Projet de loi de finances pour 2013 : Aide publique au développement

PREMIÈRE PARTIE -MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

La mission « Aide publique au développement » constitue la principale des missions budgétaires contribuant à la politique menée en faveur des pays en développement. Elle est dotée par le présent projet de loi de finances (PLF) de 2,435 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3,126 milliards en crédits de paiement (CP) , soit près d'un tiers , en CP , des dépenses totales de l'APD française prévues pour 2013 (9,8 milliards d'euros) .

Par rapport à la LFI pour 2011, cette dotation pour 2012 correspond à une baisse des AE de 11,7 % , et à une diminution des CP de 5,9 %.

L'objectif final de la politique d'aide publique au développement (APD) consiste à réduire la pauvreté dans le monde , en favorisant le développement économique et humain des pays inscrits par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) comme récipiendaires de cette aide. Il s'agit en particulier de concourir à l'atteinte des « Objectifs du Millénaire pour le développement » des Nations Unies, ainsi que de protéger les biens publics mondiaux, tout en améliorant l'efficacité de l'aide ainsi apportée. Cette politique contribue également au rayonnement international de la France .

I. LES GRANDES TENDANCES DE L'APD INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

A. L'ÉVOLUTION INTERNATIONALE

1. Une aide orientée à la baisse pour la première fois depuis 1997

a) Un volume d'aide à la baisse en 2011

D'après les données publiées par le comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD) versés par les membres en 2011 se sont chiffrés à 133,5 milliards de dollars , ce qui représente 0,31 % de leur revenu national brut (RNB) cumulé .

En dollars constants, ce montant était en baisse de 2,7 % en 2011 par rapport à 2010, ce qui constitue le premier recul depuis 1997 , abstraction faite des années marquées par des opérations exceptionnelles d'allègement de dette.

Ainsi, entre 2000 et 2010, le volume d'APD des pays du CAD, en dollars constants, avait progressé de 63,3 %, soit environ une hausse de 5 % par an. Ce repli s'explique essentiellement par les contraintes budgétaires qui pèsent sur de nombreux Etats membres du CAD.

Les contributions de l'Espagne, de la Grèce et du Japon, en dollars constants, sont ainsi en baisse respectivement de 32,7 % (- 1,9 milliard de dollars), de 39,3 % (- 200 millions de dollars) et de 10,8 % (- 1,2 milliard de dollars).

Source : Commission des finances - Données du CAD de l'OCDE

Sur le total de l'APD nette consentie, l'aide bilatérale affectée à des programmes et projets de développement (c'est-à-dire hors allégements de dette et aide humanitaire) a reculé de 4,5 % en termes réels.

APD nette émanant des Etats membres du CAD

Projets, programmes et coopération technique bilatéraux

Aide humanitaire

APD multilatérale

Source : OCDE

L'APD bilatérale au profit de l'Afrique subsaharienne s'est élevée à 28 milliards de dollars, soit une diminution de 0,9 % en dollars constants par rapport à 2010. L'aide au continent africain dans son ensemble a en revanche augmenté de 0,9 % , pour atteindre 31,4 milliards de dollars, sous l'effet d'un accroissement de l'effort consenti au profit de l'Afrique du Nord dans le contexte du « printemps arabe ».

Les apports nets d'APD bilatérale au profit du groupe des pays les moins avancés (PMA) ont reculé de 8,9 % en dollars constants, pour s'établir à 27,7 milliards de dollars.

b) Les évolutions à venir

A plus long terme, selon les estimations de l'OCDE qui s'appuient sur les résultats d'un questionnaire préliminaire envoyé aux Etats membres de l'organisation internationale, l'aide programmable par pays (APP) pourrait quelque peu augmenter (de 6 % en termes réels) en 2012, du fait de prêts consentis par les organismes multilatéraux.

A partir de 2013, l'APP devrait en revanche se stabiliser. Les projections actuelles des donneurs montrent que l'évolution sera différenciée selon les régions : l'APP au profit de l'Amérique latine serait appelée à continuer à baisser, tandis que celle versée aux pays d'Asie du Sud et d'Asie centrale comme le Bangladesh, le Myanmar et le Népal pourrait remonter.

