B. LE PROGRAMME 333, UN PÉRIMÈTRE ÉLARGI À BUDGET CONSTANT
Justifié par la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale en 2010 et introduit en loi de finances initiale pour 2011, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » constitue un cadre budgétaire de mutualisation du fonctionnement des administrations déconcentrées .
En 2013, son enveloppe budgétaire augmente de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 en raison du transfert des emplois déconcentrés du Premier ministre , auparavant inscrits sur le programme 129. Ils s'élèvent à 618,39 millions d'euros en AE et 558,32 millions d'euros en CP hors fonds de concours et attributions de produits 57 ( * ) .
La dotation en CP du programme hors transfert est globalement stable . Elle enregistre une légère inflexion à la hausse de moins de 0,74 % (3,35 millions d'euros).
Evolution des crédits de paiement sur la
période 2012-2013
des actions du programme 333
(en millions d'euros)
* Crédits hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)
Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
S'agissant du « calibrage » des crédits du programme, l'examen de l'exécution des crédits des DDI pour 2011 avait révélé une insuffisance des crédits pour couvrir leurs besoins de fonctionnement.
En effet, le montant de la dotation du programme 333 avait été déterminé dans des délais très courts 58 ( * ) , ce qui n'avait pas permis de prendre en compte l'ensemble des dépenses des nouvelles directions.
L'insuffisance des crédits avait été résorbée en gestion par un transfert de crédits complémentaires et une levée partielle de la réserve de précaution en 2011. Le projet de loi de finances pour 2012 avait alors intégré les transferts de crédits ainsi opérés en gestion 2012, rendant ainsi le programme soutenable budgétairement.
Tout en saluant la stabilisation des crédits du programme, votre rapporteur spécial espère toutefois qu'il a été tenu compte des difficultés précédemment rencontrées dans la construction du présent projet de loi de finances et du triennal 2013-2015.
Trois axes structurent le programme 333 :
- l'ensemble des dépenses de fonctionnement des DDI retracé dans l'action 01 « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles » ;
- les dépenses immobilières de la quasi-totalité des administrations déconcentrées de l'Etat inscrites à l'action 02 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées » ;
- les « emplois déconcentrés des services du Premier ministre » transférés 59 ( * ) de l'action 05 du programme 129 dans une nouvelle action 03.
Répartition des crédits de paiements pour 2013 entre les actions du programme 333
Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
1. La poursuite de la rationalisation des dépenses des DDI
La création du programme 333 en 2011 a permis de consacrer le caractère interministériel des directions départementales , tout en assouplissant et en optimisant les modalités de gestion par la mise en oeuvre d'une enveloppe budgétaire unique.
a) Une baisse significative des dépenses de fonctionnement
L'action 01 « Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles », financée en 2013 à hauteur de 95,59 millions d'euros en AE et CP, se contracte globalement de 3 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012. Elle représente un peu plus de 17 % de l'ensemble de la dotation du programme.
Les dépenses de fonctionnement d'un montant de 85,59 millions d'euros représentent 89,5 % de l'ensemble des crédits de l'action .
Elles concernent essentiellement les frais liés aux véhicules (dont assurances) 60 ( * ) , les frais de maintenance 61 ( * ) et les frais généraux 62 ( * )
Sont également incluses les dépenses de formation 63 ( * ) , et accessoirement les dépenses d'action sociale des directeurs et directeurs adjoints des DDI 64 ( * ) , dont les crédits et les frais de changement de résidence 65 ( * ) .
Ces dépenses de fonctionnement sont minorées de 5 % en 2013 par rapport à 2012. En effet, la mutualisation des fonctions de support se poursuit.
La rationalisation du parc automobile , pilotée par chaque préfet de département, sera également entreprise. L'objectif consiste à terme à créer un parc commun à plusieurs administrations en externalisant la gestion du parc par le biais d'un marché interministériel.
Comprenant 7 242 véhicules en 2012, la cible est fixée à 6 979 véhicules en 2013. Deux marchés interministériels sont déployés, l'un concernant la gestion de la flotte automobile et l'autre l'approvisionnement en carburant. Un marché interministériel en matière d'assurance est en cours de passation afin de généraliser l'assurance du parc automobile et d'externaliser la gestion des sinistres et contentieux.
Au total, ce poste de dépense représente, en 2013, 15 millions d'euros, soit 17,5 % des moyens de fonctionnement du programme, dont 12 millions d'euros pour les frais liés aux véhicules et 3 millions d'euros pour l'assurance des véhicules.
b) Des dépenses d'investissement nécessaires
S'agissant des dépenses d'investissement , celles-ci progressent de 67 % (soit 4 millions d'euros) pour s'établir à 10 millions d'euros en 2013 . Elles se répartissent, d'une part, en une enveloppe de neuf millions d'euros destinée au renouvellement du parc automobile, et, d'autre part, en une dotation d'un million d'euros consacrée aux équipements téléphoniques et informatiques.
