SECTION 2 - La métropole du Grand Paris
Article 12 (art. L. 5219-1 à L. 5219-12 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Création de la métropole du Grand Paris
Cet article fixe le régime juridique de la métropole du Grand Paris. Il résulte pour l'essentiel d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Sénat ayant rejeté par quatre amendements identiques de MM. Roger Karoutchi, Philippe Dallier, Christian Favier et Vincent Delahaye le dispositif proposé initialement par le projet de loi, pourtant profondément remanié par votre commission. Dans la continuité de ce qu'avait proposé votre commission toutefois, l'Assemblée nationale a retenu la dénomination « métropole du Grand Paris », faisant écho au voeu exprimé majoritairement par les élus franciliens devant votre commission de ne pas retenir l'intitulé initial de « métropole de Paris », trop axé symboliquement sur la seule Ville de Paris.
• Le dispositif issu des travaux de l'Assemblée nationale
La nature de la future métropole
Écartant la formule de l'établissement public soumis au régime des syndicats mixtes proposé en première lecture par le Gouvernement, qui rattachait la nouvelle entité à la catégorie des pôles métropolitains créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale dessine un nouvel établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à statut particulier, qui rapproche sensiblement la future métropole du Grand Paris du régime des métropoles de droit commun , en faisant un EPCI beaucoup plus intégré.
Aussi, les dispositions relatives à la nouvelle entité ne figurent-elles plus dans le titre III consacré aux pôles métropolitains, au sein du livre VII relatif aux syndicats mixtes, de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales (« coopération locale ») ; l'article 12 insère un chapitre IX au sein du titre I er relatif aux établissements publics de coopération intercommunale, du livre II dédié à la coopération intercommunale de la même cinquième partie du code. L'accent est ainsi mis sur l'organisation proposée qui s'appuie sur les communes regroupées en « territoires ». Ce nouveau chapitre comprendrait neuf articles.
Son périmètre (I de l'article L. 5219-1)
Cette volonté de remettre les communes au centre de l'organisation a conduit l'Assemblée nationale à redéfinir le périmètre de la métropole, non seulement géographiquement, mais également dans la terminologie employée. Ce périmètre n'est pas figé a priori , il est constitué de deux cercles concentriques, le premier représentant la métropole dans une version obligatoire a minima , le second étant soumis à l'adhésion volontaire des EPCI ou des communes situés au-delà du premier cercle .
La métropole du Grand Paris regrouperait ainsi obligatoirement :
- la commune de Paris,
- les communes de la petite couronne,
- les communes de la grande couronne appartenant au 31 décembre 2014 à un EPCI à fiscalité propre se situant à cheval sur les petite et grande couronnes. À l'heure actuelle, cela concernerait trois communes du département de l'Essonne : Verrières-le-Buisson et Wissous, qui appartiennent à la communauté d'agglomération des Hauts-de-Bièvre, dont les cinq autres communes sont situées dans le département des Hauts-de-Seine, ainsi que Varennes-Jarcy, membre de la communauté de communes du Plateau Briard, dont les cinq autres communes sont situées dans le Val-de-Marne (Cf. carte ci-dessous à jour au 31 décembre 2012). Une commune des Yvelines, Vélizy-Villacoublay, serait également concernée au 31 décembre 2014 dans la mesure où elle appartiendra à cette date à la communauté d'agglomération Grand Paris Seine Ouest, dont la majorité des communes est située dans les Hauts-de-Seine.
À la suite d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique, le périmètre de la métropole du Grand Paris serait étendu, sous réserve de délibération favorable de son organe délibérant intervenue avant le 1 er août 2014, à tout EPCI à fiscalité propre, dont au moins une commune membre répondrait à la double condition cumulative d'être :
- située dans l'unité urbaine de Paris,
- en continuité avec au moins une commune de la petite couronne ou une commune de la grande couronne appartenant au 31 décembre 2014 à un EPCI se situant à cheval sur les petite et grande couronnes.
L'EPCI répondant à ces conditions fusionnerait avec la métropole conformément aux dispositions de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales.