S'agissant de l'Afrique, les événements récents qui se sont produits dans la région du Sahel et de l'Afrique du Nord pourraient amener les donneurs à modifier quelque peu leurs programmes.

Pour les pays se trouvant dans des situations fragiles, l'enquête prévoit peu de changement en total d'APP, les plus grandes hausses étant attendues en République Démocratique du Congo et au Kenya, et les plus fortes baisses en Haïti et en Afghanistan.

Ces perspectives ne permettront pas que l'objectif de volume total d'aide publique au développement soit atteint. En 2005, les pays développés s'étaient en effet engagés à intensifier leur effort d'APD, d'abord au sommet du G8 qui s'était tenu à Gleneagles, puis lors du sommet du « Millénaire + 5 » des Nations-Unies, à New York. En vertu des engagements pris lors de ces sommets, et d'autres engagements souscrits par ailleurs, il s'agissait de porter l'aide de 80 milliards de dollars en 2004 à 130 milliards de dollars en 2010, aux prix constants de 2004. Quelques Etats ont revu depuis leurs objectifs à la baisse, mais l'essentiel demeure.

Entre 2004 et 2010, l'APD des pays du CAD a augmenté de 30 milliards de dollars. Toutefois, les objectifs de 2005 impliquaient une hausse de 49 milliards de dollars, soit un retard de 19 milliards de dollars des résultats atteints par rapport aux objectifs affichés.

Dans le détail, alors que selon les objectifs fixés au sommet de Gleneagles les apports d'APD à destination de l'Afrique devaient augmenter de 25 milliards de dollars aux prix constants de 2004, la hausse n'a été que de 11 milliards de dollars (en dollars courants). Pour ce continent, un tiers seulement de la cible a donc été atteint.

Synthèse des avancées dans l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) par zone géographique et par OMD

Source : Tableau de suivi des OMD 2012, Nations unies.

2. Les efforts individuels des Etats

a) Des efforts individuels des Etats...

Parmi les principaux donneurs, en volume , les Etats-Unis conservent leur premier rang , avec un apport net d'APD s'élevant à 30,7 milliards de dollars courants en 2011, malgré une diminution annuelle, en termes réels (hors variation des prix et des taux de change) de 0,9 %. Entre 2010 et 2011, le ratio APD/RNB américain est resté stable à 0,21 %.

Avec une APD de près de 13 milliards de dollars, la France demeure à la quatrième place , dépassée par l'Allemagne et le Royaume-Uni depuis 2010, mais restant encore devant le Japon .

Source : Commission des finances à partir de données de l'OCDE

On observe que, en 2011, l'APD nette cumulée des quinze Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne a diminué (- 2,7 %) en termes réels, représentant 72,3 milliards de dollars, soit 0,45 % de leur RNB cumulé, et 54,2 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. A ces aides des Etats membres s'ajoutent celles des institutions de l'Union européenne (12,6 milliards de dollars), également en baisse de 6,4 %.

En valeurs relatives , c'est-à-dire au regard du ratio APD/RNB, les cinq principaux donneurs , en 2011, ont été, dans l'ordre, la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas .

Avec un ratio de 0,46 %, la France se classe dixième , au même niveau que la performance moyenne des Etats du CAD (0,46 %). Les Etats-Unis sont à la vingtième place.

Source : OCDE

b) ...qui ne permettent pas d'atteindre les objectifs

En 2005, les Etats membres du CAD appartenant à l'Union européenne s'étaient engagés à consacrer, en 2010, 0,56 % de leur RNB cumulé à des apports nets d'APD et, chacun, au moins 0,51 % de son RNB . Il s'agissait d'un objectif intermédiaire pour atteindre l'objectif final de 0,7 % du RNB en 2015.

Toujours selon les données de l'OCDE disponibles pour l'année 2011, outre les cinq Etats précités (la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark et les Pays-Bas), qui consacrent à l'APD plus de 0,7 % de leur RNB, le Royaume-Uni a atteint le seuil de 0,56 % et trois autres pays (Belgique, Finlande et Irlande) sont également au-dessus de l'objectif de 0,51 %. Avec un montant d'APD de la France qui s'élève à 0,46 %, le seuil de 0,51 % n'est pas atteint.

