TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE
Article 27 A (articles L. 641-6, L. 661-1 à L. 661-7 du code de l'énergie, articles du code de l'environnement, article 265 bis A et 266 quindecies du code des douanes, article 7 de l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants , articles 21, 22 et 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, articles 4 et 13 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet de programme fixant les orientations de la politique énergétique, article 25 de la la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997) - Substitution du terme « agrocarburants » au terme « biocarburants »
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, substitue le terme « agrocarburants » au terme « biocarburants » dans tous les textes de nature législative où ce dernier apparaît.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté en séance publique, contre l'avis du Gouvernement, un amendement portant article additionnel présenté par le rapporteur de la commission du développement durable, qui tend à remplacer le terme « biocarburants » par le terme « agrocarburants » à chacune de ses occurrences dans la législation nationale.
Les arguments avancés par l'auteur de l'amendement sont les suivants : « Le terme de biocarburants apparaît trompeur puisqu'il laisse supposer une provenance « verte » de ces combustibles, et donc un parfait respect de l'environnement. Les récents rapports issus de l'ADEME et des institutions européennes montrent, au contraire, que ces produits soulèvent de fortes interrogations puisque la culture des plantes mobilise un grand nombre d'intrants et de produits phytosanitaires. Le bilan carbone du champ à la roue serait bien moins avantageux qu'on le supposait autrefois. Se pose enfin la question de la captation des terres arables, fréquente lorsque le prix du carburant dépasse celui des denrées agricoles, alors même que chacun admet que la vocation première des agriculteurs consiste à nourrir l'humanité plutôt que le parc automobile. »
Le rapporteur de l'Assemblée nationale reconnaît que « les carburants issus des cultures agricoles présentent un intérêt certain : ils peuvent utilement contribuer à la transition énergétique. Il convient toutefois, afin d'éviter les confusions, de les désigner sous le vocable d'agrocarburants, plus précis et moins susceptible de semer la confusion chez le citoyen et le consommateur. »
Sur le fondement de cette argumentation, cet article procède au remplacement du terme « biocarburants » par le terme « agrocarburants » dans l'ensemble des textes législatifs, de manière très minutieuse : pas moins de 28 alinéas modifient en ce sens le code de l'énergie, le code des douanes, l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants ; la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997.
II. La position de votre commission
La question soulevée par cet article renvoie à un débat récurrent au sein du Parlement, qui a notamment eu lieu en 2009 lors de la discussion de la loi « Grenelle I », mais à front renversé, puisque le Sénat avait alors voté en première lecture en faveur du terme « agrocarburants », avant de se rallier en seconde lecture à la position de l'Assemblée nationale, qui préférait celui de « biocarburants ».
Votre rapporteure comprend la défiance manifestée par les députés à l'égard des biocarburants de première génération, qui présentent des inconvénients certains. De fait, leur production n'est pas dénuée d'impact négatif sur l'environnement, ne présente pas un bilan carbone très avantageux, et pose le problème du conflit d'usages des terres agricoles. Néanmoins, elle ne croit pas qu'il suffise de changer les mots pour résoudre ces difficultés bien réelles.
Par ailleurs les arguments en faveur du maintien du terme « biocarburants » lui paraissent plus convaincants. Ces arguments sont de deux ordres :
- d'une part, il se trouve que « biocarburants » est à la fois le terme reçu dans les directives européennes et le terme consacré par l'usage courant. En changer au profit d'« agrocarburants » poserait donc à la fois des difficultés juridiques de compatibilité de la législation nationale avec la législation communautaire, et des difficultés pratiques de compréhension par les consommateurs et les citoyens.
- d'autre part, alors que tous les agrocarburants sont des biocarburants, tous les biocarburants ne sont pas des agrocarburants : ce n'est pas le cas, notamment, des biocarburants issus de la biomasse forestière ou des algues. Les deux termes ne sont donc pas exactement substituables.
Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par votre rapporteure, identique aux amendements de suppression présentés parallèlement par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Roland Courteau, ainsi que par Jean Bizet et par Marcel Deneux.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 27 - Ratification de l'ordonnance transposant deux directives de 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants
Objet : cet article ratifie l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants.
I. Les directives à transposer
La directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, qui fait partie du « paquet énergie climat » comporte trois grands axes :
- elle fixe des objectifs nationaux contraignants concernant la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie et la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d'énergie pour les transports ;
- elle établit des règles concernant les transferts statistiques entre les États membres, les projets conjoints entre ceux-ci et avec des pays tiers, les garanties d'origine, les procédures administratives, l'information, la formation et l'accès au réseau électrique pour l'énergie produite à partir de sources renouvelables ;
- elle définit des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides.
La directive 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, qui fait partie du même « paquet climat énergie » comporte également trois grands axes :
- elle fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des carburants. D'ici 2020, les fournisseurs de carburants devront réduire de 10 % les émissions nocives pour le climat sur l'ensemble du cycle de vie de leurs produits. Pour permettre ces réductions d'émission de gaz à effet de serre, l'essence pourra avoir une teneur en biocarburant plus élevée : jusqu'à 10 % d'éthanol à partir de 2011 ;
- elle fixe des critères de durabilité environnementale et de viabilité sociale stricts pour les biocarburants, qui correspondent à ceux prévus par la directive relative à la promotion de l'utilisation d'énergie produite à partir de sources renouvelables ;
- elle impose des limites à la teneur en souffre et en additifs métalliques dans les carburants pour moteurs.
