Proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - BONUS-MALUS SUR LES CONSOMMATIONS DOMESTIQUES D'ENERGIE

Constitué de six articles, le titre I ^er de la proposition traite principalement du mécanisme de bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergie.

Article 1A (article L. 100-1 du code de l'énergie) - Objectifs de la politique énergétique

Commentaire : cet article insère la lutte contre la précarité énergétique parmi les objectifs de la politique énergétique.

I. Le droit en vigueur

La politique énergétique de la nation , conçue au départ comme un outil stratégique et économique, évolue en intégrant progressivement des objectifs environnementaux, sociaux et territoriaux. C'est ce que montre la lecture de l'article L. 100-1 du code de l'énergie qui en définit les grands principes.

D'une part, cette politique garantit l'indépendance stratégique de la nation et favorise sa compétitivité économique .

D'autre part, elle poursuit quatre objectifs :

- assurer la sécurité d'approvisionnement ;

- maintenir un prix de l'énergie compétitif ;

- préserver la santé humaine et l'environnement, en particulier en luttant contre l'aggravation de l'effet de serre ;

- garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant l'accès de tous à l'énergie.

L'article L. 100-2 du même code définit des objectifs complémentaires que l'État doit mettre en oeuvre afin d'atteindre les objectifs définis à l'article L. 100-1 : maîtriser la demande d'énergie et favoriser l'efficacité ainsi que la sobriété énergétiques, diversifier les sources d'approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles et augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale, développer la recherche dans le domaine de l'énergie et assurer des moyens de transport et de stockage de l'énergie adaptés aux besoins.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, sur un amendement de M. Denis Baupin et les membres du groupe écologiste, sous-amendé par M. François Brottes, a inséré cet article additionnel avant l'article premier, qui ajoute un cinquième objectif à la politique énergétique : la lutte contre la précarité énergétique.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté le présent article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission a approuvé l'inscription parmi les objectifs de la politique énergétique de la lutte contre la précarité énergétique, cohérente avec les dispositions de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er (titre II bis du livre II du code de l'énergie [nouveau]) - Bonus-malus sur les consommations domestiques d'énergie

Commentaire : cet article institue un mécanisme de modulation par tranche du prix payé pour les consommations résidentielles d'énergies de réseaux.

I. Le droit en vigueur

Le prix de l'énergie, tel qu'il apparaît sur la facture de l'usager, ne couvre pas seulement les coûts des opérateurs, mais permet aussi de poursuivre certains objectifs d'intérêt général. Par exemple, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) contribue au développement de la cogénération et des énergies renouvelables, à la péréquation tarifaire, au financement des tarifs sociaux...

Par ailleurs, certaines formules tarifaires ont pour objectif, sans nécessairement accroître le prix moyen des factures, d'inciter les consommateurs à consommer « mieux », c'est-à-dire à des périodes où le coût de production est moins élevé : c'est le cas des tarifs EJP (effacement en jour de pointe) ou « heures pleines, heures creuses ».

Le montant de la facture ne fait toutefois pas l'objet actuellement de dispositions qui inciteraient à consommer « moins » de manière générale.

La facture d'électricité contient en effet plusieurs éléments :

- une part constituée par l'abonnement, fixe pour un niveau de puissance souscrite donné ;

- une part constituée par la fourniture, proportionnelle à la quantité consommée.

Le montant payé est donc proportionnel à la consommation, voire dégressif si on prend en compte la part fixe de l'abonnement ^{5 ( * )} .

Des dispositifs de ce type, déjà présentés par votre rapporteur, existent pourtant à l'étranger pour l'électricité ou le gaz.

En France même, certaines collectivités expérimentent d'ores et déjà la tarification progressive pour la fourniture d'eau.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article introduit, dans le livre II « La maîtrise de la demande d'énergie et le développement des énergies renouvelables », un titre II bis nouveau, intitulé « Tarification progressive des consommations résidentielles d'énergies de réseaux ».

Ce nouveau titre s'insère entre le titre II « Les certificats d'économie d'énergie » et le titre III « La performance énergétique dans l'habitat ».

Ce nouveau titre définit le mécanisme concret de mise en place d'une tarification progressive de l'électricité et du gaz pour les consommateurs domestiques, tout en renvoyant au pouvoir réglementaire la définition de certaines modalités d'application.

Ce titre II bis comprend douze articles numérotés de L. 230-1 à L. 230-12.

L' article L. 230-1 prévoit la collecte de certaines informations nécessaires à l'application de la tarification progressive par le biais de la déclaration de revenus . Il ajoute sur celle-ci une rubrique dans laquelle les consommateurs domestiques assujettis à l'impôt sur le revenu doivent indiquer des informations relatives au mode de chauffage de leur résidence principale. La forme de cette rubrique n'est pas précisée dans la loi, mais pourrait, selon l'exposé des motifs, être une simple ligne avec des cases à cocher.

Qui sont les personnes assujetties à l'impôt sur le revenu ?

L'article 170 du code général des impôts prévoit que toute personne soumise à l'impôt sur le revenu est tenue de souscrire et de faire parvenir à l'administration une déclaration détaillée de ses revenus et bénéfices, de ses charges de famille et des autres éléments nécessaires au calcul de l'impôt sur le revenu.

En pratique, la déclaration de revenus est utile même pour les personnes qui ne paient pas l'impôt sur le revenu en raison de la faiblesse de leurs revenus, car elle leur permet d'obtenir un avis de non-imposition.

L' article L. 230-2 définit, pour chaque type d'énergie, un volume de base attribué à chaque résidence principale. Ce volume de base concerne les besoins en éclairage, électroménager, production d'eau chaude sanitaire et chauffage.

La notion de résidence principale est définie dans le code civil comme dans le code des impôts. Le code civil, dans son article 102, précise que « Le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement ». L'article 10 du code des impôts reprend cette définition : « Si le contribuable possède plusieurs résidences en France, il est assujetti à l'impôt au lieu où il est réputé posséder son principal établissement. »

Trois critères , dont les données peuvent être obtenues auprès de l'administration fiscale, sont utilisés pour calculer le volume de base :

- le nombre d'occupants du logement , estimé à partir du nombre de membres du ou des foyers fiscaux domiciliés dans le logement ;

- la zone climatique dans laquelle le logement est situé, qui peut être déduite de son adresse ;

- le mode de chauffage , qui doit être désormais, comme on l'a vu supra , indiqué sur la déclaration d'impôts.

Ces critères ne s'appliquent qu'à la résidence principale.

Les articles L. 230-3 et L. 230-4 définissent un mécanisme spécifique pour les immeubles collectifs pourvus d'un chauffage commun. Un volume de base est alors attribué au titulaire du contrat de fourniture d'énergie servant à l'alimentation de ce chauffage. Les critères de calcul de ce volume de base sont :

- la surface chauffée en commun, qui doit être déclarée au fournisseur d'énergie par le titulaire du contrat ;

- la zone climatique dans laquelle est situé l'immeuble.

L' article L. 230-5 prévoit la transmission aux fournisseurs d'énergie, par l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale, des informations nécessaires à l'application de la tarification progressive aux consommations individuelles.

Cette transmission peut être déléguée à un organisme désigné par le ministre chargé de l'énergie, selon des conditions fixées par un décret en Conseil d'État.

L' article L. 230-6 encadre les modulations applicables pour les consommations résidentielles individuelles ou collectives, en distinguant trois barèmes :

- consommations individuelles ;

- consommations individuelles des consommateurs concernés par les tarifs sociaux : tarif de première nécessité pour l'électricité (article L. 337-3 du code de l'énergie) et tarif spécial de solidarité (article L. 445-5 du même code) ;

- chauffage collectif.

Dans chacune de ces catégories, des fourchettes différentes sont définies selon l'année : 2013, 2014 et à partir de 2015, ainsi que selon le niveau de consommation :

- une remise exprimée en euros, qualifiée de « bonus », est appliquée pour chaque mégawattheure consommé à l'intérieur du volume de base ;

- un « bonus » ou un « malus » modéré, exprimé en euros, est appliqué à chaque mégawattheure consommé entre 100 % et 150 % du volume de base ^{6 ( * )} ;

- un malus plus élevé concerne les consommations dépassant 150 % du volume de base.

L' article L. 230-7 contient une disposition d'information à destination du consommateur : le bonus ou le malus devra figurer de manière explicite sur la facture.

L' article L. 230-8 précise le mode de fixation du bonus et du malus.

Le niveau des bonus et des malus sera arrêté chaque année par le ministre chargé de l'énergie, après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Les bonus et malus doivent être calculés de manière à ce que le mécanisme soit financièrement neutre : le produit des malus doit être égal aux sommes consacrées aux bonus auxquelles s'ajoutent les frais de gestion.

Plus précisément, le barème des malus et des bonus doit être fixé pour l'année N de manière à ce que la différence entre les malus et les bonus, calculés en fonction des consommations estimées, couvre :

- le solde de financement résultant éventuellement de l'année N-1, en fonction de l'écart entre les bonus/malus réalisés et ceux qui avaient été prévus en début d'année ;

- les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations ;

- les frais de gestion exposés, le cas échéant, par l'organisme chargé, en application de l'article L. 230-5, de recueillir les informations nécessaires à l'application de la tarification progressive et de les mettre à la disposition des fournisseurs.

L' article L. 230-9 complète le dispositif par une prise en compte de la situation des locataires.

Une forte consommation d'énergie résulte en effet en premier lieu du comportement du locataire, mais peut également résulter, lorsque le logement est une « passoire énergétique », d'une absence d'action de la part du propriétaire. Cet article prévoit donc que, lorsque le locataire se voit appliquer un bonus-malus (en pratique un malus) d'un montant très élevé, fixé par voie réglementaire, il peut déduire du montant du loyer un montant correspondant à la part du surcoût qui peut être attribuée à la mauvaise performance énergétique du logement.

La complexité d'un tel mécanisme nécessite le recours à un décret en Conseil d'État afin d'en définir les modalités d'application.

L' article L. 230-10 confie à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) la gestion d'un compte spécifique permettant de compenser les soldes de bonus et de malus entre les fournisseurs.

Le manque à gagner, pour les fournisseurs qui versent plus de bonus qu'ils ne perçoivent de malus, sera compensé, par l'intermédiaire de ce compte, par les sommes perçues par les fournisseurs qui sont dans la situation inverse.

L' article L. 230-11 assortit d'une sanction pécuniaire le fournisseur défaillant qui ne verse pas sur le compte géré par la CDC le solde des bonus versés et des malus perçus.

Cette sanction est prononcée par le ministre chargé de l'énergie, après avoir entendu le fournisseur. Son montant ne peut excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes, voire 4 % en cas de nouveau défaut de paiement.

L' article L. 230-12 définit une sanction pénale de six mois d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende pour toute personne qui se soustrait frauduleusement à l'application de la tarification progressive.

B. Les modifications apportées en première lecture par l'Assemblée nationale

Outre de nombreux amendements de nature rédactionnelle, les députés ont apporté, en commission des Affaires économiques puis en séance publique, des modifications significatives du dispositif de l'article premier de la proposition de loi.

En premier lieu, dans l'intitulé du titre II bis du livre II du code de l'énergie , la commission a retiré la mention de « tarification progressive » pour retenir seulement celle de « bonus-malus » : le mécanisme proposé ne modifie en effet pas la structuration des tarifs mais s'y ajoute.

La commission a également inséré dans le code de l'énergie un article L. 230-1 A déclarant que le dispositif de bonus-malus a pour objectif « d'inciter les consommateurs domestiques à réduire leur consommation ». L'objectif premier du dispositif de bonus-malus est donc bien environnemental.

Concernant à l' article L. 230-1 du même code l'ajout de la mention du mode de chauffage sur la déclaration de revenus, la commission a prévu de manière générale, sur la proposition de son rapporteur M. François Brottes, que les consommateurs domestiques indiqueraient « les informations nécessaires à l'application des bonus et malus ».

Ces informations, selon les explications données par M. François Brottes, peuvent concerner, sans que la liste soit exhaustive :

- le mode de chauffage ;

- le mode de production de l'eau chaude sanitaire ;

- le mode de production de l'énergie de cuisson ;

- l'utilisation d'équipements spécifiques tels que les voitures électriques ou des appareils médicaux.

Les volumes de base octroyés pourraient donc dépendre de l'ensemble de ces éléments.

À l' article L. 230-2 , la commission a modifié les critères de détermination des volumes de base .

La nouvelle rédaction définit des « volumes de référence » pour chaque type d'énergie, correspondant aux « consommations domestiques d'énergie permettant de couvrir les besoins essentiels des ménages », calculés de manière à « ne pas introduire de distorsion de concurrence entre énergies ».

Il reviendra au pouvoir réglementaire, dans le cadre du décret en Conseil d'État décrit infra , de préciser la notion de « besoins essentiels des ménages ».

Ces volumes de référence seront modulés en « volumes de base » qui prendront en compte les critères suivants :

- le nombre de membres des foyers fiscaux domiciliés dans la résidence principale, ce qui correspond à une approximation du nombre de personnes habitant le logement ;

- la localisation géographique, critère plus précis que la « zone climatique » prévue dans le texte d'origine de la proposition de loi ;

- le mode de chauffage ;

- le mode de production de l'eau chaude sanitaire, critère non prévu dans le texte initial ;

- éventuellement, l'utilisation d'équipements spécifiques dont la liste sera déterminée par voie réglementaire. Sont notamment visés ici, selon les propos de M. François Brottes devant la commission, des équipements tels qu'un fauteuil roulant électrique, un système d'assurance respiratoire ou un véhicule électrique ;

- l'âge de l'un des membres des foyers fiscaux domiciliés dans la résidence principale, si celui-ci est supérieur à un seuil fixé par voie réglementaire.

Aux articles L. 230-3 et L. 230-4 , les députés ont prévu en séance publique que des volumes de base seraient attribués pour les immeubles collectifs au titre des besoins en chauffage et en production d'eau chaude sanitaire lorsque ceux-ci sont pourvus par des installations communes, et non au titre des seuls besoins en chauffage commun. Les critères de calcul des volumes de base sont la surface des logements alimentés par ces installations communes, la localisation géographique et le mode de chauffage et de production d'eau chaude sanitaire.

À l' article L. 230-5 , la commission des Affaires économiques a encadré plus strictement les conditions d'échange et d'utilisation des données collectées et mises à disposition des fournisseurs. Elle a prévu que ces données ne pourraient être utilisées que pour la raison qui a justifié leur collecte, c'est-à-dire l'application des bonus et des malus.

Par ailleurs, il a été précisé qu'en cas de changement de résidence principale, le système s'applique à partir de la première année calendaire fiscale qui suit la souscription du contrat.

En séance publique, les députés ont indiqué que les informations transmises aux fournisseurs par l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale (ou par un organisme intermédiaire chargé de cette mise à disposition) concernaient les volumes de base des résidences principales et l'éligibilité de ces derniers à la tarification spéciale « produit de première nécessité ». Cette dernière information permettra au fournisseur d'appliquer le barème approprié conformément à l'article L. 230-6.

Ils ont également précisé les conditions d'application en cas de déménagement : le dispositif s'appliquera après transmission des volumes de base attribués à la nouvelle résidence principale.

L'encadrement des niveaux de bonus et de malus, prévus à l'article L. 230-6, n'a pas été modifié par la commission. En séance publique, les députés ont reporté dans un article séparé L. 230-6-1 (nouveau) le barème relatif aux consommations concernant les installations communes de chauffage ou de production d'eau chaude sanitaire. Par ailleurs, l'encadrement des bonus et malus pour la tranche intermédiaire a été adapté afin que seuls des bonus puissent être attribués dans cette tranche pour les consommateurs bénéficiant des tarifs sociaux.

À l' article L. 230-7 , l'Assemblée nationale a prévu en séance publique que les bonus-malus feraient l'objet d'une mention distincte par type d'énergie .

Après l'article L. 230-7, la commission a inséré un article L. 230-7-1 nouveau qui interdit aux fournisseurs de gaz naturel, d'électricité et de chaleur de transmettre à des tiers les données relatives aux bonus et malus qu'ils appliquent à leurs clients, sauf dans des cas prévus par la loi.

La possibilité de déroger à cette disposition par la loi vise l'obligation faite aux fournisseurs prévue par l'article 6 de la présente proposition de loi (voir infra ) d'informer l'Agence nationale de l'habitat lorsqu'ils appliquent un malus important.

La commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 230-8 , proposée par le Gouvernement, afin de prévoir que le niveau des bonus et des malus serait proposé, avant le 15 octobre de chaque année, par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et non nécessairement arrêté par le ministre chargé de l'énergie.

Le ministre conserve une possibilité d'action à deux niveaux. D'une part, il fixe ex ante un « cadre » pour la proposition de la CRE. D'autre part, il peut ex post , dans un délai d'un mois, demander une nouvelle délibération s'il estime que la délibération de la CRE ne tient pas compte de ses orientations ; par la suite, la proposition la plus récente de la CRE s'applique au 1 ^er janvier, sauf si le ministre prend dans l'intervalle un arrêté relatif au niveau des bonus et des malus.

Ce mécanisme reprend celui qui est déjà en vigueur pour la détermination, chaque année, de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

En séance publique , les députés ont prévu que les frais financiers exposés par le fonds de compensation seraient pris en compte lors de la fixation du niveau des bonus et des malus.

À l' article L. 230-10 , relatif au fonds de compensation des bonus et des malus, la commission a prévu que les versements aux fournisseurs pour lesquels le solde des malus et des bonus est négatif ne seraient pas limités aux versements effectués par les fournisseurs qui se trouvent dans la situation inverse. Cette adaptation permet de faire supporter pas le fonds de compensation géré par la Caisse des dépôts, et non par les fournisseurs, un éventuel déficit transitoire du système.

Un tel déficit peut résulter par exemple de l'application de bonus plus élevés ou de malus plus faibles que prévu, par exemple parce que la consommation d'énergie a été moindre que dans les estimations utilisées par la Commission de régulation de l'énergie ou le ministre chargé de l'énergie pour fixer le niveau des bonus et des malus.

Ce déficit est en principe transitoire, l'article L. 230-8 (voir supra ) prévoyant qu'il est compensé lors de la fixation des niveaux de bonus et de malus pour l'année suivante.

En séance publique, les députés ont précisé le texte de la commission en indiquant que les fournisseurs devraient communiquer à la CDC le solde des bonus et des malus applicables à leurs consommateurs, dans des conditions précisées par décret.

À l' article L. 230-11 , la commission a modifié le dispositif de sanction des défauts de versement au compte de compensation, par les fournisseurs, des soldes de bonus-malus : ces sanctions relèveraient non pas du ministre chargé de l'énergie, mais de la Commission de régulation de l'énergie dans le cadre du pouvoir de sanction ordinaire défini aux articles L. 234-25 et suivants du code de l'énergie.

Les députés ont réduit en séance publique à 1 500 € d'amende la sanction prévue à l' article L. 230-12 pour quiconque se soustrait frauduleusement à l'application du bonus-malus.

La commission a ajouté :

- un article L. 230-13 (nouveau) qui institue un « service » mis à la disposition des consommateurs domestiques afin de leur permettre de vérifier que les volumes de base attribués à leur résidence principale correspondent à la situation de leur foyer fiscal. Ce service est financé par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) et la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSS) ;

- un article L. 230-14 (nouveau) qui regroupe l'ensemble des mesures d'application du mécanisme du bonus-malus en un seul décret en Conseil d'État. Ce décret est pris après un avis motivé et rendu public de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et du Conseil supérieur de l'énergie.

En séance publique, les députés ont :

- précisé que le service d'information prévu à l' article L. 230-13 , permettant aux consommateurs de vérifier le niveau de leur volume de base, serait mis à disposition par le médiateur national de l'énergie. Le mode de financement prévu pour ce service, adossé dans le texte de la commission au mécanisme des bonus et des malus, a été supprimé. Ce service devrait donc reposer sur la CSPE, dont une part finance le fonctionnement de la médiation nationale de l'énergie en application de l'article L. 122-5 du code de l'énergie, ainsi que par la CTSS conformément à la modification apportée par ailleurs à l'article 4 de la proposition de loi (voir infra ) ;

- donné aux consommateurs domestiques, dans un article L. 230-13-1 (nouveau) , la possibilité de saisir le médiateur national de l'énergie pour contester les volumes de base attribués à leur résidence principale. Ce mode de saisine est différent des modes de saisine habituels du médiateur, qui doivent être précédés d'une réclamation préalable au fournisseur d'énergie ;

- complété le contenu du décret d'application prévu à l' article L. 230-14 , en ajoutant une consultation préalable de la Commission de régulation de l'énergie et en prévoyant qu'il préciserait également les informations à inscrire sur la déclaration de revenus.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté en commission des Affaires économiques un amendement de réécriture globale de l'article , sur la proposition du rapporteur, M. François Brottes. Le dispositif a ensuite été adapté en séance publique par adoption de plusieurs dizaines d'amendements qui, outre de nombreuses améliorations rédactionnelles ou de précision, ont adapté certains points du dispositif.

