CHAPITRE II - DISPOSITIONS PÉNALES
Article 18 - Sanctions pénales applicables aux infractions aux règles relatives aux déclarations de situation patrimoniale et aux déclarations d'intérêts
L'article 18 du projet de loi instaure les sanctions pénales applicables aux diverses infractions à la législation mise en place par le présent projet de loi en matière d'obligations déclaratives des responsables publics.
En premier lieu, dans son I, le présent article prévoit une peine de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende pour les membres du Gouvernement qui produiraient une attestation sur l'honneur mensongère quant à l'exhaustivité, l'exactitude et la sincérité de leurs déclarations de situation patrimoniale et d'intérêts, c'est-à-dire dans le cas où la déclaration serait elle-même mensongère ou délibérément incomplète, infraction elle-même punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, comme le prévoit le II du présent article. Ainsi que cela a été indiqué par votre rapporteur au commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, cette infraction d'attestation mensongère - qui viserait à instituer une sorte de « délit de parjure » pour les ministres - pose une réelle difficulté au regard des principes constitutionnels en matière pénale.
Aussi, par cohérence avec la suppression à l'article 3 du présent projet de loi de l'obligation spécifique aux membres du Gouvernement d'assortir leurs déclarations d'une attestation sur l'honneur, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'infraction d'attestation sur l'honneur mensongère. Les déclarations des membres du Gouvernement doivent être, comme celles des parlementaires et comme toutes les autres, exhaustives, exactes, sincères ainsi que certifiées sur l'honneur.
En deuxième lieu, dans son II, le présent article instaure une infraction en cas de défaut de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale ou d'intérêts ou en cas de déclaration mensongère ou délibérément incomplète (omission d'une part substantielle du patrimoine ou des intérêts, sous-évaluation du patrimoine), punie de trois ans de prison et 45 000 euros d'amende. Ces peines correspondent à celles prévues en cas de faux et usage de faux (article 441-1 du code pénal). Est prévue la possibilité de prononcer les peines complémentaires d'interdiction des droits civiques, civils et politique (article 131-26 et nouvel article 131-26-1 du code pénal), et d'interdiction d'exercer une fonction publique (article 131-27). Il appartiendrait ainsi, en cas de manquement constaté, à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de saisir le parquet aux fins de poursuite.
Cette infraction concerne tous les responsables publics tenus de déposer des déclarations en application de la présente loi, donc notamment les membres du Gouvernement et les responsables d'exécutifs locaux. A titre de comparaison, en cas de déclaration mensongère ou incomplète, les parlementaires encourent les mêmes peines principales et complémentaires. En revanche, en cas de défaut de dépôt des déclarations, ils encourent une peine d'inéligibilité, prononcée par le Conseil constitutionnel, entraînant la démission d'office 57 ( * ) .
Comme pour les parlementaires, ces peines sont aggravées par rapport au droit actuel, qui prévoit une peine de 30 000 euros d'amende, uniquement en cas de déclaration mensongère ou incomplète, assortie le cas échéant des peines complémentaires déjà mentionnées, pour les personnes soumises à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale 58 ( * ) . De plus, pour les seuls élus locaux, le droit actuel prévoyait une peine d'inéligibilité d'un an en cas de défaut de déclaration 59 ( * ) , entraînant la démission d'office, peine qui n'est pas conservée par le présent projet de loi et qui avait au demeurant le caractère de peine automatique. Tous les manquements n'étaient donc pas assortis de sanctions.
Votre commission relève que le régime unifié de sanctions qui résulte du présent projet de loi est plus cohérent et adapté et permet de couvrir tous les cas de manquement aux obligations déclaratives des responsables publics, pour toutes les catégories de responsables publics soumis à ces obligations.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté deux amendements à caractère rédactionnel.
En troisième lieu, dans son III, le présent article prévoit que le fait de ne pas déférer à une injonction de la Haute Autorité est puni d'un an de prison et 15 000 euros d'amende, comme c'est le cas pour les parlementaires dans le projet de loi organique. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, ainsi qu'un amendement de précision de notre collègue Alain Anziani visant à préciser les conditions de constitution de l'infraction : la peine serait encourue en l'absence de réponse donnée à l'injonction dans un délai d'un mois.
