B. LE PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ÉTAT »
1. Un programme au service de la modernisation de l'Etat
Le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » regroupe les crédits des directions et services d'état-major du ministère de l'économie et des finances : la direction du budget et les départements de contrôle budgétaire des services de contrôle budgétaire et comptables ministériels (CBCM) placés auprès de chaque ministre, la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), l' Agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), le Conseil de normalisation des comptes publics , l' Opérateur national de la paye et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Le programme retrace également les crédits de l' Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
Ce programme tend à permettre à l'exécutif de concevoir une politique des finances publiques et de la fonction publique axée sur la performance, en assurant le pilotage de la modernisation de l'Etat à travers un appui méthodologique, un accompagnement des ministères et l'animation de travaux ministériels. La fonction recouvre l'élaboration et le suivi de l'exécution du budget, ainsi que la modernisation de la gestion des ressources humaines et de la dépense de l'Etat.
Le programme est placé sous la responsabilité du directeur général de la modernisation de l'Etat.
2. L'évolution des crédits en 2013
Au titre de ce programme, 255,7 millions d'euros en AE et 257,9 millions d'euros en CP sont demandés, ce qui correspond respectivement à une hausse de 4,9 % et à une baisse de 7,5 %.
La forte diminution des crédits en AE (- 20,8 millions d'euros) porte intégralement sur l'action 05 « Information financière de l'Etat ». Celle-ci est entièrement imputable à la fin du déploiement du système d'information budgétaire et comptable de l'Etat, Chorus , dont l'enveloppe est réduite de 5,4 millions d'euros en AE et de 21,7 millions d'euros en CP 21 ( * ) .
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont abouti à une réduction de 48,5 millions d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme, notamment du fait du transfert de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) auprès du Premier ministre 22 ( * ) . Aussi celui-ci devrait-il disposer 207,2 millions d'euros en AE et de 209,4 millions d'euros en CP au titre de l'exercice 2013.
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La mise en place de Chorus Le programme Chorus est déployé progressivement dans les services de l'État depuis le 30 juin 2008 , avec un nombre d'utilisateurs et de fonctionnalités croissant. Au-delà de la première version de 2008, qui portait sur un périmètre fonctionnel restreint (subventions pour charges de service public et dépenses de transfert gérées en administration centrale), de nouvelles versions ont été mises en production en 2009 et 2010. La version 2 a démarré en janvier 2009 . Elle couvrait toutes les natures de dépenses et intégrait des services de deux régions pilotes (Haute-Normandie et Pays-de-la-Loire). Elle correspondait au coeur des fonctionnalités de Chorus (mise à disposition des ressources, dépenses et recettes non fiscales du budget de l'État, gestion des actifs, tenue des comptabilités prévues par la LOLF), concernait 500 utilisateurs dont 200 en services déconcentrés et neuf programmes budgétaires visant six ministères. La version 2 « RE » , déployée depuis le 31 mars 2009 pour l'ensemble des ministères (à l'exception du ministère de la défense), a eu pour objet la reprise dans Chorus du Tableau général des propriétés de l'État et de son serveur (TGPE et STGPE). Elle concernait 1 000 utilisateurs environ. La version 3 , mise en production le 29 juin 2009 , a augmenté le périmètre fonctionnel en mettant en place, notamment, les premières interfaces entre Chorus et les applications ministérielles de gestion . L'enjeu de cette vague de déploiement était de tester les outils d'industrialisation et de démontrer la faisabilité de la bascule en cours d'exercice. Ce fut le premier déploiement à grande échelle au niveau national, avec environ 2 000 utilisateurs concernés au ministère de l'éducation nationale sur trois programmes de la mission « Enseignement scolaire », ainsi que dans le réseau des comptables publics. La version 4 , mise en production en janvier 2010 , a étendu le périmètre de la solution à certaines fonctionnalités avancées (gestion des stocks et demande d'achat essentiellement) et à quelques fonctions nouvelles indispensables au déploiement (dématérialisation, formulaires). Cette version touchait près de 11 000 utilisateurs supplémentaires de Chorus et 10 000 utilisateurs de formulaires, couvrant sept ministères et vingt-quatre programmes budgétaires. La version 5 , déployée le 28 juin 2010 sur le même périmètre fonctionnel que la version 4, a touché environ 2 500 utilisateurs supplémentaires. Cinq ministères et huit programmes budgétaires ont été intégrés à Chorus. Enfin, la version 6 , mise en production le 3 janvier 2011 , concerne 12 000 nouveaux utilisateurs de Chorus et près de 10 000 utilisateurs supplémentaires de formulaires. Au total, 23 000 agents doivent utiliser les nouvelles fonctionnalités . Cette version couvre tous les ministères (premier déploiement de Chorus pour certains, fin de déploiement pour d'autres) et porte sur 131 programmes budgétaires. Elle correspond à l'achèvement des travaux de construction, d'intégration et de déploiement du programme avec le passage du nouveau système d'information financière de l'État en mode de maintenance applicative, corrective et évolutive. L'exécution des dépenses de tous les ministères sera assurée dans Chorus , y compris les dépenses de l'État à l'étranger grâce à l'interfaçage à Chorus d'une nouvelle version de l'application « COREGE » du ministère chargé des affaires étrangères. |
Evolution des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2012 |
Demandées pour 2013 |
Evolution |
Ouverts
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Demandés pour 2013 |
Evolution |
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Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État |
243,7 |
255,7 |
+ 4,9 % |
278,7 |
257,9 |
- 7,5 % |
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Action 02 - Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques |
37,3 |
37,0 |
- 0,8 % |
37,6 |
36,9 |
- 1,9 % |
|
Action 04 - Modernisation de l'Etat |
51,0 |
47,6 |
- 6,7 % |
51,5 |
47,6 |
- 7,6 % |
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Action 05 - Information financière de l'Etat |
79,8 |
85,2 |
+ 6,7 % |
102,6 |
81,6 |
- 20,5 % |
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Action 06 - Systèmes d'information et production de la paye |
51,8 |
63,1 |
+ 21,8 % |
62,7 |
68,3 |
+ 8,9 % |
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Action 07 - Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines |
12,9 |
12,9 |
+ 0,0 % |
12,9 |
12,9 |
+ 0,0 % |
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Action 08 - Régulation des jeux en ligne |
10,9 |
9,8 |
- 10,1 % |
11,4 |
10,5 |
- 7,9 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013
3. Un bilan de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE)
La réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) a constitué un chantier majeur du processus de modernisation administrative engagé il y a quelques années. Aussi vos rapporteurs spéciaux ont-ils souhaité dresser un premier bilan de cette réforme.
La RéATE a été lancée le 1 er janvier 2010 avec la création de directions régionales et de directions départementales interministérielles (DDI). Cette réforme n'a été appliquée qu'à partir du 1 er juillet 2010 en Ile-de-France, compte tenu des enjeux propres de la capitale, et a été étendue le 1 er janvier 2011 aux départements d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ainsi, la RéATE était entrée en vigueur sur l'ensemble du territoire le 1 er janvier 2011 .
Source : réponses aux questionnaires budgétaires
Concrètement, la nouvelle organisation régionale a reposé sur la création des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et des agences régionales de santé (ARS).
Parallèlement, le rôle du préfet de région , garant de la cohérence de l'action de l'Etat dans la région, a été conforté et s'est traduit dans le décret du 16 février 2010 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et les départements 23 ( * ) .
Au niveau des département ont été mises en place deux ou trois directions départementales interministérielles (DDI), selon la taille de la circonscription. Les DDI sont organisées autour de trois grandes politiques publiques :
- les territoires ;
- la cohésion sociale ;
- la protection des populations .
Aussi, ont été créées des directions départements de la protection de la population (DDPP), à la place des services vétérinaires, des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que des directions départements de la cohésion sociale (DDCS). Ces dernières sont venues remplacer les directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS), les pôles sociaux des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et une partie des directions départementales de l'équipement. Enfin, les directions départements des territoires (DDT) se sont substituées aux directions départementales de l'équipement (DDE), aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et aux services préfectoraux.
Cette nouvelle organisation avait pour objectif de simplifier les services de l'Etat et de regrouper les expertises techniques .
Cette réorganisation de structures s'est accompagnée de mesures destinées à favoriser un fonctionnement mieux intégré des nouvelles directions, comme le lancement d' un programme de regroupement immobilier et le rassemblement des crédits de fonctionnement courant dans un programme unique placé sous l'autorité du Premier ministre (il s'agit du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » 24 ( * ) ).
En outre, des projets immobiliers d'initiative locale ont été élaborés dans chaque département sous l'égide du préfet . Aussi 460 millions d'euros de produits de cession de biens immobiliers ont-ils été identifiés dans ce cadre ; 15 % de ce montant est consacré au désendettement et le reste permet de financer les projets de regroupement immobilier des nouvelles directions régionales et départementales de l'Etat.
S'agissant de la gestion des ressources humaines, des premiers travaux de convergence ont été engagés :
- l'harmonisation des règles relatives au temps de travail, à l'évaluation professionnelle, à la rémunération des astreintes, à l'action sociale et à la médecine de prévention ;
- l'harmonisation des calendriers des commissions administratives paritaires entre ministères pour faciliter la mobilité des agents ;
- des mutualisations afin permettre de rationnaliser l'organisation des fonctions support tout en améliorant la qualité de service sur les fonctions clefs, tels que les systèmes d'information et de communication.
Malgré tout, la RéATE, dans son fonctionnement actuel, connaît d'importantes limites , notamment en matière de gestion des ressources humaines et de gestion budgétaire, comme l'a montré un récent rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) 25 ( * ) . La mise en oeuvre de la mission « concurrence, consommation et répression des fraudes » par les DIRECCTE et les DDI pose également des difficultés spécifiques. Le responsable de programme a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que ces sujets seraient abordés dans le cadre du programme de travail sur la rénovation de l'action publique lancé par le Gouvernement.
* 21 Déjà, en 2012, la réduction des dépenses liées au programme Chorus avait représenté près de 46 % des économies réalisées en AE et plus de 20 % de celles réalisées en CP sur l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
* 22 Cf. supra , « Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale » dans la présentation générale de la mission.
* 23 Décret n° 2010-146 du 16 février 2010.
* 24 Cf. les travaux de notre collègue Philippe Dominati, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
* 25 Inspection générale des finances (IGF), Inspection générale de l'administration (IGA) et Inspection générale des affaires sociales (IGAS), « Bilan de la RGPP et conditions de réussite d'une nouvelle politique de la réforme de l'Etat », rapport n° 2012-M-058-01, septembre 2012.