Le présent article comprend désormais un I, qui insère un titre II bis , intitulé « Bonus-malus sur les consommations domestiques de réseau », dans le titre II du livre II du code de l'énergie. Ce titre II bis comprend trente articles numérotés L. 231-1 à L. 230-30 et regroupés dans six chapitres. Le II du présent article modifie pour sa part la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

• Le chapitre I ^er du titre II bis précité comprend les principes et définitions du bonus-malus.

L' article L. 230-1 indique que l'objectif du dispositif de bonus-malus est d'inciter les consommateurs domestiques à réduire leur consommation d'énergies de réseau , celles-ci étant définies à l'article L. 230-2 comme « l'électricité, le gaz naturel et la chaleur en réseau ». L'objectif du dispositif est donc le même que dans le texte transmis en première lecture.

La date de mise en oeuvre de ce dispositif est fixée au 1 ^er janvier 2015. Le calendrier devrait être le suivant, suivant les indications données à l'Assemblée nationale :

- 2013 : adoption des mesures réglementaires ;

- 2014 : collecte des données personnelles et premier calcul des volumes de base permettant une « année blanche » pendant laquelle le malus ne sera pas facturé ;

- 2015 : mesure des consommations servant au calcul des bonus et malus appliqués en 2016 ;

- 2016 : première application des bonus et des malus, appliqués aux volumes consommés l'année précédente ; mesure des consommations servant au calcul des bonus et malus appliqués en 2017.

L' article L. 230-2 définit les principaux termes utilisés dans les articles suivants, ce qui facilite notablement la compréhension du texte.

En particulier :

- il définit le nombre d' unités de consommation sous la forme suivante : le premier résident constitue une unité de consommation, la deuxième 0,5 unité et chacune des personnes suivantes 0,3 unité. Cette définition est légèrement différente de celle couramment utilisée en statistique publique ^{7 ( * )} , car elle ne prend pas en compte l'âge des membres du foyer, mais réduit en revanche de moitié les unités de consommation pour les enfants mineurs en résidence alternée et à la charge égale de l'un et l'autre parent ;

- il distingue les résidences principales , sites de consommation résidentiels où au moins une personne a son domicile, des résidences occasionnelles . Le domicile est défini au sens de l'article 102 du code civil (« Le domicile de tout Français, quant à l'exercice de ses droits civils, est au lieu où il a son principal établissement. ») et non, comme dans le texte transmis en première lecture, au sens du domicile fiscal.

• Le chapitre II du titre II bis précité définit le mode de détermination des volumes de base.

L' article L. 230-3 définit le volume de base pour les résidences principales et les résidences occasionnelles . Il est égal, pour les résidences principales, au produit :

- d'un volume de référence défini pour chaque énergie de réseau et en distinguant le cas où elle est utilisée comme énergie principale de chauffage ou non. Ce volume de référence est représentatif du premier quartile de la consommation, rapportée aux unités de consommation, c'est-à-dire que 25 % des ménages consomment moins que le volume de référence si on divise leur consommation pour cette énergie par le nombre d'unités de consommation ;

- d'un coefficient représentatif de la localisation géographique , défini au niveau de la commune ;

- du nombre d'unités de consommation au 1 ^er avril de l'année précédent celle pour laquelle est calculé le volume de base.

S'agissant des résidences occasionnelles , deux modifications sont apportées à cette formule :

- le volume de référence est représentatif de la moitié seulement du premier quartile de la consommation ;

- le nombre d'unités de consommation n'est pas pris en compte, ce qui est équivalent à considérer un ménage comprenant une seule personne.

Ces coefficients et volumes de référence sont fixés par arrêté chaque année.

Trois tranches de consommation sont définies pour chaque site :

- première tranche : consommation dans la limite du volume de base ;

- deuxième tranche : consommation comprises entre 100 % et 300 % du volume de base ;

- troisième tranche : consommation au-delà de 300 % du volume de base.

Ce dispositif comprend trois évolutions majeures par rapport au texte transmis en première lecture.

D'une part, le volume de base est défini de manière beaucoup plus précise dans la loi, puisqu'il s'appuie sur des données statistiques, alors que le texte transmis en première lecture indiquait seulement que le volume de référence correspond « aux consommations domestiques d'énergie permettant de couvrir les besoins essentiels des ménages ».

D'autre part, la troisième tranche concerne la consommation dépassant 300 % du volume de base et non 150 % comme dans le texte transmis en première lecture. Un grand nombre de risques liés à la non-prise en compte de cas particuliers sont donc éliminés, et la tranche supérieure correspond de manière beaucoup plus probable à des cas de consommation excessive.

Enfin, le nombre de critères pris en compte pour calculer le volume de base est réduit, ce que permet l'élargissement considérable de la tranche intermédiaire.

L' article L. 230-4 reprend la même formule pour les immeubles collectifs résidentiels ou mixtes chauffés en commun , avec quelques adaptations :

- seul le cas où l'énergie est utilisé comme énergie principale de chauffage est bien sûr pris en compte ;

- le volume de base est alloué à l'immeuble dans son ensemble et comprend un premier volume relatif aux résidences principales de l'immeuble, calculé en prenant en compte le nombre total d'unités de consommation, et un second volume relatif aux résidences secondaires, calculé sans prendre en compte le nombre d'unités de consommation ;

- le bonus-malus est appliqué à une fraction des consommations totales de chauffage calculée en fonction de la répartition des locaux entre logements et autres locaux. Pour les immeubles soumis à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, il est pris en compte le rapport entre la somme des quotes-parts afférentes aux lots à usage d'habitation et le total des quotes-parts de la copropriété ; pour les autres immeubles, c'est le rapport entre la surface des logements et la surface totale alimentées par les installations communes de chauffage qui est retenu.

Les montants du bonus ou du malus alloués à l'immeuble sont répartis , selon le texte adopté en commission :

- pour les immeubles soumis à la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, entre les propriétaires des logements concernés au prorata de leur participation à la catégorie de charges incluant le chauffage collectif ;

- pour les autres immeubles, entre les occupants des logements concernés au prorata de leur participation aux charges de chauffage.

Lorsqu'un immeuble est pourvu de compteurs d'énergie thermique ou de répartiteurs de frais de chauffage, la répartition des bonus et des malus tient compte des niveaux de consommation individuels de chaque logement.

Les députés ont modifié en séance publique ces modalités de répartition dans les immeubles collectifs, sur un amendement de M. Yves Blein et plusieurs de ses collègues, sous-amendé sur la proposition du gouvernement, en distinguant deux cas principaux selon que l'immeuble peut ou non, sur le plan technique, être équipé d'installations de comptage individuel :

- dans le cas général, le bonus-malus est réparti entre les logements par le propriétaire unique de l'immeuble ou le syndicat des copropriétaires , en tenant compte des niveaux de consommation individuels . L'article L. 241-9 du code de l'énergie prévoit en effet la généralisation d'installations permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif (voir infra l'encadré « L'obligation d'installation de dispositifs de comptage individuels dans les immeubles collectifs ») ;

- dans les immeubles qui ne peuvent être équipés d'une installation de comptage individuel en raison d'une impossibilité technique , les montants du bonus et du malus sont répartis entre les propriétaires pour les immeubles soumis à la loi du 10 juillet 1965 précitée, ou entre les occupants des logements pour les autres immeubles.

L' article L. 230-5 confie à un organisme désigné par le Gouvernement la mission de collecter et de mettre à jour les données nécessaires au calcul des volumes de base, à la détermination des taux et à l'attribution du bonus-malus.

Cet organisme devra collecter au moins les données suivantes, pour chaque site de consommation résidentiel :

- l'adresse du logement ;

- le mode de chauffage principal ;

- le caractère principal ou occasionnel de la résidence ;

- les informations nécessaires à la détermination du nombre d'unités de consommation ;

- pour les immeubles collectifs à chauffage commun : le nombre de logements concernés, l'énergie principale de chauffage et (dans le cas d'un immeuble mixte) la fraction des consommations affectée à l'alimentation des logements.

La procédure sera la suivante (cas des logements individuels) :

- à l'invitation de l'organisme, le consommateur déclare avant le 1 ^er mai les informations précédemment mentionnées ;

- l'organisme transmet aux fournisseurs, avant le 1 ^er septembre, les valeurs des volumes de base attribués à leurs clients, selon le texte adopté en commission , pour l'année suivante . En séance publique toutefois, par amendements du Gouvernement, il a été prévu que l'organisme calculerait les volumes de base pour l'année en cours et non pour l'année suivante, de manière à mieux prendre en compte les changements de situation.

Si un consommateur ne dépose pas la déclaration dans les délais, l'organisme le met en demeure par lettre recommandé avec avis de réception. Le consommateur dispose alors d'un délai supplémentaire de vingt jours calendaires.

Si le consommateur ne satisfait toujours pas à ses obligations, il se voit attribuer un volume de base forfaitaire calculé dans le cas de figure minimal : une résidence secondaire sans chauffage.

L'organisme possède un moyen de contrôle grâce à l'accès aux données de l'administration fiscale. Il ne s'agit pas, comme dans le texte transmis en première lecture, de croiser de manière systématique les données fiscales avec celles des fournisseurs, mais plutôt de prévoir, à l'initiative de l'organisme, une possibilité de contrôle ponctuel par recherche dans les données fiscales.

Enfin, l'article prévoit que les volumes de base sont établis pour la première fois en 2014.

• Le chapitre III du titre II bis précité définit le mode de détermination du bonus et du malus.

L' article L. 230-6 précise les règles relatives au bonus et au malus.

Par souci de sécurité juridique, il décrit les règles relatives au malus avec plus de précision que le texte transmis en première lecture.

Le malus est appliqué chaque année sur la facture concernant la fin de la consommation de l'année précédente.

Le bonus comme le malus s'imputent sur les consommations survenues au cours d'une année civile : il sera donc nécessaire de répartir les consommations entre deux années dans le cas où une facture concerne à la fois la fin d'une année et le début de la suivante.

Les taux de bonus et de malus sont fixés, comme dans le texte transmis en première lecture, sous forme de fourchettes , la première année de consommation étant 2015 (pour les bonus versés en 2016). Deux barèmes distincts sont établis pour les consommations individuelles et pour celles qui servent à l'alimentation des installations communes de chauffage.

Les députés ont prévu, par amendement du Gouvernement adopté en séance publique , que, dans le cas où le consommateur change de fournisseur en cours d'année, les informations nécessaires pour la détermination du bonus et du malus sont transmises de l'ancien fournisseur au nouveau par l'intermédiaire du gestionnaire du réseau de distribution.

Les députés ont également adopté en séance publique un amendement de M. Denis Baupin et plusieurs de ses collègues fixant à une valeur non nulle la limite basse de la fourchette du malus appliqué dans la 3 ^e tranche à partir de 2016.

Limites inférieure et supérieure des taux de bonus et de malus

en euros par mégawattheure

Année de consommation	Bonus sur la 1 ^e tranche	Malus sur la 2 ^e tranche	Malus sur la 3 ^e tranche
2015	-5 et 0 (ind.) -10 et 0 (coll.)	0 et 3	0 et 20 (ind.) 0 et 10 (coll.)
2016	-20 et 0	0 et 6	3 et 20
À partir de 2017	-30 et 0	0 et 9	6 et 60 (ind.) 6 et 30 (coll.)

(ind.)  consommations individuelles

(coll.) consommations servant à l'alimentation d'installations communes de chauffage

Toutefois, alors que l'Assemblée nationale avait, en première lecture, adopté un barème spécifique, inscrit dans la loi, aux consommateurs bénéficiant des tarifs sociaux, le texte prévoit désormais ( article L. 230-7 ) que ces ménages pourront bénéficier de taux de malus minorés par arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'économie.

L' article L. 230-8 prévoit que le montant du bonus ou du malus est inscrit distinctement sur la facture.

L' article L. 230-9 interdit aux fournisseurs de transmettre à un tiers les données relatives aux bonus et malus.

L' article L. 230-10 confie à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) la mission de proposer , avant le 15 octobre de chaque année, les taux de bonus et de malus . La somme des bonus et des malus prévisionnels doit être équilibrée pour chaque énergie de réseau, alors que le texte transmis en première lecture précisait seulement un équilibre global des bonus et des malus. Sont imputés sur les malus, outre les bonus versés aux consommateurs :

- une estimation du solde du fonds de compensation institué par l'article L. 230-11 (voir ci-dessous) au 31 décembre de l'année en cours ;

- les frais de gestion exposés par la Caisse des dépôts et consignations et par l'organisme chargé de la collecte des données personnelles ;

- les frais financiers exposés par ce fonds pour l'année en cours et, le cas échéant, pour l'année antérieure ;

De même que pour les taux de contribution au service public de l'électricité ou CSPE (article L. 121-9 du code de l'énergie), la proposition de la CRE entre en vigueur au 1 ^er janvier sauf si un arrêté fixant les taux des bonus et des malus a été pris avant le 31 décembre.

Enfin, l' article L. 230-11 institue un fonds de compensation du bonus-malus, dont la gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

• Le chapitre IV du titre II bis précité définit les responsabilités des fournisseurs d'énergies de réseau.

Les articles L. 230-12 à L. 230-26 décrivent avec une grande précision les modalités d'application du mécanisme concernant les fournisseurs, alors que ces modalités étaient définies de manière plus concise dans le texte transmis en première lecture.

L' article L. 230-12 rend explicite la mission confiée aux fournisseurs, sous le contrôle de l'État, de collecter le malus et verser le bonus, en imputant éventuellement les bonus sur les malus.

Ils sont soumis au cours de cette activité à l'obligation de secret professionnel ( article L 230-13 ) et sont seuls responsables de la collecte des malus et du versement des bonus ( article L. 230-14 ). Alors que le texte adopté en commission prévoyait que les fournisseurs versaient au fonds de compensation les malus dus par les redevables, le texte adopté en séance publique, par amendement de M. François Brottes, prévoit qu'ils versent les malus qu'ils ont collectés.

Les fournisseurs déterminent, à partir des informations qui leur sont transmises par l'organisme chargé de la collecte des données personnelles, les valeurs précises du malus ou du bonus pour chaque consommateur ( articles L. 230-15 et L. 230-16 ). Ils en retracent les mouvements financiers dans une comptabilité appropriée ( article L. 230-17 ) et établissent tous les six mois une déclaration ( article L. 230-18 ) dont ils adressent un exemplaire à la Caisse des dépôts et consignations ( article L. 230-19 ). Ils versent alors le solde des malus recouvrés minoré des bonus versés, s'il est positif, ou le perçoivent de la part du fonds de compensation dans le cas inverse.

Les fournisseurs doivent produire une garantie financière assurant le versement des malus recouvrés ( article L. 230-20 ).

À titre de comparaison, l'article 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit que le prestataire auquel l'État peut confier la collecte de la taxe sur les poids lourds (articles 269 à 283 quinquies et 285 septies du code des douanes) doit fournir une garantie financière assurant dans tous les cas le versement au comptable des douanes désigné des sommes facturées.

Les fournisseurs adressent à la Commission de régulation de l'énergie un exemplaire de la déclaration prévue à l' article L. 230-18 , ainsi qu'un rapport annuel sur les conditions de réalisation du recouvrement des malus et du versement des bonus ( article L. 230-21 ) et sont soumis au contrôle de l'État ( article L. 230-22 ).

L' article L. 230-23 prévoit qu'un fournisseur qui n'est pas établi dans un pays ayant mis en place avec la France un instrument juridique facilitant le recouvrement des créances relatives aux taxes doit faire accréditer un représentant établi en France qui pourra remplir les formalités incombant à ces fournisseurs.

L' article L. 230-24 précise que les fournisseurs transmettent chaque année au gouvernement et à la CRE les données statistiques nécessaires à la fixation des taux de bonus et de malus.

L' article L. 230-25 donne au comité de règlement des différents et des sanctions (CORDIS) de la CRE un pouvoir de sanction à l'égard des manquements des fournisseurs en matière de bonus et de malus.

Enfin, l' article L. 230-26 assimile de manière générale le recouvrement du malus à celui de la CSPE.

• Le chapitre V du titre II bis précité décline des mesures d'accompagnement.

Ce chapitre comprend des mesures à destination des consommateurs :

- ils peuvent vérifier le volume de base qui leur est attribué auprès de l'organisme chargé de la collecte des données personnelles ( article L. 230-27 ) ;

- ils peuvent saisir le médiateur national de l'énergie pour contester ces volumes de base ( article L. 230-28 ) ;

- une déclaration mensongère auprès de l'organisme chargé de la collecte des données fait l'objet d'une peine d'amende ( article L. 230-29 ).

• Le chapitre VI du titre II bis précité prévoit un décret d'application.

Le décret en Conseil d'État prévu par l'article L. 230-30 comprend l'ensemble des mesures d'application rendues nécessaires par le dispositif du bonus-malus. Il est précédé d'une consultation du Conseil supérieur de l'énergie et de la CRE, ainsi que d'un avis motivé et rendu public de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

• Le I bis , le I ter et le II modifient les dispositions relatives à l'installation de compteurs individuels dans les immeubles collectifs .

Dans un I bis , introduit en séance publique sur proposition du Gouvernement, le présent article modifie l'article L. 241-9 du code de l'énergie (voir encadré infra ) afin de préciser que les dérogations à l'obligation d'installer une installation de comptage individuel dans tout immeuble collectif ne peuvent s'appuyer que sur une impossibilité technique et non sur un coût excessif. Cette disposition permet, selon le Gouvernement, d'éviter que les deux tiers des logements concernés ne dérogent à l'obligation fixée par l'article L. 241-9.

Cette disposition accompagne le I ter , introduit en séance publique sur proposition de M. Yves Blein et plusieurs de ses collègues, qui fixe au 1 ^er janvier 2015 la date limite de mise en service de ces installations. Cette date est actuellement fixée au 31 mars 2017 par l'article R. 131-5 du même code.

Cette disposition permet de garantir , chaque fois que possible, la prise en compte des comportements individuels pour l'application du bonus-malus dans les immeubles collectifs.

L'obligation d'installation de dispositifs de comptage individuels
dans les immeubles collectifs

Cette obligation remonte en principe au premier choc pétrolier : la loi n° 74-908 du 29 octobre 1974 relative aux économies d'énergie prévoyait dans son article 4 que « tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local à titre privatif ».

Cette disposition est aujourd'hui reprise à l'article L. 241-9 du code de l'énergie. Le même article prévoit toutefois qu'un décret d'application , pris en Conseil d'État, fixe « les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation prévue au premier alinéa, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif ».

Un nombre important d'immeubles ne sont ainsi pas actuellement soumis à cette obligation. En effet, les articles R. *131-2 à R. *131-7 du code de la construction et de l'habitation, dans leur rédaction résultant du décret n° 2012-545 du 23 avril 2012, prévoient que cette disposition ne s'applique pas à certaines établissements tels que les hôtels, les logements-foyers, les immeubles récents soumis à des réglementations thermiques exigeantes, les immeubles dans lesquels il n'est pas possible de mesurer ou de moduler la chaleur consommée par chaque local (en cas de chauffage par le sol, par exemple), enfin les immeubles anciens dont la consommation de chauffage est inférieure à un seuil fixé par arrêté.

Dans ce dernier cas, qui concerne les immeubles dont la demande de permis de construire a été déposée avant le 1 ^er juin 2001, le seuil de consommation de chauffage au-dessus duquel l'immeuble est soumis à l'obligation a été fixé par un arrêté du 27 août 2012 à la valeur de 150 kWh/m ² SHAB.an (kilo-wattheures par mètre carré de SHAB ^{8 ( * )} et par an). Ce seuil est porté à 190 kWh/m ² SHAB.an dans les immeubles dont moins de 20 % des émetteurs de chaleur sont équipés d'organes de régulation en fonction de la température moyenne de la pièce.

Dans le droit existant, ces appareils doivent être installés au plus tard le 31 mars 2017 (article R. *131-5 du même code).

L'article R. *131-4 du même code prévoit que les émetteurs de chaleur, quand cela est techniquement possible, doivent être munis, à la charge du propriétaire et avant l'installation des dispositifs de comptage individuel, de robinets thermostatiques ou autres organes de régulation en fonction de la température intérieure de la pièce.

Les frais de chauffage sont alors répartis entre les logements en distinguant les frais communs et les frais individuels.

