Proposition de loi visant à l'abrogation du délit de racolage public

Rapports législatifs

Rapport n° 439 (2012-2013), déposé le

Rapport n° 439 (2012-2013) de Mme Virginie KLÈS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 mars 2013

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N° 439

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 mars 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à l' abrogation du délit de racolage public ,

Par Mme Virginie KLÈS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

3 et 440 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 20 mars 2013 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , a examiné le rapport de Mme Virginie Klès et établi son texte sur la proposition de loi n°3 (2012-2013) de Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues, visant à l'abrogation du délit de racolage public .

Créé par la loi sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003, le délit de racolage public avait pour objectif de diminuer les troubles à la tranquillité publique susceptibles d'être causés par certaines manifestations de la prostitution sur la voie publique, tout en permettant aux fonctionnaires de la police et de la gendarmerie de recueillir des informations sur les réseaux de proxénétisme à l'occasion de la garde à vue de personnes prostituées interpellées pour racolage.

Mme Virginie Klès, rapporteur, a considéré que ces deux objectifs étaient loin d'être atteints, tandis que la crainte d'être arrêtées a conduit de nombreuses personnes prostituées à s'éloigner des centres urbains, ce qui a aggravé leur situation sanitaire et sociale et les a exposées à un risque accru de violences.

Plus largement, elle a considéré qu'il était paradoxal, alors que la prostitution est en France une activité licite, de traiter en délinquantes des personnes qui sont le plus souvent des victimes.

Favorable, pour ces motifs, à l'adoption de la proposition de loi, Mme Virginie Klès, rapporteur, a souhaité que l'abrogation du délit de racolage public ne soit qu'une première étape qui devra être suivie d'un ensemble de mesures relatives à la situation des personnes prostituées et à la répression des réseaux de proxénétisme. Des associations, des médecins et un récent rapport de l'Inspection générale des affaires sociales ont alerté sur les graves difficultés rencontrées par ces personnes dans l'accès aux soins et aux droits. Dans sa majorité, la commission des lois a vivement souhaité que les travaux parlementaires en cours, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, permettent d'élaborer un dispositif global de prévention et de protection des personnes susceptible d'être examiné par le Parlement dans des délais rapprochés.

La commission des lois a adopté deux amendements de son rapporteur, tendant, d'une part, à opérer les coordinations nécessaires dans le code pénal et le code de procédure pénale, et, d'autre part, à étendre aux territoires d'outre-mer l'application de la proposition de loi.

Elle a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Notre Assemblée est invitée à se prononcer sur la proposition de loi n°3 (2012-2013) de notre collègue Esther Benbassa et plusieurs de nos collègues tendant à abroger le délit de racolage public, déposée sur le Bureau du Sénat le 2 octobre 2012.

Autrefois classée au rang des contraventions, l'infraction de racolage public a été élevée au rang de délit par la loi pour la sécurité intérieure n°2003-239 du 18 mars 2003, ouvrant ainsi la possibilité de placer les personnes concernées en garde à vue, voire en détention. Cette loi a par ailleurs inclus expressément les faits de racolage « passif » dans le champ de l'incrimination.

Aux termes de l'article 225-10-1 du code pénal, le délit de racolage punit en effet de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende « le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération ».

Aux yeux du législateur, il s'agissait alors de « donner aux forces de sécurité intérieure des capacités d'agir face au développement des phénomènes de prostitution », en les dotant des instruments juridiques leur permettant de lutter contre les réseaux mafieux ainsi que contre les troubles à la tranquillité, à l'ordre et à la sécurité publics engendrés par la prostitution de rue (exposé des motifs du projet de loi).

Le bilan susceptible d'être dressé au terme de dix ans d'existence de ce délit est pour le moins nuancé. En particulier, son efficacité dans la lutte contre le proxénétisme et les réseaux de traite des êtres humains est loin d'être avérée et est, à tout le moins, limitée. En revanche, de l'avis unanime des personnels médicaux et des associations oeuvrant chaque jour aux côtés des personnes prostituées, il a contribué à aggraver davantage la situation de précarité de populations déjà confrontées, par ailleurs, à de multiples fragilités.

C'est pourquoi votre commission des lois a souhaité adopter cette proposition de loi, tout en soulignant l'absolue nécessité et l'urgence d'une réflexion plus globale et d'une redéfinition d'ensemble des politiques publiques menées en matière de prise en charge des personnes prostituées comme de lutte contre le proxénétisme et les réseaux de traite des êtres humains.

I. LE DÉLIT DE RACOLAGE : UNE INFRACTION PÉNALE AUX OBJECTIFS ET AUX CONTOURS AMBIGUS

Si l'incrimination du racolage n'est pas nouvelle, cette infraction tient toutefois une place singulière dans notre droit pénal. En effet, la France a adopté aux lendemains de la Seconde guerre mondiale 1 ( * ) une position abolitionniste à l'égard de la prostitution, rejetant toute idée de réglementation ou de pénalisation de cette activité : la prostitution n'est ni réglementée, ni interdite . Les personnes prostituées sont regardées comme les victimes d'un système, et il appartient aux pouvoirs publics de mettre en place des dispositifs de protection et de réinsertion à leur égard tout en réprimant sévèrement l'exploitation sexuelle sous toutes ses formes. L'existence d'un délit de racolage public dans ce dispositif invite à s'interroger sur la cohérence du droit pénal en matière de prostitution.

A. UN DISPOSITIF PÉNAL RELATIF À LA PROSTITUTION QUI DÉCOULE DE LA POSITION ABOLITIONNISTE DE LA FRANCE

En adoptant une position abolitionniste, la France a fait le choix de réprimer sévèrement les personnes qui profitent et exploitent la prostitution d'autrui (proxénétisme, traite des être humains) sans en revanche, sauf exceptions, inquiéter les clients de personnes prostituées ou les personnes prostituées elles-mêmes.

1. Un dispositif complet de lutte contre le proxénétisme

Aux termes des articles 225-5 et suivants du code pénal, le proxénétisme est défini comme « le fait, par quiconque, de quelque manière que ce soit :

« 1° D'aider, d'assister ou de protéger la prostitution d'autrui ;

« 2° De tirer profit de la prostitution d'autrui, d'en partager les produits ou de recevoir des subsides d'une personne se livrant habituellement à la prostitution ;

« 3° D'embaucher, d'entraîner ou de détourner une personne en vue de la prostitution ou d'exercer sur elle une pression pour qu'elle se prostitue ou continue à le faire ».

Est assimilé au proxénétisme le fait, par quiconque, de quelque manière que ce soit :

« 1° De faire office d'intermédiaire entre deux personnes dont l'une se livre à la prostitution et l'autre exploite ou rémunère la prostitution d'autrui ;

« 2° De faciliter à un proxénète la justification de ressources fictives ;

« 3° De ne pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie tout en vivant avec une personne qui se livre habituellement à la prostitution ou tout en étant en relations habituelles avec une ou plusieurs personnes se livrant à la prostitution ;

« 4° D'entraver l'action de prévention, de contrôle, d'assistance ou de rééducation entreprise par les organismes qualifiés à l'égard de personnes en danger de prostitution ou se livrant à la prostitution ».

Le terme de prostitution lui-même ne fait pas l'objet d'une définition légale, mais il a été précisé par la jurisprudence comme le fait « de se prêter, moyennant une rémunération, à des contacts physiques de quelque nature qu'ils soient, afin de satisfaire les besoins sexuels d'autrui » (Cour de cassation, chambre criminelle, 27 mars 1996) 2 ( * ) .

Les faits de proxénétisme sont punis de lourdes peines correctionnelles : sept ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende, ces peines étant portées à dix ans d'emprisonnement et 1 500 000 euros d'amende en présence d'une ou plusieurs circonstances aggravantes (minorité ou particulière vulnérabilité de la victime, proxénétisme commis à l'égard de plusieurs personnes ou avec l'emploi de la contrainte, de violences ou de manoeuvres dolosives, etc.).

Le proxénétisme est passible de peines criminelles lorsqu'il est commis à l'égard d'un mineur de quinze ans (quinze ans de réclusion criminelle et trois millions d'euros d'amende), en bande organisée (vingt ans de réclusion criminelle et trois millions d'euros d'amende) ou en recourant à des tortures ou des actes de barbarie (réclusion criminelle à perpétuité et 4,5 millions d'euros d'amende).

Le code pénal réprime également sévèrement le « proxénétisme hôtelier ». Aux termes de l'article 225-10 du code pénal, « est puni de dix ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende le fait, par quiconque, agissant directement ou par personne interposée :

« 1° De détenir, gérer, exploiter, diriger, faire fonctionner, financer ou contribuer à financer un établissement de prostitution ;

« 2° Détenant, gérant, exploitant, dirigeant, faisant fonctionner, finançant ou contribuant à financer un établissement quelconque ouvert au public ou utilisé par le public, d'accepter ou de tolérer habituellement qu'une ou plusieurs personnes se livrent à la prostitution à l'intérieur de l'établissement ou de ses annexes ou y recherchent des clients en vue de la prostitution ;

« 3° De vendre ou de tenir à la disposition d'une ou de plusieurs personnes des locaux ou emplacements non utilisés par le public, en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution ;

« 4° De vendre, de louer ou de tenir à la disposition, de quelque manière que ce soit, d'une ou plusieurs personnes, des véhicules de toute nature en sachant qu'elles s'y livreront à la prostitution ».

Comme l'ont souligné plusieurs représentants d'associations entendus par votre rapporteur, le champ des dispositions pénales relatives au proxénétisme est particulièrement large, et est notamment susceptible de s'appliquer à des actes d'entraide ou de solidarité entre personnes prostituées 3 ( * ) . Les responsables de la brigade de proxénétisme de Paris ont toutefois indiqué à votre rapporteur qu'il n'était pas rare que de tels actes d'entraide ou de solidarité donnent lieu à une contrepartie financière.

D'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, les faits de proxénétisme non aggravé font l'objet d'un nombre de condamnations stable depuis 1995, évoluant autour de 400 condamnations par an. Les infractions de proxénétisme aggravé, qui faisaient l'objet d'environ 300 condamnations par an, ont donné lieu en 2003 à 801 condamnations inscrites au casier judiciaire national. L'augmentation a surtout porté sur les infractions de proxénétisme à l'égard de plusieurs victimes ou commis par plusieurs auteurs. Depuis lors, entre 600 et 800 condamnations sont enregistrées chaque année par le casier judiciaire national pour proxénétisme aggravé.