II. L'ordonnance à ratifier
L'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 procède à la transposition en droit français des seules dispositions prévues par les directives précitées qui n'ont pas déjà été transposées.
Pour la France, l'objectif d'utilisation d'énergies renouvelables dans le bouquet énergétique est fixé par la directive 2009/28/CE à 23 % en 2020, dont 10% dans le secteur des transports. La directive 2009/30/CE fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre produites sur l'ensemble du cycle de vie des carburants de 10 % en 2020.
Le titre I er de l'ordonnance est consacré aux garanties d'origine de l'électricité produite à partie de sources renouvelables. Par la tenue d'un registre des garanties d'origine, l'État veille à ce que la même unité produite ne soit prise en compte qu'une seule fois. Il désigne un organisme chargé de la délivrance, du transfert et de l'annulation des garanties émises.
Le monopole du traitement des garanties est confié à un opérateur unique, qui bénéficiera d'un droit exclusif à constater l'arrivée sur le réseau d'unités d'énergie provenant de sources renouvelables. En France, il s'agit, depuis le 1 er mai 2013, de Powernext, à qui cette mission a été confiée, après mise en concurrence.
En outre, un principe de reconnaissance des garanties d'origine émises dans d'autres États membres est prévu.
Le titre II est consacré aux objectifs en matière d'énergies renouvelables et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports.
Il est demandé aux fournisseurs de réduire, aussi progressivement que possible, les émissions de gaz à effet de serre produites sur l'ensemble du cycle de vie du carburant ou de l'énergie fournis, par unité d'énergie, à hauteur de 10 % le 31 décembre 2020 au plus tard, et de présenter un rapport annuel sur le sujet.
Le titre III est consacré aux biocarburants et aux bioliquides répondant aux critères de durabilité.
Seuls les biocarburants et bioliquides répondant à des critères de durabilité, conformes aux exigences du développement durable, pourront être pris en compte pour l'atteinte de objectifs nationaux en ce qui concerne les énergies renouvelables et la réduction des émissions de gaz à effet de serre, et pour déterminer l'admissibilité à une aide financière pour leur consommation.
Ces critères de durabilité, qui s'appliquent à toute la chaîne de production et de distribution sont relatifs :
- à la protection des terres riches en biodiversité, des terres présentant un important stock de carbone, des terres ayant un caractère de tourbières ;
- à l'obligation du respect des règles ou des bonnes conditions agricoles et environnementales applicables dans le cadre de la politique agricole communautaire.
Sont également fixées les conditions à remplir par les opérateurs économiques pour démontrer que les critères de durabilité relatifs aux biocarburants et bioliquides sont respectés. Ceux-ci peuvent recourir à un système volontaire, ou à un accord bilatéral ou multilatéral, reconnus par la Commission européenne. Une troisième solution possible est celle d'un système de garantie national.
Les opérateurs économiques sont tenus de fournir des informations précises, fiables et pertinentes sur le respect des critères de durabilité. Ils doivent soumettre ces informations à un contrôle indépendant et de niveau suffisant. Dans le cadre du système national, ce contrôle est exercé par des organismes certificateurs reconnus par l'autorité compétente.
III. Le dispositif proposé
L'article 27 dispose simplement, dans son alinéa unique que « l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants est ratifiée ».
IV. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
V. La position de votre commission
Votre rapporteure constate que la transposition des directives concernées est exacte et suffisante.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 28 (article 4 de l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011, articles L. 111-1, L. 111-8, L. 111-26, L. 111-30, L. 111-40, L. 111-43, L. 111-47, L. 111-48, L. 111-68, L. 111-72, L. 111-82, L. 111-101, L. 111-106, L. 121-8, L. 121-14, L. 121-34, L. 121-46, L. 131-1, L. 131-2, L. 132-5, L. 134-9, L. 134-19, L. 134-26, L. 134-31, L. 135-4, L. 135-12, L. 135-13, L. 142-3, L. 142-6, L. 142-14 et L. 142-22, intitulé de la section 2 du chapitre IV du titre IV du livre Ier, articles L. 144-3 à L. 144-6, L. 211-3, L. 321-6, L. 335-7, L. 335-8, L. 341-5 et L. 342-11, chapitres Ier et II du titre VI du livre III, articles L. 432-8, L. 433-3, L. 433-5, L. 433-8, L. 433-10, L. 433-11, L. 433-15, L. 433-18, L. 446-2, L. 452-5, L. 521-18, L. 521-19, L. 521-20, L. 521-21, L. 521-22, L. 521-23 et L. 521-4 du code de l'énergie) - Ratification de l'ordonnance portant codification de la partie législative du code de l'énergie
Objet : cet article ratifie l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie, en corrigeant des erreurs rédactionnelles, et en ajoutant le respect de l'environnement et de l'efficacité énergétique parmi les missions des gestionnaires des réseaux de distribution de gaz et d'électricité.
I. L'ordonnance à ratifier
Le processus d'élaboration du code de l'énergie a été particulièrement long. Une première habilitation a été donnée au Gouvernement par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, dite « loi POPE », qui lui laissait un délai de trente-six mois pour créer, par ordonnance, à droit constant, la partie législative du code de l'énergie. Ce délai s'est avéré insuffisant.
L'article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a donc prolongé de dix-huit mois l'habilitation. Également insuffisant, ce délai supplémentaire a été à son tour prolongé de six mois par l'article 28 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, dite « loi NOME », pour le porter au 12 mai 2011.
C'est presqu'à l'expiration de ce troisième délai que le Gouvernement a enfin publié, le 9 mai 2011, l'ordonnance n° 2011-504 portant codification de la partie législative du code de l'énergie.
A la décharge du Gouvernement, il faut souligner la complexité du processus de codification du code de l'énergie. Car il s'agissait non pas d'actualiser un code existant, mais de créer un code nouveau à partir des lois multiples et éparses intervenues dans le secteur de l'énergie, à des époques différentes, et donc inspirées par des philosophies assez différentes.
Accessoirement, la difficulté de l'exercice peut aussi expliquer le grand nombre des imperfections rédactionnelles et des incohérences qui ont dû être corrigées d'abord par l'article 28 du projet de loi initial, ensuite en cours d'examen par l'Assemblée nationale.
II. Les directives à transposer
Aussi utile que soit le code de l'énergie, sa ratification n'aurait pas eu sa place dans le présent projet de loi d'adaptation au droit de l'Union européenne, si sa codification s'était faite strictement à droit constant.
Ce qui justifie l'inclusion dans le présent projet de loi de cet article de ratification, c'est le fait que le Gouvernement a été parallèlement autorisé, par l'article 4 de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2012 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, à transposer dans un délai de six mois les directives 2009/72 et 2009/73 relatives, respectivement, aux règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et à celles pour le marché intérieur du gaz. La transposition de ces directives a, dès lors, été directement intégrée au code de l'énergie en cours d'approbation.
Le principal apport de ces deux directives, qui constituent le « troisième paquet énergie » consiste dans la séparation des gestionnaires de réseaux de transport de gaz et d'électricité par rapport aux entreprises intégrées de production d'énergie dont ils émanent. A l'origine, seules deux options étaient prévues pour garantir cette indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'énergie : soit la séparation patrimoniale, soit la solution de l'opérateur indépendant de système, dite « ISO ».
La France a obtenu, avec l'appui de sept autres États membres, qu'une troisième voie soit également ouverte: celle du gestionnaire de réseau de transport indépendant, dite solution « ITO », dans laquelle la séparation est effective sans aller jusqu'à la séparation patrimoniale.
III. Le dispositif proposé
Le texte initial de l'article 28 débute par un paragraphe I qui dispose que « l'ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie est ratifiée ».
Il se poursuit par un paragraphe II qui corrige une erreur de référence dans ladite ordonnance et, surtout, par un paragraphe III particulièrement copieux, qui comporte pas moins de soixante-et-un alinéas corrigeant diverses erreurs de rédaction, de référence et de cohérence dans le code de l'énergie tout juste publié. Le détail de ces corrections est présenté de manière synthétique dans l'étude d'impact annexée au projet de loi.
IV. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En commission du développement durable, les députés ont adopté cinq amendements complexes de « perfectionnement légistique » présenté par le rapporteur, ainsi qu'un autre amendement d'amélioration rédactionnelle de M. Bernard Pancher.
En séance publique, les députés ont adopté trois nouveaux amendements du rapporteur :
- un amendement précisant que les missions des gestionnaires de réseaux de distribution de gaz et d'électricité doivent inclure le respect de l'environnement et de l'efficacité énergétique ;
- un amendement rectifiant une erreur de la codification théoriquement à droit constant du code de l'énergie, qui avait étendu, sans doute par inadvertance, à la distribution du gaz naturel des dispositions de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie qui ne sont applicables qu'à la seule distribution d'électricité ;
- un amendement améliorant la rédaction d'une disposition du code de l'énergie relative à la distinction entre l'extension et le renforcement du réseau de distribution d'électricité, sans rien modifier au droit existant.
V. La position de votre commission
Votre rapporteure est tout à fait d'accord avec les améliorations rédactionnelles apportées par les députés, ainsi qu'avec la nouvelle mission qu'ils proposent de confier aux gestionnaires des réseaux de distribution de gaz et d'électricité.
Elle veut rappeler, à l'occasion de la ratification du code de l'énergie, que les compétences de la commission du développement durable du Sénat s'étendent à tous les aspects environnementaux et de développement durable de la politique énergétique, comprenant notamment le climat et le réchauffement climatique, les économies d'énergie, l'efficacité énergétique, les énergies renouvelables, la recherche en matière de développement durable, l'impact environnemental de la politique énergétique, les réseaux de transport. 34 ( * )
Votre commission a adopté le présent article sans autre modification qu'un amendement présenté par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Roland Courteau, afin de faire disparaître du code de l'énergie une référence à la définition des unités de production d'éoliennes qui a été supprimée par l'article 29 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 29 (articles L. 232-1, L. 232-2, L. 232-3 et L. 232-4 [nouveaux] du code de l'énergie) - Obligation de réaliser des audits énergétiques dans les grandes entreprises
Objet : cet article transpose l'article 8 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, qui prévoit la réalisation obligatoire d'audits énergétiques dans les grandes entreprises de l'Union européenne.
I. Les dispositions de la directive à transposer
La directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique établit un cadre commun de mesures pour la promotion de l'efficacité énergétique dans l'Union en vue d'assurer la réalisation du grand objectif fixé par l'Union d'accroître de 20 % l'efficacité énergétique d'ici 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l'efficacité énergétique au-delà de cette date. Les exigences posées par la directive sont des exigences minimales et ne font pas obstacle au maintien ou à la mise en place par chaque État membre de mesures plus strictes.
Les mesures contenues dans cette directive sont multiples : rénovation des bâtiments appartenant à des organismes publics, qui doivent jouer un rôle exemplaire ; acquisition par les gouvernements centraux de produits, services et bâtiments à haute performance énergétique ; mécanisme d'obligation en matière d'efficacité énergétique pour les distributeurs et les entreprises de vente au détail d'énergie.
Un ensemble de mesures de politique publique est présenté comme une alternative au mécanisme d'obligation : taxes sur l'énergie et le CO 2 ; mécanismes de financement ou incitations fiscales ; dispositions réglementaires ou accords volontaires pour la mise en oeuvre de technologies présentant une bonne efficacité énergétique ; normes et standards visant à améliorer l'efficacité énergétique des produits et des services ; systèmes d'étiquetage énergétique ; programmes d'éducation et de formation.
Parmi les autres mesures prévues par la directive, figurent : les relevés et factures explicatives pour les clients finals d'électricité, de gaz naturel, de chaleur et de froid ; la promotion de l'efficacité en matière de chaleur et de froid, les États membres devant communiquer à la Commission européenne avant le 31 décembre 2015 une évaluation complète de la cogénération à haut rendement et des réseaux efficaces de chaleur et de refroidissement à distance ; l'évaluation et l'élimination par les États membres des entraves réglementaires et non réglementaires qui font obstacle à l'efficacité énergétique.
L'article 8 de la directive prévoit que les États membres doivent promouvoir la mise à disposition, pour tous les clients finals, d'audits énergétiques qui soient rentables, et effectués de manière indépendante par des experts qualifiés ou agréés selon des critères de qualification, ou mis en oeuvre et supervisés par des autorités indépendantes conformément à la législation nationale.
Cette disposition de la directive impose à toutes les entreprises d'une taille supérieure au seuil définissant les PME en droit communautaire 35 ( * ) de réaliser des audits énergétiques réguliers. Le premier audit doit intervenir au plus tard le 5 décembre 2015, puis être renouvelé tous les quatre ans.
Pour atteindre cet objectif, les États membres doivent mettre en place les règles applicables avant le mois de juin 2014. Il y avait donc urgence à insérer la transposition de l'article 8 de la directive efficacité énergétique dans le présent projet de loi.
II. Le dispositif proposé
L'article 29 délimite le champ de l'obligation d'audit énergétique en renvoyant à un décret, qui reprendra les critères traditionnels en droit communautaire : seront concernées toutes les grandes entreprises, employant plus de 250 personnes et réalisant un chiffre d'affaires égal ou supérieur à 50 millions d'euros, ou présentant un bilan égal ou supérieur à 43 millions d'euros. Environ 5 000 entreprises devraient être concernées en France .
L'audit énergétique est défini, conformément au texte de la directive, comme un audit généraliste, réalisable en 10 à 15 jours, dont le contenu comporte :
- des données opérationnelles actualisées, mesurées et traçables sur la consommation d'énergie, qui permettent un suivi de la consommation énergétique ;
- un examen détaillé du profil de consommation énergétique des bâtiments, des processus industriels et des transports ;
- des calculs détaillés et validés concernant les mesures d'efficacité énergétique proposées.
Les entreprises qui se dotent d'un système de management de l'énergie conforme à la norme ISO 50 001 validé par un organisme accrédité sont exemptées de l'obligation d'audit.
Une obligation d'information, précisée par décret, permet le contrôle de la bonne application du dispositif et d'établir un compte rendu pour la Commission européenne.
Des sanctions administratives sont prévues, selon la gradation suivante : mise en demeure ; amende pouvant atteindre jusqu'à 2 % du chiffre d'affaires ; amende en cas de récidive, jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté en commission du développement durable un amendement pour garantir l'indépendance des auditeurs externes, qui ne pourront pas mettre en oeuvre eux-mêmes les préconisations de l'audit énergétique qu'ils auront réalisé, ainsi qu'un amendement du rapporteur, pour donner une base législative à l'obligation de collecte des données.
En séance publique, les députés ont adopté en outre un amendement du rapporteur de « perfectionnement légistique ».
IV. La position de votre commission
Votre rapporteure est parfaitement d'accord avec le principe des audits énergétiques dans les grandes entreprises. Certes, cette obligation nouvelle apparaît comme une procédure complexe, dont les coûts sont non négligeables. L'ADEME estime le coût d'un audit énergétique entre 15 000 à 20 000 euros, à réaliser tous les quatre ans. En outre, se pose le problème particulier des entreprises de réseau, comme les établissements bancaires, qui devraient pouvoir réaliser leur audit énergétique selon une technique d'échantillonnage parmi leurs succursales multiples.
Toutefois, le bilan coûts-bénéfices de cette obligation apparaît globalement positif , car elle devrait permettre de réaliser des économies d'énergie substantielles. Certes, les préconisations de l'audit n'auront pas de force obligatoire. Mais l'on peut compter sur l'effet incitatif du bilan qui sera fait tous les quatre ans, d'un audit à l'autre : il sera très difficile pour une entreprise d'afficher un taux de mise en oeuvre des préconisations égal à zéro.
Selon l'ADEME, le taux de « passage à l'acte » suite à un audit énergétique, c'est-à-dire de réalisation d'au moins une des mesures préconisées est de 73 %. Mais le taux de réalisation pour l'ensemble des préconisations n'est que de 20 à 25 %. Les entreprises ont tendance à privilégier les mesures dont le taux de retour sur investissement est rapide. Il faudra s'efforcer d'encourager les entreprises à mettre en oeuvre aussi les mesures nécessitant des investissements plus importants ou dont les effets ne se font sentir qu'à plus long terme. Sinon, la responsabilité sociale et environnementale des entreprises ne serait qu'une expression vaine.
Un risque de blocage réel du dispositif existe au niveau de la formation des auditeurs externes, mais également internes aux entreprises . La directive exige qu'ils soient qualifiés ou agréés selon des critères de qualification. Selon les informations communiquées à votre rapporteure, le besoin en auditeurs pour assurer les audits énergétiques dans les 5 000 entreprises concernées d'ici le 5 décembre 2015 est estimé à 500 auditeurs. Ce ne sera pas une mince tâche que d'assurer dans des délais très contraints la formation d'un tel nombre de personnes. Actuellement, les auditeurs énergétiques sont surtout spécialisés dans les bâtiments. On en manque pour les processus industriels, et surtout pour les transports.
La mise en oeuvre de cette mesure aura également des conséquences pour l'ADEME, qui réalisera des économies substantielles sur les subventions aux audits énergétiques, qu'elle n'aura plus à financer dès lors qu'ils seront devenus obligatoires. Les sommes ainsi dégagées seront, bien sûr, redéployées vers les petites entreprises et la formation des auditeurs.
Votre commission estime, au total, tout à fait pertinente dans son principe cette nouvelle obligation de réaliser des audits énergétiques dans les grandes entreprises.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 29 bis (article L. 221-7 du code de l'énergie) - Extension des certificats d'économie d'énergie aux sociétés de tiers-financement
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend aux sociétés d'économie mixte dont l'objet est l'efficacité énergétique et qui proposent le tiers-financement, la possibilité de générer des certificats d'économie d'énergie.
I. Le droit existant
Le dispositif des certificats d'économies d'énergie (CEE), créé par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) , est l'un des instruments les plus efficaces de la politique de maîtrise de la demande énergétique.
Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée aux vendeurs d'énergie, appelés les « obligés » (électricité, gaz, chaleur, froid, fioul domestique et nouvellement les carburants pour automobiles). Ces « obligés » sont ainsi incités à promouvoir activement l'efficacité énergétique auprès de leurs clients : ménages, collectivités territoriales ou professionnels.
Un objectif triennal est défini au niveau national et réparti entre les opérateurs en fonction de leurs volumes de ventes. En fin de période, les vendeurs d'énergie obligés doivent justifier de l'accomplissement de leurs obligations par la détention d'un montant de certificats équivalent à ces obligations. Les certificats sont obtenus à la suite d'actions entreprises en propre par les opérateurs ou par l'achat à d'autres acteurs ayant mené des opérations d'économies d'énergie. En cas de non respect de leurs obligations, les obligés sont tenus de verser une pénalité libératoire de deux centimes d'euro par kWh manquant.
Les certificats d'économies d'énergie sont attribués, sous certaines conditions, par le ministère chargé de l'énergie, aux acteurs éligibles (obligés, mais aussi autres personnes morales non obligées) réalisant des opérations d'économies d'énergie.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté en séance publique le présent article, à l'initiative du Gouvernement, afin de permettre l'émission de certificats d'économie d'énergie pour les sociétés d'économie mixte dont l'objet est l'efficacité énergétique et qui pratiquent le « tiers-financement ».
Le mécanisme de « tiers-financement » consiste à faire financer une rénovation de bâtiment par un tiers : celui-ci réalise l'investissement de rénovation énergétique (conception des travaux, réalisation, montage financier). Suite à la réalisation des travaux, le client verse à la société de tiers-financement un « loyer » dont le montant est inférieur ou égal aux économies d'énergie consécutives à la rénovation. Dès la fin du contrat, les économies d'énergie sont réalisées entièrement au bénéfice du client. L'amélioration de la performance énergétique du bâtiment concerné est garantie contractuellement par un contrat de performance énergétique (CPE).
III. La position de votre commission
Votre rapporteure approuve cette mesure, qui figurait parmi les recommandations du « plan bâtiment durable » présenté par le Gouvernement dans le prolongement du Grenelle de l'environnement.
L'intérêt d'étendre les certificats d'économie d'énergie aux sociétés de « tiers-financement » est que l'on rend ainsi plus attractifs les travaux d'amélioration thermique des bâtiments, en intégrant les certificats aux plans de financement, et en réduisant ainsi le temps de retour sur investissement pour les ménages bénéficiaires.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 30 - Stocks stratégiques de pétrole
Votre commission a délégué au fond cet article à la commission des affaires économiques.
Suivant la décision de celle-ci, elle a adopté cet article sans modification.
Article 30 bis A (articles L. 314-1 [nouveau] et L. 121-7 du code de l'énergie) - Prolongation des contrats d'achat pour les cogénérations de sites industriels
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à prolonger, à titre exceptionnel et transitoire, les contrats d'achat pour les cogénérations de sites industriels d'une puissance supérieure à 12 MW, jusqu'à l'entrée en vigueur en 2017 du marché de capacités prévu par la loi NOME.
I. Le droit existant
Les industriels énergie-intensifs (chimie, agroalimentaire, automobile, papeterie, etc.) ont développé un parc de cogénérations industrielles performantes, qui leur apporte une source de chaleur compétitive et leur permet de valoriser secondairement une production d'électricité. Ces cogénérations industrielles offrent de bonnes performances énergétiques, avec un rendement supérieur à 75 % en moyenne, contre moins de 50 % pour un cycle classique. Elles présentent, en outre, l'intérêt d'offrir un bon niveau de disponibilité, donc de contribuer à la sécurité du système électrique aux niveaux national et local.
Or, les contrats d'obligation d'achat dont bénéficient ces cogénérations industrielles arrivent à échéance pour toutes les installations de plus de 12 MW, alors que la rémunération que pourra leur offrir le marché de capacités prévu par la loi NOME n'interviendra pas avant la fin de l'année 2016. De ce fait, les cogénérations industrielles rencontrent à court terme des difficultés pour financer les investissements indispensables à leur modernisation et la prolongation de leur durée de vie.
La tendance est actuellement au démantèlement de ces installations : alors qu'en 2011, on comptait 45 cogénérations de plus de 12 MW réparties sur 35 sites industriels, en 2013, on ne compte plus qu'une trentaine d'unités réparties sur 20 sites. Soit une puissance installée totale de 1 500 MW.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Les députés ont adopté en séance publique le présent article, à l'initiative du Gouvernement, afin de faire bénéficier les cogénérations industrielles, à titre exceptionnel, d'un « contrat transitoire » avec EDF, qui les rémunèrera pour la disponibilité annuelle de leur capacité de production jusqu'au 31 décembre 2016.
Les termes de ce contrat et le plafond de rémunération sont fixés par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, après avis de la Commission de régulation de l'énergie.
Le coût de ce dispositif transitoire pour EDF est répercuté sur la contribution au service public de l'électricité (CSPE), c'est-à-dire in fine sur les consommateurs d'électricité.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure admet le bienfondé de cet article additionnel, au regard de l'intérêt des cogénérations concernées en termes de rendement énergétique, donc d'économies d'énergie, mais aussi de politique industrielle et d'emplois.
Votre commission a donc décidé d'adopter cet article sans autre modification qu'un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
TITRE III BIS - DISPOSITIONS
RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
Article 30 bis - Ratification de l'ordonnance
n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de
quotas d'émission de gaz à effet de serre (période
2013-2020)
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, procède à la ratification de l'ordonnance du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet, pour sa troisième phase 2013-2020.
I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
La directive 2009/29/CE du 23 avril 2009
La directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87/CE, a été adoptée à la suite de l'adoption du paquet énergie-climat de décembre 2008, afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.
La directive 2009/29/UE marque un approfondissement du système de quotas selon deux principaux axes :
• l'extension du champ d'application du
système à de nouveaux secteurs industriels, comme la
pétrochimie, la fabrication d'aluminium, ainsi qu'à de nouveaux
gaz à effet de serre, tels que le protoxyde d'azote ;
• la fin de l'allocation gratuite des quotas et la
mise en place d'un système d'attribution par mise aux
enchères.
La directive fait évoluer le système actuel vers des mécanismes harmonisés et gérés désormais au niveau européen. A compter de 2013, un montant global de quotas sera disponible pour l'ensemble de l'Union européenne afin d'être réparti entre les différents secteurs d'activité. Ce mécanisme devra permettre de mettre fin aux disparités constatées aujourd'hui entre les différents plans nationaux d'allocation des quotas.
La mise aux enchères des quotas par les États membres devient le mode d'allocation de droit commun. Les entreprises d'électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d'enchères dès 2013. Les autres secteurs verront progressivement leur part d'allocation gratuite de quotas diminuer, passant de 80 % en 2013 à 30 % en 2020, en vue de parvenir à la suppression totale des quotas gratuits en 2027.