En cas de refus de l'organe délibérant de cet EPCI, toute commune membre répondant à la double condition cumulative précitée serait incluse dans le périmètre de la métropole du Grand Paris si son conseil municipal en avait délibéré favorablement avant le 1 er novembre 2014. Son intégration à la métropole emporterait son retrait de l'EPCI.
Cette dernière disposition vise à ouvrir la future métropole du Grand Paris aux communes appartenant à son bassin de vie tout en lui conservant sa continuité territoriale. Elle subordonne toutefois l'adhésion d'une commune à la métropole à son adhésion préalable à un EPCI, donc à l'achèvement de la carte intercommunale en grande couronne.
Le périmètre de la métropole du Grand Paris serait fixé par arrêté du préfet de la région d'Île-de-France.
Sa date de création (I de l'article L. 5219-1)
Le texte de la commission des lois de l'Assemblée nationale proposait le 1 er janvier 2015 comme date de création de la métropole du Grand Paris. À l'initiative de Mme Nathalie Appéré et du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), cette date a été reportée au 1 er janvier 2016 afin de la faire coïncider avec la date d'achèvement de la carte intercommunale en grande couronne telle qu'elle est remodelée par les articles 10 et 11 du projet de loi.
Ses compétences (I et II de l'article L. 5219-1 et article L. 5219-5)
Votre commission avait, en première lecture, recentré la mission de la future métropole sur la question primordiale du logement ; elle avait adopté une rédaction mettant en exergue cette priorité . Elle avait en conséquence supprimé toutes les autres compétences que lui confiait le projet de loi, en particulier l'objectif de promotion d'un modèle de développement durable et d'amélioration de la compétitivité et de l'attractivité économiques, dont elle estimait qu'il relevait de la région d'Île-de-France, de même que l'élaboration d'un plan énergie climat métropolitain, dont elle n'avait conservé que la question de l'efficacité énergétique de l'habitat, rattachée à la priorité du logement. Considérant que l'urgence sociale relevait de la compétence de l'État, dont celui-ci ne saurait se défausser sur la future métropole, votre commission avait également supprimé l'intervention de cette dernière dans le domaine de l'urgence sociale, en particulier les compétences qui lui auraient été déléguées en matière de droit au logement opposable, de mise en oeuvre des procédures de réquisition ou de gestion et financement des dispositifs d'hébergement et d'accompagnement des personnes en grande difficulté sociale.
L'Assemblée nationale a rétabli la multiplicité des missions de la future métropole en réintroduisant la notion de « projet métropolitain » via lequel la métropole du Grand Paris définit et met en oeuvre les « actions d'intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle de développement durable, de réduire les inégalités et d'améliorer la compétitivité et l'attractivité de ses territoires et le cadre de vie de ses habitants . »
La rédaction retenue rend la lecture de ces compétences complexe : si, au même titre que les métropoles de droit commun, la métropole du Grand Paris était compétente pour exercer, en lieu et place des communes membres, les matières énumérées au I de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales tel qu'issu de l'article 31 du projet de loi, elle ne le serait néanmoins qu'à la condition de la reconnaissance de leur intérêt métropolitain.
Toutefois, l'exercice de certaines compétences serait tout de même obligatoire :
- en matière de développement et d' aménagement économique , social et culturel : création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire (a du 1° du I de l'article L. 5217-2) ;
- en matière d' aménagement de l'espace métropolitain : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager ; constitution de réserves foncières (a du 2° du I de l'article L. 5217-2) ;
- en matière de politique locale de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ; aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage (3° du I de l'article L. 5217-2) ;
- en matière de politique de la ville : dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; dispositifs locaux de prévention de la délinquance (4° du I de l'article L. 5217-2) ;
- en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :
- lutte contre la pollution de l'air (b du 6° du I de l'article L. 5217-2) ;
- lutte contre les nuisances sonores (c du même 6°) ;
- soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie (d du même 6°) ;
- élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial en application de l'article L. 229-26 du code de l'environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'efficacité énergétique et de production d'énergie renouvelable (e du même 6°) ;
- création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains (f bis du même 6°) ;
- soutien à la création et à l'entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables , en application de l'article L. 2224-37 du présent code (g du même 6°).
Par ailleurs, en vertu du principe usuel selon lequel, en cas de fusion d'EPCI, le nouvel établissement public exerce les compétences transférées par les communes membres aux EPCI auxquels il succède, la future métropole du Grand Paris exercerait les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées aux EPCI existant sur son périmètre au 31 décembre 2014. Ces compétences s'ajouteraient donc à celles énumérées au I de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Cependant, le conseil de la métropole disposerait de la faculté de restituer aux communes ces compétences conformément au III de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales (art. L. 5219-5) .
Pour exercer ces compétences, la future métropole élaborerait un plan climat-énergie métropolitain , ainsi qu'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement , qui se substituerait au plan local de l'habitat, compatible avec le schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF) et avec le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Île-de-France, instauré à l'article 13 du projet de loi. Elle disposerait également de la faculté de bénéficier de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation des zones d'aménagement concerté (ZAC) et la délivrance d'autorisations d'urbanisme.
En outre, l'Assemblée nationale a rétabli la faculté de la future métropole de recevoir délégation de l'État pour les compétences suivantes :
- l'attribution des aides au logement locatif social et l'attribution des aides en faveur de l'habitat privé par délégation de l'Agence nationale de l'habitat,
- la gestion de la garantie du droit à un logement décent et indépendant (DALO),
- la gestion de tout ou partie du contingent préfectoral,
- la mise en oeuvre des procédures de réquisition,
- la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des personnes en difficulté sociale.
Votre rapporteur remarque que l'attribution des aides à la pierre a disparu de la liste des compétences pouvant faire l'objet d'une délégation à la future métropole, au profit de l'attribution des aides au logement locatif social et des aides en faveur de l'habitat privé. Cette nouvelle rédaction apparaît toutefois de nature à limiter la compétence déléguée à la métropole.
À la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, il est désormais précisé que ces compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l'État. La compétence de gestion du contingent préfectoral est exercée par le président du conseil de la métropole, à l'instar de ce que l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit s'agissant des maires ou présidents d'EPCI, afin de ne pas engorger le conseil de la métropole par l'instruction de dossiers individuels.
Par symétrie avec la possibilité offerte au représentant de l'État de dénoncer une convention de délégation, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du groupe SRC, introduit la possibilité pour la future métropole de dénoncer elle aussi cette convention si elle « juge que les moyens délégués par l'État ne lui permettent pas de remplir les objectifs définis par la convention ».
Enfin, l'Assemblée nationale a également rétabli la faculté de la future métropole de proposer « à l'État et aux collectivités territoriales, un plan de rationalisation des outils d'aménagement et des syndicats intervenant sur son ressort territorial. » Votre commission avait supprimé cette faculté en première lecture, considérant que si une telle rationalisation apparaissait nécessaire, elle ne saurait relever que de la responsabilité de l'État, comme le suggère l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.
Son organisation : les conseils de territoire comme pierre angulaire (articles L. 5219-2, L. 5219-3 et L. 5219-6)
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale se voulant l'adaptation à la future métropole du Grand Paris du régime de droit commun des métropoles de l'article 31 du projet de loi déposé par le Gouvernement 14 ( * ) , il propose d' organiser la future métropole en « territoires » regroupant les communes . Ces territoires regrouperaient chacun au moins 300 000 habitants. Tout EPCI existant au 31 décembre 2014 et répondant à cette condition de seuil serait constitué en territoire, de même que la ville de Paris. Par souci de cohérence, le périmètre de ces territoires serait notamment défini en prenant en compte les territoires de projet constitués en vue de l'élaboration de contrats de développement territorial prévus à l'article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. Il serait arrêté par décret en Conseil d'État (art. L. 5219-2) .
Ces territoires seraient le ressort de conseils de territoire composés des délégués des communes incluses dans leur périmètre . Les conseils de territoire disposeraient de prérogatives de deux types. En premier lieu, ils seraient associés aux délibérations du conseil de la métropole du Grand Paris :
- ils seraient saisis pour avis des rapports et projets de délibération avant qu'ils ne soient examinés par le conseil de la métropole du Grand Paris dès lors que leur mise en oeuvre serait spécifiquement prévue sur leur territoire et qu'ils concerneraient le développement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat ;
- ils pourraient demander l'inscription à l'ordre du jour du conseil de toute affaire intéressant leur territoire ;
- ils pourraient émettre des voeux sur tous les objets intéressant leur territoire (art. L. 5219-3, I).
En second lieu, les conseils de territoire pourraient recevoir du conseil de la métropole, à leur demande, délégation de tout ou partie des compétences qui lui auraient été transférées , à l'exception des compétences d'élaboration de schémas et plans en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, de politique locale de l'habitat, ainsi que de protection de l'environnement et d'amélioration du cadre de vie (art. L. 5219-6) . Pour l'exercice de ces compétences déléguées, les conseils de territoire pourraient recevoir délégation pour préparer, exécuter et régler les marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant (art. L. 5219-3, III) . Leurs moyens de fonctionnement seraient couverts par une dotation de gestion du territoire , inscrite au budget de la métropole du Grand Paris dont elle constituerait une dépense obligatoire (art. L. 5219-4) .
À côté de ces conseils de territoire, l'Assemblée nationale a réintroduit les organes qui figuraient dans le projet de loi initial et pour lesquels votre commission avait préféré renvoyer au règlement intérieur du conseil métropolitain, considérant que les élus devaient s'organiser librement :
- une conférence métropolitaine composée des présidents des conseils de territoire, du président de la métropole, du président du conseil régional d'Île-de-France et des présidents des conseils généraux de la région, afin de coordonner les travaux de ces différents échelons ;
- une assemblée des maires des communes situées dans le ressort territorial de la métropole, réunie une fois par an pour débattre du programme d'actions et du rapport d'activité de la métropole ;
- un conseil de développement réunissant les partenaires économiques, sociaux et culturels.
L'Assemblée nationale y a ajouté une commission métropolitaine du débat public , chargée d'organiser et d'animer les consultations du public sur les plans et projets métropolitains.
Ses ressources financières (art. L. 5219-8)
Absente du projet de loi initial, la question des moyens financiers fait l'objet d'un article dédié dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.
Dès la première année de sa création, ainsi que le précise l'objet d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique, la métropole du Grand Paris bénéficierait de la dotation globale de fonctionnement des EPCI.
En outre, un fonds d'investissement métropolitain serait affecté à la métropole du Grand Paris. Il aurait vocation à financer les projets d'intérêt métropolitain, les dépenses destinées à favoriser la construction de logements et les aides en faveur de la transition énergétique.
Les dispositions relatives aux contrôles de légalité et contrôle budgétaire qui figuraient dans le projet de loi initial ont en revanche disparu du texte de l'Assemblée nationale. Toutefois, y a été introduit un II habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances en vertu de l'article 38 de la Constitution, dans un délai de dix-huit mois suivant la publication de la loi, pour :
- fixer les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole du Grand Paris ;
- compléter et préciser les règles relatives à l'administration des territoires et aux concours financiers de l'État, ainsi que les dispositions relatives aux transferts des personnels.
Le projet de loi de ratification de cette ordonnance serait déposé dans un délai de trois mois suivant la publication de celle-ci.
En outre, une commission serait chargée d'évaluer les dotations de gestion des territoires prévues au nouvel article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales dès la promulgation de la loi.
Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement du Gouvernement instituant une mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris chargée de préparer les conditions juridiques et budgétaires de la création de la métropole et de remettre un rapport au Gouvernement au plus tard le 31 décembre 2014. Cette mission serait également chargée de la préparation du diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain, faisant partie du futur projet métropolitain élaboré par la métropole. Elle achèverait ses travaux six mois après la création de la métropole.
• La position de votre commission
Prenant acte du rejet en première lecture par le Sénat du dispositif instituant un syndicat mixte, votre commission s'est rallié à la position de l'Assemblée nationale visant à instaurer un EPCI à fiscalité propre à statut particulier . Elle a toutefois souhaité préserver les acquis d'une quinzaine d'années de mise en oeuvre de l'intercommunalité en Île-de-France en conservant aux EPCI à fiscalité propre existant à la date de création de la future métropole la faculté d'avoir une existence juridique , satisfaisant ainsi un voeu exprimé par les présidents des intercommunalités entendus par votre rapporteur. Une même commune ne pouvant transférer ses prérogatives fiscales à deux EPCI distincts, votre commission a fait sienne la proposition de son rapporteur de distinguer, d'une part, les compétences stratégiques et structurantes qui seraient transférées à la future métropole, et, d'autre part, les compétences de proximité, d'ores et déjà transférées aux EPCI existant à la date de la création de la métropole, qui reviendraient aux communes à la dissolution de ces EPCI. Les communes pourraient alors choisir de continuer d'exercer en commun ces dernières compétences au sein de structures de type syndical.
Par ailleurs, dans un souci de clarté et de lisibilité du dispositif, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a restructuré le chapitre introduit dans le code général des collectivités territoriales en douze articles thématiques, auxquels il est fait référence ci-après, répartis en section, sur le modèle de la rédaction retenue pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Elle a ainsi adopté deux amendements de son rapporteur, le premier réécrivant le nouveau chapitre introduit dans le code général des collectivités territoriales, le second insérant dans le projet de loi des dispositions transitoires.
La nature et le périmètre de la future métropole
L'article L. 5219-1 pose les bases du statut de la future métropole . À ce titre, il précise :
- sa date de création : 1 er janvier 2016 ;
- sa nature : EPCI à fiscalité propre à statut particulier soumis au régime des métropoles de droit commun sauf dérogations prévues par le présent chapitre ;
- sa dénomination : « la métropole du Grand Paris » ;
- et son périmètre.
Soucieuse de maintenir une cohérence avec le découpage administratif de la région d'Île-de-France, votre commission n'a pas souhaité étendre à l'excès la future métropole au-delà de la petite couronne, tout en préservant la faculté offerte par le droit commun à toute collectivité d'adhérer à l'EPCI de son choix . Elle a donc conservé le dispositif adopté par l'Assemblée nationale à trois modifications près :
- si la possibilité d'adhérer à la métropole est maintenue pour un EPCI à fiscalité propre dans les conditions de majorité qualifiée de droit commun, que votre rapporteur a tenu à rappeler dans la loi, elle serait limitée aux seuls EPCI limitrophes de la petite couronne ;
- afin d'éviter le démembrement d'EPCI en périphérie de la future métropole, elle a supprimé la possibilité pour une commune seule d'adhérer à la métropole de son propre chef, en cas de refus de l'EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient d'adhérer à la métropole ;
- enfin, dans le but de stabiliser, en un premier temps, le périmètre de la métropole, elle a explicitement écarté l'application du droit commun en prévoyant que seule la loi pourrait modifier ce périmètre après la création de la métropole.
En outre, afin de clarifier les étapes de la création de la future métropole, votre commission a introduit, sur proposition de son rapporteur, une disposition prévoyant que les EPCI existant sur son territoire seraient dissous selon les règles de droit commun . La future métropole ne résulterait donc pas de la fusion de ces EPCI, dont les compétences n'auraient donc pas à « remonter » à la métropole avant de « redescendre » au niveau des conseils de territoire.
Ses compétences
L'article L. 5219-2 énumère les compétences de la future métropole . Dans la ligne de ce qu'elle avait adopté en première lecture, votre commission a estimé nécessaire de recentrer les compétences propres de la future métropole sur un « coeur de métier » constitué autour de trois missions stratégiques et structurantes, qui reprennent celles dont l'Assemblée nationale avait précisé qu'elles ne pouvaient être déléguées par le conseil de la métropole aux conseils de territoire :
- aménagement de l'espace métropolitain ;
- politique locale de l'habitat ;
- protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie .
S'y ajouterait la compétence de la politique de la ville qui, contrairement aux précédentes, serait déléguée de droit aux conseils de territoire, ainsi que le proposait M. Claude Dilain, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Votre commission a inscrit dans le projet de loi que ces compétences propres , rassemblées dans un I, pourraient évoluer, après la création de la future métropole, par le transfert de compétences supplémentaires, conformément au droit commun (II), c'est-à-dire par délibérations concordantes du conseil de la métropole et des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité qualifiée habituelles : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population totale de l'établissement public de coopération intercommunale ou la moitié des conseils municipaux des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale de l'établissement public de coopération intercommunale. Ces compétences supplémentaires pourraient être déléguées par le conseil de la métropole aux conseils de territoires, comme précisé au II de l'article L. 5219-8.
En conséquence, les compétences autres que celles transférées à la métropole pourraient être transférées par les communes à des structures de type syndical sans qu'il soit nécessaire au préalable que ces compétences fussent transférées à la future métropole . L' article L. 5219-7 dispose ainsi que « les communes incluses dans le périmètre du territoire peuvent s'associer pour l'exercice commun de compétences autres que celles transférées à la métropole du Grand Paris en application de l'article L. 5219-2. L'exercice commun de ces compétences s'effectue dans les conditions prévues au chapitre II du titre I er du livre deuxième de la cinquième partie du présent code . »
Cette rédaction permet :
- de distinguer clairement, d'une part, les compétences de la métropole exercées par délégation du conseil de la métropole par les conseils de territoire, et, d'autre part, les compétences actuellement transférées à des EPCI à fiscalité propre qui pourraient être transférées à des structures de type syndical ;
- de créer un lien géographique entre ces structures et les territoires tout en évitant de faire de ceux-ci à la fois des organes administratifs déconcentrés de la métropole et des établissements publics de coopération intercommunale relevant d'une logique décentralisée au risque d'une confusion.
Outre ses compétences propres, le III prévoit que la future métropole pourrait demander à l'État de lui déléguer certaines compétences . S'inspirant du dispositif prévu pour la métropole de Lyon, votre commission a distingué deux catégories de compétences déléguées :
- la métropole exercerait de droit la compétence d'attribution des aides à la pierre, selon la rédaction retenue par votre commission en première lecture,
- elle pourrait demander à ce que lui soient déléguées les autres compétences relatives au logement et à l'urgence sociale.
Tableau retraçant les compétences de la métropole telles que prévues par votre commission
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Compétences propres |
Compétences déléguées par l'État |
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• Obligatoires et non délégables aux conseils de territoires : - aménagement de l'espace métropolitain ; - politique locale de l'habitat ; - protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie. • Obligatoire et déléguée aux conseils de territoires : - politique de la ville. • Supplémentaires et délégables : - les compétences reconnues d'intérêt métropolitain dans les conditions de droit commun. |
• De droit : - attribution des aides à la pierre. • À sa demande : - gestion du contingent préfectoral ; - garantie du droit au logement ; - réquisition ; - veille sociale, accueil et hébergement. |
L'article L. 5219-3 , dans la rédaction proposée par votre commission, détaille les outils de programmation mis à disposition de la future métropole tels qu'ils figuraient dans le texte de l'Assemblée nationale : le plan climat-énergie métropolitain et le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH), programme local de l'habitat (PLH) « amélioré » d'une « programmation pluriannuelle de réalisation et rénovation de places d'hébergement ». Ce PMHH serait élaboré selon des règles légèrement dérogatoires au droit commun des PLH prévu à l'article L. 302-2 du code de la construction et de l'habitation. Toutefois, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité que la procédure d'élaboration comprenne une phase de recueil de l'avis des communes et des territoires, compétents pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme. Par coordination avec l'article 13, votre commission a prévu que le PMHH « tient compte » du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement : l'Assemblée nationale avait introduit une obligation de compatibilité entre les deux documents, qui risquait de poser une difficulté de constitutionnalité car exiger une compatibilité avec ce document pouvait induire une tutelle du comité régional de l'habitat et de l'hébergement sur le conseil de la métropole.
Le III de cet article permet à la future métropole de recourir à des outils de l'État en matière d'aménagement : compétences dérogatoires pour la création et la réalisation d'opérations d'aménagement, projets d'intérêt général, mise à disposition des établissements publics d'aménagement de l'État.
Son organisation : conseil de la métropole et conseils de territoire
L'article L. 5219-4 précise la composition du conseil de la métropole , ainsi réintroduite au sein de l'article 12.
Conformément à la volonté exprimée par votre commission lors de l'examen en première lecture, ce conseil de la future métropole ne comprendrait plus de membres de droit.
Par dérogation à l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, son effectif global ne serait pas limité a priori , mais résulterait de l'application des règles suivantes :
- un quart des membres du conseil, arrondi à l'entier supérieur, représenterait Paris , trois quarts des membres du conseil représentant les autres communes , ce qui conduirait à une sous-représentation de Paris puisqu'on estime sa population à environ un tiers de la population totale de la métropole ;
- chacune des communes autres que Paris serait représentée par au moins un conseiller métropolitain, un conseiller métropolitain supplémentaire lui étant attribué à raison d'un pour 30 000 habitants au-delà de 30 000 habitants .
Interrogée par votre rapporteur, la direction générale des collectivités locales n'a malheureusement pas communiqué à votre rapporteur de projection sur l'effectif global du conseil de la métropole.
Les conseillers représentant les communes autres que Paris seraient élus par fléchage dans les conditions de droit commun instituées par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, ce que votre rapporteur a tenu à préciser.
La mesure transitoire, introduite par l'Assemblée nationale au II de l'article 12 bis et figurant désormais au paragraphe I bis B, rend applicables à la désignation des conseillers métropolitains et des conseillers de territoire les dispositions prévues à l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales pour la désignation des conseillers communautaires. Ainsi, lors de la création de la future métropole seraient désignés prioritairement au conseil de la métropole et aux conseils de territoire les conseillers communautaires élus en mars 2014 dans les communes appartenant à des EPCI à cette date ; pour les autres communes, le conseil municipal désignerait ses représentants dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales.
L'article L. 5219-5 est relatif à l' organisation administrative de la future métropole dont les communes seraient regroupées en territoires . Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a ramené la condition de seuil à 250 000 habitants pour constituer un territoire. Elle a par ailleurs souhaité encadrer le pouvoir réglementaire de délimitation du périmètre des territoires en indiquant que le décret en Conseil d'État qui en arrêterait le périmètre prendrait en compte le périmètre des EPCI existant au 31 décembre 2014 ainsi que les contrats de développement territorial conclus à la même date en application de l'article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. Cet article disposant que ces contrats « peuvent être conclus pour la mise en oeuvre des objectifs définis à l'article 1 er entre le représentant de l'État dans la région, d'une part, et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pour les objets relevant des compétences qui leur ont été transférées, d'autre part ». Cette condition vise à inciter la petite couronne à achever sa carte intercommunale tout en garantissant une cohérence à ces futurs territoires (Cf. page suivante : carte des contrats de développement territorial et des intercommunalités au 8 juillet 2013).
Cet article précise également la composition des conseils de territoire . Votre commission a supprimé le doublement des conseillers de territoire par rapport aux membres du conseil de la métropole du ressort du territoire, introduit par l'Assemblée nationale à l'article 12 bis pour permettre une meilleure représentation des communes de moins de 30 000 habitants qui ne disposeraient, selon le nouvel article L. 5219-4, que d'un conseiller métropolitain. Elle a préféré privilégier au nombre des conseillers la garantie d'une cohérence entre conseils de territoire et conseil de la métropole en proposant que soient membres des conseils de territoire les seuls membres du conseil de la métropole délégués par les communes incluses dans le périmètre du territoire , conformément à ce qui est prévu pour la métropole Aix-Marseille-Provence.
L'article L. 5219-6 est relatif à la présidence des conseils de territoire tandis que l'article L. 5219-8 reprend les dispositions introduites à l'Assemblée nationale ayant trait aux compétences des conseils de territoire au sein de la future métropole et aux moyens administratifs dont ils disposent pour les exercer.
L'article L. 5219-9 traite des moyens financiers qui leur sont alloués par la métropole. Votre commission a supprimé la limitation initiale de la dotation du territoire, initialement intitulée « dotation de gestion du territoire », aux seules recettes de fonctionnement pour prévoir que cette dotation « couvre l'ensemble des dépenses des territoires » afin de leur garantir une autonomie de gestion à défaut d'une fiscalité propre.
Une commission, prévue au I bis A de l'article 12, serait chargée de la répartition des charges et des ressources entre la métropole du Grand Paris et ses communes membres pour régler les questions financières consécutives à la dissolution des EPCI existant sur le périmètre de la métropole avant sa création. Elle serait composée à parité de représentants de la métropole du Grand Paris et de représentants des communes et des établissements de coopération intercommunale existant sur le périmètre de la métropole à la date de sa création.
L'article L. 5219-10 rassemble les dispositions relatives aux organes de coordination de la future métropole réintroduits par l'Assemblée nationale. Votre commission a adopté un sous-amendement de M. Luc Carvounas supprimant l'assemblée des maires, estimant que chaque commune disposant désormais d'au moins un conseiller métropolitain, qui pourrait être le maire, cette disposition - qui visait à l'origine à combler un manque de représentation des communes au niveau de la métropole - n'était plus nécessaire. Ces organes de coordination se résumeraient donc à la conférence métropolitaine et au conseil de développement.
L'article L. 5219-11 détaille les moyens financiers de la future métropole .
Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article L. 5219-12 regroupe les dispositions relatives aux personnels . Son II prévoit en particulier les transferts des agents des EPCI existants vers la future métropole, ainsi que vers les nouvelles structures de type syndical. Inspirées de l'article 34 du projet de loi relatif aux métropoles de droit commun, ces dispositions permettent de poser les principes en la matière afin d'encadrer l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce sujet.
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 12 bis (supprimé) - Composition du conseil de la métropole du Grand Paris et des conseils de territoire
Résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article fixe la composition du conseil de la métropole du Grand Paris, ainsi que des conseils de territoire. À l'origine intégrée à l'article 12 du projet de loi, cette disposition fait désormais l'objet d'un article distinct.
Ces dispositions ayant été réintégrées dans l'article 12, votre commission a adopté, par coordination, un amendement de suppression de l'article 12 bis .
Article 12 ter - Élaboration des premiers schémas de cohérence territoriale et plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement
Introduit par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, cet article reprend une disposition qui figurait à l'article 12 mais dont il a été jugé préférable, eu égard à son caractère transitoire, de ne pas l'intégrer au code général des collectivités territoriales.
Cet article prévoit que la future métropole du Grand Paris élabore son premier schéma de cohérence territoriale et son premier plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement « au regard » des schémas de cohérence territoriale (SCOT), des plans locaux d'urbanisme (PLU) et des programmes locaux de l'habitat (PLH) approuvés, avant sa création, par les communes et les EPCI de son périmètre. Les nouveaux documents élaborés devraient donc tenir compte des travaux menés antérieurement pour l'élaboration des documents afférents au territoire de la future métropole auxquels ils se substitueraient. Pour autant, cette disposition ne créerait pas une nouvelle contrainte juridique visant à soumettre les nouveaux documents au respect de prescriptions édictées par les précédents.
Votre commission a adopté l'article 12 ter sans modification .
* 14 Pour mémoire, les territoires furent supprimés par le Sénat en première lecture, sauf pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence ; le dispositif n'a pas été rétabli par l'Assemblée nationale pour les métropoles de droit commun.