Il convient enfin de noter que les faits les plus graves d'exploitation de la prostitution d'autrui sont susceptibles d'être poursuivis sur le fondement des dispositions pénales relatives à la traite des êtres humains (articles 225-4-1 du code pénal et suivants). Toutefois, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont regretté que ces dispositions soient insuffisamment utilisées par les juridictions.

2. La licéité, sous certaines conditions, de l'exercice de la prostitution et du recours à la prostitution

Si le proxénète encourt de lourdes sanctions pénales, en revanche, l'exercice de la prostitution lui-même n'est pas pénalement répréhensible.

La licéité de la prostitution s'applique à la fois à la personne prostituée, qui ne saurait être inquiétée en raison de son activité, et à son client.

Le législateur a toutefois introduit une exception à ce principe afin de protéger des publics particulièrement vulnérables.

Aux termes de l'article 225-12-1 du code pénal, le fait de solliciter, d'accepter ou d'obtenir, en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération, des relations de nature sexuelle de la part d'une personne est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende lorsque la personne prostituée est mineure ou lorsqu'elle présente une particulière vulnérabilité, apparente ou connue de son auteur, due à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse. Ces peines sont portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende en présence de certaines circonstances aggravantes (notamment lorsque le « client » a commis l'infraction de façon habituelle ou à l'égard de plusieurs personnes ou si les faits ont été commis par une personne qui abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions), et à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque la victime est un mineur de quinze ans.

Une prostitution de voie publique mal connue et évolutive

D'après les informations communiquées par M. Yann Sourisseau, chef de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains (OCRTEH), la prostitution en France a fortement évolué au cours des années 1990, lorsque, sous l'effet des bouleversements géopolitiques, la part de personnes prostituées de nationalité étrangère n'a cessé de croître pour atteindre environ 80% de l'ensemble des personnes prostituées - 90% si l'on ne tient compte que des personnes prostituées présentes sur la voie publique.

A l'heure actuelle, une majorité de ces personnes exerce sous le joug de réseaux criminels qui fonctionnent très largement sur un mode communautaire (les proxénètes et leurs victimes sont de même nationalité, voire souvent issus de la même région). Au développement de réseaux claniques dans les années 1990 a succédé l'organisation de véritables réseaux criminels « spécialisés » dans la traite des êtres humains, en provenance notamment du Nigéria et d'Europe de l'est.

La prostitution de voie publique ne constitue pas l'unique modalité d'exercice de la prostitution en France. Des bars à hôtesse ou des salons de massage permettent une activité plus « discrète ». Le développement d'Internet a favorisé l'essor de nouveaux modes d'exercice de cette activité. Enfin, on note l'existence d'une prostitution « occasionnelle », d'une prostitution masculine et « transgenre » ainsi que d'une prostitution de luxe (« escorting »).

Au total, il y aurait entre 15 000 et 30 000 personnes prostituées en France, ce qui serait nettement inférieur aux chiffres constatés dans certains de nos voisins européens, comme l'Allemagne ou l'Espagne. Le bénéfice total généré par la prostitution avoisinerait trois milliards d'euros par an.

Si la prostitution de voie publique ne constitue pas l'unique modalité d'exercice de la prostitution en France, elle en est en revanche la face la plus précaire. Non seulement le tarif des « passes » est faible, mais, de plus, la majeure partie de ces revenus serait accaparée par les proxénètes ou les organisateurs du réseau. De fait, les témoignages recueillis montrent qu'une majorité de personnes prostituées sur la voie publique présente des carences sanitaires et des troubles somatiques sérieux, que l'exposition au risque de contamination par des infections sexuellement transmissibles ne contribue qu'à accroître.

B. LE DÉLIT DE RACOLAGE : UN INSTRUMENT DE CONTRAINTE SUR LES PERSONNES PROSTITUÉES

Destinée à prévenir les éventuels troubles à l'ordre et à la tranquillité publics suscités par la présence de personnes prostituées sur la voie publique, l'incrimination du racolage a été constante depuis 1939.

Toutefois, depuis un décret du 23 décembre 1958, cette infraction figurait au rang des contraventions. En outre, le nouveau code pénal, entré en vigueur le 1 er mars 1994, avait abandonné la répression du racolage dit « passif » pour ne plus punir d'une amende prévue pour les contraventions de cinquième classe que « le fait, par tout moyen, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles » (ancien article R. 625-8 du code pénal, introduit par le décret n°93-726 du 29 mars 1993).

L'INCRIMINATION DU RACOLAGE DE 1939 À 2003

Racolage actif

Racolage passif

Décret-loi du 29 novembre 1939

Contravention

--

Loi
n° 46-685 du 13 avril 1946

Délit puni de 6 mois à 5 ans d'emprisonnement et de 5 000 à 50 000 francs d'amende

--

Décret
n° 58-1303 du 23 décembre 1958

Contravention

Contravention de la 1 ère classe visant à condamner l'attitude indécente sur la voie publique

Décret
n° 60-1248 du 25 novembre 1960

Contravention de la 5 e classe réprimant « ceux qui, par gestes, paroles ou écrits ou par tout autre moyen, procéderaient publiquement au racolage de personne de l'un ou de l'autre sexe, en vue de les provoquer à la débauche »

Contravention de la 3 e classe réprimant « ceux dont l'attitude sur la voie publique est de nature à provoquer la débauche ».

Loi
n° 92-684 du 22 juillet 1992

Contravention de la 5 e classe prévue par l'article R. 625-8 du code pénal. Le racolage est «le fait, par tout moyen, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles» . Il est puni d'une amende de 10 000 francs.

--

Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003

Délit défini par l'article 225-10-1 du code pénal comme « le fait, par tout moyen, y compris par une attitude même passive, de procéder publiquement au racolage d'autrui en vue de l'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération ou d'une promesse de rémunération » puni de deux mois d'emprisonnement et 3750 euros d'amende.

Source : « Prostitution : l'exigence de responsabilité », rapport d'information de Mme Danielle Bousquet et de M. Guy Geoffroy, commission des lois de l'Assemblée nationale, avril 2011, page 108.

1. Les objectifs de la correctionnalisation de l'infraction de racolage par la loi du 18 mars 2003

La loi pour la sécurité intérieure n°2003-239 du 18 mars 2003 n'a pas, à proprement parler, créé de nouvelle infraction pénale s'agissant du racolage public. Elle a toutefois apporté deux modifications substantielles au droit en vigueur :

- d'une part, elle a expressément rétabli la pénalisation du racolage dit « passif » ;

- d'autre part, elle a élevé l'infraction au rang de délit, ouvrant ainsi la voie à des poursuites devant le tribunal correctionnel et à l'emprisonnement des intéressés - l'infraction étant désormais punie de deux mois de prison et de 3 750 euros d'amende.

Cependant, il ressort très clairement des travaux parlementaires que l'objectif poursuivi par le législateur n'était pas tant d'aggraver la répression des faits de racolage que d'ouvrir aux services de police et de gendarmerie la possibilité d'interpeller et de maintenir sous la contrainte au commissariat une personne prostituée - le code de procédure pénale n'autorisant en effet le recours à la garde à vue qu'en matière correctionnelle ou criminelle 4 ( * ) .

Deux objectifs étaient alors poursuivis :

- améliorer l'efficacité de la prévention des troubles à la tranquillité, à l'ordre et à la sécurité publics, d'une part ;

- renforcer les moyens de lutte contre les réseaux de proxénétisme, en utilisant les temps d'interrogatoire permis par la mesure de garde à vue pour recueillir auprès de la personne interpellée pour racolage des informations sur ses proxénètes, d'autre part.

Comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Yann Sourisseau, chef de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains (OCRTEH), la mesure de garde à vue permet d'instaurer un contact direct entre l'officier de police judiciaire et la personne prostituée , sans que cette dernière puisse être soupçonnée par ses souteneurs d'avoir délibérément livré des informations aux forces de sécurité. Un tel contact s'avère ainsi précieux pour mieux connaître des milieux prostitutionnels particulièrement opaques, comme les réseaux chinois ou nigérians par exemple. D'après les services du ministère de l'Intérieur, les informations recueillies à l'occasion de gardes à vue décidées à l'issue d'une interpellation pour racolage permettraient chaque année d'initier des procédures contre les responsables de réseaux de proxénétisme.

En outre, en permettant de retirer les personnes prostituées de la voie publique pendant quelques heures, le délit de racolage constituerait une gêne réitérée pour ces réseaux , l'objectif étant en outre, lorsque les intéressées sont en situation irrégulière, de les reconduire dans leur pays d'origine.

Enfin, la mesure de garde à vue, suivie d'un éventuel défèrement au parquet, permettrait d'orienter les personnes prostituées vers une association qui pourrait leur apporter un soutien, un accès aux soins et une aide à la réinsertion 5 ( * ) .

2. Les difficultés suscitées par l'imprécision de l'infraction

Dans sa décision n°2003-467 DC du 13 mars 2003, le Conseil constitutionnel a jugé que le nouveau délit de racolage public était conforme aux principes protégés par la Constitution. Il a ainsi considéré, « en premier lieu, que le racolage public est susceptible d'entraîner des troubles pour l'ordre public, notamment pour la tranquillité, la salubrité et la sécurité publiques ; qu'en privant le proxénétisme de sources de profit, la répression du racolage sur la voie publique fait échec au trafic des êtres humains ; que la création par le législateur d'un délit de racolage public ne se heurte dès lors à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ». Le Conseil constitutionnel a par ailleurs jugé « que le principe de légalité des peines [n'était] pas méconnu par les dispositions critiquées, dès lors que celles-ci définissent en termes clairs et précis le délit de racolage public ». Enfin, il a jugé que « les peines prévues par le nouvel article 225-10-1 du code pénal [n'étaient] pas manifestement disproportionnées », soulignant toutefois « qu'il [appartiendrait] cependant à la juridiction compétente de prendre en compte, dans le prononcé de la peine, la circonstance que l'auteur a agi sous la menace ou par contrainte » et estimant que « sous cette réserve, la disposition critiquée [n'était] pas contraire au principe de la nécessité des peines » 6 ( * ) .

