B. UNE MISSION ORIENTÉE VERS LES DÉPENSES D'INTERVENTION ET ADOSSÉE À D'IMPORTANTES DÉPENSES FISCALES
1. Le poids des dépenses d'intervention contraintes
La mission « Solidarité, Insertion, Égalité des chances » est essentiellement constituée de dépenses d'intervention. Sur 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement demandés pour 2013, 11,8 milliards d'euros correspondent à des dépenses d'intervention .
Répartition par titre des dépenses de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances »
Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances
Il s'agit, pour l'essentiel, de dépenses d'intervention « de guichet » , dont l'évolution dépend du nombre de bénéficiaires et des conditions légales d'attribution. Parmi ces dépenses de guichet, on compte en particulier la partie « activité » du RSA, la protection juridique des majeurs, et, surtout, l'allocation aux adultes handicapés.
Pour le reste, les dépenses d'intervention sont constituées de subventions ou de financements dédiés aux acteurs associatifs ou sociaux. Ces crédits constituent, en définitive, les seuls dont l'évolution soit « pilotable » directement par l'administration. Dans ce cadre, il est prévu une réduction générale des subventions aux associations , modulée cependant en fonction de deux principaux critères explicités par le ministère dans ses réponses au questionnaire budgétaire :
- selon « l'état de santé financière (niveau de trésorerie en particulier, pour certaines très important) des associations. A l'identique de ce qui est pratiqué pour le pilotage des opérateurs de l'Etat, il a été considéré en effet que les réserves des associations, constituées notamment par les apports publics antérieurs, pouvaient être mobilisées en 2012 pour amortir l'effort de baisse à imposer à d'autres associations en situation plus critique ». En d'autres termes, les associations ayant pu constituer, grâce aux subventions des exercices antérieurs, d'importantes réserves de trésorerie, devraient voir leurs subventions baisser.
- selon « la performance de l'association . Certains montants ont été maintenus à l'identique par rapport à 2011 pour des actions à fort enjeu ou des associations présentant une efficacité avérée . »
S'agissant du programme n° 137 , qui est essentiellement constitué de subventions aux associations, un autre critère a également été pris en compte : ont été conservés les financements aux « associations assurant des missions contribuant de manière déterminante à la mise en oeuvre des politiques menées par le ministère et dont le financement de l'Etat est prépondérant » ; le ministère cite notamment le « Mouvement français pour le planning familial », le « Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles » ou encore « France active ».
En tout état de cause, l'administration d'Etat n'est, dans les politiques sociales portées par le présent programme, jamais au contact direct des usagers ; les associations de terrain en constituent le bras armé et, en ce sens, le maintien d'un certain niveau de subventions doit être d'abord vu comme la garantie de la continuité du service rendu aux usagers .
2. Les dépenses fiscales, une dépense majeure non suivie par l'administration
La mission est caractérisée par le rattachement d'importantes dépenses fiscales, d'un montant sensiblement équivalent à celui des crédits, soit 13 milliards d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre principal , auxquelles il convient d'ajouter 12,2 milliards d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre subsidiaire. Au total, les dépenses fiscales représentent ainsi près du double des dotations de la mission.
Estimation du coût en 2013 des dépenses fiscales rattachées à la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances »
(en millions d'euros)
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Dépenses fiscales à titre principal |
Dépenses fiscales à titre subsidiaire |
Total des dépenses fiscales |
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en millions d'euros |
en % des crédits de paiement |
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Programme n° 304 |
7 |
0 |
7 |
0,002 % |
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Programme n° 106 |
5 168 |
4 622 |
9 790 |
4 000 % |
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Programme n° 157 |
7 831 |
4 358 |
12 189 |
109 % |
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Programme n° 137 |
0 |
3 222 |
3 222 |
13 828 % |
|
Programme n° 124 |
0 |
0 |
0 |
0 % |
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Total de la mission |
13 006 |
12 202 |
25 208 |
188,1 % |
Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances
Il apparaît pourtant que les dépenses fiscales, malgré le rôle majeur qu'elles jouent dans les politiques publiques des différents programmes, ne sont guère prises en compte par le ministère, qui indique que « les dépenses fiscales ne sont pas à ce jour corrélées au processus de budgétisation des dépenses des programmes. Dans le cadre des multiples conférences qui rythme celui-ci, entre les responsables de programme et la direction du budget, ce type de sujet est rarement évoqué. »
Pourtant, il convient de rappeler que le Ministre délégué au budget, Jérôme Cahuzac, a souligné à l'ensemble des ministres, par une lettre datée du 1 er octobre 2012, que le collectif de fin d'année 2012 devrait être l'occasion d'un « nettoyage des dépenses fiscales inefficaces ou obsolètes ». Il les invitait, dans ce cadre, « sur les dispositions attachées aux missions et programmes [qu'ils pilotent], à proposer des mesures d'économie, notamment au sein des dépenses fiscales évaluées comme ne remplissant pas leur objectif (score de 0) par le rapport établi en 2011 par l'Inspection générale des finances ». Pour ces dépenses fiscales, le maintien en l'état devra faire l'objet d'une « justification détaillée ».
Or, huit dépenses fiscales de la mission ont obtenu le score de 0 , dont trois sont d'un montant supérieur à 500 millions d'euros :
- l'exonération, au titre de l'impôt sur le revenu, des majorations de retraite ou de pension des personnes ayant eu ou élevé au moins trois enfants (mesure 110102), pour un montant estimé à 890 millions d'euros en 2013;
- l'exonération, au titre de l'impôt sur le revenu, des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile et, depuis le 1 er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant (mesure 120202), pour un montant estimé à 1,9 milliard d'euros en 2013 ;
- l'abattement de 10 %, au titre de l'impôt sur le revenu, sur le montant des pensions , y compris alimentaires, et des retraites (mesure 120401), pour un montant estimé à 3,3 milliards d'euros en 2013.
Dans ce contexte, le diagnostic établi par votre rapporteur spécial dans le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2012 reste entièrement valable : « l'action publique apparaît surtout incohérente : les dispositifs se sont empilés et sont mal articulés entre eux » 1 ( * ) . Pour autant, ainsi qu'il l'avait déjà souligné à cette occasion, votre rapporteur spécial rejette l'idée d'une suppression brutale des dispositifs , qui pourrait avoir des « effets de bord » délicats pour les publics concernés. Il convient de privilégier un critère, celui de la redistributivité, et de se fixer un objectif à moyen terme, à savoir l'équivalence entre dépenses fiscales et crédits budgétaires.
Dans le cadre de la remise en cause des dépenses fiscales « mal notées » par le ministère du budget, votre rapporteur spécial invite donc le ministère des affaires sociales à engager cette réflexion sans tarder, afin d'identifier, sur la base de sa connaissance des publics concernés, les économies possibles, mais aussi les dépenses fiscales devant être préservées .
* 1 Rapport spécial n° 107 - tome III - Annexe 28 (2011-2012) par Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances », au nom de la commission des finances.