- les frais communs de combustibles et d'énergie, calculés en appliquant un coefficient de 0,30 au total des dépenses de combustible et d'énergie ^{9 ( * )} , sont répartis entre les logements dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu ;

- les frais individuels , qui correspondent aux autres dépenses de combustible et d'énergie, sont répartis en fonction des indications fournies par les appareils de mesure, les situations ou configurations thermiquement défavorables des locaux pouvant être prises en compte ;

- les autres frais , qui concernent par exemple la conduite et l'entretien des installations de chauffage, sont répartis dans les conditions fixées par le règlement de copropriété ou les documents en tenant lieu.

Dans un II , le présent article modifie la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété afin de favoriser l'installation de dispositifs de comptage individuel dans les immeubles à chauffage commun.

En premier lieu, le texte prévoit que les décisions concernant l'installation de compteurs d'énergie thermique ou de répartiteurs de frais de chauffage sont retirées de la liste des décisions qui ne sont adoptées qu'à la majorité des voix de tous les copropriétaires ( article 25 de cette loi).

En second lieu, un nouvel article 24-7 est inséré afin de prévoir, dans les immeubles pourvu d'installations communes de chauffage :

- dans le texte adopté en commission, que toute proposition en vue d'autoriser l'installation de dispositifs de comptage individuels est inscrite de droit à l'ordre du jour de la prochaine assemblée générale. Cette disposition a toutefois été retirée en séance publique suite à l'adoption de deux amendements identiques du Gouvernement d'une part, de M. Lionel Tardy et plusieurs de ses collègues d'autre part. Il convient de faire remarquer que l'avancement au 1 ^er janvier 2015 de l'obligation d'installation des compteurs individuels impose de toute manière une décision rapide des copropriétés ;

- qu' une telle décision , ainsi que celles concernant la répartition du bonus-malus, est approuvée aux conditions de majorité « article 24 » , c'est-à-dire à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés (et non de l'ensemble des copropriétaires).

IV. La position de votre commission

Si votre commission a adopté deux amendements proposés par votre rapporteur, elle a finalement rejeté l' article lors du vote d'ensemble.

Votre rapporteur souligne la très nette amélioration du dispositif par rapport à celui qui avait été soumis au Sénat en première lecture.

D'une part, le texte reprend certains des principes posés au Sénat, en première lecture, par M. Roland Courteau, rapporteur pour votre commission en première lecture, dans un amendement qui n'avait toutefois pas pu être discuté en raison de l'adoption d'une motion de procédure.

Ainsi, le volume de référence est désormais défini à partir d'une donnée statistique objective et la 3 ^e tranche de consommation commence au triple du volume de référence , ce qui permet de réduire le nombre de critères utilisés pour calculer le volume de base.

Par ailleurs, le croisement des données des fournisseurs avec celles de l'administration fiscale, dont les difficultés paraissaient insurmontables, a été abandonné à juste titre. Enfin, la date d'application a été repoussée à 2015, les premiers bonus-malus étant versés ou collectés en 2016 sur la consommation de 2015.

Les députés ont toutefois retenu des options différentes de celles proposées par votre rapporteur en première lecture, puisque la donnée statistique utilisée pour calculer le volume de référence est le premier quartile de consommation et non, comme il l'avait proposé, la consommation moyenne. En conséquence, la troisième tranche devrait concerner un nombre de ménages beaucoup plus élevé, ce qui amène les députés à prendre en compte un nombre de critères plus important. Il demeure donc nécessaire d'instaurer un mécanisme de collecte de données personnelles, dont le coût est estimé à environ 50 millions d'euros par an.

Au total, votre rapporteur constate que la mise en oeuvre du dispositif, qui paraissait bien difficile dans la version transmise en première lecture, est désormais possible techniquement , grâce à une rédaction plus précise et à une meilleure prise en compte des effets secondaires. Il s'interroge toutefois sur l'application du dispositif concernant les immeubles collectifs avec chauffage commun, s'agissant notamment de l'installation de dispositifs de comptage individuels d'ici au 1 ^er janvier 2015 et de la répartition du bonus-malus entre les logements.

Il en espère une prise de conscience effective, chez les consommateurs, de la nécessité de lutter contre les gaspillages et de réduire la consommation d'énergie, ce qui passe par une rationalisation des comportements individuels mais aussi, et peut-être surtout, par une démarche volontariste d'amélioration de la performance énergétique des logements.

C'est précisément pour cette raison qu'il a souhaité proposer à votre commission, tout en restant dans le cadre général tracé par le texte, d'améliorer encore le dispositif en reprenant notamment certaines idées proposées par votre rapporteur Roland Courteau en première lecture, au moyen de deux amendements :

- le premier propose de consacrer les sommes dégagées par le malu s, non pas au versement d'un bonus qui ne serait pas nécessairement ciblé envers les ménages qui en ont le plus besoin, mais à la politique d'amélioration de la performance énergétique des logements , en visant en priorité les logements occupés par les ménages à faibles revenus .

La suppression du bonus permet également de simplifier de manière notable le dispositif, car elle permet d'éviter la constitution d'un compte d'équilibrage complexe et porteur d'effets difficilement prévisibles. Les sommes prélevées sur le fond seront en effet celles qui ont été effectivement collectées et non celles qui seraient calculées à partir de taux calculés a priori sans correspondre toujours, a posteriori, aux montants effectivement collectés ;

- le second, qui vient en complément du précédent, part du constat selon lequel le malus ne touchera qu'une proportion minoritaire de consommateurs. Il propose donc, plutôt que de mettre en place un système de collecte des données personnelles pour l'ensemble des ménages, de demander seulement aux foyers dont la consommation dépasse un certain niveau de fournir les explications qui peuvent l'expliquer , faute de quoi le malus peut leur être appliqué.

Votre commission a adopté ces deux amendements , considérant qu'ils apportaient une amélioration notable au dispositif.

S'agissant du mécanisme dans son ensemble, votre commission a considéré qu'en dépit des améliorations, ce dispositif demeurait trop complexe et qu'il était porteur d' injustices pour certaines catégories de consommateurs, notamment les ménages à faibles revenus ou les personnes âgées.

Les membres de votre commission se sont également inquiétés d'une remise en cause à cette occasion du principe de péréquation des tarifs de l'électricité.

Votre commission a rejeté cet article.

Article 1er bis (article L. 134-5 du code de l'énergie) - Fixation du niveau des bonus et des malus par la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article confère à la Commission de régulation de l'énergie le pouvoir de proposer le niveau des bonus et des malus.

I. Le droit existant

L'article L. 134-5 du code de l'énergie confie à la Commission de régulation de l'énergie un pouvoir de proposition pour trois tarifs dont la fixation relève du gouvernement :

- les conditions et prix de vente de l'électricité nucléaire historique (ARENH) ;

- les tarifs de cession auxquels les entreprises locales de distribution peuvent acheter de l'électricité auprès d'EDF ;

- les tarifs réglementés de vente d'électricité.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Les députés ont inséré, lors de l'examen en commission des Affaires économiques, cet article additionnel qui tend à compléter l'article L. 134-5 du code de l'énergie par la mention du pouvoir de proposition confié à la Commission de régulation de l'énergie pour la fixation du niveau des bonus et des malus en matière de tarification progressive de l'électricité.

Cette disposition constitue un rappel de la procédure de fixation du niveau des bonus et malus, déjà prévue par l'article L. 230-8 du code de l'énergie dans la rédaction proposée par l'article 1 ^er de la présente proposition de loi.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés n'ont modifié cet article que pour prendre en compte la nouvelle rédaction de l'article premier, la référence à l'article L. 230-8 du code de l'énergie étant remplacée par une référence à l'article L. 230-10 du même code.

IV. La position de votre commission

Le présent article étant lié à l'article premier, votre commission a considéré qu'il ne pouvait être maintenu après le rejet de ce dernier.

Votre commission a rejeté cet article.

Article 1er ter (articles L. 131-1 et 134-18 du code de l'énergie) - Missions de la Commission de régulation de l'énergie concernant l'application des bonus et des malus

Commentaire : cet article complète les missions de la Commission de régulation de l'énergie concernant l'application du mécanisme des bonus et des malus.

I. Le droit existant

L'article L. 131-1 du code de l'énergie définit les principales missions de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Au titre de son avant-dernier alinéa , la CRE doit assurer le respect , par les acteurs des secteurs de l'électricité et du gaz naturel, des obligations qui leur sont assignées par le code de l'énergie . Sont mentionnées plus précisément les titres I ^er et II du livre I ^er de ce code (principes généraux, obligations de service public et protection des consommateurs) et les livres III (dispositions relatives à l'électricité) et IV (dispositions relatives au gaz).

L'article L. 134-18 du même code prévoit pour sa part que la CRE peut recueillir toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions auprès du gouvernement et des entreprises concernées.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Les députés ont inséré, en commission des Affaires économiques, cet article additionnel qui ajoute à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 131-1 du code de l'énergie une référence au titre II bis du livre II , créé par l'article 1 ^er de la présente proposition de loi afin de recueillir l'ensemble des dispositions relatives au mécanisme des bonus et des malus.

La CRE reçoit ainsi la mission d'assurer le respect , notamment par les fournisseurs, des obligations, décrites supra lors de l'examen de l'article 1 ^er , qui leur sont imposées par le mécanisme des bonus et des malus ,

Comme l'article L. 131-1 ne vise, dans sa rédaction actuelle, que les acteurs des secteurs de l'électricité et du gaz naturel, le présent article additionnel confie également à la CRE cette mission de contrôle concernant les fournisseurs de chaleur , également concernés par le mécanisme des bonus et des malus.

Enfin, il est ajouté à l'article L. 134-18 du même code une mention explicite du droit d'information de la CRE auprès des fournisseurs d'électricité, de gaz ou de chaleur de consommateurs finals sur le territoire métropolitain continental appliquant à leurs clients la tarification progressive. Si l'article L. 134-18 contient déjà une référence générale aux « entreprises intervenant sur le marché de l'électricité ou du gaz naturel », il ne mentionne pas les fournisseurs de chaleur. La présente addition constitue donc un complément et une précision, analogue à la mention, déjà présente à l'article L. 134-18, des fournisseurs bénéficiant de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH).

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés n'ont modifié cet article que pour prendre en compte la nouvelle rédaction de l'article premier, la référence aux articles L. 230-6 et L. 230-6-1 du code de l'énergie étant remplacée par une référence au seul article L. 230-6 du même code.

IV. La position de votre commission

Le présent article étant lié à l'article premier, votre commission a considéré qu'il ne pouvait être maintenu après le rejet de ce dernier.

Votre commission a rejeté cet article.

Article 1er quater (articles L. 134-25 et L. 134-26 du code de l'énergie) - Compétences du comité de règlement des différends et des sanctions concernant l'application des bonus et des malus

Commentaire : cet article complète les compétences du comité de règlement des différends et des sanctions concernant l'application des bonus et des malus.

I. Le droit existant

L'article L. 132-1 du code de l'énergie prévoit que la Commission de régulation de l'énergie comprend d'une part un collège, d'autre part un comité de règlement des différends et des sanctions (CORDIS). Le CORDIS comprend deux conseillers d'État et deux conseillers à la Cour de cassation.

Le CORDIS est saisi en cas de différends portant notamment sur l'accès aux réseaux d'énergie.

Il dispose, en application de l' article L. 134-25 du même code, d'un pouvoir de sanction à l'encontre des manquements mentionnés aux titres Ier et II du livre Ier (principes généraux, obligations de service public et protection des consommateurs) et aux livres III (dispositions relatives à l'électricité) et IV (dispositions relatives au gaz).

L' article L. 134-26 du même code confie au CORDIS un pouvoir de mise en demeure à l'égard des auteurs de manquements.

II. Le texte transmis par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel, inséré par les députés en commission des Affaires économiques, ajoute à l' article L. 134-25 du code de l'énergie une référence au titre II bis du livre II du code de l'énergie, ce qui donne au CORDIS un pouvoir de sanction à l'égard des manquements aux obligations imposées par le mécanisme des bonus et des malus .

Cette disposition vient en complément de la compétence de contrôle déjà confiée à la Commission de régulation de l'énergie sur la même question par l'article 1 ^er bis .

Comme l'article L. 134-25 mentionne, parmi les personnes pouvant faire l'objet de sanctions prononcées par le CORDIS, les fournisseurs d'électricité, le présent article additionnel ajoute la mention des fournisseurs de gaz et de chaleur , sur lesquels pèsent également des obligations en application du mécanisme des bonus et des malus.

Enfin, le présent article additionnel étend le pouvoir de mise en demeure du CORDIS aux auteurs de manquements aux règles et obligations pesant sur les fournisseurs dans le cadre du fonds de compensation : l'article L. 230-10, dans la rédaction prévue par l'article 1 ^er de la présente proposition de loi, prévoit que les fournisseurs doivent d'une part verser au fonds de compensation le solde des bonus et des malus lorsqu'il est positif, d'autre part adresser à la CRE les informations permettant le contrôle de ce solde.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés n'ont modifié cet article que pour prendre en compte la nouvelle rédaction de l'article premier, la référence à l'article L. 230-10 du code de l'énergie étant remplacée par une référence aux articles L. 230-12 à L. 230-24 du même code.

III. La position de votre commission

Le présent article étant lié à l'article premier, votre commission a considéré qu'il ne pouvait être maintenu après le rejet de ce dernier.

Votre commission a rejeté cet article.

Article 2 - Demande de rapports au Gouvernement

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement de deux rapports relatifs à la mise en oeuvre du mécanisme de bonus et de malus.

I. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article prévoit la remise de deux rapports au Parlement de la part du Gouvernement.

Le premier, qui doit être présenté dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, porte sur deux aspects :

- le niveau des bonus et malus, leur évolution et leur impact sur les consommateurs ;

- la dimension sociale du mécanisme prévu : le rapport indiquera comment les tarifs sociaux de l'énergie pourraient être intégrés à la tarification progressive et proposera des solutions pour éviter les effets de seuil.

Le second rapport, pour lequel le Gouvernement dispose d'un délai de dix-huit mois, concerne les extensions possibles de la tarification progressive :

- utilisation éventuelle de cet outil pour mieux gérer la pointe électrique ;

- application aux types de consommation non couvertes par l'article 1 ^er : secteur tertiaire, autres énergies et consommation d'eau.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a réduit à neuf mois le délai de remise du second rapport et a modifié son champ qui porte désormais sur :

- l'impact de la pointe électrique sur le coût de l'électricité ;

- la dépendance nationale et les objectifs environnementaux de la France ;

- les modalités suivant lesquelles le dispositif de bonus-malus pourrait être utilisé pour mieux gérer la pointe électrique ;

- la façon dont ce dispositif pourrait être appliqué au secteur tertiaire, aux consommations énergétiques domestiques autres que les énergies de réseau.

En séance publique, les députés ont prévu la remise par le Gouvernement d'un troisième rapport dans un délai de neuf mois, concernant les modalités selon lesquelles la part de l'abonnement dans la tarification réglementée pourrait évoluer afin de rendre la tarification globale plus progressive.

II. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, n'ont été adoptées que des modifications rédactionnelles à cet article.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Denis Baupin et plusieurs de ses collègues, tendant à la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la mise en oeuvre d'un bouclier énergétique pour les plus précaires.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne la nécessité de prolonger la réflexion sur le dispositif introduit par la présente proposition de loi, s'agissant notamment de son impact social, de la prise en compte du coût de l'abonnement qui réduit la progressivité du dispositif et de la prise en compte des énergies autres que de réseau (fioul, carburants...).

Votre commission approuve donc la remise des rapports prévus par le présent article, qui permettra de compléter la réflexion du Parlement en parallèle au débat national sur la transition énergétique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur et compte tenu de son choix de supprimer le mécanisme de bonus-malus, a modifié l'intitulé du titre premier en « Incitation à la maîtrise des consommations domestiques d'énergies de réseau ».

TITRE II - MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

Constitué de 23 articles, le titre II aborde les sujets les plus variés : tarifs sociaux de l'énergie, mécanisme d'effacement composition de la CRE, service public de la performance énergétique de l'habitat, marchés de gros de l'électricité, installation des éoliennes ou encore expérimentation d'une tarification sociale de l'eau.

Article 3 (articles L. 121-5, L. 337-3 et L. 445-5 du code de l'énergie, articles L. 2224-3 du code général des collectivités territoriales) - Extension du champ des bénéficiaires du tarif de première nécessité pour l'électricité

Commentaire : cet article étend le bénéfice du tarif de première nécessité aux clients de tous les fournisseurs d'électricité et prévoit que l'administration fiscale et les organismes de sécurité sociale contribuent à l'identification des ayants droit.

I. Le droit existant

L'article L. 121-5 du code de l'énergie définit la mission de fourniture d'électricité .

Cette mission a plusieurs caractéristiques. D'une part, elle doit favoriser la maîtrise de la demande . D'autre part, elle concourt à la cohésion sociale de trois manières :

- au moyen de la péréquation nationale des tarifs ;

- par la mise en oeuvre de la tarification de première nécessité ou « tarif social de l'électricité » ;

- par le maintien de la fourniture d'électricité , conformément à l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles. Cet article précise notamment, concernant la fourniture en énergie, que les personnes éprouvant des difficultés particulières ont droit à une aide de la collectivité et que l'interruption de fourniture est interdite du 1 ^er novembre de chaque année au 15 mars de l'année suivante.

Cette mission est confiée à l'opérateur historique , c'est-à-dire Électricité de France (EDF) sur la plus grande partie du territoire et les entreprises locales de distribution (ELD) dans leurs zones de desserte respectives.

Cette disposition a notamment pour effet de limiter le bénéfice du tarif de première nécessité aux seuls clients de l'opérateur historique .

Elle se distingue du droit en vigueur concernant la fourniture de gaz, pour laquelle l'accès au tarif spécial de solidarité est possible quel que soit le fournisseur auquel font appel les ayants droit.

L'article L. 121-5 précise également le rôle des autorités locales dans ce service public : les autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité ^{10 ( * )} (AODE) sont également autorités organisatrices du service public de la fourniture d'électricité concernant les clients qui bénéficient des tarifs réglementés de vente d'une part ou le tarif de première nécessité d'autre part.

Enfin, l'opérateur chargé de cette mission doit également assurer la fourniture de secours afin de se substituer, le cas échéant, à un fournisseur défaillant.

L' article L. 337-3 du même code confie par ailleurs aux caisses d'assurance maladie la tâche de constituer un fichier regroupant les ayants droit potentiels et de les transmettre aux fournisseurs d'électricité ou à un organisme désigné à cet effet.

La mise en oeuvre de cet article est confiée aux organismes d'assurance-maladie par le décret n° 2004-325 du 8 avril 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme produit de première nécessité. Ce décret précise que le montant annuel des ressources du foyer permettant de bénéficier des tarifs sociaux est celui qui ouvre droit à la couverture maladie universelle complémentaire.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article comprend deux dispositions tendant à faciliter l'accès aux tarifs sociaux de l'électricité.

• D'une part, il modifie l' article L. 121-5 du code de l'énergie afin d'assigner à l'ensemble des fournisseurs d'électricité la mission de mettre en oeuvre la tarification de première nécessité , de sorte que les personnes ayant droit à cette tarification pourront désormais en bénéficier quel que soit l'opérateur d'électricité qu'elles ont choisi.

Dans la mesure où la compétence des AODE en matière de service public de la fourniture d'électricité est liée à la concession de fourniture d'électricité, qui est confiée à l'opérateur historique, l'extension à l'ensemble des fournisseurs de la tarification de première nécessité a amené l'auteur de la proposition de loi, dans sa version initiale, à retirer celle-ci du champ de compétence des AODE.

De manière plus technique, la mention du maintien de la fourniture d'électricité est retirée des caractéristiques de la mission de fourniture d'électricité. En effet, les règles de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles, telles que l'interdiction de coupure pour certaines catégories de consommateurs, s'appliquent à l'ensemble des fournisseurs et donc, a fortiori à ceux qui sont chargés de la mission de fourniture d'électricité.

• D'autre part, il modifie l' article L. 337-3 du même code :

- en prévoyant que l'administration fiscale et l'ensemble des organismes d'assurance maladie devront contribuer à la constitution du fichier regroupant les ayants droit potentiels ;

- en supprimant une référence à l'article L. 121-5 du même code, devenue inutile. Cette référence vise, en effet, dans le droit en vigueur, les seuls opérateurs historiques (Électricité de France ainsi que, dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture), alors que le tarif de première nécessité peut désormais être proposé par l'ensemble des fournisseurs.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques n'a apporté que des modifications rédactionnelles ou de précision à cet article.

