Projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

II. UN « PACTE BUDGÉTAIRE » JURIDIQUEMENT PLUS SOUPLE ET ÉCONOMIQUEMENT PLUS PERTINENT QUE LE PACTE DE STABILITÉ

Les principaux articles du TSCG sont les trois relatifs au pacte de stabilité, qui constituent ce qu'il est convenu d'appeler le « pacte budgétaire » (« fiscal compact ») ^{18 ( * )} :

- les articles 3 (règle de solde) et 8 (contrôle éventuel du respect de l'obligation de transposition par la Cour de justice de l'Union européenne) ;

- l'article 7 (recours à une procédure inspirée de la majorité qualifiée inversée pour les recommandations et propositions de la Commission relatives à un Etat en déficit excessif).

Contrairement à ce que l'on pourrait croire de prime abord, ces dispositions ont pour résultat paradoxal d' assouplir le pacte de stabilité.

Le pacte de stabilité : quelques rappels

1. Présentation d'ensemble

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) prévoit, dans le protocole n° 12 au traité sur l'Union européenne (TUE) relatif aux déficits excessifs, que les Etats de l'Union européenne ne doivent pas avoir de déficit public supérieur à 3 points de PIB et une dette publique supérieure à 60 points de PIB.

Il comprend deux volets :

- un volet dit « préventif » ;

- un volet dit « correctif ».

La pratique de désigner ainsi ces deux volets, courante depuis l'institution du pacte de stabilité, a été juridiquement consacrée par le règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro.

Le volet préventif a pour base juridique l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif à la coordination des politiques économiques, et le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 ^{19 ( * )} . Ce règlement concerne l'ensemble des Etats, que leur déficit soit ou non supérieur à 3 points de PIB. Dans sa rédaction initiale, il prévoyait essentiellement que les Etats, qui devaient poursuivre un « objectif budgétaire à moyen terme » conforme aux « grandes orientations économiques » définies par le Conseil, transmettaient chaque année à la Commission européenne un programme de stabilité (un programme de convergence pour ceux n'appartenant pas à la zone euro). Il ne prévoyait aucune sanction.

Le volet correctif a pour base juridique l'article 126 du TFUE, relatif aux déficits excessifs, et le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 ^{20 ( * )} . Il prévoit, pour les Etats ayant un déficit public supérieur au seuil de 3 points de PIB, diverses procédures pouvant, le cas échéant, déboucher sur des sanctions. Dans la rédaction initiale de ce règlement, le seuil de dette de 60 points de PIB n'était pas pris en compte pour l'imposition éventuelle de sanctions.

Les trois étapes éventuelles du volet correctif sont les suivantes :

- décision, par le Conseil, que l'Etat est en déficit excessif  (et recommandation de prendre une « action suivie d'effets ») ;

- décision, par le Conseil, que l'Etat n'a pas pris d' « action suivie d'effets » (et mise en demeure de prendre une telle action) ;

- décision, par le Conseil, que l'Etat ne s'est pas conformé à une mise en demeure (le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne prévoyant de sanctions - une amende de 0,2 point de PIB, à laquelle s'ajoute une part variable - que dans ce cas particulier).

2. La réforme par le six-pack de novembre 2011

Les deux volets du pacte de stabilité ont été profondément réformés en novembre 2011 par trois règlements ^{21 ( * )} et une directive ^{22 ( * )} du six-pack ^{23 ( * )} . Ces textes ont été présentés de manière détaillée par notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, dans son rapport relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour 2012 ^{24 ( * )} . Ils font l'objet d'une présentation détaillée en annexe au présent rapport .