La possibilité d'attribuer des quotas gratuits est maintenue, dans certains cas très particuliers, pour les secteurs d'activités exposés à un risque important de « fuite de carbone », c'est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l'UE.
L'article 10 de la directive impose enfin que la moitié au moins du produit des enchères soit affecté à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le Gouvernement a indiqué que les crédits dégagés serviraient à financer le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers.
L'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012
Le gouvernement a été habilité par l'article 2 de la loi n°2011-12 du 5 janvier 2011, à transposer par voie d'ordonnance la directive 2009/29/CE. Cette ordonnance, relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020) a été prise par le Gouvernement le 28 juin 2012.
Les principales modifications apportées par le texte au code de l'environnement sont les suivantes :
• la directive prévoit que doit entrer dans
son champ d'application toute installation de combustion quelle que soit sa
nature. Les installations nucléaires de base sont donc
intégrées au dispositif, à l'article L. 229-5 du code de
l'environnement ;
• l'article 27 de la directive prévoit que les
États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre
d'installations de petite dimension ainsi que les hôpitaux. Dans la
transposition proposée, cette exclusion est prévue pour les
hôpitaux. En contrepartie de leur exclusion du système, des
objectifs de réduction de leurs émissions sont instaurés
;
• l'article L. 229-8 est réécrit pour
prévoir désormais que la mise aux enchères des quotas est
le mode d'allocation de principe. Dans ce même article, le taux de quotas
gratuits pour les secteurs considérés comme non exposés
aux fuites de carbone est défini : ce taux est de 80 % des
émissions des 10 % d'installations les plus performantes du secteur. Ce
taux doit diminuer progressivement chaque année pour s'établir
à 30 % en 2020. Une exception est faite pour les installations des
secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone :
ces installations bénéficient d'un taux de quotas gratuits de 100
%.
La ratification de l'ordonnance
Un projet de loi de ratification de l'ordonnance du 28 juin 2012 a été déposé au Sénat le 19 septembre 2012. Le Sénat l'a adopté le 12 mars 2013 . Transmis le 13 mars 2013 à l'Assemblée nationale, le texte n'a encore pas été inscrit à son ordre du jour.
Le rapporteur du présent texte a dès lors décidé d'intégrer la ratification de cette ordonnance au présent projet de loi, mettant en avant l'encombrement de l'ordre du jour du Parlement et l'insécurité juridique qu'une navette parlementaire prolongée ferait subir au dispositif.
II. La position de votre commission
Votre commission s'est déjà prononcée en début d'année sur cette ratification d'ordonnance. Elle avait alors estimé que la transposition opérée par l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 était une retranscription fidèle et rigoureuse de la directive 2009/29/UE du 23 avril 2009.
Le souci, exprimé par le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, de ne pas ralentir la ratification du texte est compréhensible. Son examen au Sénat avait toutefois été l'occasion d'un débat très riche sur l'avenir du marché carbone européen et l'opportunité de sa réforme.
Le marché carbone fait en effet face à de nombreuses difficultés, pour l'essentiel structurelles. Le système d'échange de quotas a été marqué par des scandales récents, notamment la fraude à la TVA de type « carrousel » intervenue en 2009-2010, qui soulèvent la question de sa régulation. En l'état actuel de la réglementation, cette question de la régulation n'est pas tranchée. Le texte ne prévoit qu'un contrôle ex post du marché par la Commission. Il n'existe pas, aujourd'hui, de « gendarme » du marché européen du carbone.
En outre, le marché européen a dû faire face, ces dernières années, à l'effondrement du cours des quotas carbone. Du fait de la crise, et du fait d'une allocation initiale des quotas trop généreuse, le cours a considérablement diminué, pour s'établir actuellement aux alentours de 5 euros la tonne. Il est généralement estimé qu'il faudrait atteindre 25 ou 30 euros la tonne pour que le système soit incitatif d'un point de vue environnemental.
Cet effondrement des cours a fait l'objet de négociations au niveau européen. La Commission a proposé de procéder à un gel, ou back loading , des enchères à venir. De cette manière, 900 millions de quotas, sur les 8,5 milliards qui devaient être mis aux enchères dans les trois prochaines années, seraient reportés à 2019. Ce gel a pour but de faire remonter le cours du carbone et d'absorber une partie des excédents actuellement sur le marché, que les spécialistes estiment à 1,4 milliard de tonnes. La France avait apporté son soutien à la proposition de la Commission.
Les eurodéputés ont toutefois rejeté, lors de la séance plénière du mardi 16 avril 2013, ce report temporaire d'une partie des quotas du marché européen du carbone. La proposition devrait désormais revenir devant la commission de l'environnement du Parlement européen pour un examen plus approfondi. Le Conseil devrait de son côté poursuivre ses travaux pour établir une position commune des États membres.
Il est apparu à votre commission que l'enjeu, en matière de lutte contre le réchauffement climatique, dépasse aujourd'hui les questions de transposition des textes européens. La proposition de gel des quotas défendue par la Commission ne peut constituer qu'un remède temporaire, qui illustre la nécessité de remettre à plat le marché carbone.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 30 ter (article L. 229-8 du code de l'environnement) - Délai d'extinction de l'allocation de quotas gratuits aux secteurs non exposés aux risques de fuite de carbone
Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, précise la date d'extinction de l'attribution de quotas gratuits, fixée par la directive 2009/29/UE à 2027.