En séance publique, les députés ont apporté deux modifications :

- d'une part, à l'article L. 337-3 du code de l'énergie, il a été précisé que la tarification de première nécessité pourrait bénéficier aux consommateurs gestionnaires de logements-foyers , en raison du caractère social de ces établissements ;

- d'autre part, l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales a été modifié afin de confier aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité une mission de contrôle de la mise en oeuvre de la tarification de première nécessité et du tarif spécial de solidarité . Cette disposition permet de préserver le rôle des autorités locales, même si ces tarifications peuvent être appliquées par l'ensemble des fournisseurs.

Cette seconde disposition a conduit les députés, par simple coordination, à adapter neuf références faites dans le code général des collectivités territoriales à l'article L. 2224-31 de ce code.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté, sur la proposition de Mme Frédérique Massat et M. Yves Blein, un amendement donnant à l'autorité administrative la possibilité de prononcer des sanctions à l'encontre des fournisseurs d'électricité qui ne transmettraient pas les informations demandées, dans le cadre du contrôle de la mise en oeuvre des tarifs sociaux mentionnée précédemment, par une autorité organisatrice de la distribution d'électricité.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement qui :

- précise le périmètre des logements-foyers auxquels s'appliquera la tarification spéciale « produit de première nécessité ». Il s'agit des logements-foyers destinés aux personnes et familles mentionnées au II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire celles qui éprouvent des difficultés particulières en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence et qui ont droit à ce titre à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir. Ces logements doivent faire l'objet d'une convention au sens de l'article L. 353-1 du même code ;

- étend à ces logements l'accès au tarif spécial de solidarité prévu pour les consommations de gaz .

IV. La position de votre commission

L'article 3 du texte soumis au Sénat concerne les « tarifs sociaux » du gaz et de l'électricité. L'origine et le fonctionnement de ces tarifs sociaux ont été rappelés par M. Roland Courteau, rapporteur en première lecture ^{11 ( * )} .

Comme votre rapporteur l'a rappelé dans son exposé général, le Gouvernement a mis en oeuvre, par un arrêté du 21 décembre 2012, une extension des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz à 400 000 ménages supplémentaires environ, par un réhaussement du montant maximal du plafond de ressources.

L'objectif de cet article est toutefois d'aller plus loin et, en franchissant une étape supplémentaire par rapport au droit existant, d'apporter un progrès à la fois économique et social .

D'une part, conformément aux préconisations de l'Autorité de la concurrence, il ouvre la possibilité aux fournisseurs alternatifs d'électricité de faire bénéficier leurs clients du tarif de première nécessité.

D'autre part, il pose les bases législatives de l'extension du champ des bénéficiaires des tarifs sociaux à l'ensemble des foyers en situation de précarité énergétique.

Il appartiendra ensuite au pouvoir réglementaire de modifier les plafonds de revenu permettant de bénéficier des tarifs sociaux : le Gouvernement pourrait ainsi porter le seuil d'éligibilité au seuil de pauvreté, soit un revenu fiscal de référence par unité de consommation inférieur à 516 euros par mois, ce qui revient à cibler 9,1 millions de personnes composant 4,2 millions de ménages. Le montant des prestations versées ne serait pas modifié. Comme l'a souligné la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie lors de son audition par la commission, cette avancée majeure sera financée par une hausse respective de la facture d'électricité et de gaz de 5 et de 4 euros par an (+ 0,7 % de la facture d'électricité, + 0,4 % de la facture de gaz) des consommateurs non éligibles aux tarifs sociaux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (articles L. 122-1 et L. 122-5 du code de l'énergie) - Extension du champ de compétences du médiateur de l'énergie

Commentaire : cet article élargit les compétences du médiateur national de l'énergie

I. Le droit existant

Le médiateur national de l'énergie est une autorité administrative indépendante instituée par la loi du 7 décembre 2006 relative à l'ouverture à la concurrence des marchés du gaz et de l'électricité.

Il convient de rappeler que c'est la commission mixte paritaire réunie pour la préparation de cette loi qui a, pour la première fois, approuvé un « amendement de compromis » prévoyant la création d'un médiateur national de l'énergie, distinct de la CRE. Cette initiative a alors été présentée comme une simplification de l'existant, dans la mesure où un médiateur national unique se substituait aux différents médiateurs prévus par le projet de loi initial dans chacune des entreprises du secteur.

Ses activités sont financées par les consommateurs au travers d'une fraction du produit de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) aujourd'hui perçue sur les seules factures de cette source d'énergie . Denis Merville a été nommé médiateur fin 2007 par arrêté interministériel pour une durée de six ans ; son mandat est non révocable et non renouvelable. Ce service de médiation, qui a des homologues dans l'Union européenne, est cependant unique en France : c'est la seule institution publique dans le secteur de la consommation à disposer d'une mission de règlement alternatif des litiges conforme aux directives européennes. Le médiateur rend compte de son action devant le Parlement.

Le rôle du médiateur national de l'énergie est de recommander des solutions aux litiges « nés de l'exécution des contrats de fourniture » entre les opérateurs du marché de l'énergie et leurs clients, particuliers et petits professionnels. Comme le résume son dernier rapport d'activité, « le médiateur propose des solutions simples et équitables aux litiges dont il est saisi. » Il formule des recommandations fondées sur une analyse juridique et technique approfondie, au terme d'investigations pendant lesquelles il peut demander des observations aux acteurs concernés dans un délai qu'il fixe. Ses recommandations ne s'imposent pas aux opérateurs mais ceux-ci doivent le tenir informé dans un délai de deux mois des suites données.

Il a également pour mission de participer à l' information des consommateurs sur leurs droits. Créé en 2007, le service d'information « Énergie-Info » cofinancé avec la Commission de régulation de l'énergie (CRE) renseigne gratuitement et en toute indépendance près d'un million de personnes chaque année via un site Internet (www.energie-info.fr) et un centre d'appels (n° vert : 0800 112 212) sur leurs démarches et leurs droits.

L'article L. 122-1 du code de l'énergie définit de façon limitative les litiges dans lesquels le médiateur peut intervenir . Il s'agit de ceux qui concernent l'exécution de contrats conclus entre :

- d'une part, un consommateur particulier ou bien un consommateur petit professionnel qui a souscrit une puissance électrique égale ou inférieure à 36 kilovolt-ampères (kVA) ou consomme moins de 30 000 kilowattheures (kWh) de gaz naturel par an ;

- d'autre part, un fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

La saisine du médiateur ne peut avoir lieu qu'après échec d'une réclamation écrite préalable du consommateur auprès du fournisseur.

Cette limitation des compétences du médiateur soulève, en pratique, des difficultés concrètes : en 2011, des centaines de saisines n'étaient pas recevables parce qu'elles concernaient des litiges relatifs non pas à l'exécution des contrats mais à leur souscription, à des problèmes de raccordement ou parce qu'elles émanaient de petites entreprises ou de syndicats de copropriété avec un contrat dont la puissance souscrite est supérieure au plafond prévu par la loi. Or le médiateur national de l'énergie - dont l'appellation évoque a priori une mission large - regrette que son champ de compétences ne lui permette pas de venir en aide à ces consommateurs puisqu'il est cantonnée par la loi aux « litiges nés de l'exécution des contrats » . Le médiateur, entendu par votre rapporteur, a fait observer que notre législation impose de prendre en compte la distinction parfois subtile entre la formation et l'exécution du contrat ; or cette dernière n'est pas immédiatement compréhensible par une majorité de consommateurs, tout particulièrement lorsqu'ils se trouvent dans une situation difficile ou désespérée.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article modifie l'article L. 122-1 du code de l'énergie afin d'élargir dans trois directions le champ des litiges qui peuvent faire l'objet d'une intervention du médiateur.

Tout d'abord, le médiateur interviendrait désormais dans les litiges entre consommateurs et gestionnaires de réseau de distribution d'électricité ou de gaz naturel, alors qu'il ne peut aujourd'hui intervenir que dans les litiges entre les consommateurs et les fournisseurs.

Ensuite, la condition relative aux consommateurs professionnels susceptibles de saisir le médiateur est modifiée : il ne s'agirait plus des professionnels souscrivant une puissance électrique égale ou inférieure à 36 kVA ou consommant moins de 30 000 kWh de gaz naturel par an, mais de professionnels appartenant à la catégorie des micro-entreprises au sens de l'article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Comme l'a fait observer M. François Brottes, le droit en vigueur, permet paradoxalement à une grande entreprise de solliciter le médiateur de l'énergie à propos d'un contrat relatif à l'alimentation d'une de ses boutiques, alors qu'un artisan utilisant une machine qui nécessite une grosse puissance installée ne le peut pas.

Écartant le critère de la puissance électrique ou de la consommation de gaz, la proposition de loi ouvre l'accès au médiateur à l'ensemble de la catégorie des « micro-entreprises » introduite par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, et précisée dans le décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique : « La catégorie des micro-entreprises est constituée des entreprises qui : d'une part occupent moins de 10 personnes ; d'autre part ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros » .

Les micro-entrepreneurs : définition et statistiques

1) Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

Article 51.- Pour les besoins de l'analyse statistique et économique, les entreprises peuvent être distinguées selon les quatre catégories suivantes : les microentreprises, les petites et moyennes entreprises, les entreprises de taille intermédiaire, les grandes entreprises.

Un décret précise les critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise.

2) Décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique.

Article 3.- La catégorie des microentreprises est constituée des entreprises qui :

- d'une part occupent moins de 10 personnes ;

- d'autre part ont un chiffre d'affaires annuel ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros. (...)

3) Statistiques : selon l'INSEE, dans les secteurs marchands non agricoles, 2,56 millions d'entreprises, soit 95 % des entreprises, sont des microentreprises . Elles emploient 19 % des salariés.

Enfin, le médiateur pourra intervenir sur les litiges portant sur la formation des contrats , alors que sa compétence est aujourd'hui limitée par l'art. L. 122-1 du code de l'énergie à leur exécution. Cette extension prend donc en compte le cas des raccordements des usagers.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur, la commission des Affaires économiques a adopté deux amendements rédactionnels.

En séance publique, les députés ont adopté deux modifications plus substantielles.

En premier lieu, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Brottes qui, comme l'a précisé ce dernier, vise à supprimer, en matière de formation des contrats, la compétence du médiateur de l'énergie « que nous avions initialement adoptée et qui n'est pas nécessaire ».

En conséquence, l'Assemblée nationale a, sur ce point, voté le maintien du droit en vigueur en estimant préférable de prolonger la pratique de l' aiguillage des consommateurs vers la DGCCRF pour les domaines situés hors du champ de compétence du médiateur.

Pour s'assurer des capacités de traitement des réclamations des consommateurs par les services de la répression des fraudes, M. François Brottes a précisé : « dès lors, madame la ministre, que vous prendrez l'engagement que la DGCCRF suivra d'effet les demandes qui sont formulées par le médiateur, je confirme qu'il vaut mieux voter cet amendement. Cela permettra de remettre la DGCCRF dans le circuit comme elle le mérite puisque tel est son travail. »

Rappel sur les attributions de la direction générale de la concurrence,
de la consommation et de la répression des fraudes.

La DGCCRF, aux termes de l'article L. 141-1 du code de la consommation, dispose du pouvoir de prononcer, à l'encontre des professionnels, des injonctions administratives de mise en conformité, ou de cessation de la publicité ou de la pratique prohibées. Elle dispose également du pouvoir d'obtenir la cessation d'une pratique illicite ou la suppression d'une clause abusive ou illicite prononcée par un juge, y compris par ordonnance de référé, afin de mettre un terme à une infraction ou un manquement aux règles de protection des consommateurs, le cas échéant sous astreinte.

À l'inverse, comme le souligne l'exposé des motifs de l'amendement n° 492 rectifié adopté par l'Assemblée nationale, le médiateur national de l'énergie règle les litiges de manière amiable. Il émet des recommandations qui n'ont pas de force exécutoire, ce qui n'est pas adapté aux infractions commises dans le cadre des relations pratiques de vente (démarchage, pratiques commerciales trompeuses, pratiques commerciales agressives et abus de faiblesse), qui constituent des délits appelant des mesures répressives pour dissuader leurs auteurs de les réitérer.

Au final, le principal motif conduisant à maintenir la formation du contrat en dehors de la compétence du médiateur de l'énergie a été rattaché par M. François Brottes au souci d'égalité de traitement du secteur de l'énergie par rapport aux autres branches d'activité : « Rien ne justifie qu'en matière précontractuelle le secteur de l'énergie soit soumis à un traitement juridique spécifique, dès lors que ce sont les mêmes sociétés qui interviennent en matière de démarchage que dans les autres secteurs (téléphonie, vente de biens et services à domicile...). »

En second lieu, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Brottes qui vise à accorder des moyens complémentaires au médiateur en élargissant la contribution au financement du médiateur à la contribution au tarif spécial de solidarité rattachée au gaz (CTSS) . À l'heure actuelle, bien que compétent en matière de litiges relatifs au gaz naturel, le médiateur n'est financé que par une contribution assise sur les seules factures d'électricité.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés n'ont apporté que des modifications rédactionnelles ou de coordination à cet article.

IV. La position de votre commission

Trois observations méritent d'être formulées.

En premier lieu, et comme l'a opportunément souligné le débat parlementaire, la défense des consommateurs au stade de la formation du contrat nécessite une allocation de moyens suffisants aux directions départementales de la protection des populations (DDPP) qui rassemblent, depuis le 1 ^er janvier 2010, les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des services vétérinaires, et du bureau de l'environnement industriel de la préfecture.

Ensuite, il convient de rendre hommage au dynamisme de la médiature nationale de l'énergie qui assure le traitement de nombreuses lettres et d'interpellations dans le domaine de l'énergie. De plus, et comme l'a souligné l'auteur de la proposition de loi initiale, le traitement médiatique des problèmes soulevés par le médiateur peut s'avérer aussi efficace qu'une sanction pénale infligée par les agents de la répression des fraudes : « dès lors que l'on met au jour une pratique inacceptable et qu'on le fait savoir, les acteurs concernés finissent par rentrer dans le rang ».

Enfin, votre rapporteur souligne, pour dissiper toute éventuelle ambigüité, que la notion de « consommateur non professionnel » à laquelle fait référence l'article 4 du texte adopté par l'Assemblée nationale doit incorporer les syndicats de copropriété ainsi que les associations.

Il rappelle, à cet égard, que l'inexistence en droit français de définition générale du consommateur peut, à première vue, entrainer certaines difficultés d'interprétations. Le droit européen de la consommation semble a priori instituer un cadre plus rigoureux puisque seules les personnes physiques relèvent de la catégorie des consommateurs. Toutefois, dans d'autres domaines, les directives communautaires comportent des définitions du consommateur diversifiées, selon leur champ d'application. Au final, cette définition à géométrie variable ne constitue vraisemblablement pas une véritable difficulté mais plutôt un élément de souplesse car elle permet à la jurisprudence d'appliquer avec discernement les règles du droit de la consommation au contexte de chaque espèce. Dans cette logique, qui imprègne notre droit ainsi que la jurisprudence, la référence au « non-professionnel » ou au « consommateur non-professionnel » peut parfaitement viser une entreprise dès lors qu'elle est placée en fait dans le même état d'ignorance qu'un consommateur. A fortiori, elle inclut les associations et les syndicats de copropriété, mandatés par des propriétaires au demeurant personnes physiques, dans leurs relations avec des professionnels prestataires de service.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (article L. 132-2 du code de l'énergie) - Membres du collège de la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article modifie la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

La Commission de régulation de l'énergie (CRE) est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz en France.

L'article L. 132-1 du code de l'énergie prévoit que la CRE comprend un collège et un comité de règlement des différends et des sanctions (CORDIS).

Le collège est chargé de l'ensemble des attributions confiées à la CRE, sauf lorsqu'elles sont explicitement conférées au CORDIS.

L'article L. 132-2 décrit la formation du collège, qui comprend cinq membres nommés en raison de leurs qualifications dans les domaines juridique, économique et technique :

- un président, nommé par décret après avis des commissions compétentes du Parlement, dans le cadre fixé par l'article 13 de la Constitution ;

- deux membres nommés par le Gouvernement après avis des commissions du Parlement compétentes en matière d'énergie ;

- deux membres nommés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat.

L'article L. 133-1 prévoit que la voix du président est prépondérante en cas de partage des voix.

La charge de membre du collège de la CRE est assortie de diverses contraintes :

- le mandat, d'une durée de six ans, n'est pas renouvelable ;

- la fonction est incompatible avec tout mandat électif et avec la détention d'intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie ;

- les membres ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de soixante-dix ans (article L. 132-4 du même code) ;

- ils ne peuvent prendre, à titre personnel, aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de la CRE (article L. 132-5) ;

- ils exercent leur fonction à plein temps (article L. 133-2) ;

- ils ne peuvent recevoir d'instruction du Gouvernement, ni d'aucune institution, personne, entreprise ou organisme (article L. 133-6).

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article prévoit dans son I la nomination de deux nouveaux membres au collège de la CRE :

- le président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ou son représentant ;

- un représentant des consommateurs non professionnels, nommé par décret.

Ces deux nouveaux membres ne sont pas rémunérés.

La durée de six ans du mandat des membres du collège et son caractère non renouvelable sont rappelés.

Par ailleurs, l'article supprime la condition de qualification dans les domaines juridique, économique et technique des membres du collège.

L'article prévoit dans son II que le mandat des deux nouveaux membres entre en vigueur au 1 ^er janvier 2013. Le mandat du représentant des consommateurs non professionnels court jusqu'au premier renouvellement du collège de la CRE après la date de promulgation de la présente loi.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques n'a adopté qu'une modification d'ordre rédactionnel à cet article.

En séance publique , les députés ont réécrit cet article, maintenant un collège de sept membres mais composé de la manière suivante :

- un président nommé par décret ;

- deux membres nommés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ;

- un membre compétent dans le domaine de la protection des consommateurs d'énergie et de la lutte contre la précarité énergétique, nommé par décret après avis des commissions permanentes du Parlement compétentes en matière de consommation ;

- un membre compétent dans le domaine de la maîtrise de la demande d'énergie et des énergies renouvelables, nommé par décret après avis des commissions permanentes du Parlement en matière d'environnement ;

- un membre compétent en matière de zones non interconnectées, nommé par décret du ministre chargé de l'outre-mer ;

- le président de la CNIL ou son représentant, avec voix consultative et non rémunéré.

Les députés ont également prévu que les membres du collège de la CRE ne pouvaient, dans un délai de trois ans suivant la cessation de leurs fonctions, prendre ou recevoir de participation par travail, conseil ou capitaux dans certaines entreprises, en visant semble-t-il les entreprises du domaine de l'énergie.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés n'ont apporté que des modifications rédactionnelles.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. François Brottes, rapporteur, modifié par trois sous-amendements de M. Daniel Fasquelle et plusieurs de ses collègues, réécrivant la principale section de cet article, qui décrit la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie.

Ce collège comprendrait désormais six membres, nommés pour une durée de six ans en respectant le principe de parité :

- un président , nommé comme actuellement par décret, dans les conditions fixées par la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;

- un membre nommé par le président de l'Assemblée nationale , en raison de ses qualifications juridiques, économiques et techniques dans le domaine de la protection des données personnelles ;

- un membre nommé par le Président du Sénat , en raison de ses qualifications juridiques, économiques et techniques dans le domaine des services publics locaux de l'énergie ;

- un membre nommé par décret, après son audition par les commissions permanentes du Parlement compétentes en matière de consommation, en raison de ses qualifications juridiques, économiques et techniques dans les domaines de la protection des consommateurs d'énergie et de la lutte contre la précarité énergétique ;

- un membre nommé par décret, après son audition par les commissions permanentes du Parlement compétentes en matière d'environnement, en raison de ses qualifications juridiques, économiques et techniques dans les domaines de la maîtrise de la demande d'énergie et des énergies renouvelables ;

- un membre nommé par décret, sur proposition du ministre chargé de l'outre-mer, en raison de sa connaissance et de son expérience des zones non interconnectées .

Les membres du collège en place au moment de la promulgation de la loi conservent leur fonction jusqu'au terme prévu actuellement.

Des dispositions transitoires prévoient enfin :

- que les membres du collège qui n'ont pas effectué un mandat de six ans peuvent être reconduits s'ils possèdent les qualifications requises par la présente loi ;

- que le premier mandat du sixième membre du collège nommé après la promulgation de la présente loi est de quatre ans, afin de garantir la nomination de deux membres tous les deux ans.

IV. La position de votre commission

La régulation du secteur de l'énergie soulève des questions dépassant largement le cadre strict de ce seul secteur. Elle implique la prise en compte d'enjeux sociaux, environnementaux, propres aux territoires ou à l'outre-mer ou concernant la protection des données personnelles, dont on peut légitimement penser qu'ils seront d'autant mieux pris en compte que des personnalités qualifiées dans ces domaines prendront part aux délibérations du collège.

Votre rapporteur comprend donc bien les raisons qui poussent à adapter à ces objectifs la composition du collège de la CRE, sans remettre en cause l'indépendance et la qualité du fonctionnement actuel de ce collège, largement reconnus.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis (article L. 131-1 du code de l'énergie) - Encadrement des missions de la CRE

Commentaire : cet article adapte le cadre des missions de la CRE au regard d'objectifs d'intérêt national.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-1 du code de l'énergie, qui recense les missions de la CRE, lui assigne pour objet de concourir au bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel au bénéfice des consommateurs finals et « en cohérence avec les objectifs de la politique énergétique fixés par l'article 1 ^er de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ^{12 ( * )} et par les articles 1 ^er et 2 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement [...] ».

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

En séance publique , les députés ont simplifié cette rédaction et ont intégré les enrichissements du rôle de la CRE prévus par la proposition de loi.

Ils ont ainsi précisé que les décisions de la CRE sont prises « en cohérence avec les objectifs de la politique énergétique visés aux articles L. 100-1 et les prescriptions mentionnées à l'article L. 100-2 du code de l'énergie ». Ces articles, qui reprennent le contenu de l'article 1 ^er de la loi POPE, définissent en effet les objectifs de la politique énergétique nationale et les actions que l'État doit entreprendre afin de les atteindre.

Au titre des premiers, sont visés la sécurité d'approvisionnement, le maintien d'un prix de l'énergie compétitif, la préservation de la santé humaine et de l'environnement, la garantie de la cohésion sociale et territoriale, ainsi que la lutte contre la précarité énergétique, inscrite dans l'article L. 100-1 par l'article 1 ^er A (nouveau) de la présente proposition de loi.

Au titre des secondes, se trouvent la maîtrise de la demande d'énergie ainsi que l'efficacité et la sobriété énergétiques ; la diversification des sources d'approvisionnement énergétique, la réduction du recours aux énergies fossiles et l'augmentation de la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale ; le développement de la recherche dans le domaine de l'énergie et l'assurance de moyens de transport et de stockage de l'énergie adaptés aux besoins.

IV. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

La commission accueille favorablement cette « mise à jour » du cadre général dans lequel la CRE doit aujourd'hui exercer ses missions. Plus simple et plus lisible, il prend en compte l'ajout de la lutte contre la précarité énergétique comme nouvel objectif assigné à la politique énergétique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 ter (article L. 132-2 du code de l'énergie) - Publicité des déclarations d'intérêt des membres du collège de la CRE

Commentaire : cet article prévoit que la déclaration d'intérêts faite par chaque membre du collège de la CRE est publique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 132-2 du code de l'énergie, qui définit le collège de la CRE, contraint ses membres à présenter une déclaration d'intérêts au moment de leur désignation. Celle-ci permet de connaître en toute transparence leur situation par rapport aux divers groupes d'intérêt du secteur de l'énergie, et de garantir ainsi leur impartialité et leur indépendance dans l'exercice de leur mandat.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

En séance publique , sur proposition de M. Lionel Tardy, les députés ont décidé que la déclaration d'intérêts des membres du collège de la CRE serait publique.

Comme l'a fait remarquer l'auteur de l'amendement lors des débats, « ces déclarations ne peuvent en effet pas jouer efficacement leur rôle si elles restent enfermées dans un coffre-fort, donc connues de quelques initiés seulement ».

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont adopté sur cet article qu'un amendement rédactionnel, déposé devant la commission des Affaires économiques par le rapporteur, M. François Brottes.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve la publicité des déclarations d'intérêt des membres du collège de la CRE prévue par cet article. Cette transparence apporte en effet une garantie supplémentaire quant à l'indépendance de ces membres vis-à-vis des entreprises du secteur qu'ils sont amenés à réguler.

Comme l'a précisé la ministre en séance publique à l'Assemblée nationale, lors de l'examen en première lecture, il conviendra de spécifier, sans doute par la voie règlementaire, les pratiques à respecter. En effet, seuls les éléments qui concernent la personne elle-même doivent être rendus publics, et non ceux qui peuvent concerner les conjoints ou les membres de la famille.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (chapitre II du titre III du livre II du code de l'énergie [nouveau]) - Service public de la performance énergétique de l'habitat

Commentaire : cet article pose les bases d'un service public de la performance énergétique de l'habitat, à travers l'information de l'Agence nationale de l'habitat en cas d'application d'un malus élevé à un consommateur à revenu limité, ainsi que la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur le sujet.

I. Le droit en vigueur

Comme l'a rappelé votre rapporteur ^{13 ( * )} , les dispositifs d'aide à l'amélioration de la performance énergétique sont nombreux.

Ils souffrent parfois d'un manque de visibilité et certains d'entre eux comme le crédit d'impôt « développement durable » (CIDD) connaissent des réductions de périmètre préoccupantes, comme s'en inquiétait votre commission l'an passé dans son rapport pour avis sur les crédits de la mission budgétaire « Écologie » ^{14 ( * )} .

La politique de soutien à l'amélioration de la performance énergétique passe en effet aujourd'hui par des organismes divers et, bien souvent, dépend sur un territoire donné de l'implication des acteurs locaux.

Or le président de la République a fixé un objectif de rénovation d'un million de logements par an, à la fois dans le neuf et dans l'ancien, qui ne peut passer que par la mise en place, sur l'ensemble du territoire, d'une politique décidée et accessible à l'ensemble des citoyens concernés.

Votre rapporteur se réjouit donc de l'annonce par le Premier ministre, en clôture de la Conférence environnementale le 15 septembre dernier, de la mise en place d'un « guichet unique de la rénovation ». Il y voit, avec la présente proposition de loi, l'ébauche d'une politique ambitieuse, qui devrait se dessiner dans les mois à venir avec le débat sur la transition énergétique.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, le I de cet article complète le titre III « La performance énergétique dans l'habitat » du livre II « La maitrise de la demande d'énergie et le développement des énergies renouvelables » du code de l'énergie par un article L. 232-1.

Ce nouvel article oblige le fournisseur à informer l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) lorsqu'un consommateur résidentiel dont le revenu est inférieur à un plafond se voit appliquer un montant de malus supérieur à un seuil fixé par décret, sauf opposition de la part de l'intéressé.

Les consommateurs concernés sont ceux qui ont droit aux tarifs sociaux de l'électricité et du gaz, au titre des articles L. 337-3 et L. 445-5 du code de l'énergie.

Cet article prévoit également dans son II la remise au Parlement dans un délai d'un an, de la part de l'État, d'un rapport sur la création d'un service public d'aide à la réalisation de travaux d'efficacité énergétique des particuliers.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur, la commission des Affaires économiques a :

- amélioré la rédaction du texte à cinq occurrences ;

- créé un nouvel article L. 232-1 A dans le code de l'énergie fixant, de façon très générale, les objectifs du service public de la performance énergétique , soit l'accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique, l'assistance de ces derniers dans la réalisation de travaux d'isolation de leur logement et la fourniture d'informations et de conseils personnalisés.

Sur proposition de M. Yves Blein et les membres du groupe SRC de la commission, elle a par ailleurs adopté :

- un amendement réduisant à 9 mois le délai imparti au Gouvernement pour remettre son rapport au Parlement, actant ainsi la concomitance de l'instauration de ce nouveau service public avec celle de la tarification progressive ;

- un amendement, sous-amendé par le rapporteur, assignant au rapport la définition des différents volets de ce service public , ainsi que des modalités d'implication des collectivités territoriales et la répartition de leurs compétences respectives.

En séance publique , outre deux amendements de coordination et de précision du rapporteur, les députés ont, à l'initiative de Mmes Frédérique Massat et Marie-Hélène Fabre, étendu le champ du rapport aux autorités organisatrices de la distribution publique d'énergie (AODE).

Se trouve ainsi prise en compte la possibilité qu'ont ces dernières, aux termes de l'article L. 2224-34 du code général des collectivités territoriales, de réaliser ou faire réaliser des actions d'efficacité énergétique pour le compte des consommateurs finals, notamment au bénéfice des personnes en situation de précarité énergétique, mais aussi simplement de les conseiller.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Lors de l' examen en commission , les députés de la commission des Affaires économiques ont précisé, sur la proposition du rapporteur, que le service public de la performance énergétique de l'habitat assiste aussi bien les propriétaires que les locataires. Ils ont également prévu, sur la proposition de M. Bertrand Pancher, que lorsqu'un consommateur bénéficiant des tarifs sociaux se voit appliquer un malus d'un montant élevé, le fournisseur informerait le conseil général et pas seulement l'ANAH.

En séance publique , les députés ont précisé, sur la proposition du rapporteur, que les informations potentiellement transmises par le fournisseur à l'ANAH et au conseil général concerné ne portent que sur l'existence d'un malus et son niveau, de manière à garantir un niveau de confidentialité maximum. Ils ont également prévu, sur la proposition de M. André Chassaigne que le dispositif de bonus-malus prévu à l'article premier serait mis en place concomitamment à la mise en oeuvre de dispositifs d'accompagnement visant à donner aux consommateurs domestiques les moyens de réduire leur consommation d'énergie et que le rapport prévu au présent article ferait notamment état des moyens spécifiques affectés par l'État par rapport aux besoins identifiés

IV. La position de votre commission

Votre commission apprécie très favorablement la mise en place d'un service public de la performance énergétique . Elle intervient dans un contexte général de prise de conscience de cet enjeu et devrait contribuer à atteindre les objectifs annoncés par le président de la République durant la campagne présidentielle, confirmés lors de la conférence environnementale de septembre dernier : la mise aux normes thermiques d'un million de logements chaque année, dont 600 000 dans l'ancien.

Jouant sur les trois composantes - écologique, économique et sociale - d'un développement réellement durable, elle s'inscrit au coeur du débat sur la transition énergétique qui, après une phase de concertation initiée dès le mois de novembre, devrait aboutir à un projet de loi de programmation en mai 2013.

Ce service public ainsi créé ne ferait en réalité qu' institutionnaliser et rationaliser un dispositif d'aide et de soutien qui existe déjà dans les faits , à travers l'intervention de l'ANAH, notamment, mais aussi de l'ensemble des nombreux autres organismes impliqués dans la lutte contre la précarité énergétique. Il impliquerait toutefois des conséquences potentiellement lourdes pour l'État, qui s'en porterait garant et devrait veiller au respect des principes d'égalité et de continuité s'appliquant à tout service public.

Ceci étant posé, cet article se limite in fine à inscrire dans la loi la création d'un tel service public de la performance énergétique dont les modalités opératoires resteront à préciser. Tel sera l'objet du rapport que remettra le Gouvernement au Parlement, qui définira les différents volets de ce service et les formes de l'implication de ses principaux acteurs. Votre rapporteur tient à souligner, à cet égard, certains éléments qu'il importera de bien encadrer pour donner au dispositif une efficacité maximale.

D'une part, le critère de la dépense en matière d'énergie retenu pour déclencher l'intervention des acteurs locaux n'est pas systématiquement pertinent. Dans des cas qui ne sont pas rares, désormais, certaines personnes s'interdisent de recourir à des sources d'énergie pour se chauffer afin de réaliser des économies ; elles risquent fort alors de « passer à travers » le dispositif. Le chiffre de 3,8 millions de personnes vivant en situation de précarité énergétique semble donc, en réalité, sous-évalué.

De plus, s'il est relativement aisé d'identifier les propriétaires-occupants de logements individuels - qui sont aussi ceux qui concentrent le plus de problèmes en la matière - et de les soutenir dans leurs démarches, il va s'avérer difficile de « toucher » les autres formes de résidants : les locataires, car les propriétaires du logement peuvent faire écran avec les acteurs du dispositif et ne pas décider de réaliser de travaux, et plus encore les propriétaires en résidences collectives, ou copropriétaires, dans la mesure où toute décision de réfection de leur système de chauffage est soumise à l'approbation de l'ensemble de la copropriété dont ils relèvent.

En outre, il paraît indispensable que les collectivités territoriales soient expressément parties prenantes du service public , et en particulier le département. En effet, lorsque la réponse « travaux » ne sera pas première (cas du locataire ou du copropriétaire), la réponse pourra être sociale (par exemple, une mesure d'accompagnement dans le logement liée à la maîtrise des charges). Dans ce cas, l'ANAH ne sera pas compétente pour intervenir seule ; il est donc impératif que la coordination avec les autres acteurs - et notamment le département, en raison de ses compétences en matière sociale - soit efficace.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (article L. 335-2 du code de l'énergie et article 7 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010) - Priorité aux capacités d'effacement dans le cadre du mécanisme de capacité

Commentaire : cet article prévoit que le mécanisme de capacité donne la priorité aux capacités d'effacement sur les capacités de production.

I. Le droit en vigueur

Comme l'électricité ne se stocke que de manière limitée en France, la capacité de production d'un système électrique doit être dimensionnée non par rapport à la demande moyenne, mais en fonction de la demande maximale .

Or la pointe annuelle de consommation électrique croît de manière préoccupante. Alors que le record de puissance demandée était de 72 000 mégawatts (MW) en l'an 2000, il est passé à 102 000 MW en février 2012.

C'est pourquoi, à la suite du rapport de nos collègues Bruno Sido et Serge Poignant sur la maîtrise de la pointe électrique en avril 2010, la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de capacité, dite loi NOME, a prévu l'instauration d'une obligation de capacité pesant sur les fournisseurs d'électricité .

Ceux-ci devront présenter des certificats qui garantissent que, même lors d'un pic de demande, ils disposeront de capacités permettant d'approvisionner leurs clients. Ces certificats seront négociables afin de permettre la réalisation de ces capacités de la manière optimale sur le plan économique.

Or les capacités considérées sont des capacités de production , mais aussi des capacités d'effacement , c'est-à-dire de réduction de la consommation pendant une courte durée sur un ou plusieurs sites.

En effet, la stabilité du système électrique, qui est assurée au niveau national par le gestionnaire du réseau de transport, RTE, exige qu'à tout instant la consommation d'électricité soit exactement égale à la production. Tout écart significatif peut entraîner une rupture locale de réseau, susceptible de se propager de manière instantanée à très grande distance comme on l'a constaté lors du « black-out » du 4 novembre 2006 en Europe.

Cet équilibre peut être atteint de deux manières, face à une demande instantanée d'électricité : les producteurs peuvent mettre en place des moyens de production ou bien certains consommateurs peuvent accepter de cesser de soutirer de l'électricité sur le réseau. On parle dans ce dernier cas d' « effacement » de consommation, car le consommateur « disparaît » temporairement du réseau électrique.

L'effacement présente plusieurs types d'avantages , selon le moment et les circonstances :

- lors des périodes de pointe de consommation, il contribue à lisser la consommation et donc à éviter une production d'électricité à partir de sources d'énergie chères et émettrices de gaz à effet de serre (centrales à fioul ou à gaz, dont l'utilisation devient rentable dans ces périodes) ;

- à tout moment, il contribue à l'équilibre du réseau , qui peut être menacé non seulement en période de forte demande, mais aussi suite à différents événements tels qu'un arrêt inopiné de moyen de production ;

- enfin, il peut aider à réduire la consommation totale d'énergie , à condition qu'il ne soit pas compensé par un « effet rebond » lors de la reprise de la consommation ou par un simple décalage de la consommation dans le temps.

L'effacement permet-il de réaliser des économies d'énergie ?

L'effacement correspondant à une interruption temporaire de la consommation d'électricité, il constitue par définition une économie d'énergie à un moment donné. Toutefois, il peut s'accompagner d'un effet « rebond » ou d'un décalage dans le temps de la consommation, de sorte que l'effet net sur les consommations d'énergie est difficile à mesurer.

Une étude du Centre technique et scientifique du bâtiment (CTSB) et de l'Ademe, en collaboration avec la société Voltalis, rendue publique le 8 octobre 2012, indique que l'effacement des consommations résidentielles « présente potentiellement de nombreux bénéfices » : diminution du recours à la production d'électricité par centrales thermiques, diminution des contraintes d'acheminement sur le réseau électrique, meilleure insertion des énergies renouvelables sur le réseau.

S'agissant des économies d'énergie, cette étude estime que « l'effacement diffus pourrait également permettre aux consommateurs de réaliser des économies d'électricité », de l'ordre de 7 à 8 % de la consommation pour des coupures de l'alimentation du chauffage et de l'eau chaude électrique pendant 15 à 20 minutes par heure. Elle précise toutefois que des études doivent encore être menées pour mesurer l'impact des campagnes d'effacement sur le confort des consommateurs d'électricité.

L'effacement est une pratique ancienne , y compris chez les particuliers : les tarifs « EJP » (effacement des jours de pointe) et les tarifs « heure creuse, heure pleine » incitent depuis longtemps le consommateur à décaler ses consommations vers des périodes de moindre demande.

L'effacement apparaît toutefois de plus en plus comme une véritable activité économique .

D'une part, les gros industriels peuvent être en contrat avec le gestionnaire du réseau de transport, RTE, pour s'effacer pendant une certaine durée de temps lorsque celui-ci leur en fait la demande.

D'autre part, des sociétés spécialisées contactent des industriels qui ne possèdent pas la taille suffisante pour contracter directement avec RTE et agrègent les capacités d'effacement présentes chez ces industriels pour les proposer au gestionnaire de réseau.

Cette activité se développe également chez les particuliers : on parle alors d'« effacement diffus », car l'agrégateur rassemble de très nombreux foyers et, au moyen de commandes à distance, efface un nombre très élevé d'équipements (radiateurs électriques, ballons d'eau chaude alimentés électriquement) afin de constituer une capacité suffisante pour contracter avec RTE.

Dans tous ces cas, le gros industriel ou l'agrégateur d'effacements est rémunéré par RTE dans le cadre du « mécanisme d'ajustement », jeu d'enchères permanent par lequel RTE recherche les capacités de production ou d'effacement qui lui permettent de garantir l'équilibrage du réseau.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article constate l'intérêt social et environnemental de l'effacement par rapport au développement des capacités de production. Il prévoit en conséquence que le mécanisme de capacité, au lieu de considérer sur le même plan les capacités d'effacement et les capacités de production, doit donner la priorité aux premières sur les secondes.

Cette disposition est intégrée à l'article L. 335-6 du code de l'énergie, qui dispose simplement, dans sa rédaction actuelle, qu'un décret en Conseil d'État précise les modalités d'application.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques n'a pas modifié cet article sur le fond. Elle a toutefois prévu l'insertion de cette disposition à l'article L. 335-2 du code de l'énergie, qui décrit les principales caractéristiques du mécanisme d'obligation de capacité, et non à l'article L. 335-6 qui concerne sa mise en oeuvre réglementaire.

En séance publique , les députés ont adopté cet article sans modification.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté le texte sans modification en commission des Affaires économiques.

En séance publique , les députés ont adopté, sur la proposition du gouvernement, un amendement tendant à prolonger jusqu'à la mise en oeuvre effective du mécanisme de capacité l'organisation, par le gestionnaire du réseau de transport d'électricité RTE, d'appels d'offre permettant de développer les capacités d'effacement. Ces appels d'offre permettent de rémunérer l'effacement au titre de la contribution qu'il apporte au maintien de la capacité du réseau à répondre à la demande dans des périodes de forte consommation.

La loi NOME avait en effet prévu, dans son article 7, la mise en place d'appels d'offre d'effacement jusqu'à la publication du décret créant le mécanisme de capacité, chaque appel d'offres ayant une durée de trois ans. Le décret étant paru le 14 décembre 2012, l'hiver 2015-2016 risquait de ne pas être couvert par un mécanisme de valorisation de l'effacement, car le marché de capacité ne sera effectivement mis en oeuvre qu'en 2016. Cette modification apportée au présent article permet de couvrir effectivement l'ensemble de la période.

IV. La position de votre commission

Votre commission est sensible aux avantages de l'effacement. Elle est favorable à ce qu'une priorité lui soit donnée dans le futur mécanisme de capacité et approuve l'amélioration apportée au mécanisme des appels d'offre prévue par l'article 7 de la loi NOME.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (titre VII [nouveau] du livre II, chapitre III [nouveau] du titre II du livre Ier, articles L. 121-6, L. 121-10, L. 121-16, L. 134-1, L. 321-10, L. 321-15, L. 321-15-1 [nouveau] et L. 333-3 du code de l'énergie) - Valorisation de l'effacement

Commentaire : cet article définit un mécanisme permettant de valoriser les effacements.

I. Le droit en vigueur

Votre rapporteur a présenté la technique de l'effacement dans son commentaire de l'article 7.