Les principales modifications sont les suivantes :

- dans le cas du volet préventif, possibilité de sanctions (dépôt portant intérêt de 0,2 point de PIB) ;

- dans le cas du volet correctif : possibilité de sanctions plus en amont de la procédure de déficit excessif, dès la constatation du déficit excessif (dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB) puis, le cas échéant, la décision que l'Etat n'a pas pris d'action suivie d'effet (amende de 0,2 point de PIB) ; et extension de la procédure de déficit excessif au cas où le supplément du ratio dette/PIB par rapport au seuil de 60 points de PIB ne se réduirait pas d'au moins 5 % par an ;

- dans les deux cas (volets préventif et correctif), imposition de ces nouvelles sanctions (qui ne concernent que les Etats de la zone euro) à la « majorité qualifiée inversée », le texte de la Commission étant réputé adopté sauf si le Conseil vote contre à la majorité qualifiée. Le Conseil doit toutefois préalablement avoir décidé à la majorité qualifiée ordinaire que l'Etat concerné n'a pas rempli ses obligations, et il peut ensuite décider à la majorité qualifiée ordinaire de modifier le texte de la Commission (et donc éventuellement de le vider de son contenu). L'amende (0,2 point de PIB + composante variable) prévue par le TFUE à la toute fin du processus de sanctions (quand un Etat ne se conforme pas à une mise en demeure) ne peut quant à telle toujours être décidée qu'à la majorité qualifiée ordinaire.

Le tableau ci-après permet de situer le « pacte budgétaire » (c'est-à-dire le titre III du TSCG, qui regroupe ses articles 3 à 8) par rapport au pacte de stabilité, dont il ne fait pas partie .

Le TSCG et le pacte de stabilité : présentation simplifiée

		Le pacte de stabilité			TSCG (qui s'ajoute au pacte de stabilité) • Fixation d'une trajectoire de solde structurel avec correction dite « automatique » (sans exigence de délai) sauf « circonstances exceptionnelles » (mal définies) ( article 3 ) • Obligation de transposition en droit interne, par des dispositions « contraignantes » (notion interprétée de manière très souple par la Commission européenne) ( article 3 ), avec contrôle par la Cour de justice saisie par un Etat ( article 8 )
		Pacte de stabilité initial (1997)	Réforme de 2005	Six-pack (novembre 2011)
• Volet préventif du pacte de stabilité (article 121 du TFUE)
Objectif de déficit structurel maximal		« position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire »	Chaque Etat poursuit un objectif à moyen terme (OMT) spécifique, défini en termes de solde structurel, devant correspondre à un déficit structurel maximal de :
			1 point de PIB		1 point de PIB pour les Etats ayant une dette de moins de 60 points de PIB, 0,5 point de PIB pour les autres (dont la France)
Amélioration annuelle minimale du solde structurel (si OMT non atteint)		-	0,5 point de PIB
Sanctions (seuls Etats de la zone euro)		Aucune		• Si écart du solde structurel d'au moins 0,5 point de PIB (ou 0,25 point de PIB 2 années consécutives) ou écart d'au moins 0,5 point de PIB pour l'effort structurel • Dépôt portant intérêt de 0,2 point de PIB (1. MQO* : décision que l'Etat n'a pas respecté ses engagements ; 2. MQI* : sanctions ; 3. MQO* : possibilité de vider les sanctions de leur contenu)	[n'aborde pas le sujet]
Volet correctif du pacte de stabilité (article 126 du TFUE) : déficit effectif et dette d'au maximum 3 et 60 points de PIB
Déficit effectif maximal		3 points de PIB			Pas de déficit effectif maximal (principal assouplissement)
Déficit excessif (et donc éventuellement sanction) en cas de non respect du critère de dette		Non		Oui (le supplément de ratio dette/PIB par rapport aux 60 points de PIB doit diminuer de 5 % par an)	Reprise de la règle de dette du pacte de stabilité ( article 4 )
Les trois niveaux de sanction	1. Déficit excessif (dépôt ne portant pas intérêt de 0,2 point de PIB)	Aucune sanction		1. MQO* : décision que l'Etat n'a pas respecté ses engagements 2. MQI* : sanctions 3. MQO* : possibilité de vider les sanctions de leur contenu	Article 7 du TSCG : • Règle inspirée de la MQI* (pour le seul déficit) : les Etats de la zone euro doivent « appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission », sauf s'il est « établi » qu'une MQ* d'Etats de la zone euro est contre. • Une portée juridique à confirmer (le TSCG peut-il modifier la procédure de décision du Conseil ?) • Une portée pratique qui paraît limitée : « appuyer » une proposition ou recommandation de la Commission ne semble pas interdire d'en demander la modification. • Un assouplissement : le Conseil aurait besoin de la MQ* pour empêcher l'augmentation du délai fixé à un Etat pour ramener son déficit sous les 3 points.
	2. Pas d'action suivie d'effets (amende de 0,2 point de PIB)
	• • • 3. Pas de respect de la mise en demeure (amende de 0,2 à 0,5 point de PIB)	Sanction à la MQO*		Sanction à la MQO*