Rappelons tout d'abord que ces dépenses n'avaient pas été prévues lors de l'élaboration du premier budget du programme en loi de finances initiale pour 2011. Or, elles concernent le renouvellement régulier des matériels informatiques des 36 000 agents et du parc automobile de plus de 7 000 véhicules des DDI.
De surcroît, ces dépenses répondent au plan de rationalisation de la gestion des nouvelles directions, qui prévoit notamment la réduction du nombre de véhicules de plus de quatre ans.
2. La mise en oeuvre du volet immobilier de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat
L'action 02 « Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées » rassemble les crédits consacrés aux paiements des loyers et les charges connexes (fluides et autres dépenses liées à l'occupation des immeubles 66 ( * ) ), à l'exception des dépenses de nettoyage et de gardiennage, considérées comme des dépenses de fonctionnement courant.
La dotation consacrée à l'ensemble de ces charges en 2013 s'élève à 355,01 millions d'euros en CP et 415,08 millions d'euros en AE. Elle consomme près des deux tiers de l'enveloppe globale. Elle progresse globalement de 2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 .
L'action 02 consacre la consolidation du rôle des préfets en matière d'optimisation de la gestion immobilière de l'Etat . Elle permet de distinguer l'Etat propriétaire, incarné par France Domaine, de l'Etat occupant.
En effet, le périmètre de cette action est plus large que celui de l'action 01 dédiée aux directions départementales interministérielles. Il comprend non seulement les 238 DDI, mais également les 112 directions régionales du champ de la réforme RéATE, les 96 préfectures (et leurs sous-préfectures) de métropole ainsi que les 32 services de l'éducation nationale installés dans des locaux communs avec les services du périmètre du programme.
Votre rapporteur spécial constate qu'en 2012, ces services rassemblaient près de 90 000 agents répartis sur 2 342 sites. Or le succès d'une politique immobilière efficiente repose sur le regroupement des services afin de réduire les surfaces occupées.
Cette démarche entreprise sous le précédent quinquennat a déjà conduit à diminuer le nombre de sites à hauteur de 2,6 % en 2012 par rapport à 2011. Cette réduction devrait se poursuivre en 2013 à hauteur de 4,3 % pour atteindre 2 242 sites 67 ( * ) .
Rappelons que ces administrations de « l'Etat occupant » versent, soit un loyer budgétaire représentatif du coût financier d'immobilisation du capital occupé appartenant à l'Etat, soit un loyer externe à un bailleur privé.
Recensement des implantations du périmètre du programme 333
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sites |
SUN (m 2 ) |
Evolution |
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sites |
SUN |
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2010 |
2 102 |
1 458 030 |
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2011 |
2 406 |
1 780 481 |
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|
2012 |
2 342 |
1 738 129 |
||
|
2013 |
2 242 |
1 643 070 |
- 4,3 % |
- 5,5 % |
|
2014 |
2 159 |
1 603 641 |
- 3,7 % |
- 2,4 % |
|
2015 |
2 124 |
1 573 182 |
- 1,6 % |
- 1,9 % |
Source DSAF
S'agissant des loyers budgétaires , ils sont calibrés sur la dotation de 2012 diminuée de 4,5 millions d'euros représentant les économies réalisées grâce à la libération de certains sites en 2010 et augmentés de l'indice Ilat 68 ( * ) à 2,38 %. Le montant de ces loyers est fixé en 2013 à 148,3 millions d'euros en AE et CP.
Quant aux loyers externes , leur estimation intègre les économies liées à la RéATE augmentés de l'indice Ilat à 2,38 % pour s'établir à 95,4 millions d'euros en CP et 155,5 millions d'euros en AE.
Les autres dépenses immobilières (fluides, charges et travaux du locataire) progressent en raison de la prise en compte de l'inflation fixée à 1,75 %. Le montant des crédits qui y sont consacrés s'établit à 111,3 millions d'euros en AE et CP.
3. Un nouveau venu, les emplois déconcentrés des services du Premier ministre
Les crédits affectés à la nouvelle action 03 du programme 333 s'élèvent en 2013 à 107,7 millions d'euros en AE et en CP . Ils proviennent du transfert intégral de crédits de l'action 05 du programme 129 vers le programme 333 69 ( * ) .
L'action 05 « Administration territoriale » du programme 129 avait été créée en 2010 afin de retracer les crédits de rémunération :
- des secrétaires généraux aux affaires régionales ( SGAR ), initialement inscrits à l'action 10 « Soutien » et de leurs adjoints ;
- des chargés de mission sectoriels dont les directeurs des plates-formes d'appui à la gestion des ressources humaines rattachés au SGAR et les responsables régionaux du service des achats de l'Etat (SAE) ainsi que leurs collaborateurs n'ayant pas le statut de chargé de mission 70 ( * ) ;
- des directeurs départementaux interministériels et de leurs adjoints.