B. L'ÉVOLUTION FRANÇAISE

1. Les caractéristiques de l'APD française

a) Un niveau d'APD en baisse en 2011 mais avec une perspective de hausse jusqu'en 2015

L'APD française peut être appréhendée au travers de quatre « cercles concentriques » : la mission « Aide publique au développement », les crédits de l'ensemble des missions budgétaires concourant à l'aide au développement (à la fois dans et hors le budget général), les crédits publics (qui incluent la coopération décentralisée) et enfin les montants notifiés au CAD.

Sur la base de ces dotations, comme on l'a déjà vu ci-dessus en évoquant l'évolution internationale, la France est demeurée en 2011 à la quatrième place des Etats contributeurs les plus importants par le volume de leur APD , après les Etats-Unis, l'Allemagne et le Royaume-Uni et avant, dans cet ordre, le Japon, les Pays-Bas et la Suède. Elle occupait la deuxième place en 2009.

L'APD versée par notre pays en 2011 s'est élevée à 9,33 milliards d'euros , équivalant à environ 9,7 % de l'APD totale émanant des membres du CAD pour l'exercice. Ce montant d'aide représente une diminution de 4,2 % par rapport à 2010 (la France avait alors versé 9,7 milliards d'euros d'APD), après une hausse de 7,8 % entre 2009 (9 milliards d'euros) et 2010.

Source : OCDE

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué plus haut, ce résultat, correspondant à 0,46 % du RNB français (contre 0,5 % en 2010), ce qui ne place notre pays qu'à la dixième place des donneurs du point de vue de la richesse nationale (ratio APD/RNB). Sur ce plan, la France est classée, dans l'ordre, derrière la Suède, la Norvège, le Luxembourg, le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Belgique, la Finlande et l'Irlande, et devant la Suisse, l'Allemagne et l'Australie.

Les prévisions de l'évolution de l'APD jusqu'en 2015 , retracées dans le document de politique transversale (DPT) sur la politique française en faveur du développement annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2013, prévoient une progression de 16 % entre 2011 et 2015, date à laquelle elle atteindrait 10,9 milliards d'euros (+ 1,5 milliard).

Prévisions d'APD 2011-2015 par type d'activité

(en millions d'euros)

	2011 (a)	2012 (b)	2013 (c)	2014 (c)	2015 (c)
Aide bilatérale	6 130	6 676	6 634	6 484	7 262
Coopération technique	1 716	1 816	1 797	1 792	1 789
Aide-projet	2 651	2 321	2 635	2 882	3 120
Aide-programme	196	562	534	444	370
Annulation de dettes et refinancements	817	1 194	896	616	1 247
Divers	751	783	773	749	737
Aide multilatérale	3 254	3 029	3 192	4 048	3 654
Aide européenne	1 742	1 554	1 662	2 526	2 076
dont FED	686	576	694	766	819
dont budget communautaire	1 056	978	967	1 760	1 257
Aide multilatérale hors UE	1 512	1 475	1 530	1 522	1 578
TOTAL (*)	9 384	9 705	9 826	10 531	10 916

(a) Exécution 2011 : les chiffres d'APD 2011 définitive avant transmission par la France au CAD.

(b) Prévisions sur la base des crédits votés en LFI 2012 hors montant actualisé du FED.

(c) Prévisions associées au budget triennal 2013-2015.

* Pour mémoire, la départementalisation de Mayotte, effective en 2011, contribue à une baisse de plus de 300 millions d'euros de l'APD française

Source : MEFI - DG Trésor (septembre 2012)

La progression attendue entre 2011 et 2015 devrait provenir des annulations de dettes et refinancements (+ 430 millions d'euros), de l'effort consenti en faveur de l'aide à projets (+ 469 millions) ainsi que de l'aide européenne (+ 334 millions).