L'examen de la jurisprudence illustre toutefois les difficultés manifestes rencontrées par les juridictions pour qualifier le délit de racolage, en particulier dans sa composante « passive » - ces difficultés étant renforcées par le fait que l'appréciation du caractère racoleur ou non du comportement incriminé relève de l'appréciation souveraine des juges du fond (Cass. Crim., 25 mai 2005). De ce fait, la jurisprudence a pu être qualifiée par les observateurs « d'impressionniste » 7 ( * ) , des faits ou attitudes comparables pouvant tout aussi bien donner lieu à des décisions de condamnation qu'à des relaxes.

A titre d'exemple, a été considéré comme constituant une attitude racoleuse le fait de mettre sa poitrine en avant à l'approche des véhicules circulant sur la voie publique et de discuter avec les automobilistes s'arrêtant à la hauteur de la prévenue 8 ( * ) , ou de se tenir sur un parking, aux alentours de minuit, de façon à être remarquée dans le faisceau des phares des véhicules automobiles et de s'approcher de ceux-ci lorsqu'ils ralentissent puis de discuter avec les conducteurs 9 ( * ) .

A également été jugé comme caractérisant le délit de racolage le fait d'interpeller sur la voie publique des automobilistes par des gestes tels que des sourires et des signes de la tête 10 ( * ) , de faire des allers-retours à pied sur un trottoir, des signes de la main adressés aux hommes seuls, avec des regards insistants et en accostant les hommes seuls pour engager de façon dépourvue d'équivoque la conversation 11 ( * ) , ou de faire des allers-retours sur la chaussée bras tendu pour arrêter les véhicules 12 ( * ) .

La tenue vestimentaire peut également être prise en compte, lorsque, par exemple, la prévenue est assise sur le siège conducteur d'un fourgon, vêtue d'une nuisette non fermée et transparente de couleur rose, laissant apparaître un body en dentelle 13 ( * ) , ou lorsqu'elle est vue par des policiers en train de se promener vêtue d'une mini-jupe noire et d'un tee-shirt blanc moulant dans une voie de bus afin de se faire aborder 14 ( * ) .

En revanche, ne constitue pas un comportement racoleur le fait de se tenir sous un abribus puis de se pencher pour discuter avec un automobiliste avant de monter dans son véhicule pour se rendre jusqu'à un parking sombre 15 ( * ) , ou de stationner vers minuit au bord du trottoir légèrement vêtue dans un endroit connu pour la prostitution 16 ( * ) .

De manière générale, la tenue vestimentaire à elle seule est souvent insuffisante pour caractériser un comportement racoleur. Ainsi une juridiction a-t-elle considéré que, dans le cas d'un homme travesti, le fait de porter une longue perruque rousse, un manteau long en renard noir, une mini-jupe noire, des bas résille et des bottes montantes à talon aiguille en se tenant dans une posture non équivoque sur la voie publique ne suffisait pas à caractériser une tentative de racolage, le travestissement, en l'état actuel des moeurs de notre société, n'étant pas exclusivement le signe d'une incitation à des relations sexuelles tarifées 17 ( * ) .

En tout état de cause, comme l'ont expliqué à votre rapporteur les officiers de police rencontrés au commissariat du 18 ème arrondissement de Paris, les procédures judiciaires pour racolage doivent, pour être jugées recevables par le parquet, être étayées par un ensemble d'éléments objectifs : prise de photographies, témoignages des riverains et du client, etc. En effet, ni le lieu de stationnement, ni la tenue vestimentaire, ni l'état de « prostituée notoire » de la prévenue ne sont en général, à eux seuls, suffisants pour permettre à la juridiction de caractériser l'infraction - même si, là encore, des décisions ont déduit que le délit de racolage pouvait être constitué lorsque l'auteur des faits se livre à la prostitution ou fréquente un lieu habituel de prostitution 18 ( * ) .

Enfin, les faits doivent être commis « publiquement », c'est-à-dire sur la voie publique ou dans un lieu accessible au public 19 ( * ) , et caractérisés par la recherche de relations sexuelles tarifées (ce qui exclut du champ de l'infraction les anciennes « incitations à la débauche »).

A cet égard, votre rapporteur a pu constater que les réseaux avaient su s'adapter aux contraintes nées de l'existence du délit de racolage. Il est ainsi à noter, comme elle a pu l'observer sur le terrain, que les tenues vestimentaires et les comportements adoptés par les personnes prostituées présentes sur la voie publique n'avaient souvent rien d'ostentatoire ou de « racoleur ».

3. Un nombre de condamnations significativement inférieur au nombre de faits constatés chaque année

Quelles que soient les incertitudes juridiques entourant le champ exact de l'infraction de racolage, force est de constater que seule une minorité de personnes interpellées pour racolage public sont poursuivies et condamnées chaque année par les tribunaux correctionnels.

Les chiffres communiqués par le ministère de l'Intérieur montrent ainsi que seule une minorité des personnes placées en garde à vue pour racolage font l'objet d'un défèrement au parquet .

Ils mettent également en évidence un recours important à cette infraction en 2004-2006 (4 712 gardes à vue sur ce fondement en 2004), suivi ensuite d'une décrue, le nombre de gardes à vue s'établissant depuis 2009 à environ 1 600 par an.

Mise en oeuvre du délit de racolage par les services de sécurité
(en France métropolitaine)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Faits constatés

5152

4333

3080

2730

2657

2315

2130

2473

2679

Mis en cause

5310

4403

3267

2966

2763

2301

2124

2527

2694

Gardes à vue

4712

3803

2752

2519

2186

1726

1553

1595

1668

Personnes déférées

1081

672

223

89

76

40

61

396

694

Source : ministère de l'Intérieur

S'agissant de la seule ville de Paris, le nombre annuel de gardes à vue s'établit à environ un millier depuis 2009, la moitié de celles-ci donnant désormais lieu à un défèrement de l'intéressé au parquet, suite à un changement de politique pénale en 2010-2011 au sein de cette juridiction.

Faits de racolage constatés à Paris

Années

Faits constatés

Gardes à vue

Laissés en liberté

Déférés

2004

3735

3693

2580

1155

2005

2825

2771

2179

652

2006

2006

1981

1791

215

2007

1503

1493

1409

92

2008

1269

1522

1191

75

2009

995

939

954

39

2010

1188

1012

1110

58

2011

1176

1018

762

396

2012

1342

1194

641

678

Source : Préfecture de police de Paris

En 2012, 1 194 gardes à vue ont été décidées à Paris sur le fondement du délit de racolage public. 92,34% des personnes interpellées pour racolage étaient de nationalité étrangère. 78% étaient des femmes, 22% des hommes. 14 personnes interpellées étaient mineures au moment des faits.

Ces chiffres paraissent conformes aux objectifs poursuivis par le législateur en 2003, pour lequel le délit de racolage devait avant tout être utilisé par les services de police comme un outil de contrainte permettant le placement en garde à vue de l'intéressé .

Ces objectifs ont aussi été repris dans les politiques pénales mises en oeuvre par les parquets, lesquels ont largement privilégié la mise en oeuvre de procédures alternatives aux poursuites à l'encontre des personnes interpellées pour racolage.

Les instructions données aux parquets par le ministère de la Justice après la promulgation de la loi du 18 mars 2003 ont en effet eu pour but de limiter le nombre de poursuites engagées pour racolage. La circulaire de politique pénale adressée aux parquets le 3 juin 2003 invitait ainsi les procureurs de la République à apprécier « avec une particulière attention » l'opportunité d'engager des poursuites contre des prostitués ayant fait l'objet d'une procédure pour racolage public. Il y était rappelé « que la situation particulière de la personne se livrant à la prostitution et commettant des faits de racolage public, qui est le plus souvent à la fois victime et auteur d'une infraction, justifie une application modérée de la loi pénale ».

Comme l'a indiqué à votre rapporteur Mme Marie-Suzanne Le Quéau, directrice des affaires criminelles et des grâces, les données statistiques dont dispose le ministère de la Justice confirment l'application parcimonieuse faite par les juridictions du délit de racolage.

Ainsi, les statistiques disponibles dans les seules juridictions de la région parisienne montrent qu'une part croissante des procédures engagées se terminent par une procédure alternative aux poursuites - le plus souvent, un simple rappel à la loi.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ces procédures alternatives aux poursuites peuvent être l'occasion d'orienter la personne prostituée vers une association afin qu'elle soit prise en charge et bénéficie d'un accès aux droits et aux soins. Toutefois, peu d'entre elles saisirait cette opportunité.

En outre, il semble, d'après les témoignages recueillis par votre rapporteur, que seule une minorité des personnes prostituées placées en garde à vue pour racolage soient mises en contact avec des policiers ou des gendarmes chargés d'enquêter sur des réseaux de proxénétisme, la plupart d'entre elles se contentant, au cours de leur audition, d'un récit stéréotypé sur les conditions dans lesquelles elles ont été amenées à exercer leur activité.

Sort réservé aux procédures pour racolage dans les juridictions de la région parisienne (logiciel Nouvelle Chaîne Pénale)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Affaires poursuivables

1030

3226

3074

1527

1071

949

977

824

815

Alternatives aux poursuites

432 (41,9%)

2011 (62,3%)

2362 (76,8%)

1100 (72%)

844 (78,8%)

864 (91%)

922 (94,4%)

760 (92,2%)

756 (92,8%)

- dont rappel à la loi

382 (37,1%)

1637 (50,7%)

2040 (66,4%)

929 (60,8%)

698 (65,2%)

744 (78,4%)

814 (83,3%)

690 (83,7%)

648 (79,5%)

Poursuites

568 (55,1%)

1154 (35,8%)

655 (21,3%)

353 (23,1%)

181 (16,9%)

51 (5,4%)

18 (1,8%)

46 (5,6%)

29 (3,6%)

Source : Nouvelle chaîne pénale - traitement PEPP. Ministère de la Justice.

S'agissant des condamnations inscrites au casier judiciaire national, on relève que, jusqu'en 2003, la contravention de cinquième classe de racolage actif donnait lieu à 200 à 300 condamnations chaque année sur l'ensemble du territoire national.

A partir de la création du délit de racolage en 2003, une forte augmentation des condamnations - atteignant 1 028 en 2005 - a été constatée, avant qu'une décrue ne s'amorce en 2007 : 459 condamnations en 2007, 194 en 2011.

La grande majorité des peines consiste, dans cette hypothèse, en une amende d'un quantum moyen d'un peu moins de 300 euros.

On relève enfin chaque année entre 20 et 50 condamnations à des peines d'emprisonnement pour ce délit, la plupart du temps assorties du sursis total.

D'après les témoignages recueillis par votre rapporteur, l'application désormais parcimonieuse faite de ce délit par les services de police et de gendarmerie ainsi que par les magistrats n'a pas dissipé la crainte profonde qu'ont les personnes prostituées d'être arrêtées pour racolage. A cet égard, les premières années d'application du délit, qui se sont traduites par un nombre élevé d'interpellations et de procédures judiciaires, paraissent avoir laissé chez nombre d'entre elles une empreinte profonde.

Source : casier judiciaire national

4. Un délit qui s'articule difficilement avec les principes de licéité de la prostitution et de nécessaire protection des personnes vulnérables

Au terme des auditions et des divers témoignages qu'elle a reçus, votre rapporteur ne peut que s'interroger sur la cohérence de notre dispositif pénal qui, d'un côté, considère la prostitution comme une activité licite, mais, d'un autre côté, rend passible de poursuites pénales la plupart des manifestations de celles-ci. La personne prostituée présente sur la voie publique est, dans le même temps, considérée par notre système juridique comme une victime et comme une délinquante potentielle. Comme l'a observé Mme Catherine Teitgen-Colly, vice-présidente de la commission nationale consultative des droits de l'homme, le délit de racolage a été conçu pour permettre la répression de l'exploitation de la prostitution via la sanction de la victime. Or, la répression du racolage n'est que très indirectement répressif vis-à-vis des auteurs du délit de proxénétisme, alors qu'il l'est directement pour les victimes du système que sont, de l'avis de tous, forces de l'ordre comme associations, les personnes prostituées. Le législateur peut-il se satisfaire d'une telle instrumentalisation de personnes dont on sait par ailleurs qu'elles cumulent d'ores et déjà de nombreux facteurs de vulnérabilité ?

C. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

A la demande de notre collègue Esther Benbassa, auteure de la proposition de loi, la division de législation comparée du Sénat a réalisé une étude sur l'état du droit relatif à la prostitution et au racolage dans huit pays européens (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède).

Cette étude met en évidence l'hétérogénéité des systèmes nationaux en la matière et des dispositifs pénaux qui en découlent.

Sans doute, aucun de ces pays ne sanctionne-t-il pénalement la prostitution individuelle et libre d'une personne majeure. Par ailleurs, le proxénétisme y est partout réprimé, la définition de cette notion pouvant toutefois varier d'un État à l'autre comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Yann Sourisseau, chef de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains, ce qui constitue un obstacle à la coopération judiciaire entre États.

En revanche, certains d'entre eux autorisent l'exploitation des établissements de prostitution (Espagne, Pays-Bas) tandis que d'autres la sanctionnent pénalement (Allemagne, Angleterre, Danemark, Suède). La Belgique les tolère en pratique.

Par ailleurs, certains d'entre eux pénalisent expressément le racolage (Belgique, Danemark, Italie, Angleterre), tandis que d'autres n'ont recours qu'à des mesures réglementaires de police pour limiter cette activité.

Enfin, un seul pays européen - la Suède - a fait le choix de pénaliser les clients des personnes prostituées.

II. UN BILAN MITIGÉ AU REGARD DES CONSÉQUENCES DÉLÉTÈRES DE CETTE INFRACTION SUR LA SITUATION DES PERSONNES PROSTITUÉES

L'abrogation du délit de racolage public - auquel procède la présente proposition de loi - constitue une revendication forte de la part des associations et des personnes qui accompagnent au quotidien les personnes prostituées. Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi sur la sécurité intérieure, il apparaît en effet que l'existence de ce délit a aggravé la situation des personnes prostituées, « rajoutant de la violence à la violence » selon les termes utilisés par les représentants de Médecins du Monde, tandis que les objectifs poursuivis par le législateur en 2003 n'ont été que très partiellement atteints.

A. UN DÉPLACEMENT DES LIEUX D'EXERCICE DE LA PROSTITUTION DE VOIE PUBLIQUE

1. Une diminution de la présence des personnes prostituées en centre-ville

Le premier objectif poursuivi par le législateur en 2003 était de lutter contre les troubles à l'ordre et à la tranquillité publics susceptibles d'être générés par certaines formes d'exercice de la prostitution de voie publique. Comme votre rapporteur a pu le constater lors d'un déplacement dans certains quartiers parisiens concernés par la présence de réseaux de prostitution, ces troubles ne doivent pas être minimisés. Ils sont notamment particulièrement prégnants lorsqu'un grand nombre de personnes prostituées se rassemblent en un endroit déterminé (le nombre de personnes prostituées - nigérianes pour la plupart - atteindrait par exemple jusqu'à 60 personnes dans certaines rues du 18 ème arrondissement de Paris) ou lorsque les « passes » se déroulent dans les parties communes d'immeubles d'habitation 20 ( * ) .

De ce point de vue, le délit de racolage a donné aux forces de police la possibilité d'extraire ces personnes de la voie publique, pendant quelques heures, au moyen de la garde à vue. La possibilité d'être ainsi interpellées a conduit un certain nombre d'entre elles à s'éloigner des centres urbains. Ainsi, d'après la préfecture de Police, le nombre de personnes prostituées présentes sur la voie publique à Paris intra muros serait passé de près de 1 500 avant l'entrée en vigueur de la loi sur la sécurité intérieure à environ 800 aujourd'hui.

2. L'éloignement des personnes prostituées des lieux d'accès au droit et aux soins

Bien que le phénomène soit difficile à évaluer avec précision, l'entrée en vigueur du délit de racolage public n'aurait pas entraîné une diminution du nombre de personnes prostituées sur la voie publique mais aurait incité un grand nombre d'entre elles à se déplacer vers des zones périphériques difficiles d'accès (zones industrielles, bois, routes nationales, etc.). Or, non seulement elles y sont isolées et de ce fait plus exposées à un risque de violences , mais elles se trouvent également éloignées des associations qui peinent à accéder à elles.

Ce phénomène a été souligné par le récent rapport de l'Inspection générale des affaires sociales consacré aux enjeux sanitaires de la prostitution 21 ( * ) , qui s'alarme de ces obstacles supplémentaires à l'accès aux soins de populations présentant déjà de nombreuses et importantes carences sanitaires.

Afin de s'adapter à cette situation, l'association Les Amis du bus des femmes a récemment ouvert des permanences dans les forêts de Fontainebleau et de Saint-Germain en Laye. Mais la plupart des associations sont confrontées à d'importantes diminutions de subventions et ne peuvent de ce fait adapter leur présence sur des territoires plus vastes, plus éloignés et distants les uns des autres.

L'existence du délit de racolage, véritable « épée de Damoclès » pour les personnes prostituées exerçant dans la rue, a également accru l'exposition au risque de violences de celles d'entre elles restées dans les centres urbains. Comme l'ont indiqué à votre rapporteur plusieurs représentants d'associations, la peur d'être interpellées inciterait nombre de ces personnes à se déplacer dans des lieux retirés de la voie publique, tels des squats, des foyers ou des parkings par exemple, où elles sont susceptibles d'être victimes de violences sans pouvoir obtenir la protection des associations ou des forces de police.

Enfin, par crainte d'être interpellées pour racolage, les personnes prostituées tendent à consacrer un temps réduit à la négociation de la « passe » avec le client, les privant de ce fait de la possibilité d'évaluer le risque d'avoir affaire à un individu potentiellement dangereux ou violent.

L'enquête récemment réalisée par Médecins du Monde parmi les prostituées chinoises de Paris a mis en évidence cette forte exposition aux violences. 63  % des 86 femmes interrogées auraient ainsi été confrontées en 2010-2012 à des retraits de préservatifs non consentis, 55 % auraient été victimes de violences physiques, 38 % de viol, 23 % de séquestration, 17 % auraient fait l'objet de menaces de mort et 61 % auraient subi d'autres formes de violence (vols, insultes, brimades, etc.).

Enfin, l'expérience montre que les réseaux se sont adaptés à l'existence de ce délit. D'après les renseignements recueillis auprès de la Préfecture de police, seule une faible minorité de personnes prostituées feraient l'objet d'interpellations successives pour racolage. Nombre d'entre elles semblent « disparaître » du territoire où elles oeuvraient et où d'autres personnes prostituées les remplacent. Ce faible taux de réitération pourrait s'expliquer par des stratégies organisées par certains réseaux, tendant à contraindre leurs victimes à se déplacer de villes en villes et de pays en pays. De telles stratégies constituent un obstacle supplémentaire à une prise en charge par les associations et à la mise en place de solutions de protection et de réinsertion inscrites dans la durée.

3. Un sentiment accru de stigmatisation sociale

Les divers témoignages recueillis par votre rapporteur s'accordent pour souligner que l'existence du délit de racolage public, exposant les personnes prostituées au risque d'être placées en garde à vue, a accentué le sentiment de stigmatisation sociale et de dévalorisation dont nombre d'entre elles souffrent.

Corrélativement, il a renforcé le sentiment d'impunité de clients ou de passants, dont certains n'hésitent pas à se livrer à des exactions, persuadés que la victime, délinquante potentielle, ne portera pas plainte. Les représentantes de l'association Les Amis du bus des femmes ont ainsi cité l'exemple de prostituées mineures victimes de viols collectifs pendant plusieurs mois sans oser dénoncer leurs agresseurs.

L'enquête précitée de Médecins du Monde montre aussi que les femmes ayant déjà subi une arrestation ont quatre fois plus de risque de subir d'autres violences physiques que celles qui n'ont pas été arrêtées. Ces risques sont exacerbés lorsque les femmes sont en situation irrégulière. Ces dernières, lorsqu'elles ont été arrêtées par la police, auraient six fois plus de risque de subir un viol ou des violences physiques 22 ( * ) .

De fait, les arrestations subies et la crainte d'être interpellées à nouveau pour racolage renforcent la méfiance des personnes prostituées à l'égard des forces de police et leurs réticences à s'adresser à elles lorsqu'elles sont victimes de violences notamment.

De ce point de vue, en renforçant l'isolement de nombre d'entre elles, l'existence du délit de racolage paraît avoir renforcé l'emprise des réseaux de proxénétisme sur leurs victimes, à rebours de l'objectif poursuivi par le législateur.

B. UN RENFORT DANS LA LUTTE CONTRE LE PROXÉNÉTISME DISCUTÉ

1. Des conditions de garde à vue peu propices à une coopération avec les forces de sécurité

Le second objectif poursuivi par le législateur en 2003 était de permettre aux forces de police et de gendarmerie, dans le cadre des gardes à vue décidées sur le fondement du délit de racolage, de recueillir à l'occasion de l'audition de l'intéressée divers renseignements sur ses proxénètes. Les informations obtenues permettraient d'initier ou de consolider les procédures judiciaires engagées contre ces derniers, au besoin en recourant aux dispositions du code de procédure pénale relatives à la protection des témoins 23 ( * ) .

Les responsables de la brigade de répression du proxénétisme de la préfecture de police ont ainsi expliqué à votre rapporteur l'intérêt fréquent des renseignements recueillis dans ce cadre. D'après eux, environ un quart à un tiers des 50 à 65 procédures closes chaque année avec succès à Paris ont pour point de départ des informations recueillies lors d'une garde à vue pour racolage. Ces renseignements ne sont pas nécessairement constitués du témoignage de l'intéressée mais peuvent consister, par exemple, en un recueil de numéros de téléphones portables, permettant aux autorités de mettre en place un dispositif d'écoutes téléphoniques et ainsi de remonter la filière.

Par ailleurs, les policiers entendus par votre rapporteur soulignent que, si la garde à vue est une mesure de contrainte, elle ouvre également certains droits à l'intéressée, notamment celui d'être examinée par un médecin : pour certaines d'entre elles, il s'agit souvent du premier contact avec un professionnel de santé depuis leur arrivée en France. Elle est également l'occasion, pour les personnels de police, d'informer l'intéressée de ses droits et de l'orienter vers une association ou une structure de soins. En revanche, il semblerait que, pour une part importante, les personnes gardées à vue pour racolage ne sollicitent pas l'assistance d'un avocat.

Votre rapporteur observe toutefois que l'utilisation de la garde à vue à cette fin est de nature à introduire une confusion : arrêtées pour racolage et placées en garde à vue par des fonctionnaires en uniforme (car chargés de la sûreté sur la voie publique), ces personnes sont ensuite - parfois - entendues par des fonctionnaires en civil enquêtant sur des réseaux de proxénétisme et considérées dans ce cadre comme des victimes. Pour nombre d'entre elles, le policier en uniforme est une menace, et non une personne susceptible de leur apporter une protection contre le réseau ou des clients ou des passants violents.

En outre, les témoignages recueillis par les associations montrent que la garde à vue est souvent vécue comme un moment traumatisant pour les intéressées.

Votre commission des lois tout comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ont, à de nombreuses reprises, eu l'occasion de souligner l'état souvent indigne des locaux de garde à vue 24 ( * ) .

Par ailleurs, les témoignages disponibles montrent que tant les conditions de l'interpellation que les contrôles et fouilles subis au commissariat sont ressentis de façon très éprouvante par des personnes déjà particulièrement vulnérables et exposées au quotidien à la précarité et au risque d'être victimes de violences - et ce d'autant plus que des abus ont été signalés par des associations. Même rares, ce type d'abus est particulièrement intolérable et, par la communication qui en est faite parmi les personnes prostituées, ne peut que renforcer leur défiance à l'égard des forces de l'ordre.

La récente étude conduite par Médecins du Monde parmi les prostituées chinoises de Paris a mis en évidence ce phénomène. Réalisée à partir du témoignage de 86 femmes interrogées entre 2010 et 2012, il en ressort que « les trois quarts des femmes interrogées ont fait l'objet d'arrestations et de gardes à vue au cours des douze derniers mois précédant l'enquête, souvent de manière arbitraire. Ces femmes ont été arrêtées en moyenne six fois au cours de l'année écoulée.

« Dans un grand nombre de cas, elles sont arrêtées alors même qu'elles ne racolaient pas. D'après leurs témoignages, le seul fait d'être soupçonnée par la police de se prostituer est bien souvent un motif suffisant pour être placée en garde à vue.

« Lors de la garde à vue, qui dure généralement entre douze et vingt-quatre heures, beaucoup de femmes subissent des humiliations et des traitements dégradants :

« - 81% des femmes ont été obligées de se déshabiller intégralement pour subir une fouille au corps ;

« - 56% des femmes ont été menottées lors de leur arrestation ;

« - 53% des femmes ont été obligées de signer des procès-verbaux sans qu'elles soient informées de ce qui y était écrit ou alors qu'elles n'étaient pas d'accord avec le contenu ;

« - 43% estiment avoir fait l'objet d'humiliations lors de leur garde à vue ;

« - 24% des femmes ont été privées de nourriture.

« De fait, pour les femmes interrogées, la police et la justice ne sont pas considérées comme les garants de leur sécurité mais comme une source de violences » 25 ( * ) .

2. Un lien statistique difficile à démontrer

Si les renseignements obtenus au cours de gardes à vue pour racolage présentent sans aucun doute un intérêt dans les procédures judiciaires pour proxénétisme, les statistiques agrégées au niveau national ne permettent pas de mettre en évidence un lien entre la création du délit de racolage en 2003 et une augmentation du nombre de condamnations pour proxénétisme :

- d'une part, les données du ministère de l'Intérieur mettent en évidence une augmentation de l'activité des services de police et de gendarmerie s'agissant de ces infractions antérieure à l'adoption de la loi sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003 ;

- d'autre part, cette activité ne paraît pas avoir été touchée par la diminution continue du nombre de gardes à vue pour racolage constatée à partir de 2006 (voir encadré).

Ce constat est corroboré par les données du casier judiciaire national, qui enregistre de façon relativement stable environ 600 à 800 condamnations pour proxénétisme aggravé par an depuis 2003, sans lien apparent avec l'évolution du nombre de gardes à vue décidées pour racolage.

Nombre de gardes à vue
pour racolage

Nombre de gardes à vue
pour proxénétisme

2000

775

2001

506

2002

780

2003

1019

2004

4712

936

2005

3803

1099

2006

2752

906

2007

2519

830

2008

2186

768

2009

1726

801

2010

1553

949

2011

1595

917

2012

1668

752

Source : ministères de l'Intérieur et de la Justice

3. Un détournement des finalités de la garde à vue

Enfin, votre commission s'interroge sur la compatibilité entre les objectifs recherchés par le législateur en 2003 et le droit actuel en matière de garde à vue.

En effet, la loi n°2011-392 du 14 mars 2011 a défini la garde à vue comme « une mesure de contrainte décidée par un officier de police judiciaire, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, par laquelle une personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement est maintenue à la disposition des enquêteurs.

« Cette mesure doit constituer l'unique moyen de parvenir à l'un au moins des objectifs suivants :

« 1° Permettre l'exécution des investigations impliquant la présence ou la participation de la personne ;

« 2° Garantir la présentation de la personne devant le procureur de la République afin que ce magistrat puisse apprécier la suite à donner à l'enquête ;

« 3° Empêcher que la personne ne modifie les preuves ou indices matériels ;

« 4° Empêcher que la personne ne fasse pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ou leurs proches ;

« 5° Empêcher que la personne ne se concerte avec d'autres personnes susceptibles d'être ses coauteurs ou complices ;

« 6° Garantir la mise en oeuvre des mesures destinées à faire cesser le crime ou le délit » (article 62-2 du code de procédure pénale).

La possibilité d'entendre la personne placée en garde à vue pour racolage sur des faits de proxénétisme dont elle ne serait que le témoin ou la victime n'entre pas dans le champ des motifs autorisant le recours à la garde à vue. Cette possibilité a été expressément exclue par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

Comme l'a précisé à votre rapporteur Mme Marie-Suzanne Le Quéau, directrice des affaires criminelles et des grâces, les dispositions du code de procédure pénale relatives à l'audition des témoins constituent le seul cadre juridique adapté pour entendre des personnes prostituées sur des faits de proxénétisme dont elles seraient les victimes.

C. UNE PRÉCARISATION DES PERSONNES PROSTITUÉES ÉTRANGÈRES EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

Les données disponibles tendent à montrer qu'aujourd'hui, près de 90% des personnes prostituées présentes sur la voie publique sont de nationalité étrangère, une majorité d'entre elles exerçant sous l'emprise de réseaux criminels 26 ( * ) .

D'après les chiffres de l'Office central de répression de la traite des êtres humains (OCRTEH), parmi les femmes étrangères mises en cause pour racolage par la police nationale en 2010, 40% étaient originaires d'Europe de l'est et des Balkans, 38% d'Afrique, 12,5% d'Asie (dont 98% de Chine) et 3,5% d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud. Les hommes étrangers qui se livrent à la prostitution sur la voie publique viennent pour leur part essentiellement d'Amérique latine 27 ( * ) .

Le sort devant être réservé à celles de ces personnes qui se trouvent en situation irrégulière sur le territoire français a fait l'objet de discours ambigus.

D'un côté, le législateur a souhaité faciliter l'accession au séjour des victimes de la traite. Aux termes de l'article L. 316-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), une carte de séjour temporaire peut être délivrée à l'étranger qui dépose plainte contre une personne qu'il accuse d'avoir commis à son encontre les infractions de traite des êtres humains ou de proxénétisme, ou qui témoigne dans une procédure pénale concernant une personne poursuivie pour ces mêmes infractions. En cas de condamnation définitive de la personne mise en cause, une carte de résident peut être délivrée à l'étranger ayant déposé plainte ou témoigné.

Toutefois, dans le même temps, il a été recommandé aux services de police et de gendarmerie constatant, à l'occasion d'une garde à vue pour racolage, la situation de séjour irrégulier de la personne, de mettre en oeuvre à son encontre une procédure d'éloignement. La circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces du 3 juin 2003 indiquait ainsi clairement que « dans le cas où la personne qui se prostitue est en situation irrégulière, ou lorsqu'il s'agira d'un étranger en situation régulière mais dont le permis de séjour peut être retiré [...], il n'y aura que des avantages à ce que, pendant la durée de l'enquête, la personne fasse l'objet d'une procédure administrative destinée à permettre sa reconduite à la frontière, ce qui évitera ainsi des poursuites pénales ».

En outre, l'article R. 311-15 du CESEDA ouvre la possibilité de retirer le titre de séjour d'une personne lorsque celle-ci est passible de poursuites pénales sur le fondement du délit de racolage.

De fait, s'il n'est pas possible d'évaluer le nombre de procédures de reconduite à la frontière consécutives à une interpellation pour racolage, en revanche, les données communiquées par le ministère de l'Intérieur montrent que seul un nombre très limité de titres de séjour ont été délivrés à des personnes ayant accepté de porter plainte ou de témoigner dans une affaire de traite des êtres humains ou de proxénétisme : quelques dizaines de titres par an seulement, quelques unités s'agissant des cartes de résident (voir encadré).

Délivrance de titres de séjour à des victimes de la traite des êtres humains

2008

2009

2010

2011

2012

Cartes de résident

1

5

Cartes de séjour temporaire d'une durée inférieure à un an

2

2

11

Cartes de séjour temporaires d'un an

10

55

58

32

33

Total

22

57

69

33

38

Source : ministère de l'Intérieur (AGDREF)

Ainsi, comme l'a observé Mme Catherine Teitgen-Colly, vice-présidente de la commission nationale consultative des droits de l'homme, la mise en oeuvre du contrôle migratoire à l'égard de victimes de traite ou d'exploitation conduit le plus généralement à faire prévaloir la qualité d'étranger en situation irrégulière sur celle de victime . L'éloignement de cette dernière du territoire national lui interdit d'accéder à la justice française et la prive d'une protection que, bien souvent, elle ne sera pas en mesure d'obtenir dans son pays d'origine.

III. LA PROPOSITION DE LOI : UNE RÉPONSE PARTIELLE AUX DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROSTITUTION DE VOIE PUBLIQUE

Au regard de l'ensemble de ces éléments, votre commission des lois ne peut qu'approuver l'abrogation du délit de racolage public proposée par notre collègue Esther Benbassa et ses collègues du groupe écologiste.

Toutefois, votre commission a conscience que cette abrogation ne résoudra pas l'ensemble des difficultés - nombreuses et complexes - soulevées par les conditions d'exercice de la prostitution à l'heure actuelle. De ce point de vue, la présente proposition de loi doit être regardée comme la première étape d'une démarche plus globale tendant à redéfinir les politiques publiques menées à destination des personnes prostituées.

A. L'ABROGATION OPPORTUNE DU DÉLIT DE RACOLAGE PUBLIC

Alors que la prostitution est en France une activité licite, la correctionnalisation du délit de racolage public a considérablement accru la situation de précarité des personnes prostituées, par l'isolement, l'éloignement des structures sanitaires et associatives et par une défiance accrue à l'encontre des forces de police et de gendarmerie.

Au regard de ce bilan, votre commission des lois ne peut qu'approuver l'abrogation de ce délit proposée par la proposition de loi.

Elle observe, en outre, que les pouvoirs publics ne seront pas pour autant démunis face aux éventuels troubles à l'ordre public suscités par certaines manifestations de la prostitution de voie publique.

Rappelons tout d'abord que le fait de pratiquer des relations sexuelles tarifées - comme tout type de relations sexuelles du reste - sur la voie publique ou dans un lieu accessible aux regards du public est un délit, susceptible de fonder une garde à vue et des poursuites devant le tribunal correctionnel. En effet, aux termes de l'article 222-32 du code pénal, « l'exhibition sexuelle imposée à la vue d'autrui dans un lieu accessible aux regards du public est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ». Un recours plus fréquent à ces dispositions offrirait une réponse pénale plus adéquate aux troubles suscités, dans certains quartiers, par la pratique de « passes » dans les parties communes des immeubles d'habitation par exemple.

En outre, l'abrogation du délit de racolage public ne remettra pas en cause la possibilité qu'ont les maires, au titre de leurs pouvoirs de police générale, d'édicter des arrêtés municipaux interdisant ou restreignant la présence de personnes prostituées sur la voie publique là où cette présence est susceptible de créer des troubles à l'ordre public.

Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, la police municipale a notamment pour but de « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles du voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ».

Sur le fondement de ces dispositions, par exemple, la ville de Lyon a édicté au cours des dernières années plusieurs arrêtés tendant à interdire la présence de personnes prostituées ou de « véhicules équipés pour le séjour ou l'exercice d'une activité » dans certains quartiers. De même, le contrat local de sécurité adopté par la ville de Nice inclut expressément la prostitution parmi les « faits générateurs du sentiment d'insécurité » susceptibles de fonder une action de sa police municipale.

La méconnaissance des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les arrêtés de police sont punis d'une amende de première classe. Le cas échéant, la mise en fourrière du véhicule peut être ordonnée.

L'abrogation du délit de racolage ne créera pas donc de vide juridique. Elle privera en revanche les forces de police et de gendarmerie d'un outil - contestable comme on l'a vu - leur permettant, au moyen de l'interpellation et de la garde à vue, de nouer un contact avec les personnes prostituées et de les inviter à témoigner des faits de violence et de contrainte dont elles seraient victimes. Votre rapporteur estime cependant que les objectifs aujourd'hui poursuivis par les forces de police à travers la garde à vue doivent être pris en compte et appelle de ses voeux une réflexion sur un dispositif qui permettrait de restaurer la confiance entre personnes prostituées et forces de l'ordre.

Au vu de l'ensemble de ces considérations, votre commission a donc adopté la proposition de loi , après avoir adopté deux amendements de son rapporteur tendant, d'une part, à opérer les coordinations nécessaires dans le code pénal et le code de procédure pénale, et, d'autre part, à permettre l'application de cette abrogation aux trois territoires d'outre-mer soumis, en matière pénale, au principe de spécialité législative (Wallis et Futuna, Polynésie française, Nouvelle Calédonie).

Conformément au principe de rétroactivité des lois pénales plus douces, cette abrogation s'appliquera immédiatement à l'ensemble des procédures en cours. Elle mettra également un terme à l'exécution des peines prononcées sur le fondement de ce délit (article 112-4 du code pénal).

B. LA PREMIÈRE ÉTAPE D'UNE NÉCESSAIRE REDÉFINITION DES POLITIQUES PUBLIQUES RELATIVES À LA PROTECTION DES PERSONNES PROSTITUÉES ET À LA LUTTE CONTRE LE PROXÉNÉTISME

Pour autant, l'abrogation du délit de racolage ne saurait à elle seule apporter une solution satisfaisante à l'ensemble des difficultés rencontrées par les personnes prostituées en France aujourd'hui.

En particulier, comme l'a souligné le rapport de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale, remis en avril 2011 par Mme Danielle Bousquet et M. Guy Geoffroy, le « volet social » des politiques publiques en matière de prostitution a été largement oublié par les pouvoirs publics, qui se sont déchargés du soin de prendre en charge les personnes prostituées sur les seules associations dont les financements sont pourtant en diminution. Le rapport précité de l'Inspection générale des affaires sociales a lui aussi souligné l'urgence de mettre en place des politiques de prévention et de prises en charge sanitaires cohérentes et lisibles à l'égard de ces publics divers et fragiles.

C'est pourquoi votre commission se félicite de l'attention apportée à l'heure actuelle par de nombreux parlementaires aux questions liées à la prostitution et à la nécessité d'améliorer sensiblement les dispositifs d'accès aux droits et aux soins des personnes prostituées. Si certains points, tels que l'opportunité de « responsabiliser » les clients au moyen de la pénalisation du recours à la prostitution, sont loin de faire consensus parmi les associations 28 ( * ) , les réflexions en cours au Parlement, avec le soutien du Gouvernement, contribueront à élaborer une démarche d'ensemble qui pourrait déboucher dans les mois à venir sur d'importantes modifications législatives. La commission des affaires sociales de notre Assemblée a notamment confié à nos collègues Jean-Pierre Godefroy et Chantal Jouanno une mission d'information sur la situation sanitaire et sociale des personnes prostituées. Leur rapport, qui devrait être remis au second semestre de cette année, apportera une contribution importante au débat.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 20 MARS 2013

_______

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Je cède la parole à Mme Virginie Klès pour son rapport sur la proposition de loi déposée par Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collèges visant à abroger le délit de racolage public.

Mme Virginie Klès, rapporteur . - J'espère un débat serein et approfondi sur cette proposition de loi de notre collègue Esther Benbassa. Sans vous dresser l'évolution de cette infraction depuis 1939, dont vous trouverez le détail dans le rapport écrit, je vous rappelle simplement qu'en 2003, le racolage est passé de la catégorie des contraventions à celle des délits, ce qui permet de placer la personne interpellée en garde à vue. La même loi a étendu la définition de l'infraction aux faits de racolage dit « passif ».

Saisi de cette disposition législative, le Conseil constitutionnel a admis sa constitutionnalité. Cependant, cette modification législative n'a pas été sans poser des problèmes de caractérisation de l'infraction. Progressivement, cette difficulté s'est traduite par des consignes plus strictes des parquets pour mieux circonscrire les éléments constitutifs de l'infraction, ce qui a abouti à une forte baisse des interpellations et des condamnations.

Je relève que cette infraction n'est pas sans soulever une question quant à sa constitutionnalité en raison d'un changement des circonstances de fait et de droit. En effet, le racolage qui est puni lorsqu'il est accompli sur la voie publique ne l'est pas lorsqu'il se pratique sur Internet, qui est pourtant accessible à tous. Cette différence de traitement pénal de situations identiques conduit, à mon sens, à se demander si le principe d'égalité n'est pas rompu et donc sur la constitutionnalité du dispositif actuel depuis la décision du Conseil constitutionnel.

En 2003, un double objectif était poursuivi par l'instauration de ce délit : donner aux forces de l'ordre de nouveaux outils pour assurer, d'une part, la tranquillité publique, et  d'autre part, la lutte contre le proxénétisme.

Or, ce délit a abouti à un déplacement des personnes prostituées hors des centres urbains vers des zones de plus grande insécurité pour elles. Parallèlement, comme me l'ont indiqué les policiers que j'ai rencontrés, les plaintes des riverains sont tout aussi nombreuses et virulentes. Sur ce point, l'objectif de tranquillité publique n'a pas été atteint, le délit ne donnant qu'une illusion de tranquillité. En outre, l'existence de cette infraction entretient une confusion dans les esprits puisqu'il laisse à penser que la prostitution est illégale, ce qui n'est pas le cas sur le plan pénal.

S'agissant de l'action contre les réseaux de prostitution, les sources diffèrent et il peut y avoir difficulté à croiser totalement les données. L'estimation des personnes prostituées en Île-de-France oscille ainsi entre 300 et 800.

Une certitude cependant : le nombre d'interpellations a chuté puisqu'en 2003, il y en avait à Paris entre 6 000 et 7 000 par an alors que ce nombre a chuté actuellement à environ 1 500 par an. Ceci s'explique largement par l'éloignement des personnes prostituées dans des zones périphériques.

De même, seule une minorité des personnes interpellées pour ce délit sont déférées devant le parquet, ce qui montre la difficulté à établir les éléments constitutifs de l'infraction. De surcroît, à Paris, seulement sept personnes interpellées étaient en état de récidive, ce qui relativise grandement l'efficacité du dispositif. La raison en est simple : les réseaux se sont adaptés. Ils « déménagent » les personnes prostituées qui ont été interpellées, sans compter que la prostitution se déporte sur Internet pour échapper à cette incrimination. L'objectif de démantèlement des réseaux de prostitution n'est donc pas plus atteint que le précédent.

Enfin, la garde à vue est l'occasion d'une intervention à double titre des forces de l'ordre. Tout d'abord, l'interpellation est effectuée par les policiers chargés de la sûreté sur la voie publique, policiers en uniforme donc, qui interrogent la personne prostituée. Si l'intéressée est susceptible de donner des informations sur les réseaux de prostitution, ils préviennent alors leurs collègues en civil de la brigade de répression du proxénétisme. Cette transmission n'est pas systématique car la personne prostituée n'est pas toujours en état de donner ces éléments, les réponses étant souvent stéréotypées et apprises à l'avance pour la simple raison qu'elles sont préparées à l'interpellation par leur réseau. Ce processus démontre que la personne interpellée pour racolage a un double statut : tantôt auteur d'une infraction, tantôt victime susceptible de livrer des informations sur les personnes tirant profit du réseau auquel elles appartiennent. Telles une « bonbonne secouée » - si vous me permettez l'expression -, elles sont pressées de dire tout ce qu'elles savent.

A Paris, sur 1 600 interpellations environ, 800 personnes seulement sont déférées et sur ces 800 personnes, seules 320 ont été vues l'an dernier par la brigade de répression du proxénétisme. Seules quelques unes, entre 10 et 25 % - les chiffres varient selon les sources - auraient fourni des renseignements utiles mais pas indispensables à l'enquête. Ce dernier point est important : les informations recueillies à l'occasion de ces gardes à vue sont versées à l'enquête mais nul n'est en mesure de nous indiquer ce qui a été indispensable à sa résolution. Ce sont des instructions longues et difficiles et ces informations sont comme des petites pièces qui viennent trouver place dans un vaste puzzle. L'apport réel de ces renseignements arrachés aux prostituées placées en garde à vue est donc difficile à établir. Cela étant, cela reste un outil parmi d'autres et je pense qu'il ne faut rien négliger en matière de lutte contre le proxénétisme.

En conclusion, on a créé une situation extrêmement confuse au moment de l'instauration de ce délit de racolage sur la voie publique. Le droit français est construit en vue de protéger la victime, a fortiori lorsqu'elle est vulnérable. Or l'avis est unanime : les prostituées sont des victimes particulièrement vulnérables, et ce délit les a encore fragilisées en les renvoyant vers la périphérie, en les éloignant des médecins, des associations et des services sociaux capables de les aider. En tant que législateur, je ne peux supporter l'idée que le droit fragilise davantage des victimes vulnérables au lieu de les protéger. Je vais donc vous proposer d'adopter la proposition de loi qui nous est soumise.

Il est vrai cependant qu'on va faire disparaître un outil bancal, dont on ne connaît pas la réelle efficacité même si elle existe, sans proposer d'outils pour s'y substituer. Cela est déjà arrivé avec l'abolition du harcèlement sexuel par le Conseil constitutionnel. Mais cette fois-ci nous disposons de davantage de temps, celui de la navette en tout cas, pour y remédier.

Je vous proposerai donc d'adopter cette proposition de loi tout en sachant que la tâche n'est pas achevée. Il nous faut insister de manière forte auprès du Gouvernement afin de remplacer cet outil par un outil plus juste, plus efficace. Il y a des choses à faire en matière de coopération internationale et auprès des opérateurs de téléphonie et des fournisseurs d'accès à Internet que les réseaux de proxénétisme ont envahi. Il faut une approche globale de ce phénomène de proxénétisme et de traite des êtres humains.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Je veux remercier Virginie Klès qui s'est acquittée de sa tâche de rapporteur avec efficacité et conviction. Je passe à présent la parole à Mme Esther Benbassa, auteure de la proposition de loi.

Mme Esther Benbassa . - Je veux tout d'abord exprimer mes remerciements à notre rapporteur pour m'avoir permis de participer aux auditions ainsi qu'au déplacement qu'elle a menés.

Je suis très attachée à cette proposition de loi. L'institution du délit de racolage n'a fait que fragiliser davantage des prostituées déjà vivement stigmatisées. L'objectif du groupe écologiste est d'agir sur ce point précis, de remédier à cette injustice qui touche des personnes précaires et vulnérables, de manière urgente, sans pour autant oublier qu'il y a un travail important à faire en matière de prostitution, sans tomber dans l'idéologie ou les préjugés.

Nous avons visité des quartiers où vivent et travaillent les prostituées, nous avons entendu des préjugés sur les Roms, les Chinoises... J'interpelle indirectement la ministre : il y a un travail à faire pour la réinsertion de ces personnes, il faut leur trouver des métiers dignes qui leur permettent de sortir effectivement de la prostitution. Il y a également à faire en matière de santé, de prévention et de sensibilisation des intervenants du secteur. Et il faut naturellement agir contre les réseaux de prostitution.

M. Christian Cointat . - Si j'approuve l'objectif de cette proposition de loi, je ne partage pas la démarche : quand on supprime un outil, il faut le remplacer simultanément par un autre.

Je vais vous faire partager ma propre expérience. Quand je viens à Paris, je réside au faubourg Saint-Denis ; la ligne la plus droite pour me rendre au Sénat est donc la rue Saint-Denis. Jusqu'en 2003, j'étais obligé de faire des détours pour éviter les sollicitations incessantes des prostituées. Depuis l'instauration du délit, je peux de nouveau emprunter cette rue. Mais depuis quelques temps, les prostituées « sortent du bois », si vous me permettez l'expression, le racolage a repris.

Il faut changer d'outil car celui que nous avions imaginé n'a pas eu les effets escomptés, mais on ne peut le supprimer sans le remplacer. Je ne peux voter ni pour ni contre ce texte : je m'abstiendrai donc.

Mme Cécile Cukierman . - Cette proposition de loi est un premier pas dans le sens de ce que nous souhaitons. Ces femmes et ces hommes sont des victimes et non des coupables, il en va de la responsabilité de l'ensemble de la société. Ce n'est qu'un début car il faut continuer à lutter contre les réseaux de proxénétisme. Mme Najat Vallaud Belkacem s'est exprimée le week-end dernier en faveur d'un texte plus général sur la prostitution. Ce n'est qu'un début, mais nous voterons ce texte.

M. René Vandierendonck . - Il faut voter ce texte mais on ne va pas jusqu'au bout de la démarche. Si on ne pénalise plus le racolage, il faut en tirer les conséquences et pénaliser le client. Je comprends la dimension sociale, la question des réseaux, de la traite. Mais il nous faut nous poser la question de la responsabilité pénale des clients.

Mme Catherine Tasca . - Notre rapporteur nous a apporté des éléments d'évaluation d'un texte qui avait porté certains espoirs mais les a semble-t-il déçus.

Je m'interroge pour ma part sur la nécessité de la pénalisation du client. Cela a été dit : ce sont des victimes sur lesquelles s'abat la sanction. En imaginant ce partage de responsabilité, on se soulage à bon prix de notre obligation de lutter contre les réseaux. Le mérite de cette abrogation est de nous amener à chercher à mettre en place les vrais moyens de lutter contre le proxénétisme dont ce délit nous détournait.

M. Philippe Kaltenbach . - Tout d'abord, je félicite Virginie Klès pour la qualité de son rapport et je remercie Esther Benbassa d'avoir déposé cette proposition de loi. L'adoption des dispositions de la loi du 18 mars 2003 était une erreur. Elles n'ont rien réglé, tout en fragilisant encore des prostituées déjà victimes. Le Président de la République s'est engagé, pendant la campagne, à abroger ce texte. Toutefois, cette abrogation ne doit en aucun cas être considérée comme un encouragement à la prostitution. Nous restons abolitionnistes et la lutte contre le proxénétisme doit encore être renforcée. A cet égard, des parlementaires réfléchissent actuellement, à l'Assemblée nationale et au Sénat, aux mesures qui pourraient être adoptées pour mieux réprimer le proxénétisme et les réseaux de prostitution. Il est également nécessaire de travailler à l'amélioration de la prise en charge des prostituées, en vue de leur réinsertion dans notre société. Toutes ces questions impliquent, parallèlement à l'abrogation du délit de racolage, un travail approfondi. L'objectif ultime reste la disparition de la prostitution dans notre société.

M. Patrice Gélard . - Christian Cointat a déjà tout dit. Les dispositions de la loi du 18 mars 2003 n'ayant pas eu d'effet, le dépôt de la présente proposition de loi est une bonne chose. Mais comme rien n'est proposé à la place, nous nous abstiendrons.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'appelle notre commission à la modestie sur ce sujet. Il importe de ne pas donner l'impression que nous pensons avoir réglé le problème grâce à la seule suppression du délit de racolage. De même, de nombreuses personnes demandent à Mme Christiane Taubira de supprimer les peines plancher et la rétention de sûreté, mais il serait préférable que cette suppression, que je souhaite, prenne place dans un dispositif pénal d'ensemble. Les arrêtés municipaux d'interdiction de la prostitution sur la voie publique sont hypocrites : les prostituées se déplacent dans la ville voisine, puis dans la suivante. Au terme du processus, on les retrouve sur Internet, dans les forêts ou les faubourgs, de sorte que les associations ne peuvent plus les suivre. Je saluerai le ministre ou la majorité qui saura prendre des mesures efficaces contre les trafics et débloquer les moyens nécessaires pour aider les personnes prostituées à trouver un emploi.

M. Yves Détraigne . - Dès lors qu'une disposition législative est inutile, il faut l'abroger. Mais cela ne suffira pas à régler le problème. Il convient également de prendre garde à ne pas donner le sentiment que le Parlement français souhaite donner libre cours à la prostitution.

Mme Esther Benbassa . - Je vous remercie pour vos interventions qui enrichissent le débat. En tant qu'enseignante à l'Université, je voudrais par ailleurs attirer votre attention sur ces étudiantes qui sont contraintes de se prostituer deux ou trois fois par mois pour payer leur loyer. La prostitution est polymorphe. La plupart des prostituées françaises sont en auto-entreprise et n'appartiennent à aucun réseau. La loi du 18 mars 2003 a permis d'expulser de nombreuses prostituées étrangères. En outre, n'oublions pas que les femmes peuvent être aussi « consommatrices » de prostitution, notamment dans le cadre de voyages à l'étranger. Enfin, de nombreux transsexuels se prostituent parce que personne ne veut les embaucher en raison de leur état-civil : il faut donc leur permettre de changer de prénom sans avoir pour cela à subir une opération.

Mme Virginie Klès , rapporteur . - Même ceux qui ne sont pas d'accord pour adopter ce texte le sont pour dire que le délit de racolage a créé davantage de problèmes qu'il n'en a résolus. Nous sommes également d'accord pour dire qu'il y a un problème de calendrier. Cette proposition de loi n'est qu'un premier pas. Des questions se posent pour lesquelles je n'ai pas de réponse : faut-il lutter contre la prostitution en elle-même, pénaliser les clients ? Nous avons le devoir de travailler sur ce sujet.

AMENDEMENTS PORTANT ARTICLES ADDITIONNELS

Mme Virginie Klès , rapporteur . - Mes deux amendements ont pour but de procéder aux coordinations nécessaires et de permettre l'application de la proposition de loi outre-mer.

Les amendements n os 1 et 2 sont adoptés.

La commission adopte la proposition de loi ainsi modifiée.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article(s) additionnel(s) après Article unique

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme KLÈS, rapporteur

1

Coordinations

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

2

Application outre-mer

Adopté

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ECRITES

_______

- Mme Esther Benbassa , auteure de la proposition de loi

Ministère de la Justice - cabinet de la ministre

- Mme Sandrine Zientara , conseillère technique législation civile et pénale

- Mme Martine Timsit , conseillère parlementaire

Ministère de la Justice - direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)

- Mme Marie-Suzanne Le Quéau , directrice

Ministère des droits des femmes

- M. Etienne Grass , directeur de cabinet de la ministre

- Mme Léa Guillebaud , conseillère en charge des affaires politiques et parlementaires au cabinet de la ministre

Ministère de l'Intérieur - Direction Centrale de la Police Judiciaire

- M. Yann Sourisseau , chef de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains (OCRTEH)

Juridiction interrégionale spécialisée de Paris

- M. Alain Philibeaux , premier vice-président au TGI de Paris et responsable de la  JIRS

Syndicat de la magistrature

- M. Xavier Gadrat , secrétaire national

- Mme Sophie Combes , secrétaire nationale

Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH)

- Mme Catherine Teitgen-Colly , vice-présidente

- Mme Noémie Bienvenu , conseillère juridique

Personnalités qualifiées

- Dr. Muriel Salmona , psychiatre-psychotraumatologue, responsable de l'antenne 92 de l'Institut de victimologie, présidente de l'association « Mémoire Traumatique et Victimologie »

ASSOCIATIONS

Les Amis du Bus des femmes

- Mme France Arnould , directrice

- Mme Pénélope Giacardy , chef de projet sur la santé

Mouvement du Nid

- M. Grégoire Théry , secrétaire général

Autres regards

- M. Jean-Régis Ploton , directeur

Hors la Rue

- M. Guillaume Lardanchet , directeur

Fondation Scelles

- M. François Vignaud , chargé de mission

Association Cabiria Lyon

- Mme Laura Garby , responsable de l'association

Association Griselidis Toulouse

- Mme Julie Sarrazin , directrice

- Mme Virginie Kastner , coordonatrice de l'équipe de rue

Médecins du monde

- M. Jean-François Corty , directeur des Missions France

- Mme Irène Aboudaram , coordinatrice du projet « Funambus » à Nantes

- M. Tim Leicester , coordinateur du projet « Lotus Bus » à Paris

Act up - Paris

- Mme Cécile Lhuillier , co-présidente

Conseil national du sida

- M. Patrick Yeni , président

- M. Laurent Geffroy , conseiller-expert

Collectif droits & prostitution

- Mme Malika Amaouche

Syndicat du travail sexuel (STRASS)

- Mme Morgane Merteuil , secrétaire générale

Collectif du Bois de Boulogne

- Elizabeth

CONTRIBUTIONS ÉCRITES

Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS)

ANNEXE 2 - PROGRAMME DU DÉPLACEMENT AVEC LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS

(Mercredi 13 mars 2013)

Avec Mme Esther Benbassa, auteure de la proposition de loi

- Entretien avec les personnels du commissariat de police du 18ème arrondissement :

Présentation de la mission de prévention et de lutte contre le délit de racolage dans l'arrondissement par M. Nelson Bouard, commissaire central, et échanges avec des fonctionnaires exerçant sur le terrain

Déplacement sur le terrain sur les sites de l'arrondissement les plus concernés par la prostitution

- Prise en charge par la brigade de répression du proxénétisme (BRP) de la direction de la police judiciaire :

Visite de sites suivis par cette unité

Échanges avec M. Christian Kalck, chef de la BRP, et des fonctionnaires de la brigade spécialisés dans la lutte contre les réseaux de proxénétisme

* 1 Avec la loi n°46-685 du 13 avril 1946, dite loi « Marthe Richard », qui a entraîné la fermeture des « maisons de tolérance ». Puis, la loi n°60-754 du 28 juillet 1960 a autorisé la ratification de la convention internationale des Nations unies pour la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui du 2 décembre 1949. Des dispositions ont alors été adoptées pour supprimer le fichier relatif aux personnes prostituées, d'une part, et mettre en place des mesures sociales à leur destination, d'autre part.

* 2 Auparavant, par deux arrêts datés du 19 novembre 1912, la Cour de cassation avait défini la prostitution comme « le fait d'employer, moyennant une rémunération, son corps à la satisfaction des plaisirs du public, quelle que soit la nature des actes de lubricité accomplis ».

* 3 Voir également Michèle-Laure Rassat, «proxénétisme et infractions qui en résultent », Jurisclasseur pénal, fascicule n°20, §26.

* 4 Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 14 avril 2011, la garde à vue n'est possible qu'à l'encontre d'une personne soupçonnée d'avoir commis ou tenté de commettre un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement (article 62-2 du code de procédure pénale).

* 5 Voir en particulier les explications données par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'Intérieur, lors de l'examen de cette loi devant le Sénat, JO Sénat, compte-rendu intégral des débats, séance du 14 novembre 2002, ainsi que celles de M. Christian Estrosi, rapporteur du projet de loi pour la commission des lois de l'Assemblée nationale : « la pénalisation du racolage est surtout destinée à doter les forces de l'ordre d'un outil répressif pour éradiquer les zones de prostitution et soustraire de la voie publique, au moyen d'un placement en garde à vue, les personnes qui se livrent à cette activité. La durée de la garde à vue sera mise à profit pour engager avec elles un dialogue, rechercher des solutions à leur situation et, le cas échéant, obtenir des informations sur les réseaux qui les exploitent » (rapport n°508, déposé le 18 décembre 2002).

* 6 En tout état de cause, cette réserve d'interprétation n'est susceptible de recevoir application qu'en dehors des cas visés à l'article 122-2 du code pénal, aux termes duquel « n'est pas pénalement responsable la personne qui a agi sous l'empire d'une force ou d'une contrainte à laquelle elle n'a pu résister ».

* 7 Voir notamment Cyrille Duvert, « Racolage public », fascicule n°20, Jurisclasseur pénal.

* 8 CA Toulouse, 3 ème chambre correctionnelle, 4 mai 2005.

* 9 CA Toulouse, 3 ème chambre correctionnelle, 4 mai 2005.

* 10 CA Paris, 13 ème chambre correctionnelle, 29 novembre 2004.

* 11 CA Paris, 13 ème chambre correctionnelle, 4 juin 2004.

* 12 CA Paris, 13 ème chambre correctionnelle, 15 septembre 2004.

* 13 CA Paris, 13 ème chambre correctionnelle, 9 février 2005.

* 14 CA Paris, 13 ème chambre correctionnelle, 3 février 2004.

* 15 CA Toulouse, 3 ème chambre correctionnelle, 28 juin 2006.

* 16 CA Caen, chambre correctionnelle, 21 juin 2004.

* 17 CA Toulouse, 3 ème chambre correctionnelle, 24 novembre 2005.

* 18 Sur l'ensemble de ces exemples jurisprudentiels, voir Cyrille Dubert, « Racolage public », Jurisclasseur pénal.

* 19 A cet égard, la jurisprudence n'assimile pas le démarchage par Internet aux faits de racolage public sanctionnés par le code pénal.

* 20 Dans ce dernier cas, les faits paraissent susceptibles d'être poursuivis sur le fondement du délit d'exhibition sexuelle (voir infra).

* 21 « Prostitutions : les enjeux sanitaires », rapport établi par Mmes Claire Aubin et Danielle Jourdain-Menninger et par le Dr Julien Emmanuelli, membres de l'Inspection générale des affaires sociales, décembre 2012.

* 22 Médecins du Monde, « Travailleuses du sexe chinoises à Paris », synthèse d'enquête, 17 décembre 2012, page 7.

* 23 Qui permettent notamment les témoignages dits « sous X ». Voir les articles 706-57 et suivants du code de procédure pénale.

* 24 Voir par exemple à ce sujet les observations de notre collègue François Zochetto, rapporteur pour le Sénat de la loi du 14 mars 2011 sur la garde à vue, rapport n°315 (2010-2011), page 19.

* 25 Médecins du Monde, « Travailleuses du sexe chinoises à Paris», synthèse d'enquête, 17 décembre 2012, page 7.

* 26 Ce n'est pas systématique. Par exemple, d'après l'étude précitée réalisée par Médecins du Monde, la majorité des femmes chinoises se prostituant à Paris sont indépendantes, seules 5 % d'entre elles déclarant avoir été obligées de reverser à autrui une partie ou la totalité de leurs revenus tirés de la prostitution.

* 27 Rapport d'information précité de Mme Danielle Bousquet et M. Guy Geoffroy, députés, pages 32 et suivantes.

* 28 A la suite du rapport d'information précité, l'Assemblée nationale a adopté le 6 décembre 2011 une résolution réaffirmant la position abolitionniste de la France en matière de prostitution, qui a largement contribué à ouvrir le débat sur cette question.

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