Or la valorisation de l'effacement rencontre aujourd'hui des difficultés juridiques mises en évidences par le Conseil d'État.

En effet, dans son activité d'équilibrage du réseau, RTE doit, dans le cadre de son mécanisme d'ajustement, trouver soit une capacité de production, soit une capacité d'effacement. L'article L. 321-10 du code de l'énergie lui impose de tenir compte « de l'ordre de préséance économique entre les propositions d'ajustement qui lui sont soumises ».

Le fournisseur concerné doit alors régler un montant à RTE, qui lui-même rémunère le producteur ou l'opérateur d'effacement qui a permis le rétablissement de l'équilibre. Mais un certain « vide juridique » est constaté puisque la Commission de régulation de l'énergie ne pourrait pas, selon une décision du Conseil d'État ^{15 ( * )} , définir un modèle de valorisation des effacements au sein du mécanisme d'ajustement.

Le problème de la valorisation des effacements

Supposons par exemple qu'un fournisseur B ne peut produire l'électricité prévue pour l'approvisionnement de ses clients au cours d'une période donnée.

Le gestionnaire de réseau appelle un agrégateur d'effacements qui « efface » des consommateurs du fournisseur B mais également des clients du fournisseur A, pour une quantité totale d'électricité correspondant à celle qu'aurait dû apporter le fournisseur B.

Le fournisseur A, qui n'est pas prévenu, injecte alors sur le réseau une quantité d'électricité qui n'est pas consommée par ses clients, mais par ceux du fournisseur B :

Le fournisseur B règle à RTE un montant correspondant à l'électricité qu'il n'a pas été en mesure d'injecter sur le réseau et que RTE a dû compenser. S'agissant de l'électricité produite par A et non payée, deux solutions ont été envisagées par la CRE :

- l'opérateur d'effacements pourrait lui-même reverser au fournisseur A une somme correspondant à cette électricité ;

- le fournisseur B pourrait lui-même régler cette électricité directement au fournisseur A.

La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a considéré dans une délibération du 9 juillet 2009 que le respect du principe de « préséance économique » devait conduire à choisir la première solution. Cette analyse a toutefois été annulée par le Conseil d'État par une décision n° 331858 rendue le 3 mai 2011 . Sans l'invalider sur le plan de l'analyse économique, la juridiction administrative a considéré que la notion de « préséance économique » n'était pas définie avec une précision suffisante par le code de l'énergie pour autoriser la CRE, autorité administrative, à en déduire qu'elle impliquait une rémunération du fournisseur « effacé ».

Le législateur était ainsi invité à en préciser les contours afin de confier à la CRE une compétence mieux définie concernant le mode de valorisation des effacements diffus.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a inséré cet article additionnel afin de proposer un cadre juridique à la valorisation de l'effacement .

Ce dispositif se compose de plusieurs éléments.

En premier lieu, un chapitre II nouveau , sans titre, est inséré dans le titre I ^er « Dispositions générales » du livre II « La maîtrise de la demande d'énergie et le développement des énergies renouvelables » du code de l'énergie.

Ce chapitre comprend un article unique L. 212-1 qui prévoit la définition , par voie réglementaire, d'une méthodologie de valorisation des effacements de consommation d'électricité . Cette valorisation concerne d'une part les marchés de l'énergie, d'autre part le mécanisme d'ajustement mis en place par RTE pour assurer à tout instant, conformément à l'obligation qui lui est faite par l'article L. 321-10 du même code, l'équilibre et la sécurité du réseau.

Tout d'abord, certaines précisions sont apportées :

- un opérateur d'effacement pourra procéder à des effacements de consommation même en l'absence d'accord du fournisseur ;

- l'opérateur, selon des règles fixées dans le décret, reversera au fournisseur des sites effacés un montant établi en tenant compte des avantages de l'effacement pour la collectivité.

En deuxième lieu, cet article additionnel prévoit, à l' article L. 134-1 du même code, que la Commission de régulation de l'énergie précise les modalités de la rémunération due par l'opérateur d'effacement au fournisseur des sites effacés pour les quantités d'électricité livrées par ce dernier.

En troisième lieu, le présent article additionnel apporte une précision juridique au dernier alinéa de l' article L. 321-10 précité.

Enfin, il est inséré, dans la section du code de l'énergie qui définit les missions du gestionnaire du réseau de transport, un nouvel article L. 321-15-1 qui précise le rôle du gestionnaire de réseau public de transport , c'est-à-dire RTE, dans la mise en oeuvre de l'effacement. Celui-ci doit y veiller aussi bien sur les marchés de l'énergie que sur le mécanisme d'ajustement, en cohérence avec l'objectif de sûreté du réseau qui est le sien et celui de maîtrise de la demande d'énergie. Le gestionnaire du réseau de transport définit les modalités de mise en oeuvre de l'effacement, notamment dans le cadre du mécanisme d'ajustement et de règlement des écarts défini aux articles L. 321-10, L. 321-14 et L. 321-15.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Lors de l'examen en commission, les députés ont apporté des modifications d'ordre rédactionnel et de précision, reprenant des propositions qui avaient été proposées en première lecture devant votre commission, par votre rapporteur en première lecture, M. Roland Courteau, d'une part, et par M. Ronan Dantec et les membres du groupe écologiste d'autre part.

En séance publique, en revanche, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui réécrit l'article en modifiant de manière importante le dispositif, qui comprend trois volets distincts.

En premier lieu , l'article précise les conditions de valorisation de l'effacement sur les marchés de l'énergie ou sur le mécanisme d'ajustement .

Il crée, dans le livre II du code de l'énergie « La maîtrise de l'énergie et le développement des énergies renouvelables », un titre VII (nouveau) intitulé « L'effacement de consommation ». Ce titre comprend un seul article L. 271-1 qui reprend pour l'essentiel le dispositif de l'article L. 212-1 tel que prévu en première lecture.

L'opérateur pourra ainsi procéder à des effacements de consommation indépendamment de l'accord du fournisseur des sites concernés et les valoriser sur les marchés de l'énergie ou sur le mécanisme d'ajustement.

Le décret précisera également un régime de versement de l'opérateur d'effacement vers fournisseurs d'électricité des sites effacés, établi en tenant compte des quantités d'électricité effacées.

En second lieu, contrairement au texte de la première lecture , les avantages de l'effacement pour la collectivité ne sont pas pris en compte dans le régime de versement vers l'opérateur « effacé », mais dans une prime spécifique , nouvellement créée et définie dans un chapitre III (nouveau) du titre II du livre Ier du code de l'énergie, intitulé « La contribution des opérateurs d'effacement aux objectifs de la politique énergétique ».

Ce chapitre comprend quatre articles L. 123-1 à L. 123-4, qui prévoient que :

- la prime est établie selon une méthodologie établie par décret et versée aux opérateurs d'effacement au titre de leur contribution aux objectifs de la politique énergétique et des avantages procurés à la collectivité , notamment en matière de maîtrise de la demande d'énergie ou de sobriété énergétique. Le montant de la prime est établi par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, mais ne peut dépasser une rémunération normale des capitaux immobilisés par les opérateurs ;

- la prime est financée par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , qui couvre déjà des charges telles que l'obligation d'achat de l'électricité produite par les énergies renouvelables ou la cogénération, les surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, la tarification « produit de première nécessité » ou le budget du médiateur national de l'énergie ;

- le montant des charges que doit couvrir la CSPE au titre de cette prime est évalué par la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Les principes généraux relatifs à la compensation des charges de service public (articles L. 121-6 et L. 121-10) et les modalités de versement par la Caisse des dépôts et consignations des sommes collectées au titre de la CSPE sont adaptées afin de prendre en compte l'inclusion de cette prime dans le périmètre de la CSPE.

La CRE précise également (article L. 134-1) les règles concernant la valorisation des effacements de consommation et les modalités du versement entre opérateurs d'effacements et fournisseurs « effacés ».

La nouvelle rédaction reprend une précision juridique déjà présente en première lecture à l'article L. 321-10.

Le texte adopté en nouvelle lecture introduit également (article L. 321-15) une obligation, pour toute personne intervenant sur les marchés de l'électricité, d'être responsable de ses écarts. Cette obligation ne concerne, dans le droit existant, que les producteurs raccordés aux réseaux publics de transport ou de distribution et les consommateurs qui ont choisi un contrat autre que le tarif réglementé. En conséquence, l'article L. 333-3 est modifié par coordination juridique.

En troisième lieu, le rôle du gestionnaire du réseau public de transport est affirmé dans la mise en oeuvre des effacements .

D'une part, comme dans le texte adopté en première lecture, un article L. 321-15-1 est créé dans le code de l'énergie afin de donner au gestionnaire du réseau public de transport (c'est-à-dire RTE) la mission de veiller à la mise en oeuvre d'effacements de consommation sur les marchés de l'énergie.

D'autre part, le présent article prévoit une expérimentation du dispositif de valorisation des effacements , confiée à RTE. En attendant l'entrée en vigueur des règles de valorisation de l'effacement mentionnées précédemment, RTE organisera une expérimentation permettant la valorisation des offres d'effacement, selon des modalités approuvées par la CRE.

IV. La position de votre commission

Le présent article offre désormais un cadre de régulation qui devrait permettre le développement de l'effacement en France et résoudre la fragilité juridique mise en cause par le Conseil d'État, dans sa décision de mai 2011.

Ainsi, la rémunération des fournisseurs dont les clients ont fait l'objet d'un effacement est séparée de la prime accordée aux opérateurs d'effacement en fonction des avantages de l'effacement pour la collectivité, prime qui est logiquement couverte par la contribution au service public de l'électricité.

Votre rapporteur approuve également la mise en place d'un dispositif expérimental dans l'attente de la publication des textes réglementaires : il permettra une mise en oeuvre plus rapide du dispositif et le retour d'expérience permettra de mieux régler les détails du dispositif lors de la rédaction du décret en Conseil d'État prévu par cet article.

Au total, la France se dote avec ce mécanisme d'un dispositif novateur et ambitieux de pilotage de la courbe de charge . La question des effacements n'est toutefois pas close avec le présent dispositif : la mise en place de nouveaux services d'effacement devrait être ainsi facilitée à l'avenir par le programme de déploiement du compteur communicant « Linky », dont Mme Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, a annoncé la relance en novembre 2012.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 ter (article L. 335-1 du code de l'énergie) - Contribution de certains consommateurs à la sécurité d'approvisionnement en électricité

Commentaire : cet article étend l'obligation de capacité aux consommateurs d'électricité qui s'approvisionnent directement sur les marchés de gros.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 335-1 et suivants du code de l'énergie définissent le cadre de l'obligation de capacité, décrite supra lors de l'examen de l'article 7.

L'article L. 335-1 prévoit que cette obligation pèse sur les seuls fournisseurs d'électricité. Cette obligation est modulée en fonction des caractéristiques de consommation de leurs clients, en puissance comme en énergie, sur le territoire métropolitain continental.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques, sur proposition du gouvernement, a adopté cet article additionnel qui modifie l'article L. 335-1 du code de l'énergie afin de faire peser l'obligation de capacité également sur les consommateurs qui, pour tout ou partie de leur consommation, ne s'approvisionnent pas auprès d'un fournisseur.

Cette disposition vise les consommateurs qui s'approvisionnent directement sur le marché de gros.

Le marché de gros d'électricité est le marché où l'électricité est négociée avant d'être livrée sur le réseau à destination des clients finals. Il se met en oeuvre sous plusieurs formes : bourses de l'électricité, gré à gré via un intermédiaire, gré à gré sans intermédiaire.

Or l'Autorité de la concurrence, dans son avis ^{16 ( * )} du 12 avril 2012, a identifié une rupture du principe d'égalité de traitement dans un mécanisme d'obligation de capacité qui pèserait sur les seuls fournisseurs et pas sur les autres opérateurs actifs sur le marché de gros, tels que certains consommateurs industriels et gestionnaires de réseau. Dans la mesure où les destinataires de l'obligation de capacité sont identifiés dans la loi, l'Autorité recommande d'« envisager une modification législative pour les entités s'approvisionnant directement sur les marchés de gros, afin que tous les intervenants concernés soient soumis à l'obligation de capacité comme les fournisseurs d'électricité au sens de l'article L. 333-1 du code de l'énergie ».

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté le présent article sans modification en commission des Affaires économiques .

En séance publique , ils ont étendu l'obligation instituée par cet article aux gestionnaires de réseaux pour leurs pertes , sur la proposition du Gouvernement.

Cette modification vise les gestionnaires de réseau qui, pour compenser les pertes survenues lors du transport ou de la distribution de l'électricité, acquièrent de l'électricité sur les marchés de l'électricité. Ces gestionnaires entrent alors dans la catégorie des « entités s'approvisionnant directement sur les marchés de gros » mentionnée par l'Autorité de la concurrence dans son avis précité.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette correction au système de l'obligation de capacité, qui permet de faire participer l'ensemble des consommateurs au financement du mécanisme de capacité, qui repose actuellement sur les seuls fournisseurs, c'est-à-dire in fine sur leurs clients.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 quater (article L. 335-5 du code de l'énergie) - Transfert d'obligations de capacité de certains consommateurs vers un fournisseur d'électricité

Commentaire : cet article permet aux consommateurs d'électricité qui s'approvisionnent directement sur les marchés de gros de transférer leur obligation de capacité à un fournisseur.

I. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur la proposition du gouvernement, a inséré cet article additionnel qui complète l'article précédent 7 ter .

Il prévoit que les consommateurs qui seront désormais visés par l'obligation de capacité peuvent la transférer à un fournisseur d'électricité, selon les modalités qui permettent déjà à une entreprise locale de distribution de transférer son obligation à une autre.

II. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté le présent article en précisant, sur proposition du Gouvernement en séance publique , les modalités selon lesquelles les gros consommateurs d'électricité concernés pourront transférer leur obligation de capacité à un fournisseur.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve cette disposition qui permet aux consommateurs finals concernés de confier à un fournisseur d'électricité la gestion d'une obligation qui ne relève pas nécessairement de leur compétence.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 quinquies (article L. 335-5 du code de l'énergie) - Garanties de capacité associées à certains contrats d'approvisionnement d'électricité à long terme

Commentaire : cet article prévoit que l'électricité cédée au titre de certains contrats d'approvisionnement à long terme est réputée comprendre un montant de garanties de capacité.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 238 bis HV du code général des impôts définit un régime fiscal favorable pour les souscriptions au capital d'une société d'approvisionnement à long terme d'électricité. Ces sociétés permettent à leurs adhérents de réserver des droits à consommation d'électricité pour une période d'au moins quinze années.

Ce dispositif s'applique au consortium Exeltium qui rassemble des entreprises dites « électro-intensives », pour lesquelles la consommation d'électricité représente une part importante de la valeur ajoutée et qui souhaitent donc bénéficier d'une visibilité à long terme sur le prix de l'électricité qu'elles consomment.

Ces contrats correspondent donc, côté fournisseur, à une réservation sur une partie de la production future. Or le fournisseur EDF est par ailleurs soumis à l'obligation de céder à d'autres fournisseurs un volume d'électricité à prix réglementé au titre de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) ^{17 ( * )} . L'article L. 336-4 du code de l'énergie concilie ces deux dispositifs en prévoyant que les volumes d'électricité cédés par EDF aux actionnaires d'une société du type d'Exeltium sont décomptés des volumes qu'EDF doit céder au titre de l'ARENH.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, sur la proposition du Gouvernement, a adopté cet article additionnel qui prévoit que les contrats d'approvisionnement du type « Exeltium » sont réputés comprendre un montant de garanties de capacité. La fixation des modalités d'application, qui permettront notamment de calculer le montant de cette garantie de capacité, est renvoyée à un arrêté du ministre chargé de l'énergie sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie.

En effet, le décret n° 2011-466 du 28 avril 2011 fixant les modalités d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique prévoit qu'EDF, en cédant de l'électricité au titre de l'ARENH, cède également une garantie de capacité de production associée. Les fournisseurs qui acquièrent cette électricité au titre de l'ARENH bénéficient donc en même temps d'une garantie de capacité.

Le présent article additionnel prévoit que, par symétrie, l'électricité vendue au titre d'un contrat d'approvisionnement à long terme du type d'Exeltium comporte également une garantie de capacité.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Dans son avis rendu le 29 mars 2012 sur le projet de décret relatif au mécanisme de capacité, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) recommandait la suppression d'une disposition qui dispose « que les volumes d'énergie achetés dans le cadre du contrat Exeltium emportent les garanties de capacité associées ».

La CRE faisait en effet observer, appliquant d'ailleurs les dispositions de l'article 2 du code civil et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que ces dispositions s'appliquaient à une situation contractuelle en cours et que leur application rétroactive devait relever d'une disposition législative avec un motif d'intérêt général suffisant. Cette disposition ne pouvait donc être inscrite dans le décret sans une évolution de la loi.

Votre rapporteur constate que le contrat de type Exeltium est un contrat couvrant les coûts complets du fournisseur, comme le contrat ARENH : les coûts fixes de construction des capacités de production futures, telles que la centrale nucléaire de Flamanville 3, sont déjà inclus.

D'ailleurs, le consortium Exeltium est considéré comme un fournisseur vis-à-vis de ses actionnaires auxquels il livre l'électricité achetée en gros. Il supporte donc, comme tout fournisseur, une obligation de capacité liée à son portefeuille de consommateurs.

Il est donc cohérent de prévoir que ce contrat, comme les contrats d'approvisionnement de type ARENH, emporte des garanties de capacité, dont les conditions d'application seront définies sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 sexies (articles L. 335-1 et L. 121-24 du code de l'énergie) - Garanties de capacité associées à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération

Commentaire : cet article prévoit que les garanties de capacité associées à des installations bénéficiant de l'obligation d'achat sont transférées à l'acheteur obligé.

I. Le droit en vigueur

L' article L. 314-1 du code de l'énergie définit un mécanisme d' obligation d'achat qui pèse sur EDF ou, dans leurs zones de distribution respectives, sur les entreprises locales de distribution qui assurent également la fourniture d'électricité.

Ces fournisseurs sont obligés d'acheter, à un tarif réglementé, l'électricité produite à partir de certains types d'installation, notamment celles qui utilisent des sources d'énergie renouvelable (éolien, photovoltaïque...) et celles qui mettent en oeuvre la cogénération.

Par ailleurs, le mécanisme de capacité , décrit supra , permet à l'ensemble des producteurs d'électricité, et donc notamment aux producteurs concernés par l'obligation d'achat, de bénéficier de garanties de capacité certifiées par le gestionnaire du réseau de transport, qu'ils sont en mesure de valoriser auprès des fournisseurs qui sont soumis à une obligation de capacité.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques de l'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, inséré cet article additionnel qui prévoit que les producteurs d'électricité bénéficiant de l'obligation d'achat ne pourront pas recevoir de garanties de capacité correspondante.

En effet, le tarif d'achat, défini par voie réglementaire, est généralement supérieur aux prix de marché et couvre les coûts complets de production, y compris l'investissement initial.

L'Autorité de la concurrence a ainsi fait valoir ^{18 ( * )} , le 12 avril 2012, que l'attribution de certificats de capacité aux exploitants d'installation sous obligation d'achat constituerait une « double rémunération » de leurs investissements, supportée par l'ensemble des consommateurs puisque le tarif d'achat est financé par la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

Cet article additionnel propose donc que l'opérateur qui achète l'électricité ainsi produite, c'est-à-dire EDF ou, dans les zones concernées, des entreprises locales de distribution, reçoivent les garanties de capacité associées.

En premier lieu, à l' article L. 335-5 du code de l'énergie, il est précisé que la personne soumise à l'obligation d'achat , c'est-à-dire EDF ou les entreprises locales de distribution, reçoit les garanties de capacité à la place du vendeur . Trois situations sont concernées :

- lorsque l'opérateur achète de l'électricité dans le cadre de certains contrats conclus avant le 11 février 2000 et maintenus par la suite (article L. 121-27 du même code) ;

- lorsque l'opérateur achète de l'électricité à des producteurs retenus dans le cadre d'un appel d'offres ayant pour but d'atteindre les objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements (article L. 311-12) ;

- dans le cadre général de l'obligation d'achat d'électricité produite à partir de sources renouvelables ou de cogénération, définie par l'article 314-1 décrite supra .

L'opérateur bénéficie donc de ces garanties de capacité, mais doit également payer la pénalité prévue par l'article L. 335-3 dans le cas où la capacité effective est inférieure à celle certifiée entre le producteur et le gestionnaire du réseau de transport.

En second lieu, un alinéa est inséré dans l'article L. 121-24 du même code afin de préciser que la valeur des garanties de capacité ainsi acquises par l'opérateur est déduite du montant des charges de service public qui lui sont imputées.

