N° 534
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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• Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 avril 2013 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée par M. François ZOCCHETTO et plusieurs de ses collègues, en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à la création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation ,
Par M. Jean-Jacques LASSERRE,
Sénateur
et TEXTE DE LA COMMISSION
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(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard . |
Voir le(s) numéro(s) :
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Sénat : |
413 , 461 (2012-2013) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La proposition de résolution dont est saisie votre commission des affaires économiques est issue d'une initiative lancée par M. François Zocchetto et les membres du groupe UDI-UC 1 ( * ) . Conformément à l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, ce texte a fait l'objet d'un examen préalable par la commission des affaires européennes qui a conclu à l'unanimité à l'adoption de la proposition amendée.
L'un des principaux enjeux sous jacent à cette initiative est l'avenir de l'élevage français et de l'ensemble de la filière viande. Une mission commune d'information (MCI) a été créée sur ce thème à la demande du groupe Union centriste (UDI-UC) du Sénat : constituée le 27 mars 2013, elle a débuté ses travaux par une série d'audition qui se résument à un cri d'alarme sur la situation des éleveurs et à la nécessité de soutenir l'ensemble des filières.
Au-delà de l'aspect techniquement et économiquement complexe de la question soulevée par cette proposition de résolution, il convient d'en rappeler les principales données sous-jacentes qui se résument à :
- un rejet sociétal de l'utilisation des protéines animales aiguillonné par des réticences exprimées au plus haut niveau de l'État ;
- et un manque d'information du grand public sur les réalités agricoles scientifiques, économiques, commerciales, et environnementales.
Parfaitement compréhensibles, ces appréhensions se manifestent toutefois à une période où l'alimentation n'a jamais été aussi sûre : les témoignages de terrain recueillis par votre rapporteur confirment d'ailleurs que l'ensemble des acteurs est focalisé sur la garantie sanitaire des produits alimentaires qui détermine leur réputation et leur survie économique.
En même temps, un certain nombre de nations européennes, tout particulièrement celles du Nord, ne partagent ni la défiance ni la culture alimentaire spécifique de la France. Leur appareil de production et de consommation est, en conséquence, prêt à bénéficier de techniques d'alimentation animale susceptibles de leur assurer un avantage de compétitivité.
Parce que le passé enseigne que les experts ne sont pas infaillibles, les craintes de la société française doivent être entendues et prises en compte dans toutes leurs implications pratiques. Cela appelle, de la part des pouvoirs publics, deux séries d'actions :
- diffuser une information objective, au moment où on constate un décalage entre le discours sur l'information du consommateur et le niveau de prise de conscience des réalités objectives ;
- préserver la viabilité de notre appareil productif du secteur agricole et alimentaire en anticipant l'impact des réactions sociétales sur la demande de produits.
On peut se demander si l'annonce de la réintroduction de la « partie noble » des farines animales aurait suscité les mêmes réserves si elle n'était pas intervenue au moment de la découverte de la fraude relative à la viande de cheval. Cette affaire a directement concerné 700 tonnes de viande de cheval de France. On estime cependant que cette fraude a porté sur environ 50 000 tonnes de viande depuis le début de l'année 2012 et que les produits ne provenaient pas seulement d'Europe de l'Est, mais également du Canada,
En tout état de cause, on déplore souvent le manque d'information du consommateur et la confusion qui peut en résulter. Le présent rapport s'efforce d'apporter une réponse concrète à cette lacune en rappelant les principales données objectives relatives à l'alimentation animale et en faisant ressortir le lien entre l'évolution de la réglementation et celle des évolutions techniques, scientifiques, commerciales et culturelles dans le domaine alimentaire.
I. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION DANS SON CONTEXTE JURIDIQUE
A. LES NORMES EUROPÉENNES APPLICABLES À L'ÉTIQUETAGE ET À L'UTILISATION DES PROTÉINES ANIMALES
Ces normes sont dominées par un principe de base de la construction européenne : la circulation de denrées alimentaires sûres et saines.
De façon générale, l'article 169 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que l'Union contribue à la réalisation d'un niveau élevé de protection des consommateurs par des mesures qu'elle adopte en application de l'article 114 dudit traité.
Plus spécifiquement, le droit européen rattache à cette préoccupation la fourniture d'informations appropriées sur les denrées alimentaires en rappelant que les choix des consommateurs peuvent être influencés, entre autres, par des considérations d'ordre sanitaire, économique, environnemental, social ou éthique.
1. L'information du consommateur par l'étiquetage des produits alimentaires, en particulier des viandes
Depuis la crise de la vache folle, elle résulte de deux principaux règlements européens.
a) Le règlement (CE) n° 1760/2000 du 17 juillet 2000, établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins et concernant l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine.
Ce texte comporte deux volets.
(1) L'identification et l'enregistrement des bovins
Tout d'abord, il oblige tout État membre à établir un système d'identification et d'enregistrement des bovins qui comprend des marques auriculaires pour l'identification individuelle des animaux, des bases de données informatisées, des passeports pour les animaux et des registres individuels tenus dans chaque exploitation.
Pour les bovins en provenance de l'Union européenne , tous les animaux d'une exploitation, nés après le 31 décembre 1997, ou destinés après cette date aux échanges intra-européens, sont identifiés par une marque apposée à chaque oreille dans les vingt jours suivant la naissance de l'animal et, en tout cas, avant qu'il ne quitte l'exploitation où il est né.
En ce qui concerne les bovins en provenance des pays tiers , tout bovin importé et ayant passé les contrôles vétérinaires doit également être identifié par une marque auriculaire apposée dans les vingt jours ou avant son départ de l'exploitation. Cette obligation n'est pas requise lorsque l'exploitation de destination est un abattoir de l'État où les contrôles ont été réalisés, ni lorsque l'animal est abattu dans les vingt jours suivant ces contrôles.
Tout détenteur d'animaux, à l'exception des transporteurs, tient à jour, manuellement ou sous forme informatique, un registre individuel sur les animaux de l'exploitation. Les informations relatives à l'origine, l'identification et la destination des animaux sont accessibles, sur demande, à l'autorité compétente pendant une période minimale de trois ans.
(2) L'étiquetage de la viande bovine et des produits dérivés
Le système d'étiquetage obligatoire - les opérateurs ou organisations qui commercialisent de la viande bovine, européenne ou importée, étant tenus d'étiqueter la viande à tous les stades de la commercialisation. Lorsque le produit n'est pas préemballé, ils doivent fournir les informations pertinentes au consommateur, sous forme écrite et visible, sur le lieu de vente.
L'étiquetage obligatoire comporte les mentions suivantes :
- le numéro ou code de référence assurant la relation entre la viande et l'animal ou le groupe d'animaux dont la viande est issue ;
- le « Lieu d'abattage » (pays d'abattage et numéro d'agrément de l'abattoir) ;
- le « Lieu de découpage » (pays de découpage et numéro d'agrément de l'atelier de découpage) ;
En outre, depuis le premier janvier 2002, les opérateurs doivent également indiquer le pays de naissance, le pays d'engraissement/élevage et le pays d'abattage des animaux.
Lorsque la viande bovine provient d'un animal né, élevé et abattu dans un même pays, ces informations peuvent être regroupées sous la mention « Origine » suivie du nom du pays concerné. Par dérogation, la viande importée pour laquelle toutes les informations obligatoires ne sont pas disponibles est étiquetée avec la mention « Origine : non UE » suivie du nom du pays tiers d'abattage.
L'étiquetage de la viande hachée doit mentionner :
- le numéro ou code de référence assurant la relation entre la viande et l'animal (ou le groupe d'animaux) dont la viande est issue ;
- la mention « Élaboré » (suivie du nom du pays d'élaboration) et «Origine» lorsque le ou les États concernés ne sont pas les mêmes que l'État d'élaboration ;
- et le pays d'abattage.
