B. UNE BAISSE DE 65,9 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) EN PHASE AVEC L'ÉVOLUTION DU CYCLE ÉLECTORAL
Le présent programme enregistre une réduction de 65,6 % de ses AE , qui passent de 421,2 millions d'euros en 2012 à 144,8 millions d'euros pour 2013.
Ses CP baissent , pour leur part, de 65,9 % : 143 millions d'euros pour 2013, contre 419,2 millions d'euros en 2012.
Cette forte baisse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. Aucun scrutin d'ampleur nationale ne sera organisé l'année prochaine.
A l'action n° 2 « Organisation des élections » , plus de 80 % des crédits électoraux ouverts en 2013 seront consommés pour solder les dernières dépenses relatives à l'organisation des élections présidentielle et législatives de 2012 (paiement des campagnes audiovisuelles et remboursements des dépenses de campagne des candidats aux élections législatives, notamment). Le reste des crédits budgétisés (soit 13,1 millions d'euros en AE et 10,1 millions d'euros en CP) seront consacrés à l'organisation des élections territoriales prévues en Polynésie française en 2013 et à l'organisation des élections partielles qui se tiendront au cours de l'exercice.
Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013
Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.
Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».
Le montant total théorique des aides publiques aux partis et groupements politiques est inchangé depuis 1995 : 40,15 millions d'euros pour chacune des deux fractions 21 ( * ) .
Toutefois, depuis 2003 et jusqu'en 2012 , le montant inscrit en loi de finances initiale pour cette aide s'élevait à environ 76 millions d'euros de CP 22 ( * ) . Le complément de l'aide totale n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux 23 ( * ) .
Les élections législatives de 2012 conduiront à une nouvelle répartition de l'aide publique en 2013 . Les résultats de ce nouveau calcul permettront de déterminer le montant des crédits qui, sur toute la durée de la législature, ne seront pas versés du fait de la modulation financière liée au non respect de la parité. Dans l'attente, le montant théorique de l'aide publique avant la sanction liée à la parité est établi à hauteur de 76,3 millions d'euros .
Etant donné les délais de recours, les annulations d'élections et les délais d'examen des comptes de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), la nouvelle répartition devrait faire l'objet d'un décret en mai 2013 .
Il convient également de signaler que l'Assemblée nationale a adopté dans le présent projet de loi de finances un article additionnel (article 4 quinquies ), sur amendement de la commission des finances , visant à limiter à 7 500 euros le montant total des dons pouvant être faits par une personne physique aux partis politiques.
L'exposé des motifs de cet amendement souligne que « la multiplication des dons de 7 500 euros par un citoyen, sans encadrement, a pour conséquence la multiplication de l'avoir fiscal (...). Cela crée ainsi une nouvelle niche fiscale , qu'il convient d'encadrer » 24 ( * ) .
La pratique de la multiplication des dons, sans plafonnement de leur montant cumulé, peut également être considérée comme un facteur encourageant la création de partis politiques . Dans son rapport d'activité pour 2011, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), indiquait qu'« au titre de l'exercice 2010, 297 formations politiques au total étaient initialement tenues de déposer des comptes ». Elle ajoutait qu'« au cours de l'année 2011, 30 nouvelles formations politiques sont entrées dans le champ de la loi et seront donc tenues de déposer des comptes 2011 au plus tard le 30 juin 2012 ».
Dans son rapport d'activité pour 2010, la CNCCFP se penchait sur la question des micro-partis et de leurs flux financiers.
|
Les micros-partis et le financement de la vie politique « Il est possible d'observer que les ressources des « micro-partis » sont globalement limitées puisqu'un quart des formations politiques reçoit 98,4 % des recettes totales. Il n'est pas non plus prouvé que ces formations, hors celles ayant pour particularité de bénéficier de l'aide publique pour la rétrocéder à d'autres formations, refinancent les grands partis nationaux. A l'inverse un certain nombre de « micro-partis » reçoivent des fonds non négligeables provenant des grandes formations politiques. On rappellera également que l'absence de limitation du nombre des partis pouvant recevoir d'une même personne physique, chaque année, des dons pouvant atteindre pour chacun d'eux 7 500 euros et assortis de l'avantage fiscal, favorise certainement la constitution de nombreuses petites formations . « D'autres remarques peuvent être faites. Ainsi, un groupe de personnes, élues ou non, qui envisage de participer à une échéance électorale locale n'a pas forcément besoin de disposer de moyens financiers très importants compte tenu du plafonnement des dépenses électorales. De ce point de vue, la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime . « Enfin, n'est-il pas préférable de constater l'existence de partis qui se soumettent à la loi sur la transparence financière et dont les comptes sont publiés et certifiés par des commissaires aux comptes plutôt que de formations à vocation politique exclues du champ d'application de la loi et dont les modalités de financement et d'utilisation de leurs ressources ne font l'objet d'aucune exigence particulière ? Il convient en effet de rappeler que la Constitution, en son article 4, garantit la liberté de formation et d'activité des partis et groupements politiques, sous la seule réserve du respect des principes de la souveraineté et de la démocratie. ». Source : extrait du rapport d'activité 2010 de la CNCCFP |
Le dispositif proposé à l'article 4 quinquies du présent projet de loi de finances peut s'interpréter comme une volonté de freiner la multiplication des micros-partis et d'avancer encore dans la transparence du financement de l'activité politique, sans revenir sur les principes fondamentaux ayant guidé le législateur lors de l'adoption de la loi précitée du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
S'agissant du budget des élections lié, comme cela a été relevé, au calendrier électoral, il comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.
Dans un contexte d'externalisation croissant des mises sous plis par les préfectures, votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de contrôler très scrupuleusement toutes ces opérations d'externalisation afin de prévenir toute entrave au bon déroulement du scrutin.
Elle spéciale rappelle que le fonctionnement de la démocratie exige notamment une information pleine et entière du citoyen lors des élections . A cet égard, elle déplore d'avoir constaté certains manquements à ce principe lors des élections législatives en 2012 25 ( * ) . Dans le même esprit, elle demeure hostile à la dématérialisation de l'envoi des professions de foi , parfois envisagée par le ministère de l'intérieur.
* 21 La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1 er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages. La seconde fraction , limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire . Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.
* 22 D'une année à l'autre, ce montant peut varier légèrement. En effet, la répartition de la première fraction peut être affectée certaines années par les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) concernant certains partis politiques bénéficiaires de l'aide publique qui ne respectent pas leurs obligations légales.
* 23 Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.
* 24 Pour la personne physique concernée, ces dons ouvrent droit à « une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % de leur montant (...) dans la limite de 20 % du revenu imposable » aux termes de l'article 200 du code général des impôts (CGI).
* 25 L'absence de la profession de foi d'un candidat dans les envois des enveloppes électorales aux électeurs, notamment.