EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (Article 4 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer) - Prolongement de la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques jusqu'au 1er janvier 2016
Commentaire : cet article permet au Gouvernement de prolonger la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques jusqu'au 1 er janvier 2016
I. Le droit en vigueur
L' article 4 de la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les DOM a créé, dans chacun des départements de la Guadeloupe et de la Martinique, un établissement public d'État dénommé « Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques », dite « Agence des cinquante pas géométriques ».
Son premier alinéa précise que :
- la durée de vie de ces agences est de quinze ans ;
- cette durée peut être prolongée par décret pour une durée maximale de deux ans . Un décret du 27 janvier 2011 78 ( * ) a ainsi prolongé la durée de vie des agences jusqu'au 1 er janvier 2014 ;
- elle peut également être réduite par décret portant création d'un établissement public foncier.
II. Le dispositif de la proposition de loi
L'article 1 er de la présente proposition de loi modifie le premier alinéa de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1996 précitée :
- la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques pourra être prolongée par décret pour une durée qui ne peut excéder le 1 er janvier 2016 (1°) ;
- la possibilité de réduire cette durée par décret portant création d'un établissement public foncier est supprimée (2°).
III. La position de votre commission
Comme indiqué dans l'exposé général du présent rapport, votre commission estime que la possibilité de prolonger la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques jusqu'au 1 er janvier 2016 constitue une mesure d'urgence , aucune structure n'étant à même de reprendre au 1 er janvier 2014 les missions de régularisation foncière et d'aménagement de la zone des cinquante pas géométriques exercées aujourd'hui par ces agences.
La création d'établissements publics fonciers d'État en Guadeloupe et en Martinique n'est aujourd'hui plus d'actualité, ce qui justifie la suppression de la possibilité de réduire la durée de vie des agences par décret portant création d'un tel établissement.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 2 (Articles L. 5112-5 et L. 5112-6 du code général de la propriété des personnes publiques) - Prorogation de deux ans de la date limite de dépôt des demandes de régularisation par les occupants sans titre de la zone des cinquante pas géométriques
Commentaire : cet article reporte au 1 er janvier 2015 la date limite de dépôt des demandes de régularisation des occupants sans titre de la zone des cinquante pas géométriques
I. Le droit en vigueur
? L' article L. 5112-5 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) porte sur la procédure de régularisation des occupants sans titre d'établissements à usage professionnel situés sur la zone des cinquante pas géométriques.
Son premier alinéa dispose que les terrains situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux occupants qui y ont édifié ou fait édifier avant le 1 er janvier 1995, ou à leurs ayants droit, des constructions affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel.
Son deuxième alinéa précise que les demandes de cession doivent être déposées avant le 1 er janvier 2013 , sous peine de forclusion.
? L' article L. 5112-6 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) porte sur la procédure de régularisation des occupants sans titre de constructions à usage d'habitation situées sur la zone des cinquante pas géométriques.
Son premier alinéa dispose que les terrains situés dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux personnes ayant édifié ou fait édifier avant le 1 er janvier 1995, ou à leurs ayants droit, des constructions à usage d'habitation.
Son deuxième alinéa précise que, à défaut d'identification des personnes ayant édifié ou fait édifier, ces terrains peuvent être déclassés aux fins de cession à titre onéreux aux occupants de constructions affectées à leur habitation édifiées avant le 1 er janvier 1995.
Son troisième alinéa indique que les demandes de cession doivent être déposées avant le 1 er janvier 2013 , sous peine de forclusion.
II. Le dispositif de la proposition de loi
L'article 2 de la présente proposition de loi modifie le deuxième alinéa de l'article L. 5112-5 précité et le troisième alinéa de l'article L. 5112-6 précité afin de fixer au 1 er janvier 2015 le délai de dépôt des demandes de cession à titre onéreux .
III. La position de votre commission
Comme indiqué dans l'exposé général du présent rapport, aucune date limite n'existait jusqu'à la « loi Grenelle II » pour le dépôt des demandes de régularisation des occupants sans titre des espaces urbains et des zones d'urbanisation diffuse de la zone des cinquante pas géométriques.
L'article 32 de la « loi Grenelle II » a fixé au 1 er janvier 2013 la date limite de dépôt des demandes de régularisation , ceci « afin d'inciter les occupants sans titre de la zone à se régulariser au plus vite » 79 ( * ) .