Le nombre des agents relevant de cette action, tant au niveau régional (339) qu'au niveau départemental (498), s'élève à 837.
Les crédits de titre 2 s'élèvent à 107,7 millions d'euros relatifs aux 837 emplois de SGAR et de leurs chargés de mission, ainsi que les chargés de mission du « service des achats de l'Etat » (SAE) et des directeurs et directeurs adjoints des directions départementales interministérielles (DDI) ;
Quant aux crédits hors titre 2 , ils se fixent en 2013 à 0,5 million d'euros relatifs à l'action sociale des directeurs et directeurs adjoint en DDI.
L'ensemble de ces crédits se répartissent comme suit :
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Structures |
Prévision pour 2013 « Programmation triennale » |
CP en LFI 2012 |
CP demandés en 2013 |
Ecart en % |
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SGAR |
107 471 023 |
29 294 087 |
33 623 694 |
7,12 % |
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SAE |
2 094 262 |
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DDI |
73 986 787 |
74 094 654 |
0,15 % |
Source : DSAF
En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial sur la hausse de l'enveloppe budgétaire pour 2013, la DSAF a fait valoir que « les crédits supplémentaires demandés pour 2013 se justifient par la hausse du taux de CAS Pensions (passé de 68,92 % en 2012 à 74,6% en 2013 pour les personnels civils) et la budgétisation d'une enveloppe afin d'être en mesure de rembourser les ministères qui demanderaient le remboursement des agents qu'ils mettent actuellement à disposition des SGAR gratuitement. »
Enfin, la nouvelle action bénéficie d'un transfert entrant depuis le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » afin de permettre la création d'un deuxième poste d'adjoint à la Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations d'Ile et Vilaine, pour un montant de 116 000 euros.
* 57 Le programme bénéficie de deux FDC : le Fonds européen de développement régional (FEDER) et les fonds de concours apportés aux opérations de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Quant aux ADP, elles concernent notamment le produit des cessions de biens mobiliers. Le montant estimé en 2013 des FDC et ADP est de 2,25 millions d'euros.
* 58 Cette dernière a été fixée dans un délai de trois semaines sur la base d'une estimation des dépenses de fonctionnement des DDI prises en charge par les différents ministères, alors que ces directions venaient à peine d'être mises en place.
* 59 Ce transfert majeur est également accompagné d'un montant de 0,1 million d'euros en titre 2 transféré sur le programme 333 depuis le programme 124 « Conditions et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » en vue de financer un deuxième poste d'adjoint à la DDCSPP d'Ille et Vilaine.
Inversement, sont transférés depuis le P333 les montants suivants :
- 262 140 euros en hors titre 2 sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » en vue du fonctionnement des services de préventions des crues ;
- 48 600 euros en hors titre 2 sur le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » en vue des frais de fonctionnement engagés dans le cadre du transfert du service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (Sivep) de Roissy ;
- 33 000 euros en hors titre 2 sur le programme 175 « Patrimoines » concernant le transfert de dépenses de fluides vers le ministère de la culture.
* 60 15 millions d'euros en 2013.
* 61 Le nettoyage et gardiennage des locaux pour un montant de 12,6 millions d'euros en AE et CP.
* 62 Les fournitures de bureau (13 millions d'euros), les frais postaux (9,5 millions d'euros), la bureautique et les moyens d'impression et informatique (9 millions d'euros), la téléphonie et Internet (7 millions d'euros), les études et la documentation (0,79 million d'euros) et les frais de déplacement (9 millions d'euros).
* 63 2,65 millions d'euros en 2013.
* 64 0,25 million d'euros en 2013. Ne relèvent pas de l'action 01 du programme les dépenses d'action sanitaire et sociale concernant les agents en poste en DDI (à l'exception de celles des directeurs et directeurs adjoints), de formation « métiers » et les dépenses spécifiques des DDI liées à l'exercice de missions techniques. Dans le cadre des formations, seules les formations « transverses » sont imputables au programme 333.
* 65 0,8 million d'euros en 2013.
* 66 Il s'agit des travaux courants du locataire (à distinguer de l'entretien lourd à la charge du propriétaire, relevant du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat »), des charges immobilières, des impôts et taxes, et de la collecte et le traitement des déchets.
* 67 Ces sites devraient être répartis de la manière suivante : 912 sites soumis à des loyers budgétaires, 659 sites soumis à des loyers externes et 671 sites mis à disposition à titre gratuit ou soumis à contrepartie.
* 68 « L'indice des loyers des activités tertiaires (ILAT) est constitué par la somme pondérée d'indices représentatifs du niveau des prix à la consommation, de celui des prix de la construction neuve et de celui du produit intérieur brut en valeur. » source : INSEE.
* 69 En outre, un emploi et la masse salariale correspondante (0,16 million d'euros) sont également transférés depuis le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » afin de créer un poste de DDI adjoint supplémentaire.
* 70 Agents des plates-formes d'appui à la gestion des ressources humaines notamment.