EXAMEN EN COMMISSION
Le mercredi 24 avril 2013
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Lors de notre dernière réunion, je vous avais fait part d'une lettre du Premier ministre engageant pour l'examen du projet de loi sur l'élection des sénateurs, la procédure accélérée. Par un autre courrier adressé au président du Sénat, il confirme la position exprimée par la ministre des relations avec le Parlement en conférence des présidents : le Gouvernement renonce à faire usage de cette procédure.
EXAMEN DU RAPPORT
M . Philippe Kaltenbach, rapporteur . - Notre commission est très attachée au bicamérisme qui se justifie notamment par une représentation différente de la Nation au sein des deux assemblées. L'égalité devant le suffrage énoncée à l'article 3 de la Constitution doit se concilier avec la fonction de représentation des collectivités territoriales confiée au Sénat par son article 24. La réforme qui nous est proposée ne remet pas en cause le mode d'élection des sénateurs - par moitié et au suffrage universel indirect - mais, s'inspirant des travaux de la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, il apporte sur deux points des modifications relevant de la loi ordinaire. Il prévoit ainsi de réintroduire le scrutin proportionnel dans les départements élisant au moins trois sénateurs et de modifier la composition du collège des grands électeurs. Quant aux sénateurs représentant les Français établis hors de France, ils sont concernés par un autre texte, en cours de discussion au sein du Parlement.
Le Sénat est élu au suffrage universel depuis la III ème République. Il a été dès l'origine le « grand conseil des communes de France » comme le nommait Gambetta, avec un délégué par commune, quelque soit la taille de celle-ci, avant que la loi de 1884 ne fasse varier - de 2 à 30 - le nombre de délégués en fonction du nombre de conseillers municipaux. La IV ème République a maintenu le principe du double mode de scrutin ainsi que la stabilité du collège électoral. Sous la V ème République, le seuil du scrutin proportionnel initialement fixé à 5 a été abaissé, en 2000, à 3 avant de remonter à 4 en 2004. Ce mode d'élection favorise la parité puisqu'il aboutit à l'élection de 38% de femmes contre 17% pour le scrutin majoritaire.
Le texte ajoute ainsi 3 125 délégués supplémentaires pour les communes de plus de 30 000 habitants, augmentation très relative dans un collège total de plus de 151 000 délégués des conseils municipaux... Une telle réforme respecte la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, selon laquelle les électeurs sénatoriaux doivent essentiellement être titulaires d'un mandat local. Tel est l'objet de l'article 1 er du projet de loi. L'article 2 prévoit l'abaissement à trois sièges du seuil d'application du scrutin proportionnel. Le nombre des sénateurs élus selon ce mode de scrutin passerait de 50 à 75%. Ce texte vise à mieux assurer l'égalité devant le suffrage en apportant des corrections somme toutes limitées.
Mme Laurence Cohen , rapporteure de la délégation au droit des femmes et à l'égalité des chances ente les hommes et les femmes . - Le Sénat est longtemps demeuré masculin : à la veille du renouvellement de 2001, on ne comptait encore que 20 sénatrices pour 321 sièges, à peine 6,5 %. Grâce aux obligations de parité prévues par la loi du 6 juin 2000, leur nombre a été multiplié par quatre puisqu'à la veille du renouvellement de 2011 on comptait 80 sénatrices, occupant 23,3 % des 343 sièges. Avec la même efficacité, cette loi a permis aux femmes de représenter 48% des membres des conseils régionaux, 48,5% des membres des conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants et 44,4% de notre représentation au Parlement européen. En 2001 et 2008, période au cours de laquelle le Sénat a été entièrement renouvelé, 61 sénatrices ont été élues au scrutin proportionnel contre seulement 10 au scrutin majoritaire.
Si les élections sénatoriales de 2011 ont confirmé le rôle déterminant du scrutin proportionnel dans la progression de la parité, le nombre de femmes au Sénat a enregistré un léger tassement, de 80 à 77. Un nouvel élan est donc nécessaire pour reprendre le chemin d'une parité effective. Le projet de loi peut-il y contribuer ?
Nous sommes favorables à l'abaissement à trois sièges du seuil du scrutin proportionnel : ceci devrait avoir un effet positif sur le nombre des sénatrices. Sa portée sera cependant très limitée si les têtes de listes continuent à être presque toujours des hommes et si des listes dissidentes sont formées pour contourner la parité. Dans les départements comportant trois sièges, ces deux facteurs pourraient même jouer un rôle déterminant. Comment renforcer les effets de cette timide réforme ? Fallait-il aller plus loin et recommander d'abaisser à deux sièges le seuil de la proportionnelle ? Avant de nous prononcer, nous demandons une étude sur l'impact de la mesure sur la parité et la diversité politique - car les responsables des partis politiques sont inquiets...
Avec la réforme, 93 sénateurs continueront d'être élus au scrutin majoritaire, y compris outre-mer. Nous ne devons pas nous résigner à ce que ceux-ci soient dispensés de toute obligation paritaire. Aussi notre recommandation n°4 suggère-t-elle que dans ce cas, le candidat et son remplaçant soient de sexes différents.