L'effort français d'APD représenterait ainsi 0,48 % du RNB en 2014 et 2015 , ce qui reste malgré tout en deçà de l'objectif intermédiaire de 0,51 %, fixé 2005, et de l'objectif final de 0,7 % rappelé en introduction.

S'agissant des prévisions des années précédentes, on observera que le montant d'APD pour 2012 avait été évalué à 10 milliards d'euros dans le PLF pour 2011 et à 10,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, pour finalement s'établir, en se basant sur les crédits votés en loi de finances 2012, hors montant actualisé du Fonds européen de développement (FED), à 9,7 milliards d'euros.

De manière générale, en effet, la réalisation de ces estimations reste très aléatoire , car elle dépend pour une partie substantielle du calendrier des traitements de dettes pratiqués dans le cadre du Club de Paris au bénéfice des pays éligibles à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (« Initiative PPTE »), lui-même soumis à de multiples incertitudes.

b) Une aide dont la part bilatérale devrait progresser

(1) La fin de la croissance de la part de l'aide multilatérale

Selon les dernières données disponibles figurant dans le DPT annexé au présent projet de loi de finances, l'APD nette réalisée par la France en 2011 se décomposait à hauteur de plus de 65 % en aide bilatérale (6,1 milliards d'euros) et pour près de 35 % en aide multilatérale et européenne (3,3 milliards d'euros).

Des facteurs orientent toutefois structurellement à la hausse la part de l'aide française passant par les canaux communautaires et multilatéraux , puisque la part de l'aide multilatérale (y compris communautaire) dans l'APD de notre pays ne représentait que 25 % en 2006.

Cette progression à moyen terme s'explique notamment par la hausse des contributions obligatoires de la France à des organisations internationales ou des fonds spécialisés .

Comme détaillé dans le tableau ci-après, ces contributions se répartissent principalement entre :

-  les instruments de l'Union européenne, et notamment ceux relevant du budget de l'Union Européenne ;

-  la Banque mondiale ( via l'Association internationale de développement, AID) ;

-  la facilité du FMI en faveur des pays les plus pauvres, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Dans le détail, l'aide multilatérale française s'avère très fortement concentrée : alors que les contributions éligibles à l'APD concernaient en 2011, au total, quelque 64 organisations ou fonds spécialisés, les six premiers instruments bénéficiaires en ont reçu, à eux seuls, environ 91 %, et les dix premiers 93 %.

Principales contributions nettes de la France aux organisations multilatérales, comptabilisées en APD

(en millions d'euros)

		2010	2011	2012 (LFI)	2013 (PLF)
Union européenne	FED	909	686	576	694
	Budget communautaire	1 100	1 056	978	968
	Total	2 009	1 742	1 554	1 662
Banque mondiale		658	493	462	468
Banque africaine de développement		132	141	141	141
Banque asiatique de développement		24	36	24	23
Banque interaméricaine de développement		0	8	7	7
Fonds monétaire international		247	-5	196	198
Organisation des Nations unies		192	153	163	169
Fonds mondial pour la lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme		300	360	360	360
Facilité internationale pour le financement de la vaccination		45	48	51	54
Fonds pour l'environnement mondial		34	64	64	34
TOTAL		3 641	3 040	3 022	3 116

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF 2013

Comme la commission des finances l'a maintes fois observé, le niveau élevé de l'aide multilatérale - comme, par ailleurs, celui des annulations et refinancements de dettes - se réalise au détriment de l'aide bilatérale « de terrain », sous forme d'aide aux projets et de coopération technique, laquelle est nettement plus visible pour le rayonnement international de notre pays.

Il faut donc saluer le rééquilibrage en cours en faveur du bilatéralisme , le montant des contributions internationales de la France se stabilisant autour du tiers de son APD sur la période 2011-2015.

La part de l'aide bilatérale devrait ainsi augmenter jusqu'en 2013, où elle atteindrait 67,5 % , contre 65,3 % en 2011, pour ensuite redescendre à 66,5 % en 2015.