Le montant de la pénalité éventuellement payée en cas d'indisponibilité de la capacité de production certifiée est répercuté sur la CSPE, payée par l'ensemble des consommateurs.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article en précisant simplement, outre des modifications rédactionnelles, que les méthodes de calcul de la valeur des garanties de capacité et des pénalités associées devront faire l'objet de règles approuvées par la CRE en application du décret en Conseil d'État déjà prévu à l'article L. 335-6 du code de l'énergie.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition équilibrée qui permet de clarifier la situation respective de l'opérateur soumis à obligation d'achat et des producteurs d'électricité à partir de sources renouvelables ou de cogénération.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 (article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles) - Interdiction d'interruption de la fourniture en énergie pendant les mois d'hiver

Commentaire : cet article étend à l'ensemble des consommateurs la « trêve hivernale » concernant l'électricité, la chaleur et le gaz.

I. Le droit en vigueur

Le code de l'action sociale et des familles, dans son article L. 115-3, pose le principe selon lequel « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques dans son logement ».

Le droit en vigueur prévoit que, du 1 ^er novembre au 15 mars, les fournisseurs d'électricité, de chaleur, de gaz ne peuvent procéder à l'interruption de la fourniture d'énergie pour non-paiement des factures, dans une résidence principale, pour les ménages bénéficiant ou ayant bénéficié dans les douze derniers mois d'une aide du fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Il en déduit deux dispositions en faveur de ces personnes :

- d'une part, le maintien, en cas de non-paiement des factures, de la fourniture d'énergie et d'eau, ainsi que d'un service téléphonique restreint, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'aide ;

- d'autre part, l'impossibilité, pour les fournisseurs, d'électricité, de chaleur et de gaz de procéder à une interruption de la fourniture d'énergie entre le 1 ^er novembre d'une année et le 15 mars de l'année suivante. Cette « trêve hivernale » bénéficie aux personnes et familles bénéficiant ou ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement. L'interdiction de coupure s'applique toute l'année pour les distributeurs d'eau.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article accorde le bénéfice de la « trêve hivernale » à l'ensemble des consommateurs. Il prévoit toutefois que les fournisseurs d'électricité peuvent procéder à une réduction de puissance en cas de non-paiement des factures, sauf pour les consommateurs qui ont droit au tarif de première nécessité.

Cet article prévoit également que les fournisseurs d'énergies de réseau informent la Commission de régulation de l'énergie au sujet des interruptions ou réductions de puissance auxquelles ils procèdent.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur, la commission des Affaires économiques a apporté deux précisions rédactionnelles au texte initial.

En séance publique, les députés ont adopté le texte de la commission sans modification.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En commission des Affaires économiques, les députés ont prévu que fournisseurs transmettraient également au médiateur national de l'énergie les informations sur les interruptions de fourniture ou les réductions de puissance auxquelles ils procèdent.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement déposé par M. André Chassaigne et sous-amendé à l'initiative du Gouvernement, tendant d'une part à interdire la résiliation de contrat à l'initiative de l'opérateur pendant les mois d'hiver, d'autre part à informer le consommateur n'ayant pas procédé au paiement de sa facture du risque de résiliation de son contrat.

IV. La position de votre commission

La question de la trêve hivernale, tout comme celle de l'extension des tarifs sociaux, doit être resituée dans le contexte de l'aggravation de la précarité énergétique : l'INSEE estime aujourd'hui à 3,8 millions le nombre de ménages qui consacrent plus de 10 % de leur budget à leurs dépenses d'énergie.

Le dernier rapport du médiateur national de l'énergie témoigne du nombre important de personnes qui font appel aux services de ce dernier quand elles n'arrivent plus à régler leurs factures et cite le cas d'un allocataire du RSA menacé de coupure et ne parvenant pas à se faire attribuer le tarif de première nécessité (TPN). Soulignant l'aggravation de la situation, ce rapport précise qu'en 2011, plus de 15 % des saisines reçues par le médiateur relevaient de difficultés de paiement, avec une dette moyenne, tous dossiers confondus, de 1900 euros. Or le médiateur a indiqué cette année que cette dette moyenne a atteint 2 266 euros au premier semestre 2012.

Le médiateur rappelle que la crise économique et les hausses du prix de l'énergie (+ 25 % pour les tarifs réglementés du gaz en deux ans, + 8 % pour ceux de l'électricité) ont détérioré la situation financière fragile des foyers monoparentaux, retraités aux faibles pensions, titulaires des minima sociaux, personnes en situation de surendettement. Il s'inquiète tout particulièrement pour les salariés licenciés qui n'ont droit à aucune aide et dont les difficultés se sont accrues au cours des derniers mois .

Le médiateur constate que les fournisseurs ont accordé quelques marges de souplesse dans les calendriers de paiement mais observe que ceux-ci sont établis à la convenance des opérateurs et ne correspondent pas nécessairement aux revenus des consommateurs ; or, si ces derniers ne tiennent pas leurs engagements, l'échéancier devient caduc et ils risquent une coupure immédiate. Rejoignant ce diagnostic, l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (UNCCAS) a constaté en septembre 2011 que les demandes de soutien financier se rattachent de plus en plus aux factures d'électricité et de gaz.

Le médiateur de l'énergie fait observer, à juste titre, combien les coupures d'énergie demeurent une réalité dramatique : un Français sur dix, soit 6,5 millions de personnes ont souffert du froid durant l'hiver 2010-2011. Le médiateur de l'énergie, régulièrement interpellé par des consommateurs menacés de coupure, remarque que celle-ci est utilisée de façon trop systématique par les fournisseurs, alors que l'énergie est, plus que jamais, un bien de première nécessité ; avant l'ouverture du marché à la concurrence, ces derniers recouraient plus souvent à la réduction de puissance, une étape intermédiaire adaptée aux consommateurs en difficulté. En outre, le prix des déplacements pour coupure, supportés par les consommateurs, a également considérablement augmenté : en gaz, la prestation du distributeur - à la charge du consommateur - a augmenté de 76 % à l'été 2010.

Dans ce contexte nouveau, le dispositif de la trêve hivernale apparait aujourd'hui comme excessivement limitée : une disposition réglementaire ^{19 ( * )} interdit la coupure entre le 1 ^er novembre et le 15 mars, pour les consommateurs ayant reçu une aide du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) au cours des 12 derniers mois. Or seuls 300 000 foyers ont bénéficié d'une aide du FSL en 2010. Par ailleurs, EDF et GDF-SUEZ auraient étendu spontanément cette disposition aux bénéficiaires des tarifs sociaux. Mais pour ceux qui ne peuvent prétendre aux aides sociales et sont, malgré tout, dans l'impossibilité de s'acquitter de leur facture, le risque de suspension d'énergie demeure réel. En pratique, l'intervention des CCAS est essentielle. En 2011, le médiateur s'est rapproché de l'UNCCAS pour établir une coopération renforcée afin de développer une meilleure connaissance des tarifs sociaux et les dispositifs d'aide aux clients en situation d'impayés.

Certains effets pervers ou comportements abusifs éventuels ont été évoqués. Les fournisseurs d'énergie ont ainsi fait savoir qu'ils craignaient une recrudescence de factures impayées. Toutefois, on peut faire observer :

- tout d'abord, que le texte adopté par l'Assemblée nationale autorise les fournisseurs d'électricité à procéder à une réduction de puissance , sauf pour les consommateurs mentionnés à l'article L. 337-3 du code de l'énergie, c'est-à-dire les bénéficiaires de la tarification spéciale « produit de première nécessité » ;

- ensuite, plus généralement, que le droit en vigueur permet de mobiliser des outils de recouvrement efficaces ; leur coût de mise en oeuvre, jugé parfois dissuasif pour des sommes modestes, l'est beaucoup moins lorsque le montant de la créance est élevé.

Il résulte de ces trois observations que les fournisseurs disposent de moyens juridiques pour contrecarrer d'éventuels comportements de « mauvais payeurs ».

De plus, cette extension générale, bien qu'elle suscite des craintes, apparait comme une avancée en harmonie avec notre droit relatif au logement : en particulier, la trêve hivernale des expulsions locatives prévue par l'article L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution s'applique sans distinction de revenus . Seuls ne peuvent pas en bénéficier les « squatteurs » entrées dans les locaux par voie de fait ou lorsque l'expulsion concerne un immeuble ayant fait l'objet d'un arrêté de péril.

Pour l'ensemble de ces raisons sociales, économiques et juridiques, votre commission a estimé légitime et nécessaire la généralisation prévue par le texte soumis au Sénat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (article L. 121-87 du code de la consommation) - Mentions obligatoires sur les offres de fourniture d'électricité ou de gaz naturel

Commentaire : cet article prévoit que l'offre de fourniture d'électricité ou de gaz naturel précise le prix à la date de l'offre et non à la date d'effet du contrat.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 121-87 du code de la consommation dresse une liste d'informations qui doivent impérativement figurer sur l'offre de fourniture d'électricité, telles que les données permettant d'identifier et de contacter le fournisseur, les caractéristiques des produits et des services proposés, la durée du contrat et les conditions ou modalités de résiliation.

Il prévoit notamment que l'offre précise le prix de l'énergie à la date d'effet du contrat.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques a, sur la proposition de M. Daniel Fasquelle, modifié l'une des mentions qui doivent figurer obligatoirement sur les offres de fourniture de gaz et d'électricité. Elle a en effet prévu que les prix des produits et services proposés seraient indiqués à la date de l'offre et non à la date d'effet du contrat.

Cet article a été adopté en séance publique sans modification.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Cette disposition a déjà été approuvée par le Sénat dans le cadre du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, l'Assemblée nationale, le 11 octobre 2011, ayant entériné une proposition présentée par M. Daniel Fasquelle, rapporteur du projet de loi. Celui-ci avait expliqué lors de l'examen en commission que sa proposition visait « à ce que les contrats de fourniture d'énergie précisent le prix de l'énergie au moment de l'offre et non plus au moment de la première livraison. Il peut en effet arriver que le contrat soit signé de manière anticipée, sans que le prix à la date d'effet soit connu ».

Cette initiative avait été ensuite adoptée sans modification par le Sénat le 21 décembre 2011, mais ce texte n'a pas achevé son parcours législatif, le calendrier n'ayant pas permis son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture.

Votre commission a donc confirmé la position déjà prise par le Sénat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (articles L. 132-3, L. 133-1, L. 134-25, L. 134-26 et L. 134-27 du code de l'énergie) - Procédure suivie par le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article tend à mettre en conformité la procédure de sanction de la CRE avec la jurisprudence constitutionnelle portant sur la distinction entre autorités d'instruction et de poursuite au sein des autorités administratives indépendantes.

I. Le droit en vigueur

Dans une décision n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011 , faisant suite à une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé que certains articles du code monétaire et financier méconnaissaient le principe d'impartialité des juridictions en ne séparant pas, au sein de la Commission bancaire, d'une part les fonctions de poursuite des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et d'autre part les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l'objet de sanctions disciplinaires. Il les a dès lors déclarées contraires à la Constitution.

Il ressort de cette décision que la loi doit clairement distinguer, au sein des autorités administratives indépendantes exerçant des prérogatives juridictionnelles, l'autorité d'instruction de l'autorité de poursuite . La question, qui a été soulevée indirectement à l'encontre de la Commission bancaire et a abouti à la déclaration d'inconstitutionnalité de certains articles du code monétaire et financier organisant ses pouvoirs de sanction, risque de se poser pour la CRE.

Encadrée par le titre III du livre Ier du code de l'énergie et créée à l'occasion de l'ouverture à la concurrence des marchés de l'énergie en vue de les réguler, celle-ci s'organise autour de deux organes distincts : un collège composé de cinq membres et un comité de règlement des différends et des sanctions (CORDIS) composé de quatre membres.

Or, la présente proposition de loi confiant de nouvelles prérogatives à la CRE, et notamment au CORDIS, il paraissait nécessaire de s'assurer que l'organisation et le mode de fonctionnement de ce dernier soient bien conformes aux prescriptions constitutionnelles.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par le Gouvernement lors de l'examen du texte en commission des Affaires économiques . Il modifie cinq articles du code de l'énergie en vue de « consolider » l'organisation de la CRE dans son activité juridictionnelle , au regard du principe constitutionnel d'impartialité des juridictions :

- il adjoint, aux deux conseillers d'État et aux deux conseillers à la Cour de cassation désignés pour siéger au CORDIS, quatre membres suppléants désignés selon les mêmes règles, soit respectivement deux par le président du Conseil d'État et deux par le premier président de la Cour de cassation (article L. 132-3). Cette mesure, qui n'est pas à proprement parler en rapport avec le renforcement de l'impartialité de l'institution, vise à réduire le délai de traitement des demandes de règlement de différends et de sanctions ;

- il crée une exception au principe de prépondérance de la voix du président en cas de partage des voix au sein du collège et du comité en matière de sanction. Il prévoit, de plus, que le membre du comité ayant prononcé une mise en demeure à l'encontre d'un acteur ne respectant pas la législation encadrant le marché de l'énergie ne participe pas au délibéré des décisions prises sur cette base par le comité (article L. 133) ;

- il élargit explicitement au président de la CRE le pouvoir de demander au CORDIS de sanctionner les manquements d'un acteur du marché de l'énergie à ladite législation (article L. 134-25) ;

- il charge le président du comité de désigner le membre de ce dernier qui devra mettre en demeure ces acteurs de se conformer à la législation (article L. 134-26) ;

- il précise que le pouvoir de sanction du comité ne peut être exercé à l'égard d'un acteur récalcitrant qu'après manquement constaté selon des formes déterminées et après notification à ce dernier des griefs lui étant reprochés (article L. 134-27).

En séance publique , les députés ont adopté à cet article deux amendements purement rédactionnels présentés par le rapporteur.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

La commission approuve cet article, qui va permettre de mettre en conformité la procédure suivie par le CORDIS avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d'impartialité du pouvoir de sanction que détiennent les autorités administratives indépendantes.

À défaut, le CORDIS ne pourrait sanctionner les manquements des opérateurs de réseau, notamment envers les consommateurs, sans risquer de voir les décisions de la CRE annulées par les juridictions compétentes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (articles L. 131-2, L. 134-25, L. 134-29 et L. 135-12 du code de l'énergie) - Harmonisation du droit national avec le règlement européen « REMIT »

Commentaire : cet article harmonise le droit national avec le nouveau règlement de l'Union européenne concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Le règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie , dit règlement « REMIT », établit un cadre pour la surveillance des marchés de gros de l'énergie, afin de détecter et de prévenir efficacement les abus et manipulations de marché et d'assurer ainsi leur intégrité et leur transparence.

Ce nouveau texte européen repose sur deux éléments principaux :

- d'une part, la création d'une fonction de surveillance du marché à l'échelle européenne, exercée par une nouvelle structure, l' Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), qui travaillera en étroite coopération avec les régulateurs nationaux, tels que la CRE pour notre pays ;

- d'autre part, la mise en oeuvre de nouvelles règles visant notamment à interdire, sur les marchés de gros de l'énergie, les opérations d'initié et les manipulations de marché, et à imposer aux acteurs du marché la publication des informations privilégiées.

Le règlement exige des États membres qu'ils déterminent, d'ici au 29 juin 2013 au plus tard, le régime des sanctions applicables à son non-respect et qu'ils prennent toutes les mesures nécessaires à son application.

Or, actuellement, le code de l'énergie ne prévoit pas la possibilité pour le CORDIS, l'organe de règlement des différends de la CRE, de sanctionner les pratiques proscrites par le règlement. Il est donc nécessaire que notre pays adapte en ce sens sa législation, ce texte constituant à cet égard un véhicule opportun.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par le Gouvernement lors de l'examen du texte en commission des Affaires économiques . Il assure donc la mise en cohérence du droit national avec le règlement REMIT en prévoyant, au sein du code de l'énergie :

- que la CRE garantit le respect des interdictions d'initiés et des manipulations de marché, ainsi que de l'obligation de publication des informations privilégiées, prévues respectivement par les articles 3, 4 et 5 du règlement (article L. 131-2) ;

- que le CORDIS sanctionne, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, et notamment de l'ACER, le manquement aux dites règles (article L. 134-25) ;

- que les pouvoirs de la CRE s'étendent à la surveillance du marché de capacité (articles L. 134-29 et L. 135-12). Une telle extension n'est pas explicitement prévue par le règlement, mais pour des raisons de cohérence, il est proposé de soumettre le marché des garanties de capacité au même régime que le marché de gros de l'électricité.

En séance publique , les députés ont adopté cinq amendements purement rédactionnels présentés par le rapporteur.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve la mise en cohérence du droit, faite par cet article, avec le nouveau règlement européen, qui va renforcer la détection et la lutte contre les abus et manipulations sur le marché de l'énergie.

Elle accueille avec satisfaction la création d'une instance européenne de coopération des régulateurs nationaux de l'énergie, l'ACER, qui va permettre de mieux organiser la surveillance du marché à l'échelle européenne.

Elle prend enfin note de l'élargissement subséquent des pouvoirs de la CRE, et de son organe de règlement des différends ; elle juge à cet égard positivement l'alignement du marché des garanties de capacités sur le régime des marchés de gros de l'électricité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (article L. 134-29 du code de l'énergie, article L. 553-1 du code de l'environnement) - Pouvoir de mise en demeure du président de la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article confie au président de la CRE, et non à l'ensemble du collège, le pouvoir de mise en demeure dans les cas de manquement à l'obligation de communication d'information.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 134-29 du code de l'énergie confie à la CRE un pouvoir de mise en demeure à l'égard des acteurs du monde de l'énergie qui ne lui communiquent pas certains documents ou informations, ou qui ne lui donnent pas accès à leur comptabilité ainsi qu'à leurs informations économiques, financières et sociales.

Cette disposition permet à la CRE d'avoir un accès effectif à toutes les informations indispensables pour l'exercice des missions de régulation des réseaux et des marchés de l'énergie qui lui incombent.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

La commission des Affaires économiques a, sur la proposition du Gouvernement, inséré cet article additionnel qui confie le pouvoir de mise en demeure au président de la CRE, et non à la commission dans son ensemble.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cet article, qui assouplit le fonctionnement de la CRE en permettant à son président d'exercer en son nom un pouvoir de mise en demeure des acteurs du monde de l'énergie en cas de manquement à l'obligation de communication d'information.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 bis (articles L. 314-1, L. 314-9 et L. 314-10 du code de l'énergie et article L. 553-1 du code de l'environnement) - Suppression des zones de développement de l'éolien

Commentaire : cet article supprime les ZDE et modifie les dispositions relatives aux obligations de rachat de la production d'électricité éolienne.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 314-9 du code de l'énergie, les zones de développement de l'éolien (ZDE) sont définies par le préfet, sur proposition des communes , en tenant compte :

- des délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien,

- de leur potentiel éolien,

- des possibilités de raccordement aux réseaux électriques,

- de la possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique.

L'article L. 314-10 précise que les ZDE doivent être situées au sein des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne identifiées par les schémas régionaux éoliens (SRE) définis par l'article L. 222-1 du code de l'environnement. Cette disposition rend donc les SRE opposables aux ZDE.

Les schémas régionaux de l'éolien

Objectifs et élaboration

L'article L. 221-1 du code de l'environnement prévoit qu'un schéma régional éolien (SRE) est annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat. L'article R. 222-2 en précise le contenu en indiquant que le SRE identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne . À cette fin, il prend en compte, d'une part, le potentiel éolien et, d'autre part, les servitudes et les règles de protection des espaces naturels, du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers. Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones et précise que les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales à l'intérieur desquelles peuvent s'inscrire les zones de développement de l'éolien (ZDE) prévues par l'article L. 314-9 du code de l'énergie.

S'ils sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional, les SRE n'en associent pas moins étroitement les communes. Leur consultation, prévue par l'article L. 221-1 du code de l'environnement, est organisée par les textes règlementaires d'une manière qui leur garantit un vrai droit de regard : entendues en amont de l'élaboration du projet de schéma, elles le sont également en aval, puisque le projet finalisé leur est soumis avant d'être adopté. Elles disposent de deux mois pour faire connaître leurs remarques éventuelles. Les communes sont donc bien informées et peuvent faire connaître leurs oppositions ou leurs critiques, le cas échéant.

