EXPOSÉ GÉNÉRAL
Ce projet de loi, qui tend à traduire en droit interne les obligations françaises nées de la conclusion du Protocole précité, répond à l'impérieuse nécessité de lutter contre la prolifération clandestine des armes nucléaires.
I. UNE NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DU DROIT FACE AU RISQUE DE DÉVELOPPEMENT DE PROGRAMMES NUCLÉAIRES MILITAIRES CLANDESTINS
Cet objectif de dimension internationale requiert d'accroître les informations transmises à l'Agence , au titre des engagements de garanties internationales.
A. UN RÉGIME PERFECTIBLE DES GARANTIES INTERNATIONALES DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE, MIS EN oeUVRE PAR L'AIEA
Les garanties nucléaires ont été proposées publiquement pour la première fois dans une déclaration commune de novembre 1945 par le Président des États-Unis Harry Truman, le Premier ministre britannique, Clement Attlee et le Premier ministre canadien, William Mackenzie King 5 ( * ) . Puis elles ont été institutionnalisées notamment 6 ( * ) par la création de l'Agence.
Le régime de garanties internationales de non-prolifération attribue un rôle central à cette dernière, dans un cadre multilatéral, institué par le traité de non-prolifération nucléaire (TNP) ainsi que bilatéral par la voie d'accords de garanties généralisées.
1. L'AIEA, le gendarme de la non-prolifération
L'Agence constitue une organisation intergouvernementale spécialisée et indépendante au sein du système des Nations unies. Créée en 1957 et implantée à Vienne, elle compte aujourd'hui cent-cinquante-neuf Etats membres.
Ayant pour mission de promouvoir l'utilisation des technologies nucléaires à des fins pacifiques, elle joue un rôle essentiel dans la lutte contre la prolifération des armes nucléaires. Aux termes de son Statut, l'Agence « s'efforce de hâter et d'accroître la contribution de l'énergie atomique à la paix, la santé et la prospérité dans le monde entier. Elle s'assure, dans la mesure de ses moyens, que l'aide fournie par elle-même ou à sa demande ou sous sa direction ou son contrôle n'est pas utilisée de manière à servir à des fins militaires . » 7 ( * )
Le champ de compétence statutaire de l'Agence se décline donc dans trois domaines majeurs (« piliers ») :
- la promotion des technologies nucléaires 8 ( * ) ( y compris la coopération technique 9 ( * ) ) ;
- l'élaboration de normes et de recommandations en matière de sûreté 10 ( * ) en matière de protection contre les accidents naturels et de radioprotection ;
- la vérification internationale des engagements de non-prolifération , objet du présent projet de loi .
En outre, à la suite des événements du 11 septembre 2001, les Etats membres ont demandé à l'Agence, en marge de ses missions statutaires, de s'intéresser aux questions de sécurité nucléaire , dans un objectif de prévention du risque de terrorisme nucléaire et radiologique.
Distincte de la mission de sûreté, la sécurité nucléaire recouvre donc les mesures devant être mises en oeuvre afin de protéger les installations et les matières nucléaires contre des actes malveillants 11 ( * ) .
Dans le cadre de ses missions de lutte contre la prolifération des armes nucléaires, de sûreté et sécurité nucléaires et de promotion de l'utilisation pacifique des technologies nucléaires, elle est dotée d'un Conseil des Gouverneurs , d'une Conférence générale et d'un secrétariat ( Cf. encadré ci-dessous)
Tableau n° 1 : l'Organisation de l'AIEA
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- La Conférence Générale réunit une fois par an les cent-cinquante-neuf Etats membres de l'Agence. Elle approuve le budget, est saisie ou se saisit de toutes questions d'ordre statutaire, et adopte des résolutions fixant pour l'année à venir les grandes orientations des travaux du Secrétariat ; - Le Conseil des Gouverneurs est composé de trente cinq membres 12 ( * ) . La France y est représentée par le Gouverneur pour la France auprès de l'AIEA qui est le Directeur des relations internationales du Commissariat à l'Energie Atomique (CEA). Il constitue l'organe directeur qui supervise les travaux du Secrétariat, prépare le budget ordinaire de l'organisation, contrôle l'exécution des programmes et prépare les travaux de la Conférence générale. Il se réunit cinq fois par an, ou plus si les circonstances l'exigent ; - Le Secrétariat, qui comprenait 2 325 personnes dans plus de quatre-vingt-dix pays en 2012, exécute les programmes et les activités approuvés par les organes directeurs de l'Agence. Il est dirigé par un directeur général nommé pour quatre ans par le Conseil des gouverneurs. Source : Ministère des affaires étrangères |
L'Agence bénéficie pour l'accomplissement de ses missions d'un double mécanisme de financement :
- le budget ordinaire d'un montant de 333,3 millions d'euros pour la part opérationnelle et de 8,2 millions d'euros pour la part investissement, en 2012. La France y contribue à hauteur de 5,9 % tandis que les Etats-Unis demeurent le principal contributeur, en prenant à sa charge le quart de ce budget global.
- de contributions extrabudgétaires volontaires dont l'essentiel, soit 88,75 millions de dollars en 2012, est porté au Fonds de coopération technique. 13 ( * )
En ce qui concerne sa mission de lutte contre la prolifération nucléaire, l'Agence a reçu pour mission, conformément à l'article III du TNP (Cf. Annexe), de contrôler l'usage pacifique des matières nucléaires par les parties au traité, dans le cadre des dispositions prévues par l'accord de garanties, signé avec l'Agence.
2. Un rôle renforcé dans le cadre du TNP et des accords de garanties généralisées
Le système international de la non-prolifération nucléaire repose sur des engagements pris au titre du TNP et mis en oeuvre au niveau bilatéral dans le cadre d' accords de garanties, conclus par l'Agence avec les différents pays. La France a souscrit à cette démarche.
a) Le TNP
Ouvert à la signature le 1 er juillet 1968, le traité de non-prolifération constitue la pierre angulaire du régime de lutte contre la prolifération nucléaire. La France l'a ratifié le 2 août 1992 14 ( * ) . On dénombre 188 Etats parties au TNP 15 ( * ) (hors Corée du Nord).
Outre, la promotion des usages pacifiques de l'énergie nucléaire 16 ( * ) , le traité prévoit des règles de non-prolifération. Au titre des articles I et II de celui-ci, les Etats dotés de l'arme nucléaire, désignés par l'acronyme « EDAN » s'engagent à ne pas transférer d'armes nucléaires à des ENDAN, ni à les inciter à fabriquer ou acquérir des armes nucléaires 17 ( * ) tandis que les ENDAN s'obligent à ne pas tenter d'en acquérir ou d'en fabriquer.
Conclu initialement pour vingt-cinq ans, il a été prorogé indéfiniment par la Conférence d'examen et de prorogation en 1995. En effet, tous les cinq ans se tient une Conférence d'examen du TNP (Revcon) afin d'en examiner le fonctionnement. Chaque conférence est précédée de trois comités préparatoires (Prepcom) et tend à élaborer un accord sur une déclaration finale contenant des recommandations sur les mesures à prendre afin de consolider son application.
La dernière conférence d'examen ayant lieu du 3 au 28 mai 2010 18 ( * ) , la prochaine est donc programmée en 2015 19 ( * ) .
S'agissant plus spécifiquement de la lutte contre la prolifération nucléaire, la mise en oeuvre du TNP constitue une nouvelle étape dans l'action menée par l'Agence en ce domaine. En effet, si le régime des garanties internationales de non-prolifération a été instauré avec l'Agence , en 1957, sa portée est restée dans un premier temps limitée. Ces garanties ne trouvaient à s'appliquer à l'origine que dans trois situations :
- lorsqu'un pays recevait des matières nucléaires , du matériel ou toute autre aide par l'intermédiaire de l'Agence ;
- lorsqu'un accord bilatéral ou multilatéral prévoyait l'application des garanties ;
- et enfin lorsqu'un Etat demandait, à titre volontaire , à être soumis à ces garanties.
Le TNP a renforcé l'efficacité du système des garanties en prévoyant à l'article III que les Etats non dotés s'engagent à conclure avec l'Agence des accords de garanties généralisées 20 ( * ) . Ces derniers constituent les pièces maîtresses du dispositif de contrôle.
Conformément à l'article précité, tout ENDAN, partie au TNP, s'engage à ce que l'Agence vérifie « l'exécution des obligations assumées par ledit État aux termes du [] Traité en vue d'empêcher que l'énergie nucléaire ne soit détournée de ses utilisations pacifiques vers des armes nucléaires ou d'autres dispositifs explosifs nucléaires ».
b) Le prolongement bilatéral du TNP : Les accords de garanties généralisées
Le cadre international des garanties exigées de la part des ENDAN par l'Agence comprend notamment des dispositions concernant la communication à cette dernière de renseignements descriptifs, la tenue d'une comptabilité, la présentation de rapports sur toutes les matières nucléaires soumises aux garanties.
Le modèle d'accord 21 ( * ) adopté par l'Agence est donc essentiellement axé sur l'analyse de la comptabilité des matières nucléaires déclarées . Ces dernières comprennent l'uranium enrichi, le plutonium et l'uranium 233, qui peuvent être utilisés directement dans les armes nucléaires Elles incluent également l'uranium naturel, l'uranium appauvri 22 ( * ) et le thorium. En revanche, d'autres matières radioactives contenues, par exemple dans les sources radioactives, et pouvant être utilisées en médecine, dans l'industrie et l'agriculture ainsi que pour la gestion des ressources en eau, ne sont pas soumises aux garanties. Elles n'ont donc pas à être déclarées à l'Agence dans le cadre des accords de garanties 23 ( * ) .
Outre l'examen des rapports comptables transmis par les pays signataires, l'Agence vérifie physiquement la présence de ces matières dans les installations déclarées. Des inspections sont donc effectuées par ses inspecteurs .
Ce modèle d'accord est , destiné aux ENDAN, parties au TNP. Les EDAN ont, quant à eux souscrit une « offre volontaire de garanties » . Les Etats non parties au TNP ont signé des accords de garanties spécifiques au champ d'application limité 24 ( * ) .
S'agissant de la France, elle a conclu un accord, les 20 et 27 juillet 1978 avec la Communauté et l'Agence, relatif à l'application de garanties en France. Elle s'est ainsi engagée à mettre en oeuvre le système des garanties sur les matières brutes ou les produits fissiles spéciaux (matières nucléaires) qu'elle a désignés, à l'exception des matières issues lors des activités d'extraction ou de traitement des minerais .
Tableau n° 2 : Typologie des accords de garanties
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Type d'accord |
Périmètre de
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Etats concernés
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Accord de garanties généralisées Infcirc 153 : Protocole sur les petites quantités pour les Etats ne possédant pas de matières nucléaires au-delà du seuil prévu à l'article 37. |
Toute matière nucléaire dans toute activité nucléaire pacifique menée sur le territoire de l'Etat, sous sa juridiction ou sous son contrôle dans quel que lieu que ce soit. |
ENDAN |
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Offre volontaire de garanties Infcirc 369, 263, 288, 327, 290 |
Déclaration à l'AIEA sur une base volontaire de matières nucléaires. Accès possible dans certains cas aux installations. |
Les Etats Dotés parties au TNP : Chine, Royaume-Uni, Etats-Unis, Russie, France. |
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Accord de garanties spécifiques Modèle : Infcirc 66 |
Périmètre variable et limité à certaines matières nucléaires ou non nucléaires et à certaines installations |
Inde, Israël, Pakistan . (non parties au TNP). |
Source : Comité Technique Euratom (CTE)
Les dispositions de l'offre de garanties sont complétées par deux accords , sous la forme d'offres faites par la France à l'Agence 25 ( * ) , prévoyant la fourniture d' informations relatives à :
- l'importation et l'exportation , à des fins pacifiques, de matières nucléaires depuis ou vers un Etat non doté d'armes nucléaires (ENDAN) 26 ( * ) ;
- l'importation et l'exportation pour des usages pacifiques, de concentrés d'uranium et le thorium 27 ( * ) .
En dépit de ces accords, le dispositif en vigueur ne permettait pas à l'Agence d'identifier de façon suffisante des activités nucléaires non déclarées dans les ENDAN, qu'elles soient relatives ou non à des matières nucléaires.
* 5 Les trois alliés y déclaraient vouloir procéder à l'échange de textes scientifiques fondamentaux sur l'énergie atomique à condition qu'il soit possible, pour se prémunir contre ses emplois destructeurs, de concevoir des garanties réciproques et applicables que tous les pays pourraient accepter. Puis Le Président Dwight D. Eisenhower a lancé en 1953 l'idée d'une agence internationale chargée d'encourager l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques. Cf. le discours « Atoms for peace » du Président Eisenhower en 1953 : http://www.eisenhower.archives.gov/research/online_documents/atoms_for_peace/Atoms_for_Peace_Draft.pdf .
* 6 En Amérique latine, l'Argentine et le Brésil ont également mis en place un système de garanties bilatéral qu'administrent, en étroite coopération, l'Agence et l'Agence argentino-brésilienne de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires (ABACC), chaque pays conservant cependant la possibilité de vérifier indépendamment le respect de l'accord de garanties commun.
* 7 Cf . article II du statut de l'AIEA.
* 8 L'Agence offre un soutien technique aux Etats souhaitant développer des programmes électronucléaires. Elle accompagne les Etats nouveaux entrants dans le franchissement des différentes étapes relatives à la définition des besoins, du cadre de sûreté, de la construction de réacteurs, et de l'organisation de crise... Source : Ministère des affaires étrangères.
* 9 L'Agence gère ou finance, par l'intermédiaire du Fonds de coopération technique, des projets portant sur des applications de l'énergie nucléaire (en matière de santé de sécurité alimentaire, ...)
* 10 Selon le glossaire de l'Agence, la sûreté nucléaire consiste en « l'obtention de conditions d'exploitation correctes, prévention des accidents ou atténuation de leurs conséquences, avec pour résultat la protection des travailleurs, du public et de l'environnement contre des risques radiologiques indus ». L'Agence est chargée de coordonner l'élaboration des standards d'application à partir desquels les Etats élaboreront leurs prescriptions de sûreté pour les exploitants nucléaires. Elle propose également des services d'audit afin d'évaluer la mise en oeuvre de ces normes, au travers de missions de « revue par les pairs ». Source : Ministère des affaires étrangères. Après l'accident de Fukushima, l'Agence a adopté un plan d'action sur la sûreté nucléaire, en douze points structurant son travail et celui de ses Etats membres, afin tirer les leçons de l'accident. Source : Ministère des affaires étrangères.
* 11 Elle fait l'objet d'un suivi spécifique à l'Agence, qui a vu son rôle renforcé par le processus des sommets sur la sécurité nucléaire de Washington (2010) et de Séoul (2012). L'Agence publie des recommandations non contraignantes relatives à la protection physique et à la sécurité des matières et des installations nucléaires, et mène des actions d'assistance auprès des Etats membres qui en font la demande (missions de revue par les pairs notamment). Source : ministère des affaires étrangères.
* 12 Membres désignés par le Conseil des Gouverneurs : Afrique du sud, Allemagne, Australie, Belgique, Brésil, Canada, Chine, Etats-Unis, France, Inde, Japon, Royaume-Uni, Russie.
Membres élus par la Conférence générale : Algérie, Arabie Saoudite, Argentine, Bulgarie, Corée du sud, Costa Rica, Cuba, Egypte, Grèce, Hongrie, Indonésie, Italie, Libye, Mexique, Nigéria, Norvège, Pakistan, Pologne, Suède, Tanzanie, Thaïlande et Uruguay.