(2) Des dépenses dont la comptabilisation en APD reste discutable

La partie non programmable de l'APD bilatérale française comprend en particulier les traitements de dettes des pays pauvres, mais aussi certaines dépenses dont la comptabilisation en APD est critiquable :

- l'aide versée à Wallis-et-Futuna , qui ne correspond pas à l'acception commune de l'aide au développement visant normalement les Etats étrangers, et l'APD à Mayotte (soit 450 millions d'euros en 2010) qui est restée incluse dans le montant français d'APD jusqu'à son accession au statut de département à compter du 1 ^er janvier 2011 ;

- l' aide aux réfugiés originaires des pays en développement .

Des interrogations demeurent aussi sur l'inscription en APD des frais relatifs à l' écolage des étudiants ressortissants de pays en développement , inclus dans les frais d'écolage de l'ensemble des étudiants étrangers en France (672 millions d'euros en 2010).

A l'inverse, certaines dépenses publiques qui concourent effectivement au développement ne sont pas comptabilisables en APD selon les normes du CAD, notamment la dépense fiscale assise sur les dons aux organisations de solidarité internationale (OSI), qui sont évalués entre 600 et 800 millions d'euros par an, les mécanismes de garantie (167 millions d'euros en 2011), la sécurisation de l'aide alimentaire et une part de la coopération militaire et de défense.

c) Une aide bilatérale concentrée sur l'Afrique et les pays à revenu intermédiaire

L' Afrique reste le continent premier bénéficiaire de l'APD bilatérale française , tous instruments confondus, dont elle a représenté 54 % en 2010 . L' Afrique subsaharienne , à elle seule, a été destinataire de 46 % de cette aide. Cette part est en légère baisse par rapport à 2009 (respectivement 58 % et 49 %).

Depuis 2006, il y a donc un net rééquilibrage au profit de l'Asie et de l'Amérique latine : la part de l'Extrême-Orient est passée de 6 % en 2006 à 14 % en 2010, celle de l'Asie du Sud de 1 % à 3 % et enfin celle de l'Amérique latine de 4 % à 8 %.

Répartition géographique de l'APD bilatérale française

(en % de l'APD totale)

	Afrique subsaharienne	Afrique du Nord	Moyen-Orient	Europe	Extrême-Orient	Asie du Sud	Amérique latine	Océanie	Non spécifié
2006	57 %	9 %	12 %	4 %	6 %	1 %	4 %	1 %	6 %
2007	46 %	10 %	16 %	4 %	5 %	3 %	6 %	2 %	8 %
2008	42 %	10 %	12 %	7 %	8 %	3 %	3 %	2 %	13 %
2009	49 %	9 %	5 %	4 %	11 %	3 %	3 %	2 %	14 %
2010	46 %	8 %	3 %	3 %	14 %	3 %	8 %	2 %	13 %

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2012 et DPT antérieurs.

Le graphique ci-dessous retrace, d'après les données de l'OCDE, la répartition de l'APD française entre les différentes catégories de pays bénéficiaires : les pays les moins avancés (PMA), les pays à faible revenu (PFR), les pays à revenu intermédiaire tranche inférieure (PRITI) et les pays à revenu intermédiaire tranche supérieure (PRITS).

On observe que les principaux bénéficiaires de l'aide multilatérale sont les PMA, tandis que l'aide bilatérale profite avant tout aux PRITI. Globalement, l'APD française bénéficie en majorité à ces deux types de pays.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

S'agissant de la hiérarchie des bénéficiaires de l'APD française , les chiffres 2011 n'ont pas été transmis à vos rapporteurs spéciaux. Le graphique ci-dessous retrace donc ces données pour 2010, sachant qu'elles sont susceptibles de varier de façon importante d'une année sur l'autre, étant très dépendante des mesures d'annulation et de restructuration de dette : en 2009, le principal bénéficiaire de l'APD française était la Côte d'Ivoire (860 millions d'euros), qui ne figure en 2010 qu'au quinzième rang, avec une APD revenue à « seulement » 110 millions d'euros.