Combinée avec le renforcement des missions des Agences des cinquante pas géométriques en matière de régularisation foncière, la fixation d'une date limite a permis l'accélération du processus de régularisation , comme votre rapporteur l'a souligné dans l'exposé général du présent rapport.
L'Agence des cinquante pas géométriques de la Martinique souligne donc qu' « il convient (...) de maintenir une date de forclusion pour le dépôt des demandes de cession, ne serait-ce qu'en raison de ses effets psychologiques forts » 80 ( * ) .
Le présent article va de pair avec la prorogation de la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques prévue par l'article 1 er de la présente proposition de loi, dont la régularisation des occupants sans titre est la mission principale. Comme l'indique le ministère des outre-mer « le découplement des deux dates tient au fait que les agences, dans leur dernière année d'existence, devront traiter le stock des demandes afin de laisser à l'éventuel repreneur une situation assainie » 81 ( * ) .
Le report de la date limite de dépôt des demandes de régularisation paraît d'autant plus nécessaire que :
- dans chacun des deux départements, on estime à 3 000 le nombre de dossiers pouvant encore être déposés 82 ( * ) ;
- en Martinique, l'Agence des cinquante pas géométriques souligne qu'environ 300 demandes ont été recueillies hors délai au cours du premier trimestre 2013 . Elle souligne ainsi que « les campagnes de sensibilisation ont été interrompues mais la rémanence de l'action vigoureuse menée durant deux ans et demi se fait encore sentir » 83 ( * ) .
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 3 (nouveau) (Article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer) - Modalités de mise en oeuvre d'une procédure de titrement dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin
Commentaire : cet article modifie les modalités de mise en oeuvre de la procédure de reconstitution des titres de propriété outre-mer prévue par l'article 35 de la LODEOM
I. Le droit en vigueur
L'article 35 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) a prévu la mise en oeuvre d'une procédure de reconstitution des titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus .
Le I de cet article autorise ainsi la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété sur ces territoires pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus . Ce GIP peut prendre toute mesure permettant de définir ces biens et d'en identifier les propriétaires, et créer ou gérer l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet.
Son II précise que ce GIP est constitué de l'État - titulaire de la majorité des voix au sein de l'assemblée générale et du conseil d'administration -, des régions d'outre-mer, de la collectivité de Saint-Martin ainsi que d'associations d'élus locaux et de représentants des officiers publics ministériels intéressés des collectivités concernées.
Par ailleurs, toute autre personne morale de droit public ou de droit privé peut être admise comme membre du GIP dans les conditions fixées par la convention constitutive. La représentation de chacun des membres au conseil d'administration du groupement est déterminée par cette même convention.
Son III dispose que le président du conseil d'administration est désigné par arrêté conjoint du ministre de la justice et du ministre chargé de l'outre-mer, après avis des présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion et du président du conseil territorial de Saint-Martin.
Son IV indique que le personnel du groupement est constitué de personnes mises à disposition par ses membres . Il peut par ailleurs recruter, en tant que de besoin, des agents contractuels de droit public ou de droit privé.
Son V dispose que le GIP ainsi que les personnes déléguées par lui peuvent se faire communiquer de toute personne tous documents et informations nécessaires à la réalisation de la mission du groupement , y compris ceux contenus dans un système informatique ou de traitement de données à caractère personnel, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel.
Les agents du groupement et les personnes qu'il délègue sont tenus de respecter la confidentialité des informations recueillies au cours de leur mission sous peine des sanctions prévues par le code pénal. Toutefois, ces informations peuvent être communiquées aux officiels publics ministériels, quand elles sont nécessaires à l'exercice de leurs missions.
Le GIP établit chaque année un rapport public rendant compte des conditions d'exécution de sa mission et précisant les résultats obtenus.
Son VI dispose que le GIP peut créer un fichier de données à caractère personnel dans les conditions de la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés 84 ( * ) .
Son VII précise qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de cet article, après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) pour ce qui concerne les dispositions des V et VI.
II. Le dispositif introduit à l'initiative du Gouvernement
A l'initiative du Gouvernement, votre commission a introduit le présent article dans la proposition de loi . Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 35 de la LODEOM .
Le nouveau I dispose que, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin, une procédure, dite « procédure de titrement » 85 ( * ) , peut être mise en oeuvre, ayant pour objets :
- d'une part, de collecter et d'analyser tous les éléments propres à inventorier les biens fonciers et immobiliers dépourvus de titres de propriétés ainsi que les personnes dépourvues de titres de propriété ;
- d'autre part, d'établir le lien entre un bien et une personne, afin de constituer ou de reconstituer ces titres.
Le nouveau II précise que cette procédure peut être conduit e :
- par un GIP, qui peut être constitué dans chacun des territoires concernés . Chaque GIP est constitué de l'État, de la région d'outre-mer concernée ou, selon le cas, du Département de Mayotte ou de la collectivité de Saint-Martin, ainsi que d'associations d'élus locaux et de représentants des notaires. Le groupement peut recruter directement et en tant que de besoin des agents contractuels de droit public ou de droit privé 86 ( * ) ;
- ou par un opérateur public foncier , sous réserve que le statut de cet opérateur soit complété des dispositions permettant la mise en oeuvre de cette nouvelle mission. L'organe délibérant de cet opérateur est alors complété par les représentants des personnes mentionnées précédemment 87 ( * ) .
Le nouveau III précise que l'opérateur public foncier ou le GIP chargé de la procédure de titrement crée et, le cas échéant, gère l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun, et effectue les travaux et missions connexes ou complémentaires rendus nécessaires par la conduite de la procédure de titrement .
Pour l'accomplissement de sa mission, il peut créer un fichier de données à caractère personnel dans les conditions de la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
Sans que puisse leur être opposé le secret professionnel, la structure chargée de la procédure de titrement ainsi que les personnes qu'elle délègue, peuvent se faire communiquer de toute personne tous documents et informations nécessaires à la réalisation de la procédure de titrement, y compris ceux contenus dans un système informatique ou de traitement de données à caractère personnel.
Les agents de la structure chargée de la procédure de titrement et les personnes qu'elle délègue sont tenus de respecter la confidentialité des informations recueillies au cours de leur mission sous peine des sanctions prévues par le code pénal.
Ces informations sont communiquées aux officiers publics ministériels concernés, aux représentants de l'État ainsi qu'aux responsables des exécutifs des collectivités territoriales.
III. La position de votre commission
Comme indiqué dans l'exposé général du présent rapport, le foncier des outre-mer est marqué par une « absence massive de titres de propriété » 88 ( * ) liée à des successions non réglées et à des occupants de fait ou sans titre 89 ( * ) .
Ainsi que le souligne le ministère des outre-mer, « ces situations ont pu naître il y a plusieurs dizaines d'années, sans que les personnes concernées, héritiers présomptifs ou occupants de fait, n'aient agi pour les régulariser » 90 ( * ) et « plusieurs générations ont pu se succéder jusqu'à aujourd'hui, concernant plusieurs dizaines de personnes, dont nombre d'entre elles ont pu s'installer soit en métropole ou dans des pays limitrophes de leur région d'origine ou plus lointains, en s'abstenant de donner des signes de vie » 91 ( * ) .
Ces situations sont donc très complexes et « exigent, pour les dénouer, de lourds investissements par le recours à des professionnels, qu'ils soient notaires, généalogistes, géomètres ou autres, dont le montant est le plus souvent supérieur à la valeur des biens concernés » 92 ( * ) .
L'absence de titres de propriété a des conséquences sociales importantes : le titre de propriété est en effet la base principale de l'accès aux crédits bancaires. Il peut par ailleurs servir de garantie à des engagements économiques. Il ouvre également la possibilité de bénéficier d'aides publiques favorisant la rénovation de l'habitat.
Par ailleurs, elle nuit à la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction :
- notre ancien collègue Henri Torre soulignait dès 2008 « l'imprécision fréquente voire (...) l'absence de titres de propriété qui rend difficile le règlement des successions passées », ceci conduisant à « une grande difficulté à libérer les terrains pour les rendre propres à la construction de nouveaux équipements ou à la mise en place de logements sociaux » 93 ( * ) ;
- nos collègues Georges Patient et Éric Doligé ont eux aussi relevé que « le problème de l'indivision concourt (...) à la rareté du foncier . Ce problème découle de la difficulté à reconstituer les origines de la propriété ou de finaliser les listes d'indivisaires, et se trouve accentué par le nombre d'indivisions successorales. Cette situation complique pour l'administration la constitution de réserves foncières » 94 ( * ) ;
- le ministère des outre-mer souligne que « sur le plan de l'aménagement public, l'absence de titre est aussi un handicap majeur, notamment dans la réalisation de logements sociaux » 95 ( * ) . Elle peut conduire à limiter l'action des établissements publics fonciers. Ainsi, à La Réunion, une opération de résorption de l'habitat insalubre concernant la commune de Trois-Bassins portée par l'établissement public foncier a dû être abandonnée, plus de 80 % des occupants de logements n'ayant pu justifier de leur propriété 96 ( * ) .
Dans ce contexte, l'article 35 de la LODEOM avait prévu la création d'un GIP chargé de reconstituer les titres de propriété dans les DOM et à Saint-Martin , en s'inspirant du GIP institué par l'article 24 de la loi de 2006 portant réforme des successions et des libéralités 97 ( * ) afin de reconstituer les titres de propriété en Corse.
Ce GIP n'a cependant pas été mis en place à ce jour, faute de publication du décret d'application . Votre rapporteur l'a d'ailleurs regretté à plusieurs reprises en tant que rapporteur pour avis des crédits budgétaires de la mission « Outre-mer » 98 ( * ) .
Comme indiqué précédemment, une mission de préfiguration a présenté son rapport final à la Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) le 10 mai 2011. Consulté sur le projet de décret, le Conseil d'État a estimé qu'il ne respectait pas les termes de l'article 35 précité, celui-ci prévoyant la constitution d'un seul GIP pour l'ensemble des collectivités concernées, alors que le projet du Gouvernement proposait la constitution d'un GIP distinct pour chaque collectivité.
Votre rapporteur note que la création d'un seul GIP pour l'ensemble des collectivités ultramarines concernées avait été critiquée par plusieurs membres de notre Haute assemblée lors des débats sur la LODEOM : nos collègues Marc Massion et Éric Doligé soulignaient alors que « l'organisation matérielle du groupement d'intérêt public [nécessiterait] d'être adaptée à la dispersion géographique des départements d'outre-mer, ce qui pose la question de la création éventuelle d'antennes régionales » 99 ( * ) , tandis que notre ancien collègue Jean-Paul Virapoullé estimait que « compte tenu de la diversité des situations des départements d'outre-mer, il [aurait été] plus cohérent d'autoriser la constitution de deux groupements ayant le même objet : l'un pour la région Antilles-Guyane ; l'autre pour l'Océan Indien » 100 ( * ) .
Il est regrettable qu'il ait fallu près de deux ans pour que la mission de préfiguration aboutisse à une conclusion similaire, le ministère des outre-mer indiquant qu'« une des principales conclusions de la mission de préfiguration consistait à préconiser la création d'une structure de titrement dans chacun des territoires concernés, en raison des spécificités et des comportements différents et habitudes des populations, selon les régions 101 ( * ) ».
Votre rapporteur se réjouit que le Gouvernement ait pris l'initiative de proposer l'introduction du présent article afin de permettre enfin la mise en oeuvre de la mission de titrement évoquée depuis 2009.
Par rapport au dispositif issu de la LODEOM, le présent article comporte les avancées suivantes :
- la procédure de titrement est désormais « décentralisée » au niveau de chaque collectivité concernée ;
- il sera possible de confier la mission de titrement à des organismes existants , ceci permettant d'éviter la création d'organismes supplémentaires ;
- le présent article offre davantage de souplesse aux collectivités pour adapter l'outil aux contraintes locales : elles pourront opter pour la création d'un GIP ou confier la mission de titrement à un opérateur foncier ;
- Mayotte est désormais inscrite dans la liste des collectivités autorisées à mettre en place la mission de reconstitution des titres de propriété.
Le dispositif proposé par le présent article présente, aux yeux de votre rapporteur, plusieurs avantages : il limite les effets négatifs d'une solution trop centralisée, il offre une réelle souplesse organisationnelle quant au choix de l'opérateur, il apporte une réponse adaptée aux besoins spécifiques de chaque territoire et, enfin, il engage le processus de mutualisation des moyens techniques et budgétaires.
Votre rapporteur note que, selon les informations transmises par le ministère des outre-mer, le dispositif a été présenté au début de l'année 2013 à l'ensemble des partenaires institutionnels et professionnels concernés et il « emporte l'adhésion de tous les acteurs du projet » 102 ( * ) .