* 13 Le Fonds de coopération technique est alimenté par des contributions volontaires, mais ayant un caractère quasi-obligatoire dans la mesure où elles sont fondées sur un système de quote part basé sur un critère de ressources.
* 14 Publié au Journal officiel de la République française du 25 septembre 1992.
* 15 Trois Etats sont dotés de fait (Israël, Inde, Pakistan) et ne sont pas parties au TNP.
* 16 Le traité tend à faciliter les échanges de technologies nucléaires à des fins pacifiques et encourager la coopération avec les pays en développement.
* 17 Ou d'autres dispositifs nucléaires.
* 18 La conférence d'examen, qui a eu lieu du 3 au 28 mai 2010 à New-York, peut être considérée comme un succès. Son document final adopté par consensus contient une rétrospective ainsi qu'une partie prospective avec un plan d'action sur chacun des trois piliers du Traité, traduit en soixante-quatre mesures. On peut déplorer, toutefois, que les crises et tensions rencontrées avec l'Iran et la Corée du Nord n'aient pas été pleinement prises en compte et qu'aucune référence n'ait été mentionnée quant au rôle du Conseil de sécurité des Nations (CSNU), en cas de non-respect des obligations au titre des garanties.
* 19 Le premier comité préparatoire à la conférence d'examen de 2015 qui s'est tenu à Vienne du 30 avril au 11 mai 2012 prévoit le maintien du consensus ainsi que la réaffirmation des positions habituelles qui avaient prévalu en 2010. Néanmoins, le chemin à parcourir demeure important avant d'être en capacité de mettre en oeuvre les actions décidées en 2010.
* 20 La négociation d'un tel accord est prévue au plus tard à la date de dépôt par un Etat d'un instrument de ratification du TNP et doit entrer en vigueur dans dix-huit mois suivant le début de la négociation.
* 21 La dernière version date de 1983.
* 22 Ce dernier étant couramment utilisé, par exemple, comme écran dans les sources radioactives employées dans les hôpitaux.
* 23 Ces sources radioactives peuvent, toutefois, relever des activités de l'Agence sur la sécurité nucléaire.
* 24 Aux fins d'exhaustivité, votre rapporteur souhaite mentionner les protocoles relatifs aux petites quantités de matières dits PPQM. Elaboré en 1971 par l'Agence, ce protocole (GOV/INF/276) vise à simplifier certaines procédures au titre des accords de garanties pour les États ayant peu ou n'ayant pas de matières nucléaires et n'en ayant aucune dans une installation. Il permet alors de suspendre l'application de la plupart des dispositions détaillées des accords de garanties généralisées. Afin de ne pas affaiblir le mécanisme renforcé des garanties, les critères d'éligibilité des PPQM et leur texte de référence ont été modifiés en 2005. « Aujourd'hui, pour qu'un Etat soit éligible à un PPQM, il ne faut pas seulement qu'il ne détienne que des quantités limitées de matières nucléaires, mais aussi qu'il n'ait pas et ne prévoit pas d'installations nucléaires. En outre, le nouveau PPQM exige la présentation par l'Etat d'un rapport initial sur les matières nucléaires et une notification dès qu'une décision a été prise de construire ou d'autoriser la construction d'une installation nucléaire et permet à l'Agence de procéder à des inspections dans cet Etat. » Source : AIEA.
* 25 Leurs textes ont été publiés par l'Agence sous les références Infcirc/207/add1 et Infcirc/415.
* 26 Cf. Infcirc/207/Add.1 publié en mars 1984.
* 27 Cf. Infcirc/415 en date de décembre 1992. L'accord concerne aussi toute matière obtenue comme sous-produit qui n'a pas atteint la composition et la pureté suffisante pour la fabrication de combustible ou l'enrichissement isotopique, auxquelles s'ajoutent des données concernant la production totale de ces matières ayant atteint un degré de pureté nucléaire.