• * MQO : majorité qualifiée ordinaire. ; MQI : majorité qualifiée inversée ; MQ : majorité qualifiée. (Champ : Etats de l'UE sauf l'Etat concerné.)

Source : commission des finances

A. UNE RÈGLE DÉFINIE EN TERMES DE SOLDE STRUCTUREL, ET NON DE SOLDE EFFECTIF (CONTRAIREMENT AU VOLET « CORRECTIF » DU PACTE DE STABILITÉ)

1. La règle : le respect d'une trajectoire de solde structurel, reposant sur des dispositions « contraignantes » de droit interne (article 3)

L'article 3 du TSCG prévoit que les Etats doivent respecter une trajectoire de solde structurel, reposant sur des dispositions « contraignantes » de droit interne.

La trajectoire de solde structurel doit permettre d'atteindre « l'objectif à moyen terme » ( OMT ) spécifique à chaque pays, tel que défini dans le pacte de stabilité.

L'OMT est exprimé en termes de solde structurel , c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture ^{25 ( * )} .

Alors que le pacte de stabilité prévoit que l'OMT doit correspondre à un déficit structurel de 1 point de PIB au maximum, le TSCG précise que dans le cas des Etats dont la dette est supérieure à 60 points de PIB (ce qui correspond au cas de la France), ce déficit structurel maximal est fixé à 0,5 point de PIB. Toutefois en pratique cela ne change rien pour la France, qui retient dans son programme de stabilité d'avril 2012 et dans le projet de LPFP 2012-2017 un OMT correspondant à l'équilibre structurel.

L'article 3 précité du TSCG prévoit que « le calendrier de [la] convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays ». Dans sa communication du 20 juin 2012 ^{26 ( * )} sur les modalités de transposition du TSCG, la Commission européenne indique qu'elle « présentera ce calendrier dans le courant de l'année », précisant que « les plans d'assainissement présentés par les Etats membres dans la dernière version actualisée de leur programme de stabilité ou de convergence serviraient de référence pour déterminer le rythme de la convergence vers l'OMT ».

La Commission européenne n'a pas encore présenté sa proposition de calendrier. Interrogé à ce sujet par le rapporteur général, le Gouvernement précise qu' « elle a à ce stade indiqué qu'elle demanderait aux Etats membres de lui envoyer leur proposition de trajectoire sur la base de laquelle elle proposerait le calendrier de convergence dans une Communication. Cet échange pourrait avoir lieu d'ici la fin de l'année, et au plus tard lors de la remise des prochains programmes de stabilité au printemps 2013 ».

On rappelle que le pacte de stabilité prévoit, dans son volet « préventif » (c'est-à-dire correspondant aux Etats qui ont un déficit public inférieur ou égal à 3 points de PIB ^{27 ( * )} ), que le solde structurel doit s'améliorer d'au moins 0,5 point de PIB par an.

Ainsi, la trajectoire de solde structurel résultant de l'article 3 du TSCG est en pratique la suivante :

- en 2013, le solde structurel doit correspondre à celui qui, selon les prévisions de croissance actuelles, correspond à un déficit effectif de 3 points de PIB (la France s'étant engagée à ramener son déficit effectif sous ce seuil en 2013) ;

- les années suivantes, il devra correspondre à ce solde structurel, amélioré de 0,5 point de PIB par an.

Un élément important est que cette trajectoire de solde structurel est exprimée non en écart par rapport à l'année précédente, mais en niveau . Autrement dit, si la France réduisait moins son déficit structurel en 2013 que ce que prévoit cette trajectoire, elle devrait réaliser un effort plus important les années suivantes.

La règle de solde ne se résume donc pas à celle du volet « préventif » du pacte de stabilité, selon laquelle les Etats doivent réduire leur déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par an : tel ne sera le cas que si la réduction du déficit structurel en 2013 est conforme aux prévisions.

Le tableau ci-après indique la trajectoire de solde structurel prévue par le projet de LPFP 2012-2017. C'est cette trajectoire (et non celle de solde effectif, dépendante de la conjoncture) qui constitue l'engagement du Gouvernement au titre du TSCG .

La trajectoire de solde structurel prévue par le projet de LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde public effectif (1+2+3)	-4,5	-3,0	-2,2	-1,3	-0,6	-0,3
Solde conjoncturel (1)	-0,8	-1,2	-1,0	-0,8	-0,5	-0,3
Mesures ponctuelles et temporaires (2)	-0,1	-0,2	-0,1	0,0	0,0	0,0
Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)	-3,6	-1,6	-1,1	-0,5	0,0	0,0

Source : projet de LPFP 2012-2017

2. Contrairement à la règle des « 3 % » exprimée en termes de solde effectif, la notion de solde structurel permet d'éviter d'« ajouter la crise à la crise »

Une règle de solde économiquement pertinente doit nécessairement neutraliser les fluctuations du solde provenant de la conjoncture, c'est-à-dire être exprimée en termes de solde structurel ou d' effort structurel (ce que ne fait pas le volet « correctif » du pacte de stabilité qui retient le seuil nominal, et non structurel, de 3 % du PIB). De ce point de vue, le TSCG marque une avancée importante par rapport au volet « correctif » du pacte de stabilité.

En effet, une règle exprimée en termes de solde effectif présente l'inconvénient d'obliger à réaliser un effort structurel d'autant plus important que la croissance est faible, ce qui est économiquement absurde puisque cela conduit à prendre des mesures restrictives lorsque la conjoncture nécessiterait au contraire d'être soutenue.

Selon le consensus des conjoncturistes ^{28 ( * )} , sa prévision de croissance du PIB pour 2013 de 0,4 % ne permettrait pas de ramener le déficit public à moins de 3,6 points de PIB ^{29 ( * )} . Si cette relation était confirmée, elle impliquerait que, pour ramener le déficit à 3 points de PIB, il faudrait mener une politique plus restrictive, qui déprimerait l'activité et susciterait une croissance nulle, voire légèrement négative ^{30 ( * )} .

Ainsi, de nombreux économistes préconisent d'interpréter le pacte de stabilité en termes de solde structurel . Dans un article publié le 5 février 2012 dans le Financial Times , Jean Pisani-Ferry écrit : « La Commission européenne devrait indiquer clairement que les Etats doivent s'engager sur des efforts budgétaires, pas sur le résultat. Quand la croissance ralentit, la bonne approche est de s'en tenir à un sentier de correction à moyen terme, pas d'empiler des mesures successives pour atteindre une cible donnée à court terme » ^{31 ( * )} .

En particulier, la théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste », qui a pu être soutenue dans les années 1990 par certains auteurs, est toujours restée minoritaire, et a été récemment remise en cause, en particulier par le FMI, comme l'indique l'encadré ci-après.

L'absence de validité de la théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste »

L'approche « keynésienne » : une réduction du déficit de 1 point de PIB réduit le PIB de 1 à 1,5 point dans le cas des dépenses et de 0,5 à 1 point dans celui des recettes

Les approches « keynésiennes » s'appuient sur des modèles mettant l'accent sur l'impact des consolidations budgétaires sur la demande. La plupart des estimations de l'impact des consolidations budgétaires reposent sur une telle approche. Comme les dépenses publiques sont, par définition, totalement dépensées, alors que les augmentations d'impôts peuvent se traduire par une simple modification du taux d'épargne des ménages, le multiplicateur budgétaire serait plus élevé dans le cas des dépenses que dans celui des recettes.

Ainsi, en 2009, synthétisant leur « revue » des principales études disponibles, les services du FMI écrivaient : « Une règle simple est un multiplicateur ([...] supposant un taux d'intérêt constant) de 1,5 à 1 pour les multiplicateurs de dépenses dans les grands pays, de 1 à 0,5 pour les petits de taille moyenne, et 0,5 ou moins pour les petits pays ouverts. Des multiplicateurs plus petits (environ la moitié des valeurs ci-dessus) sont vraisemblables pour les recettes et les transferts alors que des multiplicateurs légèrement plus grands pourraient être attendus des dépenses d'investissement. Des multiplicateurs négatifs sont possibles, en particulier si le stimulus budgétaire affaiblit (ou est perçu comme affaiblissant) la soutenabilité budgétaire » ^{32 ( * )} .

Ce dernier point - la possibilité de multiplicateurs négatifs - est selon cette approche considéré comme un cas exceptionnel, correspondant à des situations atypiques.

La théorie de la « consolidation budgétaire expansionniste »

Selon une approche plus récente, ces idées, relativement consensuelles parmi les économistes, seraient doublement fausses. En effet, les consolidations budgétaires augmenteraient la croissance quand l'ajustement porte majoritairement sur les dépenses : c'est ce qu'on appelle la théorie de la « contraction (ou consolidation) budgétaire expansionniste ».

Cette idée a en particulier été exprimée en 1996 par Alberto Alesina et Roberto Perotti dans un document de travail ^{33 ( * )} du National Bureau of Economic Research .

Les auteurs examinent, sur un échantillon de 20 Etats de l'OCDE, les 62 consolidations budgétaires les plus importantes en 1960-1994, identifiées par l'évolution du solde public primaire structurel ^{34 ( * )} . Parmi ces 62 consolidations, 16 sont considérées comme des succès ^{35 ( * )} , et 46 comme des échecs. Les succès ont en moyenne porté pour les deux tiers sur les dépenses, alors que les échecs ont en moyenne légèrement plus porté sur les recettes que sur les dépenses. Ce succès peut notamment s'expliquer par le fait qu'un gouvernement faisant porter l'essentiel de l'effort sur la dépense est vraisemblablement plus décidé qu'un autre à réduire le déficit.

En ce qui concerne l'impact sur le PIB, les auteurs indiquent que, sur leur échantillon, les Etats dont la consolidation budgétaire a été un succès ont eu une croissance plus élevée (pendant et après la consolidation) que ceux pour lesquels elle a échoué. Cependant, comme ils le soulignent, ce simple constat statistique est « loin d'être concluant » (ce qui ne les empêche pas d'émettre des hypothèses pour l'expliquer ^{36 ( * )} ). On peut en particulier s'interroger sur la vraisemblance de mécanismes économiques censés entraîner des conséquences aussi importantes pour des différences relativement mineures de politique budgétaire ^{37 ( * )} .

Des études analogues ont été faites ultérieurement ^{38 ( * )} , parvenant à des résultats comparables.

Une théorie réfutée par le FMI et divers économistes

La théorie de la « contraction budgétaire expansionniste » a été explicitement réfutée en 2010 par le FMI ^{39 ( * )} , puis en 2011 par trois économistes ^{40 ( * )} .