Notre recommandation n°5 porte sur le remplacement, à l'occasion d'une prochaine révision de la Constitution, du verbe « favorise » par « garantit » dans la fameuse formule relative à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux.
Quant à la recommandation n°1, elle a une portée symbolique. Il s'agit, dans l'intitulé de ce texte dont l'objectif est de favoriser l'accès des femmes au mandat sénatorial, de réparer le regrettable oubli des sénatrices après les mots « l'élection des sénateurs ».
A propos de l'augmentation le nombre de délégués supplémentaires représentant les communes de plus de 30 000 habitants, l'étude d'impact indique - naïvement ! - que « l'obligation de parité ne s'impose pas dans la désignation des délégués supplémentaires ». Il faut y remédier. Ce sera d'autant plus facile que nombre de délégués composant le collège sénatorial sont élus au scrutin de liste.
La composition paritaire de ce collège ne suffira évidemment pas à garantir l'élection d'un plus grand nombre de candidates, elle pourrait en revanche avoir un effet dissuasif sur le dépôt des listes dissidentes conçues pour contourner la parité. Le ministère de l'intérieur ne disposant pas, de façon étonnante, de données genrées sur la composition du collège sénatorial...
Mme Jacqueline Gourault . - Vous voulez dire sexuées ?
Mme Laurence Cohen . - Notre recommandation n°6 vise à ce que ces informations soient systématiquement collationnées à l'issue de chaque élection sénatoriale. Pour l'heure, faute de données précises, nous en sommes réduits aux conjectures.
Le nombre des délégués supplémentaires dans les communes de plus de 30 000 habitants devrait passer de 12 569 à 15 744. Il est anormal que leur élection ne prévoie aucune obligation de parité et la recommandation n°7 tend à y remédier.
Notre recommandation n°8 concerne les partis politiques, lesquels doivent veiller à une stricte parité dans la désignation des têtes de liste qui se réclament d'eux. Leur bonne volonté est très inégale. Rappelons-les à la responsabilité qui leur est confiée par l'article 4 de la Constitution.
Faut-il étendre aux élections sénatoriales les pénalités financières applicables aux élections législatives ? Refuser d'enregistrer des listes, comme aux élections régionales, si la parité des têtes de liste n'est pas respectée au plan national ? Il faudra en débattre à l'occasion de prochaines réformes et notamment celle, envisagée par la commission Jospin, de la modulation de l'aide financière aux partis politiques. Enfin, des avancées en matière de statut de l'élu devraient faciliter l'exercice de leur mandat par les femmes comme par les hommes.
Lorsque l'on travaille sur la parité, on travaille sur le partage des pouvoirs et comme le dit Réjane Sénac, politologue et chercheure au CNRS : « Questionner le pouvoir, c'est aussi questionner toutes les autres inégalités ».
M. Jean-Jacques Hyest . - On l'a vu lorsque le seuil du scrutin proportionnel a été abaissé à 3 en 2000, les résultats attendus ne se produisent pas forcément...
Certes, le scrutin proportionnel s'appliquait initialement à partir de 5 sièges -sauf en Ile-de-France - puis de 3, et à nouveau 4 quand nous étions aux affaires. Nous sommes pour notre part opposés à un seuil à 3 sièges.
Malgré les grandes ambitions de la commission Jospin, le Gouvernement a préféré jouer la prudence, en raison d'une décision très claire du Conseil constitutionnel sur la représentation démographique et celle des collectivités. Le présent texte aura un réel effet dans quelques départements comptant une grande métropole ; en Seine-et-Marne, il n'ajoutera que 8 délégués sur un total de 2 800.
Madame le rapporteur de la délégation, ne faudrait-il pas préférer le terme « sexué » à celui de « genré » ?
Mme Laurence Cohen, rapporteure . - Il faut savoir bousculer les choses.
M. Jean-Jacques Hyest . - Mais sans excès... Le scrutin proportionnel n'apporte pas toujours la parité. Lors du dernier renouvellement, seuls 39 sièges sur 112 sont ainsi revenus à des femmes. J'entends vos propos sur les têtes de listes mais tant que les élections s'inscriront dans un cadre départemental, il sera difficile de faire autrement.
Dans l'hypothèse d'un abaissement du seuil à deux sièges, il faudra 66% des voix pour remporter les deux. Dans cette configuration, on donne un siège à chacun des deux grands partis politiques. Pourquoi organiser encore des élections ?
Ramener le seuil à 3 s'accompagnera pendant une période transitoire d'une multiplication des listes dissidentes menées par des sénateurs sortants estimant ne pas avoir démérité. En fait, plus on abaisse le seuil, moins la parité est assurée. On a modifié le mode d'élection du conseil général, on s'apprête à modifier celui du Sénat, j'attends de voir l'introduction du scrutin proportionnel pour les élections législatives - et le nouveau découpage...