Les opérateurs peuvent compléter ces informations avec des informations plus précises relatives au lieu d'abattage ou de découpage, à la date de hachage, au pays de naissance et au pays d'élevage.
Le dispositif d'étiquetage facultatif - les opérateurs commercialisant de la viande bovine peuvent inclure dans l'étiquetage des mentions complémentaires. À cette fin, ils adressent un cahier de charges à l'autorité compétente de l'État membre où la viande est produite ou commercialisée pour agrément. Le cahier de charges comprend les informations à mentionner sur l'étiquette, les mesures à prendre pour garantir la véracité des informations ainsi que les contrôles et les sanctions à appliquer aux membres qui ne respecteraient pas le cahier des charges.
Sont rejetés les cahiers des charges qui ne garantissent pas la relation entre l'identification du produit et le bovin, ainsi que ceux qui prévoient des étiquettes contenant des informations trompeuses ou insuffisamment claires.
Pour l'étiquetage facultatif de la viande bovine importée, le cahier des charges doit obtenir au préalable l'agrément de l'autorité compétente du pays tiers de production. Par la suite, ce pays notifie à la Commission l'identité de l'autorité compétente chargée de l'agrément, les critères et procédures utilisés pour l'examen du cahier des charges et la liste des opérateurs concernés par celui-ci.
Les États membres communiquent à la Commission les mentions d'étiquetage facultatif qu'elles approuvent afin que celle-ci puisse en informer les autres États membres.
L'exécution et le contrôle des systèmes d'identification, d'enregistrement et d'étiquetage - les experts de la Commission, conjointement avec les autorités compétentes, vérifient sur place si les contrôles réalisés par les États membres sont conformes au règlement. Les résultats des contrôles des experts sont examinés avec l'autorité compétente et font l'objet d'un rapport. Sur cette base, la Commission peut décider d'examiner la situation au sein du comité vétérinaire permanent et d'arrêter les décisions nécessaires selon la procédure de réglementation.
b) Le règlement (UE) n° 1169/2011 dit INCO du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires
Ce texte fusionne les directives 2000/13/CE relative à l'étiquetage des denrées alimentaires et 90/496/CEE relative à l'étiquetage nutritionnel afin d'améliorer les niveaux d'information et de protection des consommateurs européens.
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SYNTHÈSE DU RÈGLEMENT (UE) N° 1169/2011 DIT INCO Champ d'application - Le présent règlement s'applique aux exploitants du secteur alimentaire à tous les stades de la chaîne alimentaire. Il s'applique à toutes les denrées alimentaires destinées au consommateur final, y compris celles servies par les collectivités, ou destinées à être livrées à des collectivités. Le présent règlement s'applique sans préjudice des exigences d'étiquetage prévues par des dispositions particulières de l'Union européenne (UE) applicables à certaines denrées alimentaires. Exigences générales - Ni l'étiquetage ni la présentation des denrées alimentaires, ni la publicité faite à leur égard n'est de nature à : - induire l'acheteur en erreur sur les caractéristiques, les propriétés ou les effets ; - attribuer à une denrée alimentaire des propriétés de prévention, de traitement et de guérison d'une maladie humaine (à l'exception des eaux minérales naturelles et des denrées alimentaires destinées à une alimentation particulière pour lesquelles existent des dispositions spécifiques). Les informations sur les denrées alimentaires doivent être précises, claires et facilement compréhensibles par le consommateur. Responsabilités de l'exploitant - L'exploitant sous le nom ou la raison sociale duquel la denrée alimentaire est commercialisée ou l'importateur (si ledit exploitant n'est pas établi dans l'UE) est responsable des informations relatives aux denrées alimentaires. Il doit veiller à ce que ces informations soient fournies et exactes conformément à la législation européenne concernant les denrées alimentaires et aux exigences nationales pertinentes. Lorsque les denrées alimentaires sont préemballées, les informations obligatoires doivent apparaître sur le préemballage ou sur une étiquette attachée à celui-ci. Lorsque les denrées alimentaires ne sont pas préemballées, les informations alimentaires doivent être transmises à l'exploitant recevant ces denrées afin que ce dernier soit en mesure de les fournir au consommateur final, si nécessaire. Mentions obligatoires - Les mentions obligatoires doivent être facilement compréhensibles et visibles, clairement lisibles et, le cas échéant, indélébiles. La hauteur des caractères doit être de 1,2 mm au moins (sauf pour des emballages ou des récipients de petite dimension). Les mentions obligatoires concernent : - la dénomination ; - la liste des ingrédients ; - les substances provoquant des allergies ou des intolérances (arachides, lait, moutarde, poisson, céréales contenant du gluten, etc.) ; - la quantité de certains ingrédients ou catégories d'ingrédients ; - la quantité nette de denrée alimentaire ; - la date de durabilité minimale ou la date limite de consommation ; - les conditions particulières de conservation et/ou d'utilisation ; - le nom ou la raison sociale et l'adresse de l'exploitant ou de l'importateur ; - le pays d'origine ou le lieu de provenance pour certains types de viandes, le lait ou lorsque son omission est susceptible d'induire le consommateur en erreur ; - un mode d'emploi, lorsque son absence rendrait difficile un usage approprié de la denrée alimentaire ; - pour les boissons titrant plus de 1,2 % d'alcool en volume, le titre alcoométrique volumique acquis ; - une déclaration nutritionnelle. Les mentions obligatoires concernant la dénomination, la quantité nette et le titre alcoométrique volumique acquis apparaissent dans le même champ visuel. Elles doivent apparaître dans une langue facilement compréhensible par le consommateur et, au besoin, dans plusieurs langues. Omission de certaines mentions obligatoires - Des dispositions particulières sont prévues pour : - les bouteilles en verre réutilisables ; - les emballages de petite dimension ; - l'étiquetage nutritionnel des denrées alimentaires énumérées à l'annexe V ; - les boissons titrant plus de 1,2 % d'alcool en volume. Informations facultatives - Les informations fournies à titre volontaire doivent satisfaire aux exigences suivantes : - elles n'induisent pas le consommateur en erreur ; - elles ne sont pas ambiguës ou déroutantes ; - elles se fondent, le cas échéant, sur des données scientifiques pertinentes. Par ailleurs, les mentions facultatives ne doivent pas, par leur présentation, prendre le pas sur les informations dont la mention est obligatoire. La Commission devra adopter ultérieurement des mesures pour s'assurer que les informations facultatives servant à indiquer a) la présence accidentelle de substances provoquant des allergies ou des intolérances, b) l'acceptabilité d'une denrée pour les végétariens ou les végétaliens c) l'apport de référence pour des catégories particulières de population, etc. répondent aux exigences susmentionnées. Date d'application - Le présent règlement est applicable à partir du 13 décembre 2014, à l'exception des dispositions concernant l'obligation de faire une déclaration nutritionnelle qui seront applicables à partir du 13 décembre 2016. La date d'application de l'annexe VI concernant la dénomination de la denrée alimentaire et les mentions particulières dont elle est assortie est fixées au 1 er janvier 2014. |
Votre rapporteur, qui a centré une partie de ses investigations sur l'application concrète de ce texte, en retient trois mesures phares.
En matière de lisibilité de l'étiquetage, qui est un impératif essentiel, la taille minimale des caractères est fixée à 1,2 mm, alors qu'elle se limitait à 1 mm jusqu'à présent. La présence de produits allergènes doit être mise en relief. Une exception est prévue pour les petits emballages - y compris nutritionnels.
S'agissant de l'indication d'origine , les obligations existantes pour le boeuf - détaillées ci-dessus - sont étendues aux autres types de viande. Pour les indications complémentaires, le droit existant, qui se résume à la lutte contre les risques de tromperie, est maintenu.
L'étiquetage nutritionnel qui va devenir obligatoire constitue, pour les opérateurs, l'avancée la plus importante et celle qui suscite les questions sont les plus nombreuses. La commission travaille à des actes d'exécution pour préciser les modalités d'application du règlement INCO. La présente proposition de résolution a pour objet d'avancer la date de publication de ces actes, initialement prévue vers le mois de décembre 2013.
Enfin, il convient de souligner que le champ d'application du règlement INCO se limite aux seules denrées emballées avant leur présentation à la vente et non pas à celles qui sont emballées sur le lieu de vente ou préemballées pour une vente immédiate.
2. L'autorisation d'utiliser des protéines animales transformées (PAT) dans l'alimentation des poissons
a) Les principes posés par le règlement 1069/2009 du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine
Le rôle suspecté des sous-produits animaux dans la transmission de la « maladie de la vache folle » a conduit les autorités européennes à encadrer strictement les normes sanitaires relatives à ces produits par le règlement n° 1774/2002, lequel a été abrogé et remplacé par le règlement 1069/2009.
Ce dernier classe les sous-produits d'origine animale en fonction du risque. À partir de cette classification, on détermine si les sous-produits peuvent être utilisés comme aliments pour animaux, dans la fabrication de produits techniques ou s'ils doivent être détruits.
- La catégorie 1 regroupe les matières d'animaux considérées comme à risque.
- La catégorie 3 regroupe les sous-produits d' animaux sains non destinés à la consommation humaine pour des raisons commerciales (morceaux non nobles) ainsi que les sous-produits non consommables (plumes, cornes...).
- Les matières de catégorie 2 sont celles qui échappent aux deux autres catégories (lisier...)
L'article 11 du chapitre II de ce règlement, consacré à l'élimination et de l'utilisation des sous-produits animaux, pose le principe de « l'interdiction de réutilisation au sein de l'espèce » . Cette mesure a pour but d'éviter une forme de « cannibalisme » comme cela avait été le cas pour certains ruminants lors de la crise ESB. Ce même article étend cette interdiction à la nourriture de poissons d'élevage qui ne peut comporter de PAT issues de la même espèce.
b) La réintroduction partielle des PAT pour l'aquaculture à partir du 1er juin 2013 : le règlement n° 56/2013 du 16 janvier 2013 modifiant les annexes I et IV du règlement n° 999/2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles.
Ce nouveau texte remplace l'intégralité de l'annexe IV du règlement n° 999/2001. Il élargit la dérogation prévue à l'article 7.1 de ce dernier et autorise l'utilisation de PAT de non-ruminants (autre que les farines de sang) pour l'alimentation des animaux en aquaculture.
Le chapitre IV du règlement n° 56/2013 définit les conditions strictes de collecte, de transport et de transformation des PAT qui doivent s'appliquer, de manière à éviter tout risque de contamination croisée avec des protéines provenant de ruminants.
L'une de ces conditions est que les farines doivent exclusivement provenir d'abattoirs qui n'abattent pas de ruminants. Une dérogation est prévue dans le cas où une inspection prouve que les conditions minimales de prévention de tout risque de contamination sont respectées par l'abattoir. Il en va ainsi lorsque l'abattage des non-ruminants et des ruminants est effectué sur des lignes physiquement séparées.
* 1 Il s'agit de la proposition de résolution n° 413 (2012-2013) de M. François Zocchetto et les membres du groupe UDI-UC, déposée au Sénat le 28 février 2013. Son dispositif est identique à celui de la proposition de résolution européenne de M. Jean-Louis BORLOO et plusieurs de ses collègues n° 769 (AN), déposée le même jour à l'Assemblée nationale.