En dernier lieu, dans son IV, comme pour les parlementaires, le présent article sanctionne des peines prévues pour le délit d'atteinte à la vie privée, c'est-à-dire un an de prison et 45 000 euros d'amende (article 226-1 du code pénal), le fait de publier ou divulguer, en dehors des cas de publication prévus par la loi, des informations relatives au contenu des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d'intérêts. Cette infraction réprimerait, en particulier, le fait de divulguer des informations interdites de publication, par exemple les noms autres que ceux des déclarants figurant dans les deux déclarations, ainsi que le fait de diffuser les déclarations de situation patrimoniale non soumise à publicité. Ces sanctions s'appliqueraient au premier chef aux personnes ayant connaissance de ces informations dans le cadre de leurs fonctions.
Ce dispositif de sanction reprend, avec les mêmes peines, celui prévu dans le droit actuel, en cas de publication ou divulgation des déclarations 60 ( * ) .
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination avec les dispositions modifiées dans le projet de loi organique.
Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .
Article 19 (art. 131-26-1 [nouveau], 324-7 et 432-17 du code pénal, art. L. 117 du code électoral, art. 1741, 1774 et 1837 du code général des impôts, art. L. 241-3 et L. 242-6 du code de commerce) - Instauration d'une peine d'inéligibilité de dix ans pour les membres du Gouvernement et les élus condamnés à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille
L'article 19 du projet de loi instaure, en cas de condamnation d'un élu ou d'un membre du Gouvernement à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille, une peine d'inéligibilité de dix ans au plus, alors qu'en l'état actuel du droit la durée de cette peine d'inéligibilité résultant de l'interdiction est de cinq ans en cas de délit et dix ans en cas de crime. Le présent article crée à cette fin un nouvel article 131-26-1 dans le code pénal.
L'interdiction des droits civiques, civils et de famille est ainsi définie par l'article 131-26 du code pénal :
« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille porte sur :
« 1° Le droit de vote ;
« 2° L'éligibilité ;
« 3° Le droit d'exercer une fonction juridictionnelle ou d'être expert devant une juridiction, de représenter ou d'assister une partie devant la justice ;
« 4° Le droit de témoigner en justice autrement que pour y faire de simples déclarations ;
« 5° Le droit d'être tuteur ou curateur ; cette interdiction n'exclut pas le droit, après avis conforme du juge des tutelles, le conseil de famille entendu, d'être tuteur ou curateur de ses propres enfants.
« L'interdiction des droits civiques, civils et de famille ne peut excéder une durée de dix ans en cas de condamnation pour crime et une durée de cinq ans en cas de condamnation pour délit.
« La juridiction peut prononcer l'interdiction de tout ou partie de ces droits.
« L'interdiction du droit de vote ou l'inéligibilité prononcées en application du présent article emportent interdiction ou incapacité d'exercer une fonction publique. »
L'interdiction des droits civiques, civils et de famille constitue une peine complémentaire dont le juge peut assortir la peine principale prononcée à l'égard du crime ou du délit. Ainsi, lorsqu'une personne est interdite de droits civiques, civils et de famille, le juge peut prononcer tout ou partie des interdictions qui la composent, en particulier la peine d'inéligibilité pour une durée de cinq ans au plus en cas de condamnation pour un délit et de dix ans au plus en cas de condamnation pour crime.
Le nouvel article 131-26 créé dans le code pénal par le présent article portée à dix ans au plus la peine d'inéligibilité, dans les cas explicitement prévus par la loi, dans le cas où un membre du Gouvernement, un parlementaire ou un élu local est condamné à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille. Pour ces personnes, la durée de la peine encourue en cas de délit - par exemple en cas de corruption ou de prise illégale d'intérêts - serait donc alignée sur celle prévue en cas de crime.
Cette disposition consiste donc à alourdir la sanction d'inéligibilité pour les responsables politiques condamnés pour les infractions qui seront commises dans l'exercice de leurs responsabilités.
Le présent article ouvre la possibilité de cette aggravation dans le cadre de plusieurs délits assortis de la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille :
- les délits d'atteintes à l'administration publique par des personnes exerçant une fonction publique (articles 432-1 à 432-16 du code pénal), parmi lesquels figurent notamment l'échec à l'exécution de la loi, les discriminations commises dans l'exercice d'une fonction publique, la concussion, la corruption et le trafic d'influence, la prise illégale d'intérêts, l'atteinte à la liberté d'accès et à l'égalité dans les marchés publics et la soustraction de biens publics ou privés ;
- les délits en matière électorale (articles L. 86 à L. 88, L. 91 à L. 104, L. 106 à L. 109, L. 111, L. 113 et L. 116 du code électoral), parmi lesquels figurent l'inscription frauduleuse sur les listes électorales, les fraudes électorales diverses et les atteintes à la sincérité du scrutin et au droit et à la liberté de vote ;
- le délit de fraude fiscale et divers délits fiscaux (articles 1741, 1772, 1773, 1774 et 1837 du code général des impôts), notamment l'omission ou la dissimulation d'éléments soumis à une obligation de déclaration, la production de faux documents pour obtenir des avantages fiscaux et la fraude aux formalités d'enregistrement (par exemple la sous-évaluation d'une succession).
Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a étendu la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille au délit d'abus de biens sociaux (articles L. 241-3 et L. 242-6 du code de commerce, concernant respectivement les SARL et les sociétés anonymes). En l'état actuel du droit, en application de l'article L. 249-1 du code de commerce, les personnes physiques coupables d'infractions au droit des sociétés encourent déjà, outre les peines principales prévues pour ces diverses infractions, parmi lesquelles l'abus de biens sociaux, les peines complémentaires prévues à l'article 131-27 du code pénal, c'est-à-dire l'interdiction d'exercer une fonction publique, une activité professionnelle ou sociale, une profession commerciale ou industrielle, ainsi que l'interdiction de diriger, administrer ou gérer une entreprise. Par ailleurs, le délit d'abus de biens sociaux fait déjà encourir à son auteur une peine de cinq ans de prison et 375 000 euros d'amende. Ces peines complémentaires sont adaptées au caractère économique et professionnel des infractions concernées, ce qui n'est pas le cas de l'interdiction des droits civiques, civils et de famille.
Or, dans l'ensemble du code de commerce, seulement deux infractions, portant une atteinte particulière grave au fonctionnement de l'économie, peuvent donner lieu à l'interdiction des droits civiques, civils et de famille : le délit de banqueroute (article L. 654-5 du code de commerce) et le délit de manipulation de prix et de cours (article L. 443-2 du code de commerce). En dehors de ces deux cas, l'interdiction des droits civiques, civils et de famille n'est pas prévue. Votre rapporteur considère par conséquent que la modification adoptée pose un problème de cohérence dans l'échelle des peines en droit pénal commercial et au regard du principe de proportionnalité des délits et des peines.
Enfin, le présent projet de loi relatif à la transparence de la vie publique concerne les responsables publics, mais pas les dirigeants des sociétés privées et les responsables économiques, de sorte que, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant l'extension de la peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille au délit d'abus de biens sociaux, disposition qui n'a pas sa place dans le présent texte.
Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression d'une disposition adoptée par l'Assemblée nationale mais déjà satisfaite par le droit en vigueur, consistant à prévoir une peine complémentaire d'interdiction des droits civiques, civils et de famille pour les personnes coupables de blanchiment (article 324-7 du code pénal).
Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .
Article 19 bis (supprimé) (art. 432-12 du code pénal) - Modification de la définition du délit de prise illégale d'intérêts
Introduit à l'Assemblée nationale en commission à l'initiative de notre collègue député François de Rugy, avant d'être supprimé en séance publique à la demande du Gouvernement, l'article 19 bis du projet de loi visait à modifier la définition de la prise illégale d'intérêts, définie à l'article 432-12 du code pénal.
Actuellement, le premier alinéa de l'article 432-12 dispose :
« Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. »
La notion d'intérêt quelconque retenue par le code pénal conduit à une interprétation extrêmement large de ce délit, quand bien même seules quelques dizaines d'infractions seraient poursuivies chaque année. A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que le Sénat a adopté, le 24 juin 2010, à l'unanimité, une proposition de loi déposée par notre collègue Bernard Saugey 61 ( * ) , tendant à redéfinir ce délit en substituant à la notion d'intérêt quelconque celle, plus pertinente, d'intérêt personnel distinct de l'intérêt général, de façon à donner son vrai sens à ce délit. Aussi votre rapporteur déplore-t-il que la commission des lois de l'Assemblée nationale, pourtant saisie de la proposition adoptée par le Sénat depuis 2010, ait préféré retenir une autre définition, à savoir un intérêt de nature à compromettre l'indépendance, l'impartialité ou l'objectivité de la personne concernée, plutôt qu'un intérêt personnel distinct de l'intérêt général. La définition adoptée par le Sénat lui semble en effet plus claire et opérante que celle de l'Assemblée, laquelle s'apparente davantage à la définition de la notion de conflit d'intérêts, telle qu'elle ressort des articles 1 er et 2 du présent projet de loi, de sorte qu'elle pourrait susciter de nouvelles difficultés d'interprétation.