Quoi qu'il en soit, ce n'est pas une modification du mode de scrutin qui fera l'adhésion à une politique.
Mme Jacqueline Gourault . - On l'a vu aux élections régionales.
M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je pense que la dernière phrase de M. Hyest peut mettre toute le monde d'accord...
M. Pierre-Yves Collombat . - On nous qualifie d'anomalie, on veut nous mettre en binôme avec le Conseil économique, social et environnemental, on tend maintenant à restreindre la part des ruraux... Car plus la parité est respectée, moins les territoires ruraux sont représentés. L'abaissement du seuil du scrutin proportionnel à 3 sièges me semble plutôt positif. Les évolutions démographiques sont toujours traduites avec retard dans le nombre de sièges attribués à chaque département. Dans l'ancien mode de scrutin, avec plus d'un million d'habitants, le Var ne disposait ainsi que de trois sénateurs. Quant aux effets politiques d'une telle modification, ils sont incalculables, en témoigne la dernière reforme qui devait défavoriser la gauche.
L'augmentation du nombre de délégués aurait pour effet d'amenuiser encore ce qui reste du poids politique des territoires ruraux. Alors que le Sénat est censé représenter les collectivités territoriales, les nouveaux délégués n'auront aucune idée du fonctionnement de celles-ci. Je concède toutefois qu'avec 3 000 délégués supplémentaires sur un total d'environ 155 000 cette modification ne changera pas grand-chose. Je ne suis pas encore décidé.
M. Alain Richard . - Quelques observations pour soutenir ce projet de loi. A ceux qui prétendent que l'abaissement du seuil favoriserait les listes des partis, je rappelle que dans la vraie vie, lorsque l'enjeu se concentre sur trois sièges, aucune liste ne peut se permettre de comporter des personnalités qui n'attireraient pas les suffrages des grands électeurs.
En revanche, l'allocation des sièges entre les départements n'est à l'évidence - le Conseil constitutionnel l'admet - pas conforme à leur poids démographique respectif. La Creuse et Paris sont surreprésentés ; malgré l'institution de députés des Français de l'étranger, nos compatriotes élisent toujours douze sénateurs, contre sept pour un département très peuplé.
Pour améliorer la représentativité démographique du collège électoral, il y a beaucoup de travail ! Une commune de moins de 3 500 habitants a 7 délégués, une commune de 3 501 habitants 15. Entre 3 500 et 9 000, elles en ont toutes le même nombre. Il est multiplié par deux dès que l'on franchit le plafond de 9 000 habitants. Comment faire, sinon réduire le nombre des électeurs ? Et avec quel effet politique ? Il y aura donc un consensus républicain pour ne toucher à rien.
Une question intéressante a été soulevée par la commission Jospin : près de 97% des grands électeurs sont aujourd'hui des représentants des communes. Or le Conseil constitutionnel a rappelé que le Sénat est le représentant de toutes les collectivités territoriales. Il faudrait que le département et la région soient, au regard de leur rôle dans la vie territoriale, mieux représentés.
Contrairement à M. Hyest, il me semble que la décision du Conseil constitutionnel de 2000 n'est pas tout à fait claire. Il s'est borné à censurer une augmentation du nombre de délégués non élus mais n'a pas indiqué si la part substantielle d'élus locaux qu'elle exige au sein du collège électoral s'apprécie au niveau du collège ou des représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales. Une chose est certaine à mes yeux : il n'accepterait pas que cinq représentants sur six ne soient pas des élus.
M. Jean-Jacques Hyest . - Je parlais des communes !
M. Alain Richard . - Si l'on recherche une meilleure représentativité du collège, on est obligé de comparer la représentation non seulement des différentes communes mais aussi des différentes collectivités ! Il est dommage que le projet de loi n'aborde pas ce point.
M. Christian Favier . - Ces propositions ne changent que marginalement le mode de scrutin actuel. Pour notre part, nous sommes favorables au scrutin proportionnel dans les départements élisant trois sénateurs ou plus, afin de promouvoir l'objectif de parité et d'assurer une meilleure représentation de l'opposition.
Pourquoi se limiter à un délégué par tranche de 800 habitants ? Nous sommes favorables à un collège électoral plus élargi. Je sais que le Conseil constitutionnel s'est montré défavorable à l'idée d'un délégué supplémentaire pour chaque tranche de 300 habitants, mais entre 300 et 800, il y a une marge. Les modifications proposées créent 3 175 délégués supplémentaires. Peut-on en connaître la répartition par département ?
M. Jean-Jacques Hyest . - Bonne question !
M. Christian Favier . - Les petites communes auront un délégué pour 300 à 400 habitants, les grandes villes un pour 3 000 à 4 000. On peut difficilement prétendre que la représentation du monde rural est affaiblie. Nous sommes favorables aux recommandations de la délégation aux droits des femmes sur la parité.
M. Michel Mercier . - Je remercie le rapporteur pour la présentation la plus anodine qu'il nous a faite de ce texte ! Pourtant, une loi électorale n'est jamais innocente, et celle-ci pas plus que les autres.
