EXAMEN DES ARTICLES PAR TITRE
TITRE 1ER - DÉFINITIONS (Article 1er)
Article 1er - Définitions
Le titre Premier rassemble les définitions et renvois nécessaires à la compréhension du texte de huit expressions.
I - LE DROIT EN VIGUEUR
Les définitions permettent de cerner le champ d'application du présent projet de loi.
A. UN ACCORD TRIPARTITE RECENTRÉ SUR LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET L'AGENCE, DANS LE CADRE DE SA MISE EN OEUVRE
À titre liminaire, votre rapporteur souhaite mentionner deux observations sur l'articulation du projet de loi avec le Protocole tripartite.
1. La déclinaison des obligations de la France
Si le protocole tripartite additionnel a été conclu avec l'Agence et la Communauté, le présent projet de loi tend à ne mettre en oeuvre que les obligations de la France envers l'Agence .
La Communauté qui est également partie à l'accord de garanties ainsi qu'au protocole additionnel, au titre de ses missions 49 ( * ) , doit également fournir à l'Agence des informations complémentaires sur les matières nucléaires.
Cela concerne en particulier la production éventuelle des mines ou des usines de concentration, les exportations et importations vers ou depuis un ENDAN de matières nucléaires (uranium et thorium) qui n'ont pas encore une composition et une pureté propres à la fabrication de combustibles nucléaires dès lors que certains seuils quantitatifs sont dépassés.
La fourniture de ces informations ne relève pas de la responsabilité de la France. Elle n'entre donc pas dans le champ du présent projet de loi .
Il convient également de distinguer le contrôle relevant du traité Euratom de celui de l'Agence. En effet, la Communauté (Euratom) mène une vérification comparable à celle de l'Agence, tout en en étant distinct d'un point de vue conceptuel. Celle-ci reçoit aux fins de non détournement des matières nucléaires des usages pacifiques, des informations sur les caractéristiques techniques fondamentales des installations nucléaires civiles mais également des déclarations comptables sur les matières nucléaires détenues dans ces installations. Elle a de plus accès à des relevés d'opération. Elle peut, enfin, envoyer des inspecteurs sur les territoires des Etats membres. Les vérifications réalisées par la Communauté se présentent pas le même caractère que celles de l'Agence car elles constituent un « contrôle de conformité » dans la mesure où elles lui permettent de vérifier le respect des déclarations faites principalement par les opérateurs nucléaires. Elles ne concernent pas directement un Etat membre. Au contraire, le contrôle effectué par l'Agence s'applique à un Etat et a pour objet la non-prolifération. Il est qualifié de « contrôle de finalité ».
2. La mission de non-prolifération de l'Agence
Rappelons que les missions de l'Agence se déclinent selon quatre axes de compétence :
• la non-prolifération nucléaire, objet des présents protocoles additionnel et projet de loi ;
• la promotion de l'utilisation pacifique des technologies nucléaires ;
• la sûreté nucléaire en prévention des catastrophes naturelles et la radioprotection; et
• la sécurité nucléaire , objectif qui s'est imposé depuis à la suite des événements du 11 septembre 2001 50 ( * ) .
Le présent projet de loi concerne uniquement la mission de non-prolifération qui renvoie au système de garanties données à l'Agence par les Etats sur le caractère exclusivement pacifique des programmes nucléaires éventuellement menés. Pour s'en acquitter, l'Agence doit s'assurer non seulement de l'absence de détournement des matières et activités déclarées dans un Etat, mais également de l'absence d'activités non déclarées 51 ( * ) , conformément aux engagements des Etats pris au titre du TNP, des accords de garanties et des protocoles additionnels.
La France figure parmi les cinq Etats dotés de l'arme nucléaire « EDAN » avec les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la Russie, et la Chine. Ces Etats répondent au critère de l'article 9 du TNP d'avoir « fabriqué et fait exploser une arme nucléaire ou un autre dispositif nucléaire explosif avant le 1 er janvier 1967. » La France a toujours accompagné les démarches de l'Agence visant au renforcement des garanties et a conclu en plus de son offre volontaire de garanties un protocole additionnel
B. UN CHAMP ÉLARGI AU DELÀ DES MATIÈRES AFIN DE COUVRIR TOUS LES ASPECTS DU CYCLE DU COMBUSTIBLE
Les informations visées par le système de garanties et/ou du protocole additionnel concernent non seulement les matières nucléaires mais aussi les activités liées au cycle du combustible.
1. Au-delà des matières nucléaires ....
S'agissant des matières nucléaires, elles peuvent être définies, d'une manière générale, par rapport à leurs caractéristiques fissiles (pour un engin à fission), fusibles (pour une bombe thermonucléaire), ou fertiles (capacité à produire des matières fissiles ou fusibles) 52 ( * ) . En l'espèce, le protocole additionnel renvoie au Statut de l'Agence.