Ainsi que cela a d'ailleurs été rappelé dans le rapport d'information de notre collègue Jean-Jacques Hyest sur la prévention des conflits d'intérêts, qui appelait de ses voeux l'aboutissement de la réforme du délit de prise illégale d'intérêts, la définition adoptée par le Sénat « est soutenue par la majorité des magistrats, qui estime que le champ trop large couvert actuellement (...) génère une insécurité juridique pour les élus locaux ».
Toutefois, votre commission a considéré qu'il n'était pas opportun, dans le cadre d'un texte relatif à la transparence de la vue publique, dans le contexte actuel, de traiter de la réforme de la prise illégale d'intérêts, sans pour autant renoncer à pouvoir faire aboutir, à terme, cette réforme nécessaire et attendu par de nombreux élus locaux.
Votre commission a maintenu la suppression de l'article 19 bis .
Article 20 (art. 432-13 du code pénal) - Modification du champ d'application et alourdissement des peines encourues pour le délit de « pantouflage »
L'article 20 du projet de loi vise à alourdir les peines en cas de délit dit de « pantouflage », de deux ans de prison et 30 000 euros d'amende à trois ans de prison et 45 000 euros d'amende, et à l'étendre aux membres du Gouvernement et aux titulaires d'une fonction exécutive locale, alors que ce délit est aujourd'hui limité aux fonctionnaires et agents publics dans le cadre de leurs fonctions. Ce second délit de prise illégale d'intérêts consiste à obtenir un avantage quelconque, par exemple une embauche, d'une entreprise sur laquelle on exerce un contrôle ou avec laquelle on passe des marchés publics.
Actuellement, le premier alinéa de l'article 432-13 dispose :
« Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions. »
Votre rapporteur approuve l'extension de ce délit aux ministres et aux responsables d'exécutifs locaux, les uns comme les autres étant susceptibles de vouloir obtenir, du fait de leurs fonctions, des avantages de la part d'entreprises liées à la collectivité publique.
Concernant l'augmentation du quantum des peines, votre rapporteur relève que le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, dans son article 1 er quater tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, augmente, dans des proportions bien plus importantes que le présent article, le quantum des peines d'amende pour les faits d'atteinte à la probité, au motif qu'elles seraient en l'état sans commune mesure par rapport au bénéfice susceptible d'être tiré de ces infractions par leurs auteurs, tout en prévoyant un second plafond pour l'amende, fixé au double du produit tiré de l'infraction, à charge pour le juge de choisir le plafond qui lui semblera le plus approprié : celui en valeur absolue ou celui en proportion du bénéfice retiré. Cet article augmente en particulier de 75 000 à 500 000 euros l'amende encourue en cas de prise illégale d'intérêts et de 30 000 à 200 000 euros l'amende encourue en cas d'atteinte à la liberté et à l'égalité d'accès aux marchés publics. Dans sa version issue des travaux de la commission des lois de l'Assemblée nationale, ce projet prévoyait aussi l'augmentation de 30 000 à 200 000 euros de l'amende encourue en cas de « pantouflage » : cette disposition a toutefois été supprimée en séance, au motif qu'elle figurait déjà dans le texte initial du présent projet de loi.
Dans ces conditions, par coordination avec l'alourdissement des peines d'amende qu'elle approuve pour les divers délits d'atteinte à la probité, votre commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur en vue de porter de 30 000 à 200 000 euros -au lieu de 45 000 euros- , la peine d'amende en cas de délit de « pantouflage » défini à l'article 432-13 du code pénal, tout en prévoyant que le montant de l'amende peut aussi, à titre alternatif, être porté au double du produit tiré de l'infraction. Quant à l'augmentation de la peine de prison, elle ne serait pas aggravée et passerait de deux à trois ans, sans modification, comme le prévoit en l'état le présent texte.
Enfin, dès lors que le montant de l'amende encourue serait multiplié par presque sept, votre rapporteur rappelle la nécessité de revoir la définition de la prise illégale d'intérêts.
Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .
* 57 Sous réserve de la peine d'amende de 15 000 euros prévue en cas de défaut de dépôt de la déclaration de situation patrimoniale de fin de mandat.
* 58 Article 5-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 précitée.
* 59 Article 5 de la même loi.
* 60 Article 4 de la même loi.
* 61 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante :