EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 9 octobre 2012 sous la présidence de Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, sur le projet de loi n° 21 (2012-2013) autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire.
M. François Marc , rapporteur . - Après le texte portant création du Mécanisme européen de stabilité, nous voici de nouveau saisis au fond d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité. Pour la deuxième fois en 2012, le Sénat a préféré confier l'examen d'un tel texte à notre commission des finances, considérant qu'il formait un tout avec le projet de loi organique et le projet de loi de programmation des finances publiques.
Depuis sa négociation et sa signature en mars 2012, le contexte a beaucoup évolué. Au départ, il s'agissait d'inscrire une règle contraignante dans notre Constitution après une année 2011 particulièrement difficile pour la zone euro marquée, entre autres, par un écart croissant des taux entre l'Allemagne et la France. La réforme du pacte de stabilité est entrée en vigueur à la fin du mois de novembre 2011, sans avoir donné lieu à de véritables débats politiques. Le nouveau président du conseil des gouverneurs de la BCE, Mario Draghi, proposa alors aux Etats membres un « contrat implicite » : une intervention de la Banque en échange d'un pacte budgétaire. Grosso modo, la présentation qu'en firent ensuite Mme Merkel et M. Sarkozy revenait à durcir le pacte de stabilité. Dorénavant, la sortie de crise reposait uniquement sur la discipline budgétaire, ce qui assombrissait les perspectives d'un retour à la croissance.
Et puis, avec l'élection de François Hollande, la donne politique et juridique a changé.
M. Vincent Delahaye . - Zorro est arrivé !
M. Francis Delattre . - Et la lumière fut !
Mme Michèle André . - Ecoutez ce que notre rapporteur a à dire !
M. François Marc , rapporteur . - Une nouvelle donne politique, donc, parce qu'un pacte de croissance complétait le pacte budgétaire ; nous en avons longuement parlé lors du débat d'orientation des finances publiques. La demande du candidat Hollande étant satisfaite, il n'y avait plus d'obstacles à ratifier ce traité. M. Jean-Marc Ayrault, qui se déplacera demain au Sénat pour un débat sur les orientations de la politique européenne, vous le redira.
Parallèlement, les Etats confièrent à Herman Van Rompuy le soin d'ouvrir les travaux sur la manière de remédier aux dysfonctionnements de la zone euro. C'est dans ce cadre que la France promeut, pour reprendre l'expression du Président de la République, sa conception de « l'intégration solidaire ».
Une nouvelle donne juridique, aussi, depuis que la Commission européenne, dans sa communication du 20 juin, a donné une interprétation souple du fameux article 3 qui institue la « règle d'or ». D'après elle, le caractère des nouvelles règles budgétaires à inscrire dans le droit national doit être contraignant et permanent, mais pas forcément au plan juridique. En d'autres termes, elle a repris le principe « se conformer ou s'expliquer ». Autrement dit, si un Etat est capable d'avancer les raisons pour lesquelles il a contourné une règle, il peut bénéficier d'une appréciation positive ou favorable. D'après le Conseil constitutionnel, l'article 3 laisse même aux Etats le choix d'adopter une règle contraignante ou une règle non contraignante. En définitive, ce traité pourrait améliorer le pacte de stabilité.
Cela dit, le pacte budgétaire ne représente qu'une partie du traité, un traité qui est intergouvernemental et non communautaire. Aux termes de son article 2, le droit communautaire primera en cas de conflit avec une disposition du traité. Le texte prévoit également la coordination de politiques économiques et l'institution d'une Conférence des parlements nationaux dont les contours restent à préciser, mais qui pourrait s'inspirer du succès de la COSAC. Son entrée en vigueur est prévue pour le 1 er janvier 2013 si douze Etats de la zone euro l'ont ratifié. Le calendrier sera certainement respecté, puisque douze Etats, dont huit de la zone euro, ont achevé leur procédure de ratification.
Comme nous venons de le voir, le traité aura une valeur juridique inférieure au pacte de stabilité.
Cependant son poids politique est tel qu'il pourrait conduire à modifier tant les procédures que les modalités d'application du pacte de stabilité. En particulier, il pourrait modifier la manière dont est apprécié le respect du critère de 3 % par les autorités communautaires, en mettant l'accent sur les efforts structurels des Etats plutôt que sur le niveau du déficit effectif. De même, les règles de majorité, dans le cas où la Commission voudrait être plus clémente, en raison de la conjoncture notamment, seront assouplies. A l'inverse, il n'est pas évident que le TSCG entraîne un durcissement des possibilités d'imposer des sanctions.
Quelle est la nature exacte de la règle qui figure dans le TSCG ? Constitue-t-elle un carcan ? Nous condamnera-t-elle à l'austérité ?
Elle paraît en tout cas économiquement plus pertinente que celle du volet « correctif » du pacte de stabilité. En effet, avec la règle du TSCG, les Etats doivent se fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel. Cet objectif ne peut pas correspondre à un déficit structurel supérieur à 0,5 points de PIB (1 point de PIB pour les Etats ayant une dette de moins de 60 points de PIB), alors que le pacte de stabilité prévoit que les Etats peuvent avoir un déficit structurel jusqu'à 1 point de PIB. Pour la France, cela ne change rien, puisque l'objectif qu'elle se fixe est déjà l'équilibre structurel.
Pour atteindre cet objectif, les Etats doivent définir une trajectoire de solde structurel, selon laquelle le déficit structurel doit être réduit de 0,5 point de PIB par an, soit 10 milliards d'euros dans le cas de la France.
La supériorité de cette règle sur celle du pacte de stabilité, qui fixe un objectif nominal de 3 %, est qu'elle est fixée en termes de déficit structurel et non de déficit effectif.
Avec la règle des 3 %, un Etat en situation de faible croissance doit, pour respecter son objectif de déficit, ajouter aux mesures structurelles des mesures supplémentaires pour compenser les effets de la moindre croissance du PIB.
La règle des 3 % oblige les Etats à faible croissance à prendre des mesures supplémentaires, ce qui pèse encore plus sur la croissance, ajoutant de la crise à la crise.
La règle du TSCG porte uniquement sur le solde structurel, indépendamment de l'évolution du solde conjoncturel. C'est pourquoi le Premier ministre a considéré, devant l'Assemblée Nationale, que le traité est « plus souple que le traité de Maastricht qui se focalise sur le seul déficit nominal ».
Politiquement, sans préjuger toutefois de ce que décidera le Conseil sur proposition de la Commission, le poids désormais accordé à la règle de solde structurel rendra difficile au Conseil de sanctionner un Etat qui ne respecterait pas le critère de 3 %, dès lors que cet Etat serait « en règle » avec le TSCG, affichant une ambition vertueuse de revenir à l'équilibre, dans le respect d'un OMT défini de manière argumentée.
Les protestations contre l'entrée en vigueur de la réforme du pacte de stabilité en novembre 2011 ont été beaucoup moins fortes que celles contre le TSCG. Pourtant l'application des règles du pacte de stabilité, et notamment l'objectif de revenir à un déficit nominal de moins de 3 % du PIB, nous oblige depuis 2011 à des efforts autrement plus importants que ce qui résulterait de la seule application du TSCG.
Ainsi, dans le PLF 2013, pour passer d'un déficit nominal de 4,5 % du PIB à 3 %, soit une réduction du déficit de trente milliards d'euros, il sera nécessaire de réduire le déficit structurel de 40 milliards d'euros. En 2011 et en 2012, il aura fallu réduire le déficit structurel de 30 milliards puis de 24 milliards d'euros. A titre de comparaison, l'effort que nous oblige à réaliser le TSCG n'est « que » de 10 milliards d'euros par an de 2014 à 2016, année du retour à l'équilibre structurel.
La question du solde structurel est au coeur du dispositif. Certains d'entre vous s'en sont déjà émus, et sur ce sujet les points de vue divergent. A l'Assemblée nationale, beaucoup, y compris le ministre du budget, ont relevé les incertitudes sur son mode de calcul. Elles sont réelles.
Sans entrer dans la technique, on peut dire que la détermination du solde structurel dépend de l'estimation que l'on retient pour le PIB potentiel de l'économie, et que les économistes peuvent avoir des estimations divergentes. On peut se demander s'il est pertinent de fonder une règle de finances publiques sur une notion aussi subjective.
Néanmoins, compte tenu de la situation dans laquelle se trouve l'économie européenne, on ne peut plus se permettre de fonctionner uniquement avec une règle dont les effets sont procycliques et récessifs. Malgré ses défauts, la notion de solde structurel permet de tenir compte de la conjoncture et d'éviter d'ajouter la crise à la crise : c'est donc la notion à retenir.
Comment faire pour atténuer ses défauts ? Une première piste est l'harmonisation des méthodologies. Autre proposition : s'en remettre, pour l'appréciation du respect de la trajectoire, à un « juge » indépendant. Cela renvoie à la discussion du projet de loi organique, qui cherche à résoudre cette difficulté en créant un Haut conseil des finances publiques.
Pour conclure sur l'analyse de la règle, quelques mots sur sa présumée rigidité.