Il s'entend de « toute matière brute ou tout produit fissile spécial tels qu'ils sont définis à l'article XX du Statut [de l'AIEA] 53 ( * ) ». La référence à la matière brute désigne « l'uranium contenant le mélange d'isotopes qui se trouve dans la nature; l'uranium dont la teneur en U 235 est inférieure à la normale; le thorium; toutes les matières mentionnées ci-dessus sous forme de métal, d'alliage, de composés chimiques ou de concentrés; toute autre matière contenant une ou plusieurs des matières mentionnées ci-dessus à des concentrations que le Conseil des gouverneurs fixera de temps à autre; et telles autres matières que le Conseil des gouverneurs désignera de temps à autre. » 54 ( * ) . Quant au produit fissile spécial, il comprend « le plutonium 239, l'uranium 233; l'uranium enrichi en uranium 235 ou 233; tout produit contenant un ou plusieurs des isotopes ci-dessus... » 55 ( * ) .
Contrairement à la définition formulée dans le cadre du traité Euratom 56 ( * ) , le protocole additionnel exclut de la définition de la matière nucléaire, les minerais et résidus de minerais .
En outre, il précise que « Si, après l'entrée en vigueur du présent Protocole, le Conseil, agissant en vertu de l'article XX du Statut, désigne d'autres matières et les ajoute à la liste de celles qui sont considérées comme des matières brutes ou des produits fissiles spéciaux, cette désignation ne prend effet en vertu du présent Protocole qu'après avoir été acceptée par la France et la Communauté [Euratom] ».
Le protocole additionnel précise également le terme d'uranium hautement enrichi qui correspond à l'uranium contenant 20 % ou plus d'isotope 235.
2. ... Une vision plus globale du cycle du combustible
L'exposé des motifs précise que « Les nouvelles dispositions introduites par le protocole permettront ainsi à l'AIEA de dresser un tableau aussi complet que possible de tous les aspects du cycle du combustible , de la production et des stocks de matières nucléaires, des activités de retraitement des matières nucléaires, et des éléments d'infrastructures appuyant le cycle du combustible actuel ou prévu d'un État. » Ce cycle correspond à « la fabrication du combustible pour les centrales nucléaire, puis le retraitement de celui-ci à l'issue de son utilisation dans les réacteurs 57 ( * ) »
Il comprend donc, aux termes de l'article 17 du protocole additionnel, l'une quelconque des opérations ou installations ci-après :
« - Transformation de matières nucléaires,
- Enrichissement de matières nucléaires,
- Fabrication de combustible nucléaire,
- Réacteurs,
- Installations 58 ( * ) critiques,
- Retraitement de combustible nucléaire,
- Traitement (à l'exclusion du réemballage, ou du conditionnement ne comportant pas la séparation d'éléments, aux fins d'entreposage ou de stockage définitif) de déchets de moyenne ou de haute activité contenant du plutonium, de l'uranium fortement enrichi ou de l'uranium 233. »
Parmi les opérations intervenant en appui de ce cycle et visées par le protocole additionnel, figurent plus particulièrement les activités de recherche-développement lorsqu'elles « se rapportent expressément à tout aspect de la mise au point de procédés ou de systèmes concernant l'une quelconque des opérations ou installations » appartenant au cycle du combustible 59 ( * ) :
Le protocole additionnel exclut toutefois les « activités liées à la recherche scientifique théorique ou fondamentale ou aux travaux de recherche-développement concernant les applications industrielles des radio-isotopes, les applications médicales, hydrologiques et agricoles, les effets sur la santé et l'environnement, et l'amélioration de la maintenance. »
Enfin, l'article 17 du protocole précise le sens de l'expression « échantillonnage de l'environnement dans un emplacement précis ». Cette dernière fait référence à « l'environnement (air, eau, végétation, sol, frottis, par exemple) dans un emplacement spécifié par l'Agence et au voisinage immédiat de celui-ci afin d'aider l'Agence à tirer des conclusions quant à l'absence de matières ou d'activités nucléaires non déclarées dans un ENDAN. »
3. ... Dans le cadre des activités menées en « coopération avec un ENDAN »
Si le champ d'application déclaratif est élargi, par rapport à l'offre volontaire de garanties de la France, à certaines activités liées au cycle du combustible, il est, toutefois, limité à celles menées en « relation » avec un ENDAN. Ce « lien » peut prendre différentes formes. Il peut s'agir de coopération en matière de recherche et développement, d'exportations...
II - LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI
Le 1° de l'article 1 er du présent projet de loi vise à renvoyer aux définitions d'« activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire », d'« uranium fortement enrichi », d' « échantillonnage de l'environnement dans un emplacement précis », de « matière nucléaire » 60 ( * ) et d'« installation », énoncées dans le cadre du Protocole.
Le 2° énonce que le mot « Agence » désigne l'Agence internationale de l'énergie atomique.
Le 3° renvoie à l'article 9 du TNP afin de définir le sens de « Etat non doté d'armes nucléaires » ou « ENDAN ».
Le 4° tend à préciser le sens du mot « coopération » avec un ENDAN, utilisé dans le cadre du protocole additionnel et déclenchant les obligations déclaratives pour les personnes menant les activités visées par le Protocole 61 ( * ) .
Le projet de loi définit ainsi l'expression « activités en coopération avec un ENDAN » ou : « activités de coopération avec une personne établie dans un ENDAN » tout d'abord comme « toute action menée avec ou dans l'intérêt d'un ENDAN ou d'une personne établie dans un ENDAN ».
Ensuite, cette activité doit conduire, selon le cas :
- soit à un transfert à un ENDAN de connaissances ou de technologies nucléaires ou encore l'acquisition de ces dernières par l'Etat non doté 62 ( * ) ;
- soit à une modification des caractéristiques du cycle du combustible ou de la capacité de production 63 ( * ) ;
- soit à une production résultant de certaines activités 64 ( * ) de fabrication d'éléments pour centrales nucléaires .
III - LE TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION : DES DÉFINITIONS COMPLÉMENTAIRES
Votre commission a adopté deux amendements à l'article 1 er , à l'initiative de son rapporteur, afin de le compléter par deux définitions tendant à éviter tout risque d'interprétation erronée qui risquerait de faire obstacle à la mise en oeuvre des obligations de déclaration et d'accès prévues, dans le cadre de l'application du Protocole.
Le premier amendement a pour objet de définir le terme « Autorité administrative », comme l'autorité chargée de veiller à la mise en oeuvre du protocole additionnel précité.
L'interlocuteur de l'Agence est, en l'espèce, le Comité Technique Euratom 65 ( * ) (CTE). Sa mission consiste à assurer « le suivi de la mise en oeuvre des contrôles internationaux sur les matières nucléaires exercés en France par la Commission Européenne au titre du chapitre VII du Traité Euratom 66 ( * ) et par l'AIEA au titre de l'accord de garanties conclu entre la France, l'AIEA et Euratom » et de son protocole additionnel 67 ( * ) .
Placé sous l'autorité du Premier ministre, il est composé d'experts du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives. Par le passé, il se dénommait Comité Technique Interministériel (CTI) 68 ( * ) . Il dispose d'un appui technique de l'Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN).
En outre, votre commission a jugé nécessaire, à l'initiative de son rapporteur, de définir le terme « Personne » aux fins de préciser le champ d'application du présent projet de loi. Celui-ci est particulièrement vaste car il ne concerne pas uniquement les exploitants nucléaires . Toute personne est visée dès lors que ses activités , tant dans le secteur industriel que celui de la recherche, sont liées au cycle de combustible nucléaire et sont menées en relation avec un ENDAN , sous certaines conditions.
Ainsi, dans le secteur industriel , les personnes concernées peuvent être éventuellement AREVA, en raison de la conversion, de l'enrichissement, de la fabrication de combustibles et du retraitement, EDF s'agissant des réacteurs, et de manière plus limitée, des fabricants tels que Enrichment technology France , pour les composants de centrifugeuses, Cezus pour les tubes en alliage de zirconium, des sous-traitants comme : TN international et Eiffage dans le domaine des emballages de transports, JSPM, en matière de mécanisme de barres de commande pour l'EPR, Aubert et duval... 69 ( * )
Dans le domaine de la recherche , les acteurs susceptibles d'être soumis aux obligations du présent projet de loi sont le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le Centre national de recherche scientifique (CNRS), l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l'Institut Laue-Langevin (ILL) et les Universités et laboratoires nationaux 70 ( * ) .
En conséquence, le deuxième amendement désigne comme « Personne », toute personne physique ou personne morale , soumise aux obligations du présent projet de loi. Une telle définition permet d'anticiper une quelconque évolution possible du marché. Elle illustre la portée particulièrement large des obligations de déclaration et d'accès aux emplacements, prévues dans le présent projet de loi. Le critère de leur application réside dans la nature des activités conduites et non dans celle des personnes .
Pour tout autre terme non défini dans le présent titre, votre rapporteur propose de se reporter au glossaire publié par l'Agence dans le domaine des garanties. En effet, aucune interrogation ne doit pouvoir surgir surgir quant au champ d'application du présent texte.
Or, force est de constater que d'une enceinte à l'autre, le sens des termes peut varier, comme en témoigne la définition de matière nucléaire qui exclut les minerais dans le cadre de l'Agence, contrairement aux dispositions d'Euratom.
Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
* 49 Le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (traité EURATOM) confie à la Commission européenne la mission de s'assurer sur les territoires des Etats membres que les matières nucléaires (y compris sous la forme de minerais) ne sont pas détournées des usages (pacifiques) auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les destiner. Elle est expressément habilitée à souscrire des engagements particuliers relatifs au contrôle dans un accord conclu avec un Etat tiers ou une organisation internationale.
* 50 Les trois premiers objectifs sont de nature statutaire contrairement au quatrième. Les Etats membres reconnaissent à l'Agence une compétence en matière de sécurité nucléaire, notamment dans la prévention du risque de terrorisme nucléaire et radiologique.
* 51 L'Agence vérifie également le respect des engagements similaires en matière de non-prolifération par les ENDAN parties à des traités régionaux instaurant des zones exemptes d'armes nucléaires.
* 52 http://www.irsn.fr/FR/base_de_connaissances/Installations_nucleaires/securite_nucleaire/non-proliferation/Pages/3-controle_matieres_nucleaires.aspx?dId=a7967825-a9a8-44ad-8681-000e43d9920d&dwId=c3e0472e-5068-4cf3-91d0-bb9d4d3e3463
* 53 Cf. article 17 du protocole additionnel.
* 54 Cf. article XX du statut de l'AIEA.
* 55 Cf. article XX du statut de l'AIEA.
* 56 Cf. article 2 paragraphe 4 du Traité Euratom.
* 57 Source : Ministère du développement durable, de l'écologie et de l'énergie.
* 58 Le terme « installation » est également défini à l'article 17 du protocole additionnel. Il désigne soit « un réacteur, une installation critique, une usine de transformation, une usine de fabrication, une usine de retraitement, une usine de séparation des isotopes ou une installation de stockage séparée », soit « tout emplacement où des matières nucléaires en quantités supérieures à un kilogramme effectif sont habituellement utilisées. »
* 59 Cf. article 17 du protocole additionnel.
* 60 Le terme « matière nucléaire » est déterminé par renvois successifs à l'article 17 du protocole additionnel puis à l'article XX du Statut de l'Agence ( Cf. ci-dessus).
* 61 A l'exception des activités visées par l'article 3 du projet de loi.
* 62 Ce transfert à un ENDAN ou acquisition de connaissances concerne l'ensemble des activités visées par le présent projet de loi.
* 63 Les activités concernées sont mentionnées au II de l'article 2.
* 64 Il s'agit des activités mentionnées à l'article 4 du projet de loi et énumérées à l'annexe I du protocole additionnel.
* 65 Le CTE a été créé par le décret n° 2011-607 du 30 mai 2011 relatif au comité technique Euratom.
* 66 Il apporte au Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) l'appui technique nécessaire à l'exercice de ses attributions pour les questions relatives à l'application du Traité Euratom.
* 67 Le CTE est également un des acteurs de la gestion patrimoniale des matières nucléaires nécessaires à la défense aux termes du décret n° 2011-1537 du 16 novembre 2011 relatif à la gestion patrimoniale des matières nucléaires nécessaires à la défense.
* 68 Le Comité technique interministériel (CTI) pour les questions relatives à l'application du traité Euratom a été instauré par le décret n° 58-344 du 3 avril 1958 portant attribution de compétences pour l'application des traités instituant les communautés européennes.
Ce décret a été abrogé par le décret n° 2005-1283 du 17 octobre 2005 relatif au comité interministériel pour l'Europe et au secrétariat général des affaires européennes. Le CTI est alors devenu le Comité Technique Euratom (CTE). Ce dernier a repris l'ensemble des attributions du CTI ( Cf. circulaire du SGAE du 24 octobre 2005). La circulaire mentionnait également que le CTE coordonnait la mise en oeuvre des accords entre la France, la CEEA et l'AIEA relatifs à l'application des garanties en France (ce qui permettait d'inclure le protocole additionnel).
En 2011, il a été décidé de renforcer l'assise juridique du CTE lorsque le Gouvernement lui a confié de nouvelles missions dans le domaine de la gestion patrimoniale des matières nucléaires nécessaires à la défense (avec notamment la gestion d'un régime d'autorisation) ( Cf. décret n° 2011-607 du 30 mai 2011 relatif au Comité Technique Euratom et décret n° 2011-1537 du 16 novembre 2011 relatif à la gestion patrimoniale des matières nucléaires nécessaires à la défense.)
* 69 Source : ministère des affaires étrangères.
* 70 Id .