publics de coopération intercommunale

Introduit par un amendement de nos collègues MM. Mézard et Détraigne défendu en séance par votre rapporteur lors de la première lecture, cet article reprend les termes d'une proposition de loi déposée par les mêmes auteurs à la suite de la publication d'un rapport sur la mutualisation des moyens des collectivités fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales en mai 2010. Il crée un coefficient d'intégration fonctionnelle destiné à mesurer le degré de mutualisation des services entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres. Ce coefficient aurait vocation à permettre une modulation de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) intercommunale, afin d'inciter à de telles mutualisations.

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteur pour avis de la commission des finances, modifiant la dénomination du « coefficient d'intégration fonctionnelle » en « coefficient de mutualisation des services ». Elle craignait en effet que ne naisse une confusion avec le coefficient d'intégration fiscale (CIF), dont l'acronyme aurait été identique.

Le dispositif proposé par le Sénat ayant été avalisé par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté l' article 35 A sans modification .

Article 35 B (art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20, 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 211-7 du code de l'environnement, L. 211-7-2, L. 211-7-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

L'article 35 B du projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles a été introduit lors de l'examen du texte en première lecture au Sénat, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat. Cette disposition crée une nouvelle compétence obligatoire au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations , dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement. L'Assemblée nationale a voté le principe de la création d'une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, mais les députés ont préféré attribuer cette compétence en premier ressort aux communes . Surtout, les députés ont complété ce dispositif.

1 - Un constat : une indétermination des responsabilités en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations entrainant un sous-financement chronique des actions

La gestion de la compétence de l'eau s'effectue depuis la loi sur l'eau du 16 décembre 1964 à l'échelle du bassin versant qui se définit comme l'ensemble d'un territoire drainé par un cours d'eau et ses affluents . Ces bassins versants sont eux-mêmes regroupés au sein de six grands bassins hydrographiques qui correspondent globalement à chacun des fleuves.

Ces six grands bassins hydrographiques regroupent les cinquante-cinq bassins versants identifiés en France métropolitaine ^{39

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)} . La gestion des grands bassins hydrographiques se fait par des agences de l'eau - auparavant dénommées agences financières de bassin -, qui ont la nature d'établissements publics administratifs, placés sous la double tutelle du ministère du développement durable et du ministère des finances. Un comité de bassin , à l'échelle de chacun des six grand bassins hydrographiques représente les usagers ainsi que les divers acteurs en présence et notamment les collectivités territoriales. Ce comité élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). À l'échelle du bassin hydrographique, un préfet coordonnateur de bassin assure la cohérence des actions des préfets de régions et des préfets de départements du bassin.

C'est l'échelle du bassin versant qui est donc le niveau cohérent d'action défini par la loi de 1964 . La gestion par bassin est par ailleurs celle qui a été retenue par l'Union européenne dans sa directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000.

À cette échelle, les établissements publics territoriaux de bassin sont les principaux acteurs de la gestion de l'eau.

L'article L. 213-12 du code de l'environnement précise que la mission des établissements publics territoriaux de bassin est de « faciliter la gestion équilibrée de la ressource en eau ». Constitués à l'échelle d'un bassin versant, les établissements publics territoriaux de bassin peuvent prendre des formes variées : institutions et organismes interdépartementaux (articles L. 5421-1 à L. 5421-6 du code général des collectivités territoriales) ou syndicats mixtes ouverts ou fermés (articles L 5711-1 à L. 5721-9 du code général des collectivités territoriales).

Toutefois, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations n'est attribuée à aucun niveau de collectivités territoriales. Autrement-dit, l'exercice des actions en la matière est nécessairement limité, et présente des carences, l'une des plus importantes étant le sous-financement chronique des actions menées en la matière.

La mission commune d'information du Sénat sur les inondations qui se sont produites dans le Var et plus largement dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 ^{40

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)} , a ainsi souligné l'absence de responsabilités précises en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

Ce constat justifie donc qu'une compétence spécifique soit créée et attribuée à un échelon de collectivités territoriales.

2 - L'attribution de la compétence de gestion des milieux aquatiques aux communes et le renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin

• L'attribution aux communes de la compétence de gestion des milieux aquatiques

À l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, le Sénat a voté le principe selon lequel les établissements publics de coopération intercommunale assument une nouvelle compétence : la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations , en en faisant une compétence obligatoire des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

En accordant la compétence de gestion des milieux aquatiques et des inondations aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, l'objectif recherché est de déterminer un niveau à partir duquel la réflexion pourra - ou devra - s'initier , la seconde étape devant être nécessairement un regroupement des acteurs concernés au sein d'un établissement public territorial de bassin .

Lors de l'examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 35 B a été modifié pour confier cette compétence en premier ressort aux communes . En effet, l'attribution de cette compétence en premier ressort aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre excluait notamment Paris, les communes de la petite couronne parisienne, les communes îliennes et la métropole de Lyon, qui ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. De plus, les établissements publics de coopération intercommunale n'étant pas des collectivités territoriales, ils ne peuvent exercer que des compétences dévolues par les communes membres.

Toutefois, cette nouvelle compétence attribuée à la commune devra s'articuler avec les dispositions de l'article L. 2212-2 5° du code général des collectivités territoriales qui donne au maire, au titre de la police municipale , une compétence propre en ce qui concerne « la prévention des inondations et la rupture des digues ».

• Le renforcement par le Sénat du rôle des établissements publics territoriaux de bassin, confirmé par l'Assemblée nationale

En première lecture, le dispositif voté par le Sénat avait affirmé le rôle des établissements publics territoriaux de bassin , en leur permettant d'utiliser les dispositions de l'article L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour étudier ou mettre en oeuvre des travaux poursuivant les objectifs de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, comme par exemple « la défense contre les inondations et contre la mer » (5°), ou « la mise en place et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques » (11°). Cette compétence s'exerce cependant sous réserve des actions des établissements publics de coopération intercommunale compétents en la matière . L'Assemblée nationale a conservé ce dispositif , en opérant les modifications de forme rendues nécessaires par l'attribution de cette compétence non plus aux établissements publics de coopération intercommunale mais aux communes . Le rôle des établissements publics territoriaux de bassin est donc reconnu, sous réserve des compétences des communes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations .

La procédure prévue au I bis de l'article L. 211-7, qui permettait aux établissements publics territoriaux de bassin d'émettre un avis sur certains projets d'aménagement du bassin hydrographique, a été supprimée par le Sénat. Cette suppression a été maintenue par les députés. Cet avis simple n'avait pas véritablement de portée pratique.

Le Sénat a remplacé cette procédure par une disposition de principe prévoyant que les établissements publics de coopération intercommunale sont compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ; il y est précisé que cette compétence comprend les missions des 1°, 2°, 5° et 8° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement. L'Assemblée nationale a conservé l'esprit de ce dispositif , sous réserve de la substitution des communes aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Toutefois, ne prévoir qu'une partie des missions de l'article L. 122-7 du code de l'environnement à cet article, tout en prévoyant par ailleurs que la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations s'exerce dans le cadre de l'article L. 122-7 du code de l'environnement dans sa globalité risque d'introduire une certaine ambiguïté.

Enfin, notons que pour les communautés de communes, le mécanisme de représentation substitution prévu à l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales leur permet de se substituer aux communes membres d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte regroupant des communes extérieures à la communauté. La transition se fera donc très simplement au sein des établissements publics territoriaux de bassin, ce dernier devant cependant changer de statut pour devenir un syndicat mixte, s'il est constitué sous la forme d'une institution interdépartementale.

3 - La difficile appréciation de la charge financière réelle de cette compétence

La mission commune d'information précitée, a relevé les difficultés d'évaluation du coût de la politique de prévention des risques inondations ^{41

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)} : le coût de cette politique seule (plus restreinte que la gestion des milieux aquatiques) est d'environ 250 à 350 millions d'euros . La mission avait d'ailleurs constaté que le financement des établissements publics territoriaux de bassin reposait en réalité largement sur le département et sur la région, qui en l'absence d'un cadre précis définissant les compétences en la matière se sont saisis de la question ; toutefois, la création de cette compétence et son attribution aux communes et aux intercommunalités justifierait que les communes et leurs intercommunalités financent en majeure partie cette nouvelle compétence.

La création de cette compétence rend applicable l'article 72-2 de la Constitution qui dispose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » ; Mais comme le souligne le rapport d'information de nos collègues Yves Krattinger et Roland du Luart en date du 22 juin 2010 ^{42

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)} , en cas de création d'une nouvelle compétence, l'exigence de compensation par l'État est moins forte que celle qui existe en cas de transfert : « ce régime est moins protecteur que le régime des compétences transférées : en effet, la Constitution indique que la loi doit prévoir un accompagnement financier des compétences créées ou étendues , mais ne fixe pas de seuil . Cependant, le pouvoir d'appréciation du législateur pour déterminer les ressources nécessaires à une création ou une extension de compétences ne doit pas dénaturer le principe constitutionnel de libre administration, si bien que la compensation budgétaire doit être suffisamment élevée. »

Il n'y a donc qu'un contrôle de l'erreur manifeste par le Conseil constitutionnel sur l'accompagnement financier d'une nouvelle compétence ^{43

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)} ; ce contrôle limité ne permet pas de garantir des ressources compensant exactement le coût de cette nouvelle compétence.

Il importe donc que le dispositif prévoit précisément les ressources pouvant être mobilisées pour exercer cette compétence.

Notons tout d'abord que l'Assemblée nationale a modifié l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales pour ajouter un nouveau groupe de compétences pouvant être exercé pour qu'une communauté de communes puisse être éligible à la DGF bonifiée ^{44

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)} .

Pour exercer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, le Sénat a voté la création d'une taxe spéciale d'équipement , pour financer les ouvrages de protection contre les inondations, leur entretien ainsi que les cours d'eau non domaniaux dont les établissements publics de coopération intercommunale assurent l'entretien. Cette taxe est perçue par les établissements publics de coopération intercommunale, ou par l'établissement public auquel ces établissements publics de coopération intercommunale ont confié cette compétence. C'est l'assemblée délibérante des établissements publics de coopération intercommunale ou de l'établissement public qui fixe le tarif de la taxe, le plafond de celle-ci étant fixé par la loi de finances. Lors des débats devant le Sénat, l'auteur de l'amendement a d'ailleurs bien précisé que cette question du financement était indissociable du dispositif ^{45

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)} .

Les députés, à l'initiative du Gouvernement , ont créé deux taxes au lieu d'une , pour séparer les deux activités d'entretien des cours d'eau non domaniaux d'une part, et de prévention des inondations . Ainsi, une taxe spéciale annuelle pour la gestion de la prévention des risques d'inondation et de submersion , est définie par un nouvel article L. 211-7-2 du code général des collectivités territoriales et la taxe pour l'entretien des cours d'eau non domaniaux est établie par un nouvel article L. 211-7-3 du code général des collectivités territoriales. Cette dernière taxe subventionnera spécifiquement les missions du 2° et 8° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, c'est-à-dire « l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau » (2°) et « la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines » (8°).

En l'occurrence, les deux taxes devraient être créées avant le transfert des compétences, par le projet de loi de finances de 2014, l'article 35 E organisant un régime transitoire applicable jusqu'en 2016.

Une étude d'impact très précise et très complète, portant aussi bien sur le coût estimé de cette nouvelle compétence, que sur les rendements attendus de ces deux taxes a été fournie par les services de la direction générale des collectivités locales. Cette étude permet de constater que le rendement de ces deux taxes permettrait de faire face, pour très grande partie, aux obligations résultant de la création de cette nouvelle compétence.

Toutefois, au stade de la commission, il apparaît que la question très complexe de la gestion des milieux aquatiques est encore inaboutie. Il importe donc d'attendre le stade de la séance publique, pour pouvoir disposer de l'ensemble des éléments pour se prononcer.

4 - La modification des règles de majorité pour reconnaitre l'intérêt communautaire au sein des communautés de communes

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté une disposition modifiant les règles de majorité pour reconnaitre l'intérêt communautaire des compétences exercées par les communautés de communes, prévues à l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, pour les aligner sur celles des communautés d'agglomération et des communautés urbaines . Alors que les communautés de communes déterminent cet intérêt à la majorité qualifiée requise pour la création des communautés de communes - c'est-à-dire soit les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, soit la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population -, cette nouvelle disposition conduit à ce que cet intérêt communautaire soit reconnu simplement par les deux tiers du conseil de la communauté de communes .

Cette modification est sans lien avec la question de la compétence de gestion des milieux aquatiques ou de prévention des inondations. Il n'est donc pas opportun de maintenir cette disposition.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a donc supprimé l'alinéa nouveau introduit par les députés.

La commission a donc adopté deux amendements : un amendement de cohérence, présenté par le Gouvernement, permettant aux communautés urbaines constituées avant 1999 d'exercer une compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et un amendement visant à supprimer la disposition changeant les règles de majorité pour déterminer l'intérêt communautaire pour les communautés de communes, afin de revenir au droit existant.

Votre commission a adopté l'article 35 B ainsi modifié .

Article 35 C (art. L. 213-12 du code de l'environnement) - Renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin

L'article 35 C a été introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, lors de l'examen en commission. Il a pour objet de renforcer le rôle des établissements publics territoriaux de bassin et de faire de ces derniers un instrument au service des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes , pour l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

Les établissements publics territoriaux de bassin sont définis à l'article L. 213-12 du code de l'environnement ; ils impliquent les différents organismes chargés de la gestion de l'eau et ont principalement un rôle de conseil et d'animation vis-à-vis de leurs membres .

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale renforce l'action des établissements publics territoriaux de bassin en prévoyant que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale pourront déléguer tout ou partie de leur compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations à un établissement public territorial de bassin dans les conditions de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales .

Ainsi, l'établissement public territorial de bassin exercera au nom et pour le compte des institutions délégantes la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . Cela permettra alors de mieux coordonner les actions entreprises par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au niveau des bassins versants, qui sont consacrés comme le niveau adapté pour exercer la compétence. Lorsqu'une structure syndicale existe déjà et a fait preuve de son efficacité, cette délégation de compétence à un établissement public territorial de bassin devrait s'effectuer de manière naturelle.

Pour pouvoir exercer cette compétence, les députés ont créé un nouvel instrument, le projet d'aménagement et d'intérêt commun , qui sera défini par l'établissement public territorial de bassin, et exécuté par lui, une fois que les communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés l'auront approuvé. Dans ce cas, l'établissement public disposera des délégations de compétences nécessaires pour le réaliser et donc des ressources nécessaires . Ce dispositif s'inscrit dans le cadre du système existant, puisque le comité de bassin (à l'échelon supérieur du bassin hydrographique) est consulté pour avis, ainsi que le comité local de l'eau (à l'échelon du bassin versant). Par ailleurs, l'établissement public territorial de bassin définissant le SAGE depuis la loi « Grenelle II », le projet d'aménagement et d'intérêt commun ne devrait pas le contredire mais bien plutôt le mettre en pratique.

Les députés ont également prévu que les représentants des collectivités territoriales du comité de bassin pourront demander la constitution d'un établissement public territorial de bassin ; enfin, la loi définit un critère pour établir le périmètre de l'établissement public territorial de bassin, celui de disposer des services pour apporter à ses membres l'appui technique pour la réalisation des missions définies à l'article L. 211-7 du code de l'environnement. Un décret en Conseil d'État doit préciser les autres critères pour définir ce périmètre.

Ce critère est complémentaire du critère géographique nécessaire pour constituer un établissement public territorial de bassin ^{46

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)} , car l'établissement public territorial de bassin est d'abord défini selon une réalité géographique. Cependant, ce critère permet de ne pas créer d'établissements publics territoriaux de bassin de trop petites tailles, qui seraient incapables alors d'exercer correctement leurs missions.

Les dispositions de l'article 35 C impliquent cependant que les établissements publics territoriaux de bassin constitués en institutions interdépartementales devront évoluer vers la forme juridique d'un syndicat mixte pour pouvoir intégrer des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre . Dès lors, l'article L. 213-12 du code de l'environnement pourrait être modifié pour prévoir que les établissements publics territoriaux de bassin ne peuvent se constituer que sous la forme de syndicats mixtes, ouverts ou fermés.

La logique de gestion par bassins versants est donc maintenue , cette gestion ne pouvant s'exercer en effet efficacement que par le biais des établissements publics territoriaux de bassin . Ainsi, loin de fragiliser ces établissements publics territoriaux de bassin, le dispositif renforce au contraire leur action, en en faisant les instruments pertinents pour agir .

Votre commission a adopté l'article 35 C sans modification .

Article 35 D (art. L. 554-1 et L. 562-8-1 du code de l'environnement, art. L. 566-12-1 et L. 566-12-2 [nouveaux] du code de l'environnement) - Protection et modalités de transfert des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions

L'article 35 D du projet de loi a été introduit lors de l'examen du texte en séance publique à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement.

Découlant de l'attribution aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, cet article modifie plusieurs dispositions du code de l'environnement , afin de garantir une meilleure protection des ouvrages construits pour prévenir les inondations et les submersions et pour organiser les modalités du transfert des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions appartenant à une personne morale de droit public vers les communes et collectivités territoriales. Enfin, cet article donne la possibilité de créer des servitudes , sur les ouvrages qui ne pourront pas être transférés.

1 - Une protection accrue des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions

Cet article étend aux ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions la protection accordée par les articles L. 554-1 à L. 554-5 du code de l'environnement .

Créés par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II » , les articles L. 554-1 et suivants du code de l'environnement visent à assurer une protection particulière au bénéfice d'un certain nombre de réseaux sensibles : réseaux de gaz, d'électricité, d'eau, de téléphonie et d'accès à Internet. Cet article a pour objet de garantir la continuité de ces réseaux en imposant au responsable du projet de travaux, aux exploitants de ces réseaux et aux entreprises exécutant ces travaux le respect d'obligations techniques, définies par un décret en Conseil d'État.

L'article 35 D modifie également l'article L. 562-8-1 du code de l'environnement qui prévoit aujourd'hui une limitation de responsabilité du gestionnaire d'un ouvrage construit en vue de prévenir les inondations et les submersions. Le gestionnaire dispose actuellement d'une obligation de moyen de prévention des inondations et des submersions : sa responsabilité ne peut pas être engagée s'il a accompli les diligences nécessaires et respecté les obligations légales et réglementaires dans la conception, l'exploitation et l'entretien de l'ouvrage construit en vue de prévenir les inondations et les submersions. Ainsi, le gestionnaire ne peut être tenu par exemple pour responsable des conséquences d'une crue centennale qui aurait dépassé les capacités de l'ouvrage.

L'article 35 D opère trois changements : il reformule d'abord la limitation de responsabilité du gestionnaire de l'ouvrage : la mention du respect « des règles de l'art » qui y figurait est supprimée, seule subsiste l'obligation de respect des règles légales et réglementaire pour exonérer le gestionnaire de sa responsabilité. L'article 35 D inclut à l'article L. 562-8-1 du code de l'environnement un renvoi aux dispositions des articles L. 554-2 à L. 554-5 du code de l'environnement ; enfin, le préfet est désormais informé des actions conduites en matière de prévention des inondations .

2 - La création d'instruments pour faciliter l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

La mise à disposition des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions

Il existe en France 8000 kms de digues fluviales et 1350 km de digues de défense contre la mer ^{47

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)} .

Les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions sont en principe entretenus par leurs propriétaires, personnes privées ou personnes publiques.

Les personnes privées se constituent généralement en associations syndicales pour mener les travaux nécessaires. Ces associations disposent rarement des ressources pour faire face à leurs obligations, et c'est bien souvent l'État qui se substitue à l'association défaillante, celle-ci participant éventuellement aux travaux.

Les maîtres d'ouvrage doivent respecter les dispositions des articles R. 214-122 du code de l'environnement .

L'article 35 D organise la mise à disposition des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions appartenant à une personne morale de droit public aux communes et établissements publics de coopération intercommunale , ainsi que les ouvrages qui, sans avoir la vocation de lutter contre les inondations et les submersions peuvent y contribuer, l'utilisation de ces constructions devant être « compatible avec la fonctionnalité de l'ouvrage ou de l'infrastructure ».

La distinction entre les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions, c'est-à-dire les digues, et les ouvrages qui y participent ou remblais, est particulièrement bienvenue, dans la mesure où actuellement, aucune définition juridique de la digue n'existe. Mais il pourrait être expressément mentionné que les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions sont des digues, pour éviter toute ambiguïté, la distinction étant parfois difficile à opérer avec les remblais.

Soulignons que la mise à disposition telle qu'elle est organisée dans cet article ne concerne que les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions appartenant à une personne morale de droit public ; les communes comme les établissements publics de coopération intercommunale compétents ne disposeront donc pas des ouvrages appartenant à un personne privée ^{48

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)} . Toutefois, l'expropriation ou la procédure de déclaration en état d'abandon manifeste, prévue par l'article L. 2243-1 ^{49

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)} du code général des collectivités territoriales permettent d'organiser ces transferts.

La création d'une servitude pour améliorer la lutte contre les inondations

L'article 35 D donne enfin la possibilité pour les titulaires de la compétence de gestion des milieux aquatiques de créer des servitudes administratives , dans le but de faciliter l'exercice de cette compétence. Ce dispositif est complémentaire du transfert des ouvrages appartenant à un personne morale de droit public : il a vocation à s'appliquer aux ouvrages appartenant à une personne privée ou dont le propriétaire est inconnu .

Une servitude administrative peut être définie comme « une sujétion de caractère administratif, imposée essentiellement à des propriétaires fonciers, que des textes législatifs ou réglementaires qualifient de servitudes administratives. » ^{50

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)}

Si les servitudes administratives sont relativement hétérogènes, elles doivent cependant répondre à plusieurs principes. La servitude doit répondre à un but d'intérêt général , et des garanties doivent être prévues pour les propriétaires privés . Comme le souligne l'auteur précité, il n'y a pas de principe d'indemnisation en tant que tel, mais il semble que cette indemnisation doit être prévue lorsque les conditions d'une mise en cause de la responsabilité sans faute de l'administration sont réunies : le propriétaire doit démontrer un préjudice direct, certain, spécial et anormal. En l'occurrence, une telle disposition figure à l'article 35 D.

3 - La position de votre commission : une adoption de l'article, en attendant des précisions du dispositif devant intervenir au stade de la séance publique

En ce qui concerne la servitude administrative créée, il ressort de la décision n° 2011-182 QPC du 14 octobre 2011 du Conseil constitutionnel qu'une servitude administrative doit s'accompagner d'une procédure contradictoire , permettant au propriétaire de faire valoir ses observations ^{51

(

*
)} . Dans le cas contraire, il y a incompétence négative du législateur.

En l'occurrence, l'enquête parcellaire prévue ou la mise à disposition du public du dossier de servitude ne semblent pas pouvoir être interprétées comme des procédures contradictoires permettant aux propriétaires de présenter leurs observations. Il conviendrait donc de modifier ces dispositions pour préciser par exemple qu'une enquête publique, en plus de l'enquête parcellaire, doit être prévue.

Cet article, en créant une définition des digues -sans les mentionner expressément toutefois-, en assimilant les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions aux réseaux, et en créant une servitude administrative, qui présente l'avantage de « suivre le fond », permet cependant aux titulaires de la nouvelle compétence de l'exercer efficacement.

La commission a adopté l'article 35 D sans modification .

Article 35 E - Dispositions transitoires

Adopté par les députés, l'article 35 E prévoit une période transitoire, pour le transfert de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations aux communes et établissements publics de coopération intercommunale d'une part, et pour la mise à disposition des communes et établissements publics de coopération intercommunale des ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions d'autre part .

Une période transitoire est tout d'abord aménagée avant que la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ne soit transférée aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale. L'article 35 E prévoit ainsi que les organismes qui assurent l'une des quatre missions de l'article L. 211-7 du code de l'environnement -correspondant au périmètre de la compétence de gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations- continueront d'exercer cette compétence jusqu'au transfert de cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, et ce, jusqu'au 1 ^er janvier 2016 au plus tard .

Comme le souligne l'auteur de l'amendement, notre collègue Florent Boudié, il s'agit de prendre en compte les acteurs impliqués dans ces missions et d'organiser progressivement ce transfert.

D'autre part, il est prévu que l'État ou l'un de ses établissements publics continuera à assurer la gestion des ouvrages destinés à prévenir les inondations et les submersions dont il a la charge à la date d'entrée en vigueur de cette loi, pour une durée de dix ans , pour le compte des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Ces modalités doivent être établies par le biais d'une convention dont seule la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale aura l'initiative de proposer la modification.

Ces dispositions permettront en effet de ne pas entraîner un transfert brutal de cette compétence en laissant le temps aux acteurs en place, et notamment aux établissements publics territoriaux de bassin de se préparer pour assurer le relais de cette compétence, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ayant nécessairement vocation à leur transférer cette compétence.

La période transitoire de dix ans prévue pour les ouvrages destinés à prévenir les inondations et les submersions dont l'État assume la charge devrait également permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'acquérir le savoir-faire pour gérer ces structures et évaluer le montant des ressources devant être mobilisées.

Votre commission a adopté l'article 35 E sans modification .

Article 36 (art. L. 2213-1, L. 2213-33 [nouveau], 2512-14, L. 5211-9-2 et L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales et art. L. 411-2 du code de la route) - Polices spéciales de la circulation et de la délivrance des autorisations de stationnement des taxis

L'article 36 présente un double objet :

- d'une part, il crée une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur des agglomérations ;

- d'autre part, il institue une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis, pour leur transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre compétent.

1. En première lecture, le Sénat a adopté un amendement présenté par son rapporteur pour permettre au président de l'intercommunalité compétent de limiter la délivrance de l'autorisation de stationnement de taxis à certaines communes seulement du périmètre de l'établissement. Le souci de votre commission des lois est d'assurer une couverture équilibrée du territoire en services de taxis.

2. L'Assemblée nationale a prolongé le dispositif proposé :

- à l'initiative de sa commission du développement durable et du député Denis Baupin, elle a aligné la compétence du maire de Paris sur le droit commun et, en conséquence, elle a supprimé la compétence du préfet de police pour arrêter les règles de circulation et de stationnement des principaux axes de la capitale afin de tenir compte, comme le prévoit aujourd'hui l'article L. 2512-14, 4 ^ème alinéa, du code général des collectivités territoriales, des conditions de circulation dans l'agglomération parisienne et en Ile-de-France. L'article L. 411-2 du code de la route a été modifié par coordination.

Le rapporteur pour avis, M. Florent Boudié, a précisé que ce transfert de pouvoir du préfet de police au maire de la capitale préservait le rôle du président en matière de sécurité et d'ordre publics ^{52

(

*
)} ;

- sur la proposition du Gouvernement, la faculté, pour le président de l'EPCI, de moduler le périmètre des autorisations de stationnement des taxis a été supprimée : l'autorisation sera limitée à une seule commune membre ;

- à l'initiative du rapporteur, le régime de la police spéciale de délivrance des autorisations de stationnement des taxis a été exclu de l'extension à la Polynésie française des dispositions de l'article 36, cette compétence relevant de la collectivité d'outre-mer.

3. Votre commission des lois a modifié, par amendement , l'article 36 sur trois points :

- d'une part, suivant son rapporteur, elle a rétabli la faculté, pour le président de l'EPCI, de fixer le périmètre de l'autorisation de stationnement des taxis ;

- d'autre part, sur la proposition du Gouvernement, elle a encadré le pouvoir du maire de Paris de régler le stationnement et la circulation dans la capitale en tenant compte des motifs d'ordre public et de sécurité des personnes et des biens spécifiques à ce territoire. C'est pourquoi, sans remettre en cause la compétence nouvellement confiée au maire par l'article 36, elle l'a cependant assortie d'un avis conforme du préfet de police sur les décisions concernant les axes à grande circulation qui permettent d'« assurer la continuité des itinéraires principaux dans l'agglomération parisienne et en région d'Ile-de-France ». S'il s'oppose au projet du maire, le préfet devra motiver sa décision ;

- enfin, à l'initiative de notre collègue Michel Delebarre, elle a confié au président du conseil de la métropole, les pouvoirs de police spéciale sur l'ensemble des voies de communication du domaine public routier de l'EPCI. Les maires des communes membres exerceront les prérogatives relatives à la police du stationnement sur l'ensemble des voies de communication du domaine public routier des communes et de la métropole. Afin d'assurer une coordination entre les différentes autorités, les projets de réglementation des maires seront transmis pour avis au président du conseil de la métropole.

Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .

Article 36 bis (art. L. 2213-6, L. 2331-4, L. 2333-87 et L. 2573-50 du code général des collectivités territoriales, art. L. 411-1 du code de la route, art. L. 2125-9 [nouveau], L. 2321-3-1 [nouveau], L. 2323-3 et L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques et art. 1635 bis Q du code général des impôts) - Dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie

L'objectif est double. Il s'agit en premier lieu de mettre fin à un système coûteux, peu efficace et inadapté dans la mesure où la sanction pénale des infractions au stationnement payant impose un niveau d'amende uniforme sur l'ensemble du territoire, dont le taux de recouvrement est faible, malgré un circuit complexe qui le rend onéreux. En second lieu, la dépénalisation a pour but de transférer aux autorités organisatrices de transport la pleine compétence pour la fixation du montant de la redevance de stationnement, qu'elle soit acquittée spontanément ou non, afin de leur donner la maîtrise complète de leur politique de mobilité.

Le dispositif adopté au Sénat à l'unanimité des présents conférait ainsi à l'organe délibérant de la collectivité compétente en matière de transports urbains la détermination :

- du barème tarifaire de la redevance pour service rendu applicable à chaque zone de stationnement réglée spontanément par l'usager dès le début du stationnement,

- le tarif du forfait de post-stationnement applicable en cas d'absence ou d'insuffisance de paiement spontané de la redevance.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté ce dispositif tout en lui apportant quelques modifications « conservatoires » afin de lever certaines difficultés posées par le texte adopté au Sénat, dans l'attente d'un rapport commandé par le Gouvernement aux inspections générales sur les conditions de faisabilité du dispositif.

À l'initiative de la rapporteure pour avis de la commission des finances, tout d'abord, elle a adopté deux amendements. Le premier visait à « gager » le dispositif adopté par le Sénat en renvoyant la compensation de la perte de recettes en résultant pour l'État à « la plus prochaine loi de finances ». La commission des finances de l'Assemblée nationale a en effet considéré que la perte du produit des amendes affecterait le budget général à hauteur d'environ 90 millions d'euros. Elle s'interrogeait donc sur le fait qu'un tel dispositif ait pu être adopté au Sénat sans « gage ». Il convient de remarquer en premier lieu que cet article a été introduit au Sénat après avoir recueilli l'avis favorable du Gouvernement, qui, traditionnellement, dans ces circonstances, « lève le gage ». En second lieu, cette position de la commission des finances de l'Assemblée nationale paraît entrer en contradiction avec sa jurisprudence relative aux sanctions. Selon les termes mêmes du rapport d'information de cette commission, « le fait de prévoir par initiative parlementaire la réduction ou la suppression d'une amende ou d'une pénalité dont le produit est affecté à une personne se trouvant dans le champ de l'article 40 constitue, stricto sensu , une perte de recettes. L'état A annexé chaque année au projet de loi de finances, qui récapitule les recettes du budget de l'État, fait ainsi mention des « amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite », au rang desquels figure notamment le produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement routiers. / Il s'agit cependant, pour reprendre l'expression du Président Jacques Barrot dans son rapport sur l'application de l'article 40, de « recettes dont l'objet n'est pas de procurer une ressource à un organisme public », mais bel et bien de sanctionner certains comportements. De telles recettes ne sont pas créées pour le produit qu'elles génèrent, puisque celui-ci, idéalement, devrait être nul si chacun respectait les normes en vigueur. » ^{53

(
*
)} C'est en application de cette même jurisprudence favorable à l'initiative parlementaire que la commission des finances du Sénat avait considéré cette disposition comme recevable au titre de l'article 40 de la Constitution.

Par un sous-amendement à ce premier amendement, la rapporteure a par ailleurs supprimé l'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée des forfaits de post-stationnement prévu par le Sénat. Elle a en effet considéré, au regard de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), que cette disposition risquait d'occasionner un contentieux devant cette juridiction, potentiellement coûteux pour les finances de l'État.

Il convient toutefois de noter que, par deux arrêts des 14 décembre 2000 et 16 septembre 2008 ^{54

(

*
)} , la CJUE a certes jugé que « la location d'emplacements destinés au stationnement des véhicules est une activité qui, lorsqu'elle est exercée par un organisme de droit public, est accomplie par celui-ci en tant qu'autorité publique », ce qui conduirait à empêcher l'assujettissement à la TVA du forfait de post-stationnement, dès lors qu'en application de la directive TVA, « les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, même lorsque, à l'occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions » ^{55

(

*
)} . Cependant, la même juridiction a nuancé son interprétation en mettant en avant le risque de distorsion de concurrence actuelle, ou potentielle, que pourrait constituer le non-assujettissement à la TVA de telles activités si des opérateurs privés étaient en mesure de les exercer, par exemple dans le cadre d'une délégation de service public. Il ressort donc de cette jurisprudence une incertitude sur l'illégalité d'un assujettissement à la TVA du forfait post-stationnement au regard de la législation européenne.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté deux amendements de son rapporteur, le premier étendant le dispositif à la Polynésie française, le second visant à préciser la transition prévue entre régime pénal et régime administratif pour tenir compte du principe d'application immédiate de la loi pénale la plus douce.

Son rapporteur a informé votre commission de l'étude par le Conseil d'État d'une solution alternative ou transitoire au système proposé par le Sénat qui consisterait à proposer une modulation de l'amende de stationnement par zonage géographique. Tout en conservant le système pénal actuel, cela permettrait néanmoins aux collectivités compétentes de disposer de marges de manoeuvre pour adapter localement les tarifs de stationnement dans le cadre d'une politique de mobilité. Dans l'attente de l'avis du Conseil d'État cependant, votre commission a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Filleul qui tire les conséquences du rapport commun des inspections générales remis à la fin du mois de juillet sur la dépénalisation du stationnement.

Le principal risque sur lequel ce rapport attirait l'attention du législateur était celui d'une requalification du forfait de post-stationnement en une sanction administrative. Une telle requalification serait en effet « susceptible d'alourdir sensiblement, par la mise en oeuvre de garanties qu'elle implique, le recouvrement du forfait en cas de contestation ». Cela « aurait également pour effet de transférer les sommes perçues dans le budget général de l'État et exclurait tout retour direct vers les collectivités territoriales ». Suivant les préconisations du rapport, le nouveau dispositif proposé instaure donc une redevance d'occupation du domaine public - et non plus une redevance pour service rendu. Sa contestation serait portée devant les juridictions administratives en vertu de dispositions introduites dans le code général de la propriété des personnes publiques.

Cette redevance pourrait être acquittée selon deux modes :

- soit spontanément , au début du stationnement ;

- soit, a posteriori ; dans cette hypothèse, son montant ne pourrait excéder le montant correspondant à l'application du barème en cas de paiement spontané pour une journée de stationnement, ce forfait ayant pour seul objet de couvrir les coûts de collecte du produit de cette redevance pour la collectivité compétente en la matière. Il ne s'agirait donc plus, comme actuellement, de sanctionner un comportement fautif.

À cet égard, le nouveau dispositif tend à faciliter la procédure de recouvrement du forfait de post-stationnement en ouvrant aux collectivités la possibilité de déléguer cette collecte à un tiers contractant . Il prévoit en outre la possibilité de désigner un comptable public spécialement en charge de ce recouvrement afin d'éviter le risque de déséconomies d'échelle que le rapport des inspections générales signalait.

Au titre des garanties apportées aux conducteurs enfin, le nouveau dispositif n'autorise la constatation et la notification du montant du forfait de post-stationnement dû que par des agents assermentés . Il prévoit en outre la possibilité pour les conducteurs de se libérer de l'obligation de versement du forfait de post-stationnement s'il établit l'existence d'un événement de force majeure. Enfin, la contestation du paiement du forfait de post-stationnement serait exemptée du droit de timbre .

Votre commission a adopté l'article 36 bis ainsi modifié .

Article 36 ter (art. L. 1241-14 du code des transports) - Affectation au Syndicat des transports d'Île-de-France d'une partie du produit des forfaits de post-stationnement

Introduit en séance publique au Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, cet article tire les conséquences de l'article 36 bis pour compenser la perte de recettes que connaîtra le Syndicat des transports d'Île-de-France avec la substitution aux amendes de stationnement d'une redevance d'occupation du domaine public collectée par les collectivités compétentes en matière de stationnement sur voirie.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'ayant adopté qu'un amendement rédactionnel, votre commission a adopté l'article 36 ter sans modification .

Article 37 - Entrée en vigueur des transferts de police spéciale prévus par l'article 36

Cet article programme l'entrée en vigueur des transferts automatiques des polices spéciales de la circulation hors agglomération et de délivrance des autorisations de stationnement de taxis, créées par l'article 36.

Il organise le droit d'opposition des maires auxdits transferts.

1. En première lecture, par l'adoption en séance d'un amendement de notre collègue Michel Delebarre repris par votre commission, le Sénat a supprimé la faculté, pour un maire, de s'opposer au transfert au président de l'intercommunalité de son pouvoir de réglementer la circulation et de délivrer des autorisations de stationnement de taxis hors agglomération sur les voiries principales communautaires, lesquelles seraient déterminées par l'organe délibérant de l'EPCI dans les douze mois suivant la publication du présent projet de loi.

Pour son auteur, il s'agit d'un intérêt stratégique pour la mise en oeuvre des politiques de mobilité durable.

2. Cependant, à l'initiative de son rapporteur et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé ce dispositif et rétabli le pouvoir d'opposition du maire pour l'ensemble de la voirie.

Pour son rapporteur, la distinction ainsi opérée entre voirie principale et voierie secondaire est complexe.

Tout d'abord, le maire disposera de six mois pour s'opposer alors que l'EPCI bénéficiera de douze mois pour déterminer la voirie principale qui ne sera donc peut-être pas encore définie lors du délai fixé au maire pour exercer son droit d'opposition.

Ensuite, la notion ainsi retenue « organise la création de quatre polices distinctes dont la détermination du périmètre sera complexe » ^{56

(
*
)} .

3. En adoptant un amendement de notre collègue Michel Delebarre, la commission des lois a rétabli le principe du transfert définitif du pouvoir de police spéciale en matière de circulation et de stationnement sur les voiries principales communautaires. Cependant, la détermination de ces voies devra intervenir dans les six mois de la publication de la loi proposée par le présent texte. Pour les modifications ultérieures de cette liste, les transferts correspondants interviendront six mois après la délibération modificative.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié .

Article 38 (art. L. 3121-11, L. 6332-2, L. 6733-1, L. 6741-1, L. 6763-4, L. 6773-4-1, L. 6783-5 et L. 6332-2 du code des transports) - Coordinations

L'article 38 procède aux coordinations au sein du code des transports résultant de la création, par l'article 36, de la police spéciale de délivrance des autorisations de taxis.

Il opère, dans les mêmes conditions, les adaptations nécessaires dans le régime juridique des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a modifié l'article 38 pour corriger des références « afin de garantir l'applicabilité du dispositif dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie » ^{57

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*
)} .

La commission des lois a adopté un amendement du Gouvernement qui, outre la référence à la seule commune de rattachement, attribue au premier président de l'EPCI la gestion du stock des autorisations de stationnement des taxis, délivrées par les maires avant la mise en oeuvre du transfert de compétence prévu à l'article 36 ( cf. supra )

Votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié .

Article 39 (art. L. 5211-4-2 et L. 5842-2 du code général des collectivités territoriales) - Sécurisation juridique du dispositif des services communs

Pour remédier à certaines difficultés qui se sont fait jour depuis l'instauration, par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, de la faculté pour un EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres de mutualiser des moyens pour l'exercice de compétences qui n'ont pas été transférées à l'EPCI, cet article vise à préciser le régime juridique du dispositif des services communs.

Les clarifications opérées par cet article étant les bienvenues, votre commission avait, en première lecture, à l'initiative de notre collègue Michel Delebarre, souhaité améliorer encore le dispositif. Elle avait, en premier lieu, ouvert la faculté de mettre en commun des services non seulement pour des missions fonctionnelles, mais également opérationnelles. En second lieu, elle avait élargi le recours à ces services, d'une part, au niveau supra-communautaire, entre un établissement public de coopération intercommunale et un établissement public dont il est membre, et, d'autre part, au niveau infra-communautaire, entre des communes sans qu'il leur soit nécessaire d'impliquer un EPCI.

Lors de l'examen en séance publique, le Sénat avait complété le dispositif sur trois points principalement :

- par l'adoption d'un amendement de M. Christian Favier et des membres du groupe CRC, il avait précisé le contenu de la fiche d'impact annexée à la convention réglant les effets de la mise en commun des personnels, de même que les accords conclus, la convention ainsi que ses annexes devant être soumis à l'avis du ou des comités techniques compétents ;

- à l'initiative des mêmes auteurs, il avait également prévu, contre l'avis du Gouvernement, que les agents conservaient, s'ils y avaient intérêt, les avantages dont ils bénéficiaient dans leur collectivité d'origine dans le domaine de l'action sociale et de la protection sociale complémentaire santé et prévoyance ;

- enfin, il avait adopté un amendement de Mme Valérie Létard intégrant dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale l'imputation du financement des services communs.

L'Assemblée nationale a apporté à cet article trois modifications .

Sa commission des lois a tout d'abord adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC visant à permettre une mutualisation des services fonctionnels d'un EPCI à fiscalité propre avec ceux du centre intercommunal d'action sociale qui lui est rattaché .

Elle a ensuite adopté un amendement du Gouvernement supprimant la disposition introduite par le Sénat contre son avis, ouvrant la faculté aux agents communaux transférés de conserver des avantages dont ils bénéficiaient dans le domaine de l'action sociale et de la protection sociale complémentaire santé et prévoyance . Le Gouvernement a en effet fait valoir qu'en matière de protection sociale complémentaire, la dimension collective des avantages rendait impossible son rattachement à la personne de l'agent transféré.

Enfin, en séance publique, si le rapporteur de la commission des lois a convaincu le Gouvernement de retirer deux amendements tendant à supprimer la faculté ouverte à des communes de mutualiser des services sans passer par un EPCI, l'Assemblée nationale l'a en revanche strictement encadrée. Par l'adoption d'un amendement de Mme Nathalie Appéré et du groupe SRC, elle a en effet érigé cette faculté en dérogation ouverte aux seules communes membres d'une métropole ou d'une communauté urbaine , n'autorisant au surplus la gestion d'un service commun que par la commune la plus peuplée de l'EPCI à condition que cela corresponde, « dans le cadre d'une bonne organisation des services », « à la solution la plus économique ». Cet encadrement vise à ne pas remettre en cause l'objectif d'intégration intercommunale et les efforts de rationalisation poursuivis par la réforme.

Votre rapporteur a regretté cette importante restriction apportée au dispositif voté par le Sénat dans la mesure où elle empêcherait de confier la gestion d'un service commun à une commune qui, sans être la plus peuplée, serait néanmoins dotée d'une expertise particulière pour des raisons tenant à des spécificités locale.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels, l'un à l'initiative du Gouvernement, l'autre de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié .

Article 41 (art. L. 5111-7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Principe du maintien des indemnités et droits acquis pour tous les personnels concernés par une réorganisation entraînant un changement d'employeur

L'article 41 sécurise la situation des agents changeant d'employeur en raison de la transformation de l'établissement public de coopération intercommunale qui les emploie. Dès lors qu'un tel EPCI change de statut, par exemple par le biais d'une fusion ou d'une transformation , ses agents ont la garantie de conserver le niveau indemnitaire le plus avantageux , mais également, à titre individuel, les avantages acquis au titre du complément de rémunération avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Le II de l'article rend obligatoire l'ouverture d'une négociation sociale au sein des comités techniques , sous réserve que l'établissement ou le service concerné compte au moins cinquante agents, dans deux cas de figure :

- création ou fusion d'un EPCI à fiscalité propre ;

- mise en place d'un service unifié (art. L. 5111-1-1), d'un service communal mis à disposition d'un établissement public (art. L. 5211-4-1) ou d'un service commun (art. L. 5211-4-2).

L'Assemblée nationale a complété cet article, que le sénat n'avait pas modifié en première lecture par l'adoption de dispositions issues de deux amendements . Le premier amendement adopté, émanant du gouvernement, a été adopté en commission et prévoit la possibilité pour la collectivité ou l'établissement d'accueil que soit versée aux agents territoriaux concernés une indemnité compensant la mobilité géographique résultant d'une réorganisation des services , sur le modèle de l'indemnité que perçoivent les agents de l'État dans des conditions similaires.

Le second amendement adopté par l'Assemblée nationale sur cet article, présenté en séance publique par les députés du groupe socialiste, républicain et citoyen, précise les conditions dans lesquelles intervient la négociation sociale prévue au II . Il en résulte que les mesures issues de la négociation menée lors de la création d'un premier service commun entre l'EPCI et une commune s'appliqueront par la suite à chaque création nouvelle de service commun par la même commune sans qu'il soit nécessaire de procéder à de nouvelles négociations. Dans la mesure où les services communs ne sont pas tous créés simultanément, le processus de création pouvant s'échelonner sur plusieurs mois, un tel dispositif, sans pénaliser les agents, permet de ne pas complexifier inutilement les négociations.

Votre commission, en deuxième lecture, a modifié la rédaction de l'article 41 afin de ne pas complexifier la gestion des traitements pour la collectivité d'accueil. À l'initiative de M. Michel Delebarre, votre commission a en effet adopté un amendement garantissant aux agents un « maintien de [leur] rémunération ». La rédaction antérieure prévoyait le « maintien du régime indemnitaire », et non le maintien du niveau des rémunérations , ce qui aurait créé des difficultés en imposant potentiellement aux collectivités concernées la coexistence de différents régimes indemnitaires, selon la collectivité d'origine des agents.

Votre commission a adopté l'article 41 ainsi modifié .

Article 41 bis (art. L. 5111-8 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Obligation de formation pour le fonctionnaire dont l'emploi a été supprimé

Cet article, adopté par les députés en séance publique à la suite du dépôt de trois amendements identiques, dont l'un émanant du Gouvernement, oblige tout fonctionnaire dont l'emploi est supprimé en raison d'une réorganisation à suivre une formation afin de faciliter son reclassement. Le centre de gestion ou le centre national de la fonction publique territoriale sont tenus de lui proposer une telle formation.

Il étend une disposition déjà existante pour les fonctionnaires pendant leur période de prise en charge par le centre de gestion ou par le centre national de la fonction publique territoriale par (article 97 de la loi n° 84?53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) aux fonctionnaires momentanément privés d'emploi en raison d'une réorganisation des services des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale.

Dans la mesure où elle considère que toute action de formation bénéficie aux agents concernés, votre commission a adopté l'article 41 bis sans modification .

Article 42 (art. L. 5215-20 et L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés urbaines

Le présent article vise à élargir le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines.

Afin de favoriser l'intégration des communautés urbaines, le projet de loi initial proposait :

- d'une part, de compléter le champ des compétences obligatoires existantes des communautés urbaines :

• en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire, était ajoutée la promotion du tourisme via la création d'un office de tourisme ;

• en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie, était ajoutée la gestion des milieux aquatiques dans les conditions prévues au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ;

- d'autre part, de confier deux nouvelles catégories de compétences obligatoires :

• l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;

• la création et la gestion de maisons de services au public, définies par le nouvel article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits de citoyens dans leurs relations avec les administrations, introduit par l'article 32 du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

- enfin, de supprimer l'obligation de définir un intérêt communautaire pour l'exercice des compétences en matière de création et de réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC), de constitution de réserves foncières et de politique de logement.

• Les apports du Sénat en première lecture

Votre commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a estimé que plusieurs dispositions du projet de loi initial dénaturait « le principe même des groupements de communes au sens de `coopératives de communes' pour en faire des collectivités territoriales à part entière ». C'est pourquoi elle a adopté plusieurs amendements de son rapporteur et de notre collègue, Michel Delebarre, tendant à :

- maintenir la notion d'intérêt communautaire pour l'ensemble des compétences, à l'exception de celles relatives à l'équilibre social de l'habitat ;

- supprimer les compétences de gestion des milieux aquatiques et de création des services publics, le périmètre des communautés urbaines ne paraissant pas le plus pertinent ;

- remplacer la notion de « zones d'aménagement concerté » par celle d' « opérations d'aménagement », qui lui semblait plus étendue ;

- préciser que les communautés urbaines pourraient participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propres à chaque région, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT). Elles seraient également compétentes pour mettre en oeuvre des stratégies de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;

- élargir la compétence en matière de parcs de stationnement à celles d'aires de stationnement ;

- associer de plein droit les communautés urbaines à l'ensemble des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement relevant de la région ou du département.

En séance publique, le Sénat a confié deux nouvelles compétences obligatoires aux communautés urbaines, également confiées aux métropoles par l'article 31 du présent projet de loi : participation au copilotage des pôles de compétitivité et organisation de la transition énergétique et gestion des réseaux énergétiques (réseaux de chaleur, d'électricité et de gaz concédés). En outre, un amendement de notre collègue, M. François Patriat, prévoie que les communautés urbaines seraient consultées, et non plus associées, préalablement à l'élaboration des contrats de projet État/région

Enfin, les compétences des communautés urbaines existantes avant 1999, prévues à l'article L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales, ont également été étendues à la participation au copilotage des pôles de compétitivité et de capital des sociétés d'investissement, au transfert des aires de stationnement, à l'association aux schémas et documents de planification et à leur consultation préalable à la conclusion des contrats de projet État/région.

• Les modifications de l'Assemblée nationale en première lecture

La commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que les modifications apportées par le Sénat conduisaient à transformer les communautés urbaines en des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre aussi intégrés que les métropoles.

C'est pourquoi elle a adopté plusieurs amendements visant à :

- supprimer les compétences en matière d'organisation de la transition énergétique et de concession de la distribution publique d'électricité et de gaz : dès lors qu'une concertation sur le sujet est actuellement en cours, il est apparu souhaitable à la commission des lois de ne pas interférer avec le débat national et d'attendre le futur projet de loi relatif à la transition énergétique pour traiter de l'exercice de cette compétence ;

- supprimer l'obligation de l'intérêt communautaire attaché à l'exercice des compétences « opérations programmées de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre », par cohérence avec la suppression de l'intérêt communautaire dans la définition de la compétence « politique du logement » ;

- étendre aux communautés urbaines créées avant la promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 les compétences prévues par le présent projet de loi ;

- préciser que les opérations d'aménagement pour lesquelles les communautés urbaines sont compétentes seraient celles mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- supprimer la précision selon laquelle les communautés urbaines seraient compétentes en matière de prise de participation au capital de sociétés et au pilotage des pôles de compétitivité : l'Assemblée nationale estime que les communes ne détiennent pas de compétence spécifique en matière de participation au capital de société, à l'exception des possibilités offertes par certains régimes légaux (sociétés d'économie mixte locale, sociétés publiques locales notamment). Ainsi, notre collègue, M. Olivier Dussopt, a relevé qu'elles ne peuvent pas transférer à une communauté urbaine une compétence qu'elles ne détiennent pas ;

- élargir la compétence des communautés urbaines en matière de tourisme, en ne la limitant pas à la seule création et gestion des offices de tourisme.

COMPÉTENCES COMPARÉES
DES COMMUNAUTÉS URBAINES

COMPÉTENCES DES COMMUNAUTÉS URBAINES ARTICLE L. 5215-20 CGCT
DISPOSITIONS EN VIGUEUR	DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL	DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SENAT PREMIÈRE LECTURE	DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE PREMIÈRE LECTURE
I. COMPÉTENCES OBLIGATOIRES
1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire :
a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;
b) Actions de développement économique ;		b) Actions de développement économique et notamment la possibilité de participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propre à chaque région, existantes ou à créer, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies, ainsi que la participation au copilotage des pôles de compétitivité	b) Actions de développement économique et notamment la possibilité de participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propre à chaque région, existantes ou à créer, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies, ainsi que la participation au copilotage des pôles de compétitivité
c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ;
d) Lycées et collèges dans les conditions fixées au titre I ^er du livre II et au chapitre I ^er du titre II du livre IV ainsi qu'à l'article L. 521-3 du code de l'éducation ;
	e) Promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme	Sans modification	Sans modification
		f) Programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche	f) Programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche
2° En matière d' aménagement de l'espace communautaire :
a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ;	a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ;	a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ;	a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ;
b) Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, sous réserve des dispositions de l'article 46 de cette loi ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ;		b) Organisation des transports urbains au sens du chapitre II du titre II de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, sous réserve des dispositions de l'article 46 de cette loi ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ;	b) Organisation de la mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et L. 1231-14 à L. 1231-16 du code des transports ; création, aménagement et entretien des voiries ; signalisation ; parcs et aires de stationnement, plan de déplacements urbains.
c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ;		c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ;	Sans modification
3° En matière d' équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire :
a) Programme local de l'habitat ;
b) Politique du logement d'intérêt communautaire ; aides financières au logement social d'intérêt communautaire ; actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ;	b) Politique du logement d'intérêt communautaire ; aides financières au logement social d'intérêt communautaire ; actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ;	Sans modification	Sans modification
c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ;	c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ;	c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ;	c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ;
4° En matière de politique de la ville dans la communauté :
a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;
b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;
5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif :
a) Assainissement et eau ;
b) Création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires hors de l'emprise des cimetières ainsi que création et extension des crématoriums ;
c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;
d) Services d'incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie
		e) Organisation de la transition énergétique ;	e) Organisation de la transition énergétique ;
		f) Gestion des réseaux de chaleur et concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ;	f) Création, aménagement, entretien et gestion des réseaux de chaleur ou de froid urbains et concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ;
6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :
a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;
b) Lutte contre la pollution de l'air ;
c) Lutte contre les nuisances sonores ;
d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.
	e) Gestion des milieux aquatiques dans les conditions prévues au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.	e) Gestion des milieux aquatiques dans les conditions prévues au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.
	7° Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;	Sans modification
	8° Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public afférentes en application de l'article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. »	8° Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public afférentes en application de l'article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. »
		V. - La communauté urbaine est associée de plein droit à l'élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État et qui relèvent de la compétence de l'État, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics, lorsque ces schémas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la communauté urbaine.	V.- Le conseil de la communauté urbaine est consulté lors de l'élaboration, de la révision et de la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, (le reste sans changement).
		La communauté urbaine est consultée par la région en préalable à l'élaboration du contrat de plan conclu entre l'État et la région en application de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification afin de tenir compte des spécificités de son territoire. »	Le conseil de la communauté urbaine est consulté par le conseil régional lors de l'élaboration du contrat de plan conclu entre l'État et sa région en application du chapitre III de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, afin de tenir compte des spécificités de son territoire.

COMPÉTENCES DES COMMUNAUTÉS URBAINES ARTICLE L. 5215-20-1 CGCT
DISPOSITIONS EN VIGUEUR	DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL	DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SENAT PREMIÈRE LECTURE	DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE PREMIÈRE LECTURE
I. Les communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale continuent d'exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes :
1° Chartes intercommunales de développement et d'aménagement, schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme ou documents d'urbanisme en tenant lieu, programmes locaux de l'habitat, constitution de réserves foncières intéressant la communauté, les conseils municipaux devant être saisis pour avis ;			1° Chartes intercommunales de développement et d'aménagement, schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme ou documents d'urbanisme en tenant lieu, programmes locaux de l'habitat, constitution de réserves foncières intéressant la communauté , les conseils municipaux devant être saisis pour avis ;
2° Création et réalisation de zones d'aménagement concerté ; actions de développement économique ; création et équipement des zones d'activité industrielle, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de réhabilitation d'intérêt communautaire ;			2° Définition, création et réalisation s d'opérations d'aménagement concerté d'intérêt communautaire au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; actions de développement économique dont la participation au copilotage des pôles de compétitivité et notamment la possibilité de participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propre à chaque région, existantes ou à créer, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies ; création et équipements des zones .... (le reste sans changement) ; promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ;
3° Abrogé ;
4° Construction, aménagement et entretien des locaux scolaires dans les zones et secteurs mentionnés aux 2° et 3° et réalisés ou déterminés par la communauté ; à l'expiration d'un délai de dix ans à dater de leur mise en service, la propriété et l'entretien de ces locaux sont transférés, sur sa demande, à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés ; en ce cas, les conditions de prise en charge des annuités d'emprunt afférentes à ces locaux sont déterminées par délibération concordantes du conseil de communauté et du conseil municipal intéressé ;			4° Construction, aménagement et entretien des locaux scolaires dans les zones et secteurs mentionnés aux 2° et 3° et réalisés ou déterminés par la communauté ; à l'expiration d'un délai de dix ans à dater de leur mise en service, la propriété et l'entretien de ces locaux sont transférés, sur sa demande, à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés ; en ce cas, les conditions de prise en charge des annuités d'emprunt afférentes à ces locaux sont déterminées par délibérations concordantes du conseil de communauté et du conseil municipal intéressé ; programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche
5° Services d'incendie et de secours, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie ;
6° Transports urbains de voyageurs à ce titre, elles peuvent organiser un service de mise à disposition de bicyclettes en libre-service ;
7° Lycées et collèges ;
8° Eau, assainissement, à l'exclusion de l'hydraulique agricole, ordures ménagères ;			8° Eau, assainissement, à l'exclusion de l'hydraulique agricole, ordures ménagères. Création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;
9° Création de cimetières et extension des cimetières ainsi créés, crématoriums ;
10° Abattoirs, abattoirs marchés, marchés d'intérêt national
11° Voirie et signalisation ;
12° Parcs de stationnement		12° Parcs et aires de stationnement	Sans modification
			13° Aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.
Ces compétences peuvent toutefois ne pas inclure tout ou partie des compétences mentionnées aux 2°, 3°, 9°, 11° et 12° pour les équipements ou opérations principalement destinés aux habitants d'une commune, s'il en a été décidé ainsi lors de la création de la communauté ou postérieurement à celle-ci selon les règles de majorité qualifiée requises pour cette création.
II. Les communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 précitée et celles mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 5215-1 continuent d'exercer dans les conditions de droit commun, aux lieu et place des communes membres, les compétences qui leur ont été antérieurement librement transférées par les communes membres.
III. Le conseil des communautés urbaines visées au I et les conseils municipaux des communes membres peuvent décider l'élargissement des compétences de la communauté à l'ensemble des compétences définies au I de l'article L. 5215-20, sous réserve qu'elles remplissent les conditions fixées au premier alinéa de l'article L. 5215-1.
Cet élargissement est acquis par délibérations concordantes du conseil de communauté et d'au moins la moitié des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale de la communauté.
		IV. - La communauté urbaine est associée de plein droit à l'élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État et qui relèvent de la compétence de l'État, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics, lorsque ces schémas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la communauté urbaine.	IV. -Le conseil de la communauté urbaine est consulté lors de l'élaboration, de la révision et de la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement (le reste sans changement).
			Le conseil de la communauté urbaine est consulté par le conseil régional lors de l'élaboration du contrat de plan conclu entre l'État et sa région en application du chapitre III de la loi n° 86-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, afin de tenir compte des spécificités de son territoire.

• La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, plus particulièrement celles supprimant :

- l'obligation de l'intérêt communautaire attaché à l'exercice des compétences « opérations programmées de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre » ;

- la précision selon laquelle les communautés urbaines seraient compétentes en matière de prise de participation au capital de sociétés et au pilotage des pôles de compétitivité.

Elle estime que le renforcement des compétences des communautés urbaines, tel qu'il ressort du présent article, permet de conserver une certaine gradation dans l'intégration des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Votre commission a cependant adopté deux amendements de son rapporteur et de M. Michel Delebarre afin de rétablir certaines compétences adoptées en première lecture en matière d'organisation de la transition énergétique et de concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz .

Elle a également étendu les compétences des communautés urbaines à la création et à l'entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques, en raison de l'importance du développement de véhicules non polluants dans les grands centres urbains, par l'adoption de deux amendements de M. Michel Delebarre.

Enfin outre un amendement de coordination de notre collègue, M. Michel Delebarre, votre commission a adopté un amendement prévoyant la mise en place d'un mécanisme de représentation-substitution pour les syndicats mixtes existants, à l'initiative de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. Lorsque le périmètre d'une communauté urbaine serait inclus en tout ou partie dans celui d'un syndicat compétent en matière de concession de la distribution publique d'électricité, les communes concernées continueraient à appartenir au syndicat et y seraient représentées par la communauté urbaine. Ce mécanisme s'accompagnerait en outre d'une obligation, pour les syndicats qui seraient concernés par ce mécanisme, d'assurer une représentation de la communauté urbaine au sein de leur comité syndical correspondant au poids démographique des communes qu'elle représente au sein de la population totale couverte par le syndicat.

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié .

Article 43
(art. L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-33, L. 5211-41-1,
L. 5214-23-1, L. 5215-40-1 et L. 5216-10
du code général des collectivités territoriales)
Prise en compte de la création des métropoles de droit commun
et de la métropole de Lyon pour le calcul
de la dotation d'intercommunalité

Le présent article a pour objet de tenir compte de la création des métropoles et de la métropole de Lyon pour le calcul de la dotation d'intercommunalité.

On rappellera, pour mémoire, que la dotation d'intercommunalité est attribuée à cinq catégories de groupements, en vertu de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales : les communautés de communes à fiscalité additionnelle et celles à fiscalité professionnelle unique, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés urbaines. Le bénéfice de cette dotation est étendu aux métropoles par l'article L. 5217-13 du code général des collectivités territoriales. Cet article prévoit en outre que, la première année, les métropoles bénéficient d'une dotation calculée à partir du montant de 60 euros par habitant, qui sera la dotation moyenne par habitant allouée aux futures métropoles. Ce montant peut être augmenté, le cas échéant, d'une garantie, lorsque la métropole est créée à la suite d'une transformation, d'une extension puis une transformation ou d'une fusion. Le montant de cette garantie serait égal à la différence entre :

- d'une part, la somme des montants des dotations d'intercommunalité perçus l'année précédente par les EPCI préexistants ;

- d'autre part, le montant de la dotation d'intercommunalité calculé au profit de la métropole.

La modification majeure apportée par le présent article sur les modalités de la dotation d'intercommunalité réside dans le fait que la garantie pour les métropoles reposerait, non plus sur le montant de la dotation perçue l'année précédente, mais sur le montant de la dotation par habitant. Ce changement serait favorable en cas d'extension du périmètre de la métropole ou en cas d'augmentation de la population vivant en son sein.

Le projet de loi initial évaluait les incidences financières de la création des métropoles à une augmentation d'environ 70 millions d'euros de l'enveloppe totale de la dotation d'intercommunalité (36 millions d'euros pour les métropoles de droit commun et 34 millions d'euros pour celle d'Aix-Marseille-Provence). Notre collègue, M. Jean Germain, rapporteur pour avis de la commission des finances, a également estimé cette hausse à 70 millions d'euros, qui pourrait être ramenée à 50 millions d'euros à la suite de l'adoption, en séance publique, d'un amendement modifiant le calcul de la dotation d'intercommunalité pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements de M. Jean Germain, tendant, d'une part, à simplifier la rédaction proposée par le présent article, en supprimant la référence à la métropole de Lyon parmi les établissements publics de coopération intercommunale, dans la mesure où celle-ci est une collectivité sui generis et, d'autre part, à apporter une précision sur la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Douze amendements rédactionnels ou de coordination du rapporteur ont été adoptés par l'Assemblée nationale, en commission et en séance publique.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 43 ainsi modifié .

Article 44 bis A
Transmission dématérialisée des documents budgétaires des métropoles

Le présent article, inséré à l'initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, impose aux métropoles de transmettre leurs documents budgétaires et leur compte administratif au représentant de l'État dans le département sous forme dématérialisée, dans un délai de trois ans suivant la publication de la future loi et selon des modalités fixées par décret. Il a été modifié en séance publique par un amendement de précision du rapporteur, M. Olivier Dussopt.

Cette disposition permet de favoriser la réduction des coûts et les temps de traitement des données. Elle tend également à faciliter le partage des informations, à sécuriser les flux budgétaires et à améliorer la transparence financière des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 44 bis sans modification .

Article 44 ter
(art. L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de l'obligation faite aux EPCI de présenter l'utilisation
de leurs crédits pour chaque commune membre

Le présent article a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré.

Il tend à supprimer l'obligation faite aux établissements publics de coopération intercommunale de présenter l'utilisation de leurs crédits pour chaque commune membre, conformément à l'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales. Cette disposition, introduite par l'article 34 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, vise à renforcer l'information des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale. Votre commission avait fait part de ses réticences à l'égard de cette disposition qui, si elle apparait louable, soulève des difficultés d'ordre pratique : il est en effet difficile de répartir entre les communes les dépenses effectuées pour financer des politiques communes. C'est pourquoi votre commission avait supprimé cette disposition qui avait été rétablie par l'Assemblée nationale, lors du débat parlementaire sur la loi de réforme des collectivités territoriales.

Cette mesure apparaît peu appliquée. En outre, elle contredit, selon notre collègue Mme Nathalie Appéré, « les objectifs de solidarité et de mutualisation qui sont au coeur de la coopération intercommunale. Elle semble privilégier les politiques de reversements au détriment des politiques communautaires et du projet commun. »

Votre commission souscrit entièrement à ces arguments qu'elle avait déjà présentés lors de l'examen parlementaire de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 44 ter sans modification .

* ³⁵ Cf. loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le code électoral.

* ³⁶ Cf. art. 8 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* ³⁷ Cf. amendement n° 1349 rectifié.

* ³⁸ Cf. débats AN, 3 ^ème séance du 18 juillet 2013.

* ³⁹ Notons que techniquement, les bassins hydrographiques sont aussi des bassins versants.

* ⁴⁰ http://www.senat.fr/commission/missions/inondations/

* ⁴¹ http://www.senat.fr/rap/r11-775/r11-7751.pdf p. 226.

* ⁴² Les compensations des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'État et les collectivités territoriales : http://www.senat.fr/rap/r09-572/r09-572_mono.html#toc52

* ⁴³ Comme l'illustre la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 « Loi de programmation pour la cohésion sociale ».

* ⁴⁴ Rappelons qu'une communauté de communes doit exercer quatre des sept groupes de compétences listés par cet article, dont désormais la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

* ⁴⁵ « Néanmoins, que les choses soient claires : si nous revient un texte amputé des ressources, je voterai contre ! » Sénat, débats du 6 juin 2013.

* ⁴⁶ L'établissement public territorial de bassin doit être constitué à l'échelle d'un bassin versant.

* ⁴⁷ J-M. Bécet, Les digues et le droit, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 49, 6 décembre 2010, 2365.

* ⁴⁸ Ou dont le propriétaire est inconnu.

* ⁴⁹ L'article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « lorsque, dans une commune, des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire, à la demande du conseil municipal, engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste. » Remarquons toutefois que cette procédure est peu utilisée.

* ⁵⁰ Fort (F-X.), la constitutionnalité conditionnée des servitudes administratives, AJDA 2012, n° 23, p. 1285.

* ⁵¹ « Considérant, toutefois, que le législateur s'est en l'espèce borné à prévoir une enquête publique pour les seuls cas où les aménagements nécessitent une servitude d'une largeur supérieure à six mètres ; que, faute d'avoir prévu, dans les autres cas, le principe d'une procédure destinée à permettre aux propriétaires intéressés de faire connaître leurs observations ou tout autre moyen destiné à écarter le risque d'arbitraire dans la détermination des propriétés désignées pour supporter la servitude, les dispositions contestées doivent être déclarées contraires à la Constitution ; »

* ⁵² Cf rapport n° 1216 AN précité.

* ⁵³ Rapport d'information fait, au nom de la commission des finances, par M. Jérôme Cahuzac, sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires (n° 4392, XIIIe législature), p. 68-69.

* ⁵⁴ CJUE, 14 décembre 2000, Affaire C-446/98, Fazenda Publica, et CJUE, 16 septembre 2008, Affaire C-288/07, Isle of Wight Council.

* ⁵⁵ Directive n° 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ⁵⁶ Cf. rapport n° 1216 AN précité.

* ⁵⁷ Cf. rapport n° 1216 AN précité.

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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