Une opposabilité indirecte

Les SRE sont avant tout des documents stratégiques d'orientation. À ce titre, ils n'ont aucun effet juridique direct sur les projets d'implantation d'éoliennes. Ils ont toutefois une opposabilité indirecte, dans le droit existant, par l'intermédiaire des ZDE. En effet, les ZDE doivent respecter les zones favorables définies par les schémas régionaux (article L. 314-10 du code de l'environnement) et les porteurs de projet doivent, à leur tour, respecter la délimitation opérée par les ZDE s'ils veulent bénéficier de l'obligation de rachat (article L. 314-1). De cette manière, il s'établit, globalement, une cohérence entre l'implantation des projets et les grandes orientations définies par les SRE.

Enfin, l'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l' obligation de rachat de la production d'électricité d'origine éolienne à laquelle sont tenues EDF et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture concerne uniquement les éoliennes qui sont implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien terrestre (ZDE). Comme les ZDE doivent respecter les SRE, cette disposition permet de « flécher » les implantations d'éoliennes vers les zones favorables identifiées au niveau du schéma régional. Cela donne donc une influence réelle à ce schéma.

Les ZDE n'ont en revanche aucun effet juridique sur les autorisations administratives relatives aux demandes d'implantations , qu'il s'agisse des procédures ICPE ou des décisions d'urbanisme , notamment les permis de construire pour les éoliennes excédant certains seuils en termes de hauteur et d'emprise au sol.

Votre rapporteur fait observer que les ZDE sont des documents qui présentent de nombreux inconvénients :

- ils sont complexes et coûteux à élaborer ;

Le dossier de proposition de ZDE que dépose une commune auprès du préfet doit comporter une étude sur les critères de potentiel éolien de la zone, sur les possibilités de raccordement aux réseaux électriques et sur la compatibilité avec la préservation de la sécurité publique, des paysages, de la biodiversité, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ainsi qu'avec le patrimoine archéologique. Le Syndicat des énergies renouvelables évalue le coût de cette étude à 30 000 euros environ, ce qui est lourd pour une commune de taille moyenne ou petite.

- ils sont redondants avec d'autres documents ou procédures administratives ;

Le potentiel éolien évalué par une ZDE a précédemment été évalué pour la détermination des zones favorables dans les schémas régionaux éoliens. Les possibilités de raccordement au réseau sont quant à elle étudiées de façon prioritaire par les porteurs de projet, puis par le gestionnaire du réseau dans le cadre de la demande de raccordement. Il en va de même pour ce qui est de la détermination du potentiel éolien (les porteurs de projet mettent en place, pendant plusieurs mois, des mâts de mesure sur le site envisagé pour l'implantation). Enfin, la préservation de la sécurité publique, des paysages, de la biodiversité, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ainsi que du patrimoine archéologique, est étudiée dans le cadre de l'étude d'impact avant d'être examinée par les services de l'État au cours de l'instruction de la demande d'autorisation ICPE.

- ils sont juridiquement fragiles et générateurs de contentieux ;

Le juge administratif considère que, lors de l'élaboration des ZDE, il est indispensable d'avoir une forme de participation du public, ce qui n'est que rarement fait par les communes qui élaborent leur dossier. Il considère également que des mesures de vent précises in-situ doivent être réalisées pour permettre au préfet d'apprécier pleinement le potentiel éolien du site avant d'arrêter la ZDE. Or, pour élaborer leur ZDE, de nombreuses communes se sont basées sur des données et cartographies de Météo France à l'échelle régionale. Avec cette jurisprudence, toutes les ZDE sont juridiquement très fragiles.

Il est à noter que la prise en compte des préconisations du juge entraînerait un surcoût non négligeable pour les communes qui devraient monter leur dossier. Le ministère s'est pourvu en cassation sur ces deux moyens. Cette insécurité juridique forte est due au caractère hybride de la ZDE, pensée initialement comme un outil de planification énergétique mais devenue au fil du temps un document d'évaluation environnementale, voire même de planification urbanistique .

- ils ont une portée normative assez faible .

Concernant ce dernier point, votre rapporteur rappelle que l'implantation d'une éolienne est subordonnée à deux autorisations administratives, celle donnée dans le cadre des procédures ICPE, qui permet de s'assurer que les projets d'implantation ne présentent pas de risques, et celle donnée sous la forme d'un permis de construire. Or, aucune de ces autorisations ne prend en compte les ZDE. En conséquence, le double système d'autorisation existant, autorisation ICPE d'un côté et autorisation d'urbanisme de l'autre, permet un contrôle administratif approfondi et suffisant des implantations d'éoliennes à travers la prise en compte à la fois des risques générés par l'installation et des prescriptions d'urbanisme.

Les oppositions à la suppression des ZDE expriment la crainte que cette suppression ne se traduise par une perte de contrôle des collectivités sur la mise en oeuvre des projets au sein de leur territoire . Ces inquiétudes sont cependant tout à fait excessives . En effet, les véritables outils de contrôle dont disposent les communes pour réguler l'implantation des éoliennes sur leur territoire ne sont pas les ZDE mais, d'une part, leur intervention dans la procédure ICPE et, d'autre part, les règles qu'elles édictent dans leurs documents d'urbanisme :

- concernant les procédures ICPE , il faut rappeler que celles-ci comportent une étude d'impact (et notamment une étude d'impact paysager avec photomontages et cartes de covisibilité). Elles prévoient également une enquête publique , une consultation des communes concernées, y compris les communes limitrophes, et enfin une consultation de la CDNPS (commission départementale de la nature, des paysages et des sites), dans sa formation spécialisée « sites et paysages ». Par conséquent, les communes sont vraiment au coeur du processus de l'autorisation ICPE ;

- concernant les permis de construire , même s'ils sont délivrés par le préfet quand il s'agit d'éoliennes, il faut savoir que le préfet ne décide qu'après consultation des communes . Et surtout, la compétence du préfet est liée : il ne peut qu'appliquer les règles d'urbanisme en vigueur car les décisions d'urbanisme sont des décisions en conformité et non des décisions en opportunité. Or, les règles d'urbanisme sont édictées par les communes.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Les modifications opérées par cet article portent sur l'obligation de rachat pour les productions d'énergie électrique renouvelable définie à L. 314-1 du code de l'énergie :

- le a) du 1° supprime toute mention spécifique aux éoliennes implantées sur des îles et aligne donc les règles relatives à ces éoliennes sur le régime général applicable aux éoliennes terrestres, qu'elles soient insulaires ou continentales ;

- le b) du 1° tire les conséquences de la suppression des ZDE opérée au 2° en supprimant le lien entre obligation de rachat et installation d'une éolienne au sein d'une ZDE. Désormais, l'obligation de rachat concerne la production de toutes les éoliennes terrestres, qu'elles soient ou non situées dans une ZDE ;

- le 2° abroge l'article L. 314-9 du code de l'énergie, faisant donc disparaître la notion de ZDE , conformément à l'objectif de simplification administrative poursuivi par le Gouvernement ;

- le 3° opère des modifications rédactionnelles de cohérence à l'article L. 314-10 destinées à prendre en compte la suppression de la notion de ZDE.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté cet article sans modification.

En séance publique, ils ont adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement qui reprend en substance un amendement déposé en commission par votre rapporteur en première lecture ^{20 ( * )} . Cet amendement prévoit que, lors de l'application du régime ICPE à un parc éolien, l'autorisation d'exploiter tient compte des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne définies par le schéma régional éolien .

IV. La position de votre commission

Du point de vue de votre rapporteur, les nombreux défauts des ZDE justifient leur suppression - dès lors, du moins, qu'on apporte une solution au seul inconvénient manifeste qui pourrait accompagner cette suppression, à savoir une déconnexion complète entre les orientations stratégiques fixées par les schémas régionaux éoliens (SRE) et le choix d'implantation des projets.

C'est pourquoi votre rapporteur approuve l'introduction , déjà proposée par M. Roland Courteau lors de l'examen du présent texte en première lecture devant votre commission , d'une prise en compte du schéma régional éolien par la décision d'autorisation ICPE .

La suppression des ZDE, en brisant la chaîne qui va des schémas régionaux de l'éolien aux projets d'implantation, risque en effet de priver les SRE d'une partie de leur force. Grâce à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, les schémas régionaux de l'éolien deviennent explicitement des documents de référence dans l'instruction des autorisations ICPE . Le préfet pourra s'appuyer sur eux pour justifier ses décisions d'autorisation ou de refus. Il pourra également s'en écarter s'il estime que tel ou tel projet d'implantation, bien que ne correspondant pas au zonage du schéma, présente néanmoins un réel intérêt qui justifie qu'il soit autorisé.

Votre commission a considéré toutefois que la suppression des ZDE constituait un véritable risque pour les territoires concernés. En particulier, les schémas régionaux, souvent conçus en fonction des ZDE, ne sont plus nécessairement adaptés si les ZDE sont supprimés et la prise en compte de ces schémas lors de l'accord de l'autorisation ICPE ne peut suffire.

Elle a estimé que, si la situation actuelle est loin d'être idéale, il convenait de débattre des conditions d'implantation des éoliennes dans le cadre du débat national sur la transition énergétique et qu'il n'était donc pas souhaitable de prendre d'ores et déjà des mesures législatives.

A ce stade, elle s'est donc opposée à la suppression des ZDE et en conséquence, cet article n'a pas été adopté.

Votre commission a rejeté cet article.

Article 12 ter (article L. 146-6 du code de l'urbanisme) - Raccordement des éoliennes en mer

Commentaire : cet article introduit une dérogation limitée à l'interdiction de travaux dans les zones remarquables du littoral dans le but de faciliter le raccordement au réseau électrique des éoliennes en mer.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral bénéficient d'une protection extrêmement rigoureuse, puisque, sauf exception, les travaux et les installations nouvelles y sont interdits. L'article R. 146-1 du même code donne une liste exhaustive des catégories d'espaces qui doivent être protégés en application de l'article L. 146-6.

Les seules dérogations concernent :

- les aménagements légers nécessaires à la gestion, à la mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à l'ouverture au public de ces espaces remarquables. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui incluent, selon leur importance et leur incidence sur l'environnement, soit une enquête publique, soit une mise à disposition du public préalablement à leur autorisation ;

- la réalisation de travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces et milieux, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Adopté à l'initiative du Gouvernement, cet article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme dans le but de permettre le raccordement au réseau des éoliennes en mer, les travaux de raccordement étant impossibles à réaliser dans le cadre des dispositions urbanistiques propres aux zones littorales prévues par le chapitre VI du titre IV du livre I ^er du code de l'urbanisme.

Selon cette disposition nouvelle, peuvent être autorisées les canalisations électriques souterraines de raccordement au réseau public de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables .

Cette dérogation est étroitement encadrée puisque l'autorisation est refusée si les canalisations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables. Par ailleurs, leur réalisation est soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement. Enfin, la réalisation des travaux doit utiliser des techniques exclusivement souterraines .

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté le présent article sans modification.

En séance publique, les députés ont précisé, sur la proposition du Gouvernement :

- que les techniques utilisées doivent être souterraines et toujours celles de moindre impact environnemental. La même contrainte est déjà prévue, à l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, pour l'ensemble de la bande littorale de cent mètres ;

- que l'autorisation mentionnée dans le présent article est celle citée au 1° de l'article L. 323-11 du code de l'énergie, qui vise de manière générale l'approbation des projets de construction des ouvrages de transport et de distribution d'électricité.

IV. La position de votre commission

Votre commission estime que, sans cette dérogation aux dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, l'exploitation du potentiel éolien en mer se heurterait à des coûts prohibitifs dans plusieurs zones d'implantation possibles en raison des détours qu'il faudrait effectuer pour réaliser le raccordement.

La rédaction proposée pour l'article 12 ter permet de concilier l'objectif économique de développement de l'énergie éolienne avec le souci environnemental de préserver les zones littorale dans la mesure où les autorisations de travaux sont assorties de prescriptions extrêmement rigoureuses (enquête publique, techniques de travaux souterraines).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 quater (article L. 156-2 du code de l'urbanisme) - Installations d'éoliennes en outre-mer

Commentaire : cet article modifie les modalités de la transposition de la loi « littoral » dans les départements d'outre-mer pour permettre l'installation d'éoliennes dans ces territoires.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral sont codifiées aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme. Ces dispositions font l'objet d'une adaptation aux départements d'outre-mer aux articles L. 156-1 à L. 156-4. Dans un cas comme dans l'autre cependant, l'obligation d'urbanisation en continuité des zones déjà urbanisées jointe à l'obligation d'implanter les éoliennes à distance des locaux d'habitation rend toute implantation impossible .

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

L'article 12 quater modifie la rédaction de l'article L. 156-2 du code de l'urbanisme. Si la réécriture de l'article semble assez large au premier abord, les trois premiers alinéas insérés dans l'article étaient en réalité déjà applicables aux départements d'outre-mer. Seuls deux alinéas , ceux relatifs aux ouvrages de production d'énergie électrique, sont véritablement nouveaux . Ces deux alinéas disposent que :

- par dérogation au principe d'urbanisation en continuité, l'implantation des ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peut être autorisée par arrêté du représentant de l'État dans la région, en dehors des espaces proches du rivage, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des ministres chargés de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie. En l'absence de réponse dans un délai de deux mois, les avis sont réputés favorables ;

- cette autorisation est refusée si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ou si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Sous réserve que la loi littoral fasse l'objet d'une adaptation strictement proportionnée à l'objectif affiché et que cette adaptation soit rigoureusement encadrée afin d'éviter de porter atteinte au patrimoine paysager des territoires ultramarins, votre commission est favorable à un allégement des contraintes urbanistiques excessives qui bloquent le développement de l'énergie éolienne dans les départements d'outre-mer . C'est d'autant plus nécessaire que ces départements sont dotés d'un potentiel très important dans ce domaine.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 (article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Tarification progressive de l'eau

Cet article fait l'objet d'un examen par délégation par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction proposée par la commission du développement durable.

Article 14 - Expérimentation d'une tarification sociale de l'eau

Cet article fait l'objet d'un examen par délégation par la commission du développement durable.

Votre commission a adopté cet article dans la rédaction proposée par la commission du développement durable.

Article 15 (article L. 314-1 du code de l'énergie) - Suppression de la règle des cinq mâts

Commentaire : cet article vise à supprimer la règle dite des cinq mâts.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 314-1 du code de l'énergie dispose que l'obligation de rachat de la production électrique des éoliennes est subordonnée, notamment, à une condition relative au nombre d'éoliennes installées sur un site donné.

Le 3° de l'article précise que ces installations doivent constituer des unités de production composées d'un nombre de machines électrogènes au moins égal à cinq, à l'exception de celles pour lesquelles une demande de permis de construire a été déposée avant le 14 juillet 2010 et de celles composées d'une machine électrogène de puissance inférieure ou égale à 250 kilowatts et dont la hauteur du mât est inférieure à trente mètres.

II. Le texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale

Cet article modifie le 3° de l'article L. 314-1 pour supprimer la condition relative aux cinq mâts.

III. Le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

La règle des cinq mâts a été introduite lors des débats sur la loi « Grenelle II » portant engagement national pour l'environnement dans le but affiché de lutter contre le « mitage » du paysage par des éoliennes isolées et sans doute aussi de freiner les implantations d'éoliennes en imposant une condition rédhibitoire pour nombre de projets.

Cette règle empêche effectivement l'implantation d'éoliennes sur de nombreux territoires , alors même que l'éolien terrestre est aujourd'hui l'électricité renouvelable la plus proche de la compétitivité , hors hydraulique.

Or, votre rapporteur s'inquiète en constatant que notre pays s'éloigne de la trajectoire prévue par le Grenelle de l'environnement concernant le développement de l'éolien.

Il ressort du bilan électrique 2012 de RTE que 757 mégawatts seulement ont été raccordés au réseau électrique dans le courant de l'année 2012, ce qui représente une baisse de près de 20 % par rapport à la puissance nouvelle raccordée en 2011 et de plus de 40 % par rapport aux 1 190 MW installés en 2010.

La puissance totale installée est de 7449 MW : il faudrait donc doubler le rythme annuel des installations pour atteindre l'objectif de 19 000 MW à l'horizon 2020, fixé par la programmation pluriannuelle des investissements de la production d'électricité. Le retard s'accumule et il devient urgent de remédier à la panne de développement du secteur éolien .

L'enjeu est non seulement écologique, mais aussi industriel . 80 entreprises et 11 000 emplois sont menacés dans ce secteur. Il convient de ne pas répéter avec l'éolien les erreurs déjà commises avec le photovoltaïque.

Bien entendu, votre rapporteur est tout à fait soucieux que le développement économique ne se fasse pas au détriment du patrimoine paysager . De ce point de vue, il lui paraît essentiel de lutter efficacement contre des implantations désordonnées qui se traduiraient par un mitage des paysages et par une mise en place anarchique des réseaux, source de coûts de raccordement et de consommation de terres agricoles.

Cependant, il tient à rappeler que la lutte contre le mitage des paysages est bien prise en compte par la procédure ICPE . Évaluer le danger présenté par une installation au regard, notamment, de la protection de la nature, de l'environnement et des paysages fait partie des objectifs explicites assignés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement à cette procédure d'autorisation. Le demandeur doit fournir une étude d'impact très précise qui permet d'évaluer l'impact paysager de son projet (photomontages, cartes de covisibilité). L' enquête publique permet par ailleurs de recueillir très largement l'avis du public sur le projet. Enfin, les éoliennes, comme les carrières, font l'objet d'une consultation de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) dans le cadre de la procédure ICPE.

La procédure très encadrée mise en place constitue donc une réponse pertinente pour prévenir les risques de mitage .

Votre rapporteur considère donc que le seuil de cinq mâts constitue un seuil trop élevé. Il rappelle que M. Bruno Sido, rapporteur du Sénat pour le projet de loi « Grenelle II », ainsi que M. Roland Courteau dans sa proposition de loi relative au développement de la production d'énergie éolienne terrestre, avaient proposé de ramener ce seuil à trois mâts.

Il a souhaité que soit exploré, d'ici à l'examen du présent texte en séance publique, la piste d'un seuil minimal portant soit sur le nombre de mâts, soit sur une puissance minimale, afin de prendre en compte l'évolution technologique des éoliennes.

Votre commission , faisant part de son intérêt pour cette proposition, a adopté le présent article sans modification , dans l'attente d'une nouvelle discussion de cette disposition en séance publique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Intitulé de la proposition de loi

Sur la proposition du Gouvernement en séance publique, les députés ont donné à la proposition de loi le titre suivant, afin de refléter au mieux son contenu : « proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes ».

Votre commission n'a pas modifié cet intitulé.

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* ⁵ Voir l'exposé général du rapport n° 70 (2012-2013) de M. Roland Courteau, fait en première lecture au nom de la commission des Affaires économiques, déposé le 23 octobre 2012.

* ⁶ S'agissant des bénéficiaires de tarifs sociaux, un bonus modéré peut être reversé.

* ⁷ La notion d'unité de consommation (UC) permet de comparer les niveaux de vie de ménages de taille et de composition différente. Dans l'échelle de l'OCDE et de l'INSEE,, on compte 1 UC pour le premier adulte, 0,5 UC pour chacune des autres personnes de 14 ans et plus et 0,3 UC pour chaque enfant de moins de 14 ans.

* ⁸ SHAB : surface habitable, égale à la « surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres » (code de la construction et de l'habitation, article R*111-2).

* ⁹ Ce coefficient était de 0,50 avant la publication du décret précité du 23 avril 2012. Il peut être différent de 0,30 dans les immeubles où les installations de comptage individuelles sont déjà installées.

* ¹⁰ L'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité peut être, aux termes du IV du l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, une commune, un syndicat intercommunal ou un département.

* ¹¹ Voir le rapport n° 70 (2012-2013) de M. Roland Courteau, fait au nom de la commission des Affaires économiques, déposé le 23 octobre 2012.

* ¹² Dite « loi POPE ».

* ¹³ Voir supra , Exposé général.

* ¹⁴ Projet de loi de finances pour 2012 : Écologie, développement et aménagement du territoire, rapport pour avis présenté par M. Roland Courteau au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* ¹⁵ Décision n° 331858 rendue le 3 mai 2011. Cf commentaire infra.

* ¹⁶ Autorité de la concurrence, avis n° 12-A-09 du 12 avril 2012 concernant un projet de décret relatif à l'instauration d'un mécanisme de capacité dans le secteur de l'électricité.

* ¹⁷ Articles L. 336-1 et suivants du code de l'énergie, issus à l'origine de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.

* ¹⁸ Autorité de la concurrence, avis n° 12-A-09 du 12 avril 2012 concernant un projet de décret relatif à l'instauration d'un mécanisme de capacité dans le secteur de l'électricité.

* ¹⁹ Décret n° 2008-780 du 13 août 2008 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité, de gaz, de chaleur et d'eau.

* ²⁰ Amendement COM-61 de M. Roland Courteau, rapporteur.