Le principal reproche fait à cette théorie est de reposer sur une définition excessivement simplificatrice de la consolidation budgétaire. En effet, le solde structurel primaire peut s'améliorer spontanément si les recettes tendent à augmenter plus rapidement que le PIB, ou s'effondrer dans le cas inverse. Par ailleurs, certaines améliorations du solde sont purement optiques (par exemple quand un Etat réalise une dépense exceptionnelle une année donnée, qui disparaît l'année suivante ^{41 ( * )} ). Pour utiliser une notion souvent utilisée en France, la consolidation budgétaire correspond à l'effort structurel (corrigé de l'évolution de la charge d'intérêts et des dépenses et recettes exceptionnelles), pas à l'amélioration du solde structurel.

En prenant en compte ces phénomènes, le FMI et l'étude précitée de 2011 retrouvent les ordres de grandeur des modèles « keynésiens » habituels. En particulier, une réduction du déficit s'accompagne bien d'une réduction du PIB. Ainsi, selon le FMI, « un rééquilibrage budgétaire égal à 1 % du PIB entraîne normalement une baisse du PIB d'environ 0,5 % après deux ans » (après prise en compte de la baisse des taux d'intérêt par la banque centrale, alors de l'ordre de 0,2 point).

Ces deux études concluent certes, contrairement aux approches « keynésiennes » habituelles, qu'une réduction de dépenses a un impact sur le PIB moins négatif qu'une augmentation de recettes. Toutefois elles précisent que ce phénomène vient du fait que si l'effort porte sur les dépenses, la banque centrale tend à davantage réduire ses taux d'intérêt, parce qu'elle juge la volonté de réduire le déficit plus crédible, alors que l'augmentation de la fiscalité indirecte accroît l'inflation.

Dans le contexte actuel de crise de la zone euro, les « vieilles recettes » keynésiennes demeurent donc valides. En effet, la BCE ne baissera pas davantage ses taux si la France fait porter l'effort sur les dépenses plutôt que sur les recettes, d'abord parce que ses taux sont déjà très bas, ensuite parce que la France n'est au sein de la zone euro qu'un Etat parmi dix-sept. Il demeure donc préférable, en termes d'impact sur le PIB, de faire porter l'effort sur les recettes plutôt que sur les dépenses.

Si un effort équilibré paraît cependant préférable, en tout cas à moyen terme, c'est pour des raisons pratiques, et non économiques. Le principal intérêt de l'étude d'Alberto Alesina et Roberto Perotti est de souligner que les réductions du déficit les plus durables sont celles qui portent sur la dépense, et plus particulièrement sur les dépenses de fonctionnement, ce qui est logique : les dépenses les plus dynamiques sont les dépenses courantes (en particulier les prestations sociales), de sorte que si l'on ne les maîtrise pas la réduction du déficit ne peut être durable.

Au total, la stratégie suivie par le Gouvernement, consistant à faire porter l'effort de manière équilibrée à moyen terme sur les recettes et les dépenses, et essentiellement sur les recettes en 2013, est la plus adaptée, tant d'un point de vue économique que d'un point de vue pratique.

A l'inverse, l'irréalisme de la politique de réduction du déficit affichée par la précédente majorité, censée reposer en quasi-totalité sur la dépense, n'en apparaît que plus manifeste.

Dans ces conditions, même s'il serait inopportun de remettre en cause l'objectif de ramener le solde public effectif à 3 points de PIB en 2013 - qui n'est on le rappelle pas hors d'atteinte, en l'état actuel de la conjoncture -, il est nécessaire de disposer d'une règle définie en termes de solde structurel , pour que, si jamais la situation économique était trop dégradée pour ramener le déficit effectif sous le seuil des 3 points de PIB en 2013, il soit possible d'indiquer à nos partenaires que la France a néanmoins respecté ses engagements.

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* ¹⁸ L'article 4 du traité reprend la règle de dette figurant dans le pacte de stabilité. Cette règle est présentée dans le commentaire de l'article 4 du traité.