Son article 1 er prévoit l'élection d'un délégué supplémentaire par tranche de 800 habitants, et non plus 1 000, dans les communes de plus de 30 000 habitants. Il est impensable de voter cette disposition sans connaître les conséquences précises de la mesure. L'étude d'impact prévoit environ 3 000 délégués en plus, mais combien dans chaque département ?
Les délégués supplémentaires du Rhône passeraient de 600 à plus de 800, et représenteraient un quart du collège. Constitutionnellement, c'est contestable : en 2000, le Conseil constitutionnel a rappelé que le corps électoral devait être essentiellement composé de membres d'assemblées délibérantes des collectivités. Or désormais, les 800 délégués non élus locaux seraient en mesure d'élire deux sénateurs. Dans ces conditions, il faut arrêter de dire que les sénateurs représentent les collectivités territoriales ! Ils représenteront les cousins, les maîtresses, les copains des élus municipaux ...
M. Alain Richard . - Répartis entre les différentes familles politiques...
M. Gaëtan Gorce . - Nous avons entamé ce débat avec sérénité. Une loi électorale est en principe destinée à conforter la majorité en place, à en croire M. Hyest. Les majorités passées auraient toujours procédé ainsi. Ce texte ne serait donc qu'un échange de bons procédés. Mais je rappelle que nous agissons sous le contrôle de nos concitoyens : nous devons à ce titre répondre à leurs préoccupations.
L'élection sénatoriale présente d'abord un problème de lisibilité : elle échappe aux citoyens, qui ne se sentent guère concernés. Or le Sénat a presque les mêmes pouvoirs que l'Assemblée nationale, et représente les collectivités territoriales. Deuxième problème : le Conseil constitutionnel estime que le corps électoral doit être composé le plus possible d'élus locaux. Enfin, sa représentativité, qu'elle soit appréciée sous l'angle de la parité, des territoires ou sous l'angle politique, est souvent remise en cause. Concilier ces trois objectifs n'est pas chose aisée, mais c'est la démarche qui doit nous guider.
Les amendements que j'ai déposés défendent trois idées simples. D'abord, élire les électeurs sénatoriaux à l'occasion des élections municipales. Ils éliraient immédiatement ensuite les sénateurs pour un mandat de six ans. Les choses seraient ainsi rendues plus simples et plus claires et nos concitoyens seraient davantage associés à la désignation.
Deuxième idée : améliorer la représentativité du collège. Un délégué par tranche de 500 habitants me semblait plus indiqué pour représenter plus largement la population. Le Conseil constitutionnel a certes estimé qu'une telle mesure bouleverserait l'équilibre du collège. Mon amendement l'évoque donc pour la forme. La proposition d'Alain Richard, consistant à abaisser le nombre de délégués, est cohérente mais irait à l'encontre du souhait démocratique d'élargir la composition du collège.
Enfin, pour garantir la parité et une plus grande représentativité politique, les délégués des communes de plus de 1 000 habitants seraient élus au scrutin proportionnel intégral. Le cadre départemental n'est pas forcément le plus indiqué pour élire les sénateurs.
Une telle réforme serait plus compréhensible pour l'opinion, plus proche des préoccupations démocratiques, plus conforme à l'esprit que nous souhaiterions donner à nos institutions, dans une période de crise où nos concitoyens scrutent légitimement nos décisions.
M. Philippe Bas . - Je vois des intentions politiques derrière tout texte modifiant un mode de scrutin. Ce ne sont pas les modalités de celui-ci qui m'inquiètent, mais les questions de principe qu'il soulève. Avec le scrutin proportionnel dans les départements élisant trois sénateurs ou plus, 75% des voix plus une seront nécessaire pour remporter les trois sièges. Je n'aime pas les systèmes qui ont pour effet de disperser la représentation des différentes familles politiques.
La parité n'est pas un objectif constitutionnel. Depuis les révisions constitutionnelles de 1999 et de 2008, la Constitution dispose que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Le mot parité n'y figure pas, car ce serait une limitation apportée au principe de liberté du suffrage. Aujourd'hui, on tend à instaurer une égalité mathématique des Françaises et des Français dans les mandats publics. Faire progresser la mixité est un bon objectif. Faire progresser la parité partout, l'imposer scrutin par scrutin est en revanche contraire aux intentions du pouvoir constituant et témoigne d'un esprit un peu systématique.
Mme Esther Benbassa . - Bien sûr, cela ne presse pas, prenons tout notre temps...
M. Philippe Bas . - Les modifications apportées au collège électoral ne sont pas bien méchantes, mais j'ai été sensible aux arguments de Michel Mercier : l'étude d'impact ne donne que la moyenne nationale. Or la moyenne ne fait pas tout ! Au-delà d'un certain niveau, le nombre de grands électeurs non élus pose un problème constitutionnel. Le Conseil constitutionnel admet certes que l'on tienne compte du nombre d'habitants, mais jusqu'en 2000, tous les grands électeurs étaient des élus. Ce texte prolonge une tendance dangereuse qui gomme les spécificités du Sénat, sapant ainsi sa raison d'être. De plus, le jour où la composition du Sénat sera alignée sur celle de l'Assemblée nationale, nos territoires ruraux, déjà en souffrance, ne seront plus représentés, eux qui comptent pour 78% de nos territoires et 22% de la population.