Principaux bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2010

(en millions d'euros)

Source : réponse aux questionnaires budgétaires 2012

2. La répartition de l'APD française en 2011 et 2012

Comme cela a été indiqué plus haut, l'APD française devrait atteindre 9,8 milliards d'euros en 2013 . Ce montant est la somme des versements de l'Etat assurés à partir du budget général et en dehors de celui-ci, de la coopération décentralisée mise en oeuvre par les collectivités territoriales , d'autres contributions d'organismes publics, parmi lesquelles l' Agence française de développement (AFD) à partir de ses ressources propres, enfin du produit attendu de la taxe de solidarité sur les billets d'avion et d'une partie de la taxe sur les transactions financières .

Le tableau ci-après présente cette décomposition, en synthèse, pour les estimations des années 2012 à 2015. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux soulignent que les décalages avec l'exécution peuvent être importants , eu égard aux aléas qui affectent, notamment, les annulations de dettes et les dépenses non programmables.

Prévisions d'APD 2012-2015

( en millions d'euros)

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

a) Les ressources budgétaires

Le document de politique transversale (DPT) « Politique française en faveur du développement » joint au projet de loi de finances pour 2013, fait apparaître que plus de 18 programmes, dont les deux programmes de la mission « Aide publique au développement », concourent, l'an prochain, à la politique d'aide publique au développement .

L'effort global du budget général représente 7,349 milliards d'euros , en CP, soit 75 % des apports de la France en APD estimés pour l'année.

La mission « Aide publique au développement », pour sa part, correspond à 41 % de ces crédits budgétaires et 31 % des dépenses totales d'APD. La mission « Recherche et enseignement supérieur », avec une prévision de 1,14 milliard d'euros en faveur de cette aide, représente 15,6 % de ces crédits budgétaires.

Le tableau ci-dessous retrace les dépenses budgétaires comptabilisées en APD pour 2012 et 2013 :

Dépenses budgétaires comptabilisées en APD pour 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Missions et programmes	2012			2013
	CP LFI	APD	%	CP PLF	APD	%
Aide publique au développement
110 - Aide économique et financière au développement	1 191,9	3 000,7	251,8 %	1 161,9	3 147,2	270,9 %
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement	2 106,4	1 891,3	89,8 %	1 963,7	1 962,2	99,9 %
301 - Développement solidaire et migrations	25,0	25,0	100,0 %
Action extérieure de l'Etat
105 - Action de la France en Europe et dans le monde	1 783,4	146,6	8,2 %	1 865,8	152,5	8,2 %
185 - Rayonnement culturel et scientifique	751,7	244,0	32,5 %	747,6	242,0	32,4 %
Immigration, asile et intégration
303 - Immigration et asile	560,2	408,1	72,9 %	604,7	385,7	63,8 %
Défense et sécurité
152 - Gendarmerie nationale	7 853,0	51,8	0,7 %	7 941,0	52,3	0,7 %
144 - Environnement et prospective de la politique de défense	1 789,0	18,8	1,1 %	1 909,2	24,6	1,3 %
178 - Préparation des forces armées	22 204,4	4,7	0,0 %	22 433,0	4,0	0,0 %
Outre-mer
Divers		88,5			88,5
Recherche et enseignement supérieur
150 - Formation supérieure et recherche universitaire	12 511,3	757,1	6,1 %	12 760,4	770,9	6,0 %
231 - Vie étudiante	2 168,6	9,5	0,4 %	2 324,9	9,5	0,4 %
172 - Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaire	5 121,9	20,1	0,4 %	5 166,8	20,1	0,4 %
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	1 250,2	344,6	27,6 %	1 281,8	344,6	26,9 %
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle		0,2			0,2
Autres dépenses du budget général
117 - Charges de la dette et trésorerie de l'Etat	0,0	68,0		0,0	68,0
Divers - autres Agriculture, santé, travail, sport, vie associative		21,8			21,1
TOTAL Budget général		7 100,7			7 293,5
Participation financière de l'Etat
731 - Opérations en capital intéressant les participations de l'Etat	1 000,0	56,2	5,6 %	9 140,5	56,7	0,6 %
TOTAL des dépenses budgétaires comptabilisées en APD		7 156,9			7 349,2

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé au PLF pour 2013

b) Les opérations de prêts et de traitements de dettes

(1) Les prêts

Les prêts concessionnels français accordés au titre de l'APD relèvent de quatre catégories distinctes.