* ¹⁹ Règlement relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* ²⁰ Règlement visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

* ²¹ Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro ; règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ; règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs

* ²² Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres.

* ²³ Les deux autres règlements (n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro et n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques) concernent non le pacte de stabilité, mais la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques.

* ²⁴ Rapport n° 390 (2011-2012) de Mme Nicole Bricq, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 février 2012.

* ²⁵ La notion de solde structurel est précisée ci-après dans le présent rapport.

* ²⁶ « Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire » (COM(2012) 342 final).

* ²⁷ Et respectant la règle de dette publique, ce qui devrait être le cas de la France sur la période de programmation.

* ²⁸ Consensus Forecasts , septembre 2012.

* ²⁹ Les conjoncturistes les plus optimistes du consensus (HSBC France et Total) prévoient une croissance de 1,3 % en 2013 (avec un déficit de respectivement 3,5 et 3,8 points de PIB), tandis que les plus pessimistes (Bank of America) prévoient une croissance de - 0,3 % (avec un déficit de 3,3 points de PIB).

* ³⁰ Par rapport au scénario des conjoncturistes, pour atteindre l'objectif de déficit de 3 points de PIB en 2013, il faut réduire le déficit de 0,6 point de PIB supplémentaire, ce qui implique de prendre des mesures supplémentaires de l'ordre d'un point de PIB, réduisant celui-ci d'environ 0,5 point. La croissance ne serait donc plus de 0,4 % (comme selon le consensus), mais à peu près nulle.

* ³¹ Jean Pisani-Ferry, « Europe's fiscal strategy is self-defeating » (traduction par la commission des finances).

* ³² « Fiscal Multipliers », IMF staff position note, SPN/09/11, 20 mai 2009 (traduction par la commission des finances).

* ³³ Alberto Alesina, Roberto Perotti, « Fiscal adjustments in OECD countries : composition and macroeconomic effects », Working Paper 5730, août 1996.

* ³⁴ Plus précisément, du solde primaire corrigé des fluctuations du taux de chômage.

* ³⁵ C'est-à-dire se sont traduites, au bout de trois ans, par une réduction d'au moins 2 points du déficit primaire structurel et d'au moins 5 points du ratio dette publique/PIB.

* ³⁶ Ils supposent qu'il proviendrait du fait qu'en cas de réduction du déficit par les recettes les ménages anticiperaient de nouvelles hausses de fiscalité, et que la réduction du nombre de fonctionnaires susciterait une diminution des salaires du secteur privé, améliorant la compétitivité.

* ³⁷ En effet, il ne s'agit pas d'opposer des Etats faisant porter la totalité de l'effort sur les dépenses à des Etats faisant porter la totalité de l'effort sur les recettes.

* ³⁸ Cf. en particulier Alberto Alesina, Silvia Ardagna, « Large Changes in Fiscal Policy : Taxes versus Spending », in « Tax Policy and the Economy », Vol. 24, National Bureau of Economic Research, octobre 2009.

* ³⁹ Fonds monétaire international, « Cela sera-t-il douloureux ? Les effets macroéconomiques du rééquilibrage budgétaire », in « Perspectives de l'économie mondiale », octobre 2010.

* ⁴⁰ Jaime Guajardo, Daniel Leigh, Andrea Pescatori, « Expansionary Austerity : New International Evidence », document de travail du FMI, WP/11/158, juillet 2011.

* ⁴¹ Le FMI cite notamment l'exemple de l'Allemagne, dont le déficit primaire structurel a augmenté de 6,4 points de PIB en 1996, en raison de la reprise par l'Etat fédéral de dettes de la Treuhand (institution fiduciaire) et de l'Allemagne de l'Est, et celui du Japon, dont le déficit primaire structurel a augmenté de 4,9 points de PIB en 1999, en raison d'un transfert de capitaux à la société nationale de chemins de fer.