Mme Virginie Klès . - Je partage l'avis de MM. Hyest et Richard : les conséquences des modifications des lois électorales sont largement imprévisibles.
Le système actuel compte une aberration, sans doute fruit de l'histoire : la catégorie des communes de 9 000 à 10 000 habitants qui n'existe que pour la désignation des grands électeurs. Je proposerai des amendements pour corriger ce point. L'exposé des motifs montre d'ailleurs cette aberration, en évoquant les communes de plus de 9 000 habitants, tandis que l'étude d'impact mentionne celles de moins de 10 000 habitants.
M. Jean-René Lecerf . - Cette réforme est une réformette. La proposition de loi déposée par Jean-Pierre Bel il y a quelques années réorganisait de façon bien plus pertinente le collège électoral, en proposant une meilleure représentation des départements et des régions. Mais si l'on reporte les élections départementales et régionales à 2015 et que l'on fige le collège électoral, il est difficile de se préoccuper de cet aspect avant 2014. Nous serons amenés à légiférer à nouveau très bientôt sur la modification du collège sénatorial.
Je n'aime pas l'expression de « liste dissidente » : elle laisse entendre qu'il y aurait de bonnes listes, estampillées par les partis politiques, et de mauvaises listes. J'ai moi-même mené une liste dissidente lors des dernières élections : elle respectait la parité, tandis que la liste officielle de mon parti, non...
Un mot sur le principe d'égalité : d'une part, j'ai du mal à expliquer aux habitants du Nord pourquoi ils ont moins de sénateurs que les Parisiens, bien moins nombreux. D'autre part, on voit des communes de 19 001 habitants, fusionnées sur le fondement de la loi Marcellin de 1971, avoir comme grands électeurs la totalité de leur conseil municipal, et donner 20 électeurs supplémentaires à la nouvelle commune. Il faudrait rectifier cela.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Les bonnes listes sont celles élues par les électeurs...
Mme Cécile Cukierman . - Ce ne sont pas les modes de scrutin qui font et défont les majorités : ce sont les politiques menées. Les élections municipales n'ayant pas eu lieu, il est difficile, au vu du poids des délégués des conseils municipaux au sein du collège électoral, de faire la moindre projection d'après les modifications qu'apporte le texte. Ce texte ne défend aucune majorité sénatoriale, il renforce la démocratie et la parité, comme l'a dit Mme Cohen.
Les femmes ne sont pas une composante de la société : elles sont la société. La proposition de la délégation de modifier la rédaction de la Constitution sur la question de la parité est fondamentale : ce n'est pas un changement de mot, mais un changement d'optique, qui devrait nous éviter de rouvrir le débat lors des prochaines échéances électorales. La présence des femmes dans les assemblées doit également être encouragée par le statut de l'élu et l'organisation de nos travaux. En la matière, il reste beaucoup à faire.
Mme Esther Benbassa . - J'approuve les propos de Mme Cohen, et pas seulement parce que nous sommes du même département. La parité est un mot presque suranné, et il est curieux qu'il fasse encore l'objet de débats. Les femmes existent : élisons-les ! Il faut faire preuve de davantage de pédagogie, monter des ateliers, encourager les femmes à se présenter, car beaucoup d'entre elles sont, en politique, encore trop craintives. De plus, beaucoup n'ont pas les moyens d'assurer une campagne : la prise en charge de leurs comptes de campagne est une idée opportune.
Les personnes issues de la diversité ne sont pas non plus suffisamment représentées dans nos assemblées. Il ne s'agit pas d'instaurer des quotas, mais d'assurer une juste représentation à des personnes qui sont françaises depuis deux ou trois générations.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - J'entends souvent ici que le Sénat représente les collectivités territoriales, j'entends aussi de vibrants plaidoyers sur le rôle irremplaçable du département et celui, éminent, de la région.
M. Jean-Jacques Hyest . - Et demain, des métropoles !
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je regrette donc que l'on n'ait pas saisi cette occasion pour rééquilibrer la composition du corps électoral en faveur de ces derniers : délégués des départements et des régions ne comptent en effet que pour 4% du collège. Cela me semble anormal. La commission Jospin avait fait la proposition d'instaurer un vote plural...
M. Pierre-Yves Collombat . - Voilà une idée extraordinaire, presque géniale !
M. Jean-Pierre Sueur, président . - ... mais cela n'est pas dans nos traditions.
M. Jacques Mézard . - L'exposé des motifs ne fournit qu'une seule raison de modifier le mode de scrutin : la parité. Je rejoins ici les arguments constitutionnels de Philippe Bas. Si l'on veut poursuivre cet objectif à tout propos, autant changer la Constitution. La parité n'est toutefois qu'un prétexte, car on sait bien ce qui motive une assemblée politique. Cela étant, je m'attendais à bien pire.
M. Jean-Jacques Hyest . - Moi aussi.
M. Jacques Mézard . - Je suis opposé à la fabrication de délégués hors-sol par les départements et les régions. La recommandation n° 3 de la délégation aux droits des femmes évoque la nécessité d'une « étude d'impact circonstanciée sur les conséquences qu'aurait l'extension du scrutin proportionnel aux départements comportant deux sièges » : si vous voulez que le Sénat soit la copie de l'Assemblée nationale, mieux vaut supprimer le bicamérisme ! M. Jospin n'a-t-il pas dit que le Sénat était une « anomalie » ? Certaines propositions de la commission qu'il a présidée ne confortent guère notre assemblée, en effet.
M. Gaëtan Gorce . - Les radicaux y ont-ils toujours été favorables ?
M. Jacques Mézard . - Monsieur Gorce, si l'on s'engage sur l'histoire du parti socialiste, vous n'allez pas être déçu du voyage ! Permettez-moi de souligner toutefois que certaines de vos récentes observations sur votre parti sont frappées au coin du bon sens. Quant à M. Copé, je l'ai entendu proposer que l'on fusionne le Sénat avec le Conseil économique, social et environnemental. Notre assemblée pose des problèmes à d'éminents représentants de partis, toutes tendances confondues.
J'en reviens à la recommandation n° 3 : le jour où la proportionnelle sera instaurée pour deux sénateurs, ce ne sera plus la peine de convoquer les grands électeurs puisque les sièges iront l'un au candidat UMP, l'autre au candidat du PS. Ces deux partis n'auront qu'à se mettre d'accord sur lequel enverra une femme siéger. Le débat n'est certes pas fini, mais ce texte ne propose qu'un colmatage.
Le véritable enjeu, c'est la représentation de tous nos territoires. Beaucoup ici ignorent le sentiment d'abandon qui existe dans nos territoires ruraux. Considérer que les délégués régionaux, qui ne connaissent pas nos départements et que les habitants ne connaissent pas non plus, vont choisir nos sénateurs, c'est une drôle de conception de la démocratie.
D'aucuns défendent une représentation communautariste. Tant que mon parti aura ici des représentants, nous nous y opposerons farouchement, au nom des valeurs républicaines. Nous verrons comment ce texte évolue en séance publique, mais en l'état, nous ne pouvons y être favorables, et nous craignons que les amendements déposés ne le rendent plus détestable encore.
Mme Jacqueline Gourault . - Philippe Bas craint que le scrutin proportionnel à trois ne « disperse » les familles politiques. Le terme m'amuse. Je n'ai pas d'avis définitif sur la proportionnelle à trois ou à quatre, mais je suis généralement favorable aux scrutins qui donnent une certaine liberté politique, et qui ne font pas dépendre l'élection d'un sénateur des seuls UMP et PS. Le pluralisme nous tient tous à coeur. Notre ancien collègue, Alain Vasselle, y serait particulièrement attentif s'il faisait encore partie de notre assemblée.
Notre groupe a décidé de déposer un amendement qui va dans le même sens que la recommandation n° 4 de la délégation aux droits des femmes : faire en sorte que le remplaçant d'un candidat à une élection au scrutin majoritaire uninominal à deux tours soit de sexe différent. C'est déjà le cas pour les élections cantonales. Dans mon département, j'avais d'ailleurs eu l'idée de prendre une suppléante, ce que je n'ai finalement pas fait : cela aurait été trop choquant pour les hommes - notez qu'en sens inverse, ces derniers ne se posent jamais la question.
Il faut éviter de tomber dans un système électoral qui ressemblerait par trop à celui de l'Assemblée nationale, car le bicamérisme ne trouverait plus aucune justification. Représenter davantage les conseils généraux et les conseils régionaux, pourquoi pas ? Mais cela impose de limiter le cumul des mandats pour ne pas favoriser des exécutifs locaux qui auraient un électorat déjà acquis. Sinon, autant prévoir que les présidents de conseils généraux et régionaux sont tous sénateurs. On y repensera donc en 2017 si le non-cumul des mandats est instauré.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - J'ai bien compris que M. Hyest était favorable au scrutin proportionnel à quatre plutôt qu'à trois, et qu'il considérait que le Gouvernement la mettait en place pour favoriser son camp. J'en déduis que le camp de M. Hyest se considère favorisé avec le scrutin proportionnel à quatre. En matière de mode de scrutin, on ne sait jamais ce qui va arriver. Il y a à gauche une tradition favorable au scrutin proportionnel à trois, instauré sous le gouvernement de Lionel Jospin. Nous la remettons en place car nous sommes attachés à la parité et à la représentation de l'opposition au sein du département. J'inverserai l'affirmation de M. Bas : n'est-il pas choquant que 49% des électeurs ne soient pas représentés ? Lorsque le scrutin proportionnel a été instauré dans la Marne, trois sénateurs de la même famille politique ont été élus ; cela reste une exception. Le scrutin proportionnel introduit en principe davantage de diversité et c'est une bonne chose.