Cet article a été introduit à l'Assemblée nationale par l'adoption de deux amendements identiques, déposés par le rapporteur du projet de loi, Philippe Plisson, ainsi que par Denis Baupin et les députés du groupe écologiste.
Il reprend mot pour mot l'article adopté au Sénat lors de l'examen, en février dernier, de l'ordonnance de ratification de la directive régissant la phase 2013-2020 du marché d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre.
Le quatrième article de l'ordonnance transpose l'article 10 bis de la directive, qui prévoit que l'allocation de quotas gratuits doit correspondre à 80 % des quotas d'émissions des 10 % d'installations les plus performantes du secteur, ce taux devant ensuite diminuer chaque année pour s'établir à 30 % en 2020.
Cependant, et contrairement à ce qui est précisé dans la directive, l'ordonnance ne fixe pas l'échéance suivante, à savoir la suppression totale des quotas gratuits en 2027. L'article additionnel a pour objet d'inscrire cet objectif final à l'article L. 229-8 du code de l'environnement, qui détermine les modalités d'attribution des quotas.
Votre commission ne peut qu'approuver cet article. Il convient en effet de ne pas perdre de vue qu'à terme, les quotas dans leur intégralité devront être alloués par enchères, afin d'avoir un effet incitatif sur le plan environnemental.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
TITRE IV - DISPOSITIONS
TRANSITOIRES ET FINALES
Article 31 (loi du 28 octobre 1943 relative aux
appareils à pression de vapeur employés à terre et aux
appareils à pression de gaz employés à terre ou à
bord des bateaux de navigation maritime)
- Entrée en
vigueur du texte et abrogation de la loi du 28 octobre 1943
Objet : cet article fixe le calendrier d'entrée en vigueur des différents articles du texte. Une entrée en vigueur différée est prévue pour les articles 1 er et 3 à 5, au 1 er juin 2015, pour les articles 7 et 8, au 1 er juillet 2013, et pour l'article 6, au 1 er septembre 2013. Des dispositions transitoires sont également prévues pour les sociétés vétérinaires : un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi leur est laissé pour se mettre en conformité avec l'article 9, qui modifie leur régime. L'article abroge enfin la loi du 28 octobre 1943.
I. Le dispositif proposé
Les articles 1 er et 3 à 5 du projet de loi, relatifs à la transposition de la directive Seveso III n° 2012/18/UE du 4 juillet 2012, entreront en vigueur le 1 er juin 2015.
Les articles 7 et 8, concernant la mise sur le marché des produits et équipements à risques, entreront en vigueur le 1 er juillet 2013.
La loi du 28 octobre 1943 modifiée relative aux appareils à pression de vapeur employés à terre et aux appareils à pression de gaz employés à terre ou à bord des bateaux de navigation maritime est abrogée ; cette abrogation prendra effet à compter du 1 er juillet 2013.
L'article 6, adaptant le code de l'environnement au règlement n° 528/2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l'utilisation des produits biocides, entrera en vigueur le 1 er septembre 2013.
Les sociétés inscrites auprès de l'ordre des vétérinaires avant la promulgation de la présente loi disposeront d'un délai de six mois pour se mettre en conformité avec les dispositions issues de l'article 9.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A l'initiative du rapporteur du projet de loi, trois paragraphes supplémentaires ont été ajoutés à l'article 31. Ils visent remplacer la référence aÌ la loi du 28 octobre 1943, abrogée à compter du 1 er juillet 2013, par les nouvelles dispositions du code de l'environnement concernant les appareils aÌ pression.
Cette modification est opérée à l'article L. 3114-2 du code de la santé publique, et aux articles L. 555-2 et L. 592-23 du code de l'environnement.
III. La position de votre commission
Votre commission se félicite d'une entrée en vigueur modulée en fonction des spécificités de chaque régime législatif. Une telle souplesse est nécessaire dans le cadre d'un projet de loi comportant autant de dispositions diverses.
Concernant les articles 1 er et 3 à 5, l'entrée en vigueur au 1 er juin 2015 est calquée sur celle de la directive Seveso III.
L'entrée en application des articles 7 et 8 et l'abrogation de la loi du 28 octobre 1943 au 1 er juillet 2013 correspond à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement.
L'article 6 entre en vigueur au 1 er septembre 2013, dans la mesure où le règlement n° 528/2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l'utilisation des produits biocides remplace et abroge la directive 98/8 à compter du 1 er septembre 2013.
Enfin, le délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, fixé au cinquième alinéa, a pour objectif de laisser aux sociétés inscrites auprès de l'ordre des vétérinaires le temps de se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions prévues par l'article 9.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
* 34 En application de l'accord conclu au début de l'année 2012 entre les présidents des deux commissions issues de la partition de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (CEDDAT), qui a été communiqué aux hautes autorités du Sénat.
* 35 Les PME, au sens communautaire, sont définies comme les entreprises qui emploient moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros.