2. L'effet faiblement redistributif des prestations familiales conditionnées par les ressources pointé par la Cour des comptes
Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre dernier, la Cour des comptes a consacré un chapitre à la redistributivité des prestations familiales conditionnées par les ressources 16 ( * ) .
La mise sous condition de ressources d'une partie des prestations familiales a, en effet, compté parmi les évolutions majeures du système de protection sociale à partir des années 1970 en assignant pour finalité à la politique familiale, au-delà de son objectif traditionnel de compensation des différences de niveau entre familles sans enfant et familles avec enfants (redistribution horizontale), de contribuer à la diminution des écarts de revenus entre les familles avec enfants (redistribution verticale).
Or, contrairement à ce que l'on aurait pu attendre, la Cour constate que les prestations familiales sous condition de ressources ou modulées en fonction des ressources jouent un rôle relativement peu marqué dans la redistribution verticale .
a) Un constat paradoxal
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Les prestations familiales peuvent être regroupées en trois sous-ensembles : - un premier bloc comprend les prestations dont le montant ne dépend pas d'une condition de ressources (prestations universelles) . Elles visent principalement un objectif de redistribution horizontale 17 ( * ) ; il s'agit essentiellement des allocations familiales (AF), de l'allocation de soutien familial 18 ( * ) , de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé et du complément de libre choix d'activité (CLCA) de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) ; - un deuxième bloc comprend les prestations soumises à une condition de ressources du foyer allocataire ; elles ont notamment vocation à soutenir spécifiquement les familles modestes (redistribution verticale 1 ). Appartiennent à cette catégorie le complément familial (CF), l'allocation de rentrée scolaire (ARS), les primes de naissance ou d'adoption (PN) et l'allocation de base (AB) de la Paje ;
- un troisième bloc comprend
les
prestations dont le montant est modulé selon les ressources du foyer
allocataire
et s'inscrit plus particulièrement dans la
recherche de la facilitation de la vie familiale et de la vie
professionnelle ; il s'agit des prestations de garde des enfants
constituées des compléments de mode de garde (CMG assistante
maternelle, salarié à domicile et structure) de la Paje.
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D'après le conseil des
prélèvements obligatoires, l'analyse de la redistribution dans sa
dimension verticale, c'est-à-dire par rapport au revenu (voire au
patrimoine), consiste à appréhender la façon dont le
prélèvement ou le transfert modifie la répartition
initiale des revenus (voire des patrimoines).
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Des prestations dynamiques
La juxtaposition des objectifs assignés à la politique familiale, notamment l'aide aux familles modestes puis, au début des années 2000, l'aide à la petite enfance et le soutien au travail des femmes grâce à un effort accru en faveur de la garde d'enfants, s'est traduite par une forte croissance des prestations conditionnées par les ressources . Celle-ci a toutefois été inégalement dynamique selon les types de prestations.
Alors qu'en 2000, les prestations sous conditions de ressources ou modulées en fonction des ressources représentaient 29 % du volume de l'ensemble des prestations familiales, elles en représentaient 44 % en 2010, soit un montant de 13,3 milliards d'euros .
Un ensemble disparate
Les prestations conditionnées par les ressources répondent à des objectifs très différents : prise en compte des dépenses liées à la petite enfance (prime à la naissance et allocation de base de la Paje) ou à la scolarisation (allocation de rentrée scolaire) ; aide aux familles nombreuses (complément familial) ; conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale (complément de libre choix du mode de garde).
« De ce fait, elles obéissent à des règles d'attribution chaque fois spécifiques et souvent fortement évolutives en fonction des priorités que s'assignent les pouvoirs publics. »
En outre, les plafonds de ressources et les barèmes sont très hétérogènes d'une prestation à l'autre, ce qui nuit à la cohérence d'ensemble.
Un effet redistributif limité
Au regard de l'objectif de redistribution verticale des revenus, la Cour constate que les prestations sous conditions de ressources stricto sensu (allocation de base et prime à la naissance de la Paje, complément familial et allocation de rentrée scolaire) n'ont que des effets relativement limités .
Quant aux prestations modulées en fonction des ressources (complément mode de garde), lesquelles répondent à des objectifs de conciliation de la vie familiale et professionnelle, elles bénéficient relativement plus aux familles aisées .
Au total, le rôle des prestations familiales conditionnées aux ressources est paradoxalement, en matière de réduction des inégalités, inférieur à celui joué par les prestations familiales sans conditions de ressources .
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Les prestations familiales participent, selon l'Insee, pour 26 % à la réduction des inégalités de niveau de vie. Les prestations familiales sans condition de ressources ont un pouvoir redistributif a priori limité par l'absence de ciblage. Elles participent pourtant pour près de 16 % à la réduction des inégalités de niveau de vie , dont 11 % pour les seules allocations familiales. Ceci s'explique d'abord par l'importance des masses financières en jeu : les prestations familiales sans condition de ressources représentent 39 % de l'ensemble des prestations sociales. Leur efficacité en matière de redistribution est ensuite renforcée par le fait que les ménages qui ont des enfants sont plus nombreux dans les quintiles inférieurs de la distribution.
Les prestations familiales sous condition de
ressources
ont
a priori
un pouvoir redistributif important du
fait de leur ciblage. Toutefois, les montants distribués étant
globalement plus faibles (16 % de l'ensemble des prestations sociales),
elles opèrent une redistribution moins importante
(10 %). Le ciblage exercé par les conditions de ressources joue,
certes, son rôle (la progressivité de ces prestations est plus
élevée que celles de la catégorie
précédente), mais
les conditions de ressources ne sont
pas toujours très restrictives
: par exemple, l'allocation
de base de la Paje peut bénéficier à 88 % de
l'ensemble des familles.
1
Etude précitée.
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b) Les préconisations de la Cour
« Dans un contexte où la pauvreté de certaines familles avec enfants reste une réalité préoccupante et où le retour à l'équilibre de la branche famille, aux déficits désormais récurrents, doit constituer un impératif, un tel constat doit conduire à revoir l'économie d'ensemble de ces prestations et à mobiliser activement les marges de manoeuvre que certaines d'entre elles comportent dans le cadre d'une réflexion plus large sur la modernisation de l'architecture et des outils de la politique familiale. »
Aussi, la Cour recommande de :
- renforcer l'objectif de réduction des inégalités entre les familles et d'aide aux familles vulnérables ;
- réformer la Paje d'une part, en abaissant le plafond de ressources de l'allocation de base, qui est à un niveau particulièrement élevé, d'autre part, en introduisant un plafond de ressources à la tranche supérieure du complément de mode de garde.
Les marges de manoeuvre ainsi dégagées permettraient d'aider les familles les plus modestes, tout en participant au redressement des comptes de la branche.
Votre rapporteure approuve entièrement ces propositions qui vont dans le sens d'une plus grande justice sociale, tout en ne sous-estimant pas les fortes contraintes budgétaires actuelles.
c) Une étude qui fait débat
Invités à commenter l'étude de la Cour, les services du ministère ont formulé deux critiques à son encontre.
Premièrement, celle-ci ne prend pas en compte les aides au logement , qui sont pourtant des prestations sous conditions de ressources tenant compte de la structure de la famille. Leur rôle en matière de redistribution verticale est loin d'être négligeable puisqu'elles contribuaient, en 2010, à hauteur de 28 % à la réduction des inégalités de revenus.
Ainsi, selon l'Insee, « les allocations logement, particulièrement ciblées, ce dont témoigne leur indice de progressivité élevé, apportent un soutien financier important aux ménages qui les perçoivent » 19 ( * ) .
Deuxièmement, la Cour met en cause l'effet faiblement redistributif de prestations , en particulier le complément de mode de garde, qui n'ont pas pour objectif premier la réduction des inégalités de revenus entre familles , mais la conciliation des vies familiale et professionnelle.
* 16 Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2012.
* 17 D'après le rapport du conseil des prélèvements obligatoires, « Prélèvements obligatoires sur les ménages, progressivité et effets redistributifs » de mai 2011, l'analyse de la redistribution dans sa dimension horizontale consiste à examiner la façon dont le prélèvement (ou la dépense) opèrent, pour un niveau de revenu donné, selon un axe horizontal, des transferts en fonction du type de ménages, du nombre d'enfants, de l'existence de handicaps, ou éventuellement d'autres caractéristiques.
* 18 L'allocation de soutien familial (ASF) est une prestation destinée aux personnes élevant seules leurs enfants et versée lorsque l'un des conjoints se soustrait à son obligation d'entretien de l'enfant (généralement le versement d'une pension), ainsi qu'aux enfants orphelins ou dont la filiation n'est pas établie pour l'un des parents.
* 19 Etude précitée.