M. Collombat défend le monde rural. L'étude d'impact montre que malgré la réforme, il continuera à être largement représenté en termes de grands électeurs. Pour les petites communes, un grand électeur représentera 200 habitants, tandis que dans les grandes villes ce ratio sera abaissé de 1 pour 900 à 1 pour 750.
M. Pierre-Yves Collombat . - Les sénateurs représentent des collectivités territoriales, pas des grands électeurs !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - J'entends bien. Mais il faut équilibrer les deux logiques. Sinon, revenons-en à 1875 avec un délégué par commune ! L'UMP y serait sûrement favorable...
M. Michel Mercier . - C'est ainsi que Jules Ferry s'est fait élire !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - M. Richard s'interroge sur le nombre de sénateurs par département. Il y a en effet des incohérences, par exemple entre Paris et le Nord, ou entre le Cantal et l'Ariège. Mais il faut une loi organique pour modifier cela, qui pourra être déposée ultérieurement.
Il existe en outre des effets de seuil. Il est vrai que la tranche de 9 000 à 10 000 habitants constitue une incohérence. Le seuil de 9 000 existe depuis 1958, et celui de 10 000 semble antérieur à 1977, quoique nous n'en ayons pas encore trouvé l'origine.
La commission Jospin avait proposé un vote pondéré par la démographie des départements et des régions. Le gouvernement ne l'a pas suivi afin d'éviter tout risque de censure par le Conseil constitutionnel. La crainte de M. Richard n'est toutefois pas fondée. Le Conseil constitutionnel considère qu'il faut une part substantielle de grands électeurs élus au niveau national, voire majoritaire dans chaque département, ce qui est le cas aujourd'hui. Il considère le collège électoral comme un tout.
M. Alain Richard . - Nous n'en savons rien !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - On peut l'entendre comme cela.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - C'est l'interprétation que fait notre rapporteur de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - Le Conseil constitutionnel pourrait certes préciser ultérieurement si les grands électeurs élus doivent être majoritaires au niveau de chaque département. Notez qu'en 2000, le Conseil constitutionnel a validé le mode de scrutin en vigueur, or 30% des grands électeurs des Hauts-de-Seine et 33% de ceux des Bouches-du-Rhône n'étaient pas élus.
M. Alain Richard . - Et 90% à Paris !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - C'est l'exception. Monsieur Mercier, ne soyez donc pas inquiet que 25% des grands électeurs d'un même département ne soient pas élus. Je connais moins bien le Rhône que vous, mais à votre place, je serais davantage soucieux des conséquences de la mise en place de la métropole sur le collège électoral des sénateurs.
M. Michel Mercier . - On s'arrangera, ne vous inquiétez pas !
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - M. Gorce propose une modification très lourde. Peut-être faudrait-il inclure ses idées de réforme de nos institutions dans une réflexion plus large sur l'instauration d'une VI ème République.
M. Gaëtan Gorce . - Cette interprétation est celle du rapporteur...
M. Philippe Kaltenbach . - La loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires telle que votée par l'Assemblée nationale appelle des coordinations en matière de communes déléguées ou associées. Le gouvernement serait inspiré de les proposer dans le cadre de l'examen de ce projet de loi.
Sur la parité, tout a été dit, bien qu'il faille sans doute aller plus loin encore pour la défendre.
La modification du nombre de grands électeurs dans les communes de 5 000 à 10 000 habitants, ou dans celles de plus de 30 000 habitants, peut encore faire l'objet de débats. Sur ces questions éminemment politiques, les avis divergent. Ce texte mérite en tout cas d'être soutenu et voté par notre assemblée.
Mme Laurence Cohen, rapporteure de la délégation aux droits des femmes . - Cette discussion témoigne des résistances qui demeurent. Une révision de la Constitution s'impose pour non plus favoriser la parité, mais pour la garantir. Il nous faut inscrire au plus haut niveau ce principe d'égalité. M. Bas nous encourageait à la patience : voilà des siècles que les femmes en font preuve ! Il est temps de passer à la vitesse supérieure. S'il ne faut pas instrumentaliser la parité, nous ne devons pas non plus nous cacher derrière de faux prétextes : partager les pouvoirs entre les femmes et les hommes, voilà la démocratie.
Je suis d'accord avec Mme Gourault sur les remplaçants. Entre 2008 et 2011, cinq de nos collègues élus au scrutin majoritaire ont cédé leur siège à leurs remplaçants .... quatre hommes et une femme. Dans un contexte comparable, la règle que nous proposons ferait entrer au Sénat quatre femmes et un homme. Les têtes de listes sont majoritairement masculines. Et l'on a vu fleurir des listes dissidentes uniquement destinées à faire élire des hommes. Il n'est pas normal de contourner ainsi l'esprit de la loi : le scrutin proportionnel, qui favorise la parité et le pluralisme, rendra ces pratiques plus difficiles à mettre en oeuvre. Jusqu'où est-on prêt à la faire avancer ?
La délégation approuve cette proposition tout en la trouvant, comme tous les orateurs, timide.
M. Jean-Jacques Hyest . - Pas tous les orateurs !
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article additionnel avant l'article 1 er
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - J'ai entendu l'ensemble des présidents de groupe du Sénat. Si les clivages sont forts au sujet du mode de scrutin, un consensus est probable concernant les deux premiers amendements que je vous propose. L'amendement n° 1 aligne le régime du vote par procuration des délégués des conseils municipaux sur celui des conseillers généraux, régionaux et des députés. En cas de force majeure, ceux-ci établissent une procuration, tandis que ceux-là font appel à une liste de suppléants. Ce système a donné lieu à des difficultés, notamment en Lozère où l'élection du sénateur a été annulée en 2011. Pour simplifier la situation et éviter ce genre d'incident, avec cet amendement technique, les délégués des conseils municipaux pourront donner procuration à un membre du collège électoral, en cas d'empêchement majeur.
M. Jean-Jacques Hyest . - La seule élection obligatoire en France est l'élection sénatoriale. Ce moment solennel ne survient que tous les six ans. Si je comprends la difficulté que vous évoquez, j'ai peine à me résoudre à une mesure qui nuirait à l'engagement citoyen qui fait partie du mandat.
L'amendement n° 1 n'est pas adopté .
L'amendement n° 2 est retiré.
M. Gaëtan Gorce. - Mes amendements ont été défendus par mon intervention générale sur mes propositions.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur. - Je suggère le retrait de l'amendement n° 4 : compte-tenu de ses conséquences, il mériterait des débats plus approfondis.
L'amendement n° 4 n'est pas adopté.
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - A un délégué pour 800 électeurs, nous sommes dans l'épure, et sans doute respectons-nous encore la jurisprudence du Conseil constitutionnel à un délégué pour 700. En descendant à 1 pour 500, certains départements urbains auraient plus de délégués, sans doute non élus, que d'élus locaux. Dans les Bouches-du-Rhône, la réforme va déjà faire passer à 37 % le nombre de grands électeurs non élus locaux. En fixant la tranche à 500 habitants, ils représenteraient certainement plus de la moitié du collège électoral dans ce département comme dans celui des Hauts-de-Seine. Avis défavorable.
M. Alain Richard . - Dans les petites communes, le nombre d'habitants représenté par les grands électeurs est de 500. L'amendement aurait cet effet inattendu que les villes, qui désignent des délégués supplémentaires en plus des conseillers municipaux seraient plus représentées que les communes rurales...
M. Gaëtan Gorce . - Je représenterai cet amendement en séance en supprimant la tranche de 500 habitants mais en maintenant le mode de désignation proposé.
L'amendement n° 5 n'est pas adopté.
Article 1 er
L'amendement n° 6 est retiré.
Article 2
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - L'amendement de suppression n° 7 revient sur la modification du mode de scrutin. Avis défavorable.
L'amendement n° 7 n'est pas adopté.
Article 3
L'amendement n° 8 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 3
M. Philippe Kaltenbach, rapporteur . - L'amendement n° 3 met fin à une anomalie dans les départements où l'élection a lieu au scrutin majoritaire : une personne non candidate au premier tour peut l'être au second. Je n'ai pas pu trouver d'exemple récent... De surcroît, à partir de 2014, un compte de campagne sera obligatoire, ce qui peut être délicat à appliquer à un candidat déclaré entre les deux tours.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - Un archaïsme, sans nul doute.
M. Hugues Portelli . - Une tradition républicaine ?
L'amendement n° 3 est adopté .
Le projet de loi tel qu'il résulte des travaux de la commission n'est pas adopté.
M. Jean-Pierre Sueur, président . - En conséquence, le débat en séance portera sur le texte du gouvernement, archaïsme inclus.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article(s) additionnel(s) avant Article 1er |
|||
|
M. KALTENBACH, rapporteur |
1 |
Extension du vote par procuration aux délégués des conseils municipaux |
Rejeté |
|
M. KALTENBACH, rapporteur |
2 |
Suppression de la désignation de délégués supplémentaires suppléants des conseils municipaux |
Retiré |
|
M. GORCE |
4 |
Election directe des délégués des conseils municipaux |
Rejeté |
|
M. GORCE |
5 |
Nombre et mode de désignation des délégués des conseils municipaux |
Rejeté |
|
Article 1
er
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|||
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M. GORCE |
6 |
Nombre de délégués supplémentaires des conseils municipaux |
Retiré |
|
Article 2 Application du scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection des sénateurs |
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M. ZOCCHETTO |
7 |
Suppression |
Rejeté |
|
Article 3 Application du scrutin de liste à la représentation proportionnelle à un tour pour l'élection des sénateurs |
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|
M. ZOCCHETTO |
8 |
Suppression |
Rejeté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 3 |
|||
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M. KALTENBACH, rapporteur |
3 |
Conditions de dépôt d'une déclaration de candidature au second tour |
Adopté |