Enfin, d'après le ministère, les différentes collectivités pourraient effectuer les choix suivants :
- à Saint-Martin, la solution du GIP est privilégiée ;
- en Guadeloupe et en Martinique, la procédure pourrait être jointe aux activités de l'établissement public foncier local (EPFL) ;
- en Guyane, la mission pourrait être confiée à l'Établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG) ;
- à La Réunion, la solution de l'établissement public foncier emporte l'agrément des partenaires du projet ;
- à Mayotte enfin, la solution du GIP est envisageable. La création d'un établissement public foncier est vivement souhaitée même si le choix entre un établissement public foncier local ou d'État reste à arbitrer.
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Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé. |
Intitulé de la proposition de loi
A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de conséquence modifiant l'intitulé de la proposition de loi.
* 78 Décret n° 2011-119 du 27 janvier 2011 pris pour l'application de l'article 4 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.
* 79 Exposé sommaire de l'amendement n° 1648 du Gouvernement sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement déposé lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale.
* 80 Contribution écrite transmise à votre rapporteur.
* 81 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.
* 82 Cf. réponse du ministère des outre-mer au questionnaire transmis par votre rapporteur.
* 83 Contribution écrite transmise à votre rapporteur.
* 84 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 85 Le terme « titrement » n'est pas un terme juridique. Il constitue, d'après les informations transmises par le ministère des outre-mer, « un néologisme qui peut être défini comme la matérialisation par l'autorité publique d'un droit sur un espace foncier au nom d'une personne ou d'une collectivité avec inscription dans un registre public ». Par ailleurs, « ce terme est généralement usité dans les opérations de sécurisation foncière par le titre de propriété qui sont conduites dans de nombreux pays, que ce soit en Europe orientale ou centrale, en Afrique sub-saharienne, ou encore à Madagascar, qui connaissent des situations de désordre juridique handicapant leur développement ». Enfin, « ce même terme est employé par le Conseil supérieur du notariat français lorsque sa commission de titrement intervient pour aider à sécuriser le foncier de nombreux pays ».
* 86 En règle générale, les GIP ont des collaborateurs principalement issus des services de ses membres, les recrutements propres ne pouvant être réalisés qu'à titre complémentaire. Or, pour ce qui concerne le GIP chargé de la mission de titrement, comme l'indique le ministère des outre-mer, au niveau de l'État ou de la région, « les personnes susceptibles de répondre aux compétences spécifiques de la mission, comme une formation notariale (...), n'y sont pas présents. Cette formation se trouve, en revanche chez les notaires et/ou dans les cabinets juridiques ». En conséquence, « il convient (...) de déroger à l'article 109 [de la loi du 17 mai 2011] pour garantir que le recrutement de (...) personnels [spécialisés], dont le nombre peut augmenter en fonction des résultats que l'on attend de la mission (...), ne soit empêché du fait que cet effectif ne pourrait plus être considéré comme complémentaire ».
* 87 D'après les informations transmises par le ministère des outre-mer, il s'agirait de créer un collège spécifique titrement au sein du conseil d'administration des opérateurs fonciers.
* 88 Réponse du ministère des outre-mer au questionnaire transmis par votre rapporteur.
* 89 D'après le ministère des outre-mer, la mission de préfiguration du GIP prévu par la LODEOM a estimé que 45 à 60 % du territoire de Saint-Martin, de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion étaient concernés par l'absence de titres de propriété. La situation est moins difficile en Guyane où près de 90 % du territoire appartient à l'État. La situation foncière est par contre extrêmement difficile à Mayotte.
* 90 Ibid.
* 91 Ibid.
* 92 Ibid.
* 93 « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Rapport d'information n° 355 (2007-2008) fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le logement en outre-mer, M. Henri Torre, p. 45.
* 94 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Rapport d'information n° 48 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances sur la défiscalisation du logement social en outre-mer, MM. Georges Patient et Éric Doligé, p. 37.
* 95 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.
* 96 Ibid.
* 97 Loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.
* 98 Cf. Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome IV : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 28 et Avis n° 149 (2012-2013) présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2013, Tome VI : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 23.
* 99 Rapport n° 232 (2008-2009), Ibid., p. 121-122.
* 100 Avis n° 240 (2008-2009) présenté au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, M. Jean-Paul Virapoullé, p. 40.
* 101 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteur.
* 102 Ibid.