• Les prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) sont mis en place dans le cadre d'accords bilatéraux. Ils sont déboursés par l'intermédiaire d'un organisme payeur, agissant pour le compte de l'Etat, dans le cadre d'une convention avec le pays bénéficiaire. Les crédits budgétaires nécessaires sont imputés sur le programme 851 « Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure » de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » ( 447 millions d'euros en CP pour 2013).

Le décaissement d'un prêt « RPE » donne lieu à l'enregistrement d'une contribution à l'effort d'APD de la France à hauteur du montant du prêt gouvernemental déboursé. Réciproquement, tout remboursement du capital d'un prêt d'APD s'impute en déduction des déboursements à hauteur du montant remboursé. En raison de remboursements en capital supérieurs aux décaissements , l'impact attendu de ce dispositif en termes d'APD est négatif, à hauteur de 12 millions d'euros en 2013 ;

• L' Agence française de développement (AFD) porte des prêts dont le financement est assuré par deux canaux complémentaires :

- d'une part, l'Agence lève des ressources sur les marchés financiers à des taux de marché (émissions obligataires, placements privés, etc.). Ces ressources font l'objet d'une bonification par l'Etat, afin que l'AFD puisse offrir aux pays partenaires des taux d'intérêt inférieurs à son propre coût de financement. Ce dispositif est retracé par l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide au développement » ( 188 millions d'euros en CP sont prévus, à ce titre, dans le présent PLF) ;

- d'autre part, l'Etat octroie à l'AFD des prêts à des conditions très concessionnelles , qui constituent pour l'Agence une ressource dite « à condition spéciale ». Les crédits nécessaires sont inscrits au sein du programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » ( 330 millions d'euros en CP pour 2013).

L'impact de ces prêts, en termes d'APD, est positif à hauteur du montant déboursé lors du décaissement puis négatif, les années suivantes, à due concurrence des remboursements effectués par les pays bénéficiaires. L'impact annuel est égal à la variation de l'encours de prêts, sans qu'il y ait donc une correspondance directe avec les crédits des programmes 110 et 853 précités. Dans le DPT annexé au présent PLF, cet impact est évalué à 2,082 milliards d'euros pour 2013 .

• La France accorde occasionnellement, par l'intermédiaire de l'AFD, des prêts dits « d'ajustement structurel » (PAS) aux pays en développement. Ces prêts sont bonifiés par des crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement ».

Ainsi, dans le cadre de la conférence internationale sur le soutien au Liban de janvier 2007 (dite conférence « Paris III »), un prêt de 375 millions d'euros a été décidé pour soutenir ce pays dans la mise en oeuvre de son programme de réformes économiques. La première tranche a été décaissée en 2008 (150 millions d'euros), une partie de la deuxième tranche (30 millions sur 100 millions) l'a été en 2012. Le versement du solde de la deuxième tranche (70 millions) et la troisième et dernière tranche (125 millions) est conditionné à la mise en oeuvre de réformes dans le secteur des télécommunications. La date limite de versement de ces fonds est fixée au 30 novembre 2012. Aucun autre PAS n'a été engagé depuis, si l'on excepte des « prêts-relais » très brefs accordés à la Côte-d'Ivoire en 2008 et 2009 et au Togo en 2008.

• Des prêts de refinancement sont déboursés directement par l'Etat dans le cadre d'opérations de restructuration de dette. Les crédits budgétaires nécessaires au décaissement de ces prêts sont imputés sur le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers en vue de la consolidation de dettes envers la France » de la mission « Prêts à des Etats étrangers » (le présent projet de loi de finances prévoit, à ce titre, 250 millions d'euros ).

En termes d'APD, l'impact de ces prêts dépend de trois facteurs :

- d'une part, pour un impact positif , le décaissement des prêts de refinancement ;

- d'autre part, pour un impact négatif , le remboursement par refinancement des prêts d'APD qui font l'objet de la restructuration d'endettement et le remboursement en capital, selon les échéances prévues, des prêts de refinancement eux-mêmes.

La somme de ces opérations devait donner lieu à un effort d'APD à hauteur de 108 millions d'euros en 2013.

(2) Les annulations de dettes

Les annulations de créances non militaires et d'échéances d'intérêts de prêts pour le développement participent à l' effort d'APD à hauteur des montants annulés . L'impact, en la matière, est évalué à 868 millions d'euros pour 2013.

Il convient de préciser que, selon les procédures qui ont donné naissance aux créances en cause, celles-ci se trouvent gérées soit par la Banque de France pour le compte du Trésor , soit par l' AFD , la Coface ou Natixis . Les remises de dettes, le cas échéant, entraînent l'indemnisation de ces trois derniers organismes.

c) La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres . Le ministère chargé des affaires étrangères (MAEE) intervient pour des cofinancements , en fonction des priorités retenues.

Les flux d'APD en provenance des collectivités territoriales ont représenté 60,5 millions d'euros en 2011 , soit le même niveau qu'en 2010. Ils devraient atteindre 65 millions en 2012 et 70 millions en 2013. Ces montants apparaissent toutefois nettement sous-évalués si l'on prend en compte les frais de structure - notamment les dépenses de personnel - associés à la mise en oeuvre des actions de coopération décentralisée des collectivités territoriales.

Il convient ici de rappeler le rôle incitatif joué par la loi du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, dite « loi Oudin », qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % de ce budget, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

d) La contribution de solidarité sur les billets d'avion

Les produits de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV), instituée de façon pionnière par notre pays en 2006, sont notifiés depuis 2008 au CAD de l'OCDE, au titre de l'APD française. De son entrée en vigueur (en juillet 2006) à juin 2012 cette taxe a rapporté 951 millions d'euros , dont 163 millions d'euros en 2010, en diminution par rapport à 2008 (173 millions d'euros) dans le contexte de la crise économique qui a conduit à une diminution de la part des billets vendus en première classe et en classe affaires. En 2011, son montant a dépassé légèrement celui de 2009, avec 175 millions d'euros.

Le montant attendu pour 2013 s'élève à 194 millions d'euros.

Le produit de la taxe, géré par l'AFD, alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) en vue de financer l'accès aux vaccins et médicaments dans les pays en développement : 10 % au plus à travers la Facilité financière internationale pour les vaccins (IFFIm) et 90 % au moins à travers la Facilité internationale d'achats de médicaments « Unitaid ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que la mise en oeuvre de ce financement innovant n'a emporté aucun impact négatif visible, ni sur le trafic aérien, ni sur le tourisme. Depuis 2006, ce dispositif a été appliqué par huit autres pays : le Cameroun, le Chili, la République du Congo, la Corée du Sud, Madagascar, le Mali, Maurice et le Niger.

e) L'affectation d'une partie de la taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement

L'article 27 du présent projet de loi prévoit que le fonds de solidarité pour le développement (FSD) perçoit 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) , dans la limite d'un plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, qui établit les sommes maximales pouvant être versées à des opérateurs au titre des taxes affectées.

En pratique, l'article 26 du présent projet de loi de finances fixe le plafond de la TTF affectée au FSD à 60 millions d'euros en 2013 . Il a vocation à être porté à 100 millions d'euros en 2014 et 160 millions d'euros à partir de l'année 2015.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce plafonnement à 60 millions d'euros , qui ne représente que 3,75 % du produit attendu de la taxe (1,6 milliard d'euros). Ils soulignent néanmoins l'avancée que constitue l'affectation d'une partie de cette ressource à l'aide publique au développement .

Ils émettent le voeu que cette mesure pourra inciter d'autres pays à suivre cette voie , et en particulier les pays de l'Union européenne, la Commission ayant présenté en septembre 2011 une proposition de taxe sur les transactions financières dans les 27 Etats membres de l'Union. Cette taxe, pourrait rapidement voir le jour, sous la forme d'une coopération renforcée réunissant dix pays, conformément aux termes du pacte pour la croissance et l'emploi conclu lors du sommet européen des 28 et 29 juin dernier. Le Parlement européen a souhaité qu'une partie des recettes de cette taxe soit affectée aux politiques de développement.