Le traité prévoit que la constatation d'un écart par rapport à la trajectoire doit entraîner le déclenchement d'un mécanisme de correction dit « automatique ». En fait, l'automaticité est relative, voire inexistante : le mécanisme proposé par le projet de loi de programmation des finances publiques autorise de s'écarter de la trajectoire pendant trois années consécutives. En outre, l'interprétation du traité par la Commission européenne indique explicitement que les autorités budgétaires pourront conserver une marge d'appréciation sur la pertinence de son déclenchement. Pour la Commission, tout réside dans le principe « se conformer ou s'expliquer » : si on s'écarte de la trajectoire, il faut s'en expliquer. Le traité prévoit aussi que les écarts par rapport à la trajectoire sont acceptables en cas de « circonstances exceptionnelles », mais leur définition est tellement floue qu'elle laissera une place à l'appréciation des organismes indépendants qui devront être mis en place.
Enfin, le traité ne comporte pas seulement la règle de déficit. Il comprend aussi, à l'article 4, une règle de dette qui figure déjà dans le pacte de stabilité. Cette règle importante oblige les Etats, à compter de 2017, à réduire l'écart entre leur niveau de dette et le seuil de 60 % du PIB d'un vingtième par an. Un Etat comme la France, dont le ratio de dette est d'environ 90 points de PIB, devrait réduire son ratio de 1,5 point de PIB par an.
La règle est souvent mal comprise. D'une part, il ne s'agit pas de réduire le stock de dette en milliards d'euros, mais le ratio dette/PIB. D'autre part, selon la façon dont évolue le stock de dette en milliards d'euros et le PIB, le ratio peut diminuer alors même que le montant de la dette continue d'augmenter. Si la France respecte la trajectoire qui figure dans le projet de loi de programmation 2012-2017, elle respectera la règle de dette avant même que celle-ci ait commencé à s'appliquer, en 2017. Ce point est rassurant sur la capacité de notre pays à s'inscrire dans cette nouvelle exigence.
Il faut néanmoins signaler une bizarrerie dans le TSCG : en recopiant la règle du pacte de stabilité, une erreur s'y est glissée. Si bien que, littéralement, ce n'est plus l'écart entre le niveau de dette et le seuil de 60 % qu'il faudrait réduire chaque année de 5 %, mais bien le stock de dette lui-même. Il s'agit évidemment d'une erreur de rédaction car, dans le cas contraire, la règle serait inapplicable et incohérente. En tout état de cause, dès lors que le traité renvoie à la règle figurant dans le pacte de stabilité, c'est bien la règle dans sa rédaction communautaire qui s'appliquera. Nous pouvons être rassurés sur ce point.
Sans verser dans la politique-fiction, je veux souligner qu'un rejet du traité présenterait des inconvénients majeurs. La France serait d'abord marginalisée puisque, contrairement à la Constitution européenne enterrée à la suite du « non » français, le traité entrerait en vigueur malgré elle et s'appliquerait aux Etats l'ayant ratifié. Autrement dit, le TSCG n'a pas besoin de la France pour fonctionner. La France perdrait en outre sa crédibilité : elle romprait unilatéralement le contrat implicite entre la BCE et les Etats, qui conditionne la politique monétaire accommodante de la BCE au respect des règles budgétaires par les Etats ; elle ne respecterait pas l'engagement pris lorsque ses partenaires se sont ralliés à l'idée de pacte pour la croissance au mois de juillet. Dans ces conditions, et alors que certains Etats membres se sont ralliés à la position de la France, comment penser que notre pays pourrait peser sur les débats économiques à venir ?
Les différents ministres n'ont pas tort lorsqu'ils estiment qu'un rejet du traité par la France entraînerait une augmentation auto-réalisatrice des taux auxquels elle se finance, et donc une spirale comparable à celle qu'ont connue l'Espagne et l'Italie.
Mais, dans une telle situation, la France serait encore plus démunie que l'Espagne et l'Italie : elle aurait des difficultés à convaincre ses partenaires de la faire bénéficier du soutien du MES, puisque le préambule des traités MES et TSCG lie le bénéfice du MES à la ratification du TSCG. Nous avons vu lors des débats sur le MES que ce lien n'était pas juridiquement contraignant. Mais politiquement, il faudrait convaincre une majorité d'Etats actionnaires du MES, représentant au moins 85 % du capital, de voter en faveur d'une aide à la France, ce qui serait sans doute complexe à réaliser.
Si elle devait bénéficier, sous une forme ou sous une autre, d'une aide de ses partenaires européens, à travers le MES ou la BCE, cette aide serait soumise à des conditions, selon des règles au moins comparables à celles du TSCG, et probablement plus rigoureuses.
En définitive, même si l'augmentation des taux ne se produisait pas, la France resterait soumise aux règles du pacte de stabilité et, si elle ne respectait pas le critère des 3 % de déficit, elle ne pourrait pas plaider les circonstances atténuantes en mettant en avant son respect des règles du TSCG, puisqu'elle l'aurait rejeté.
Voilà la situation. La préconisation de votre rapporteur général est d'inciter à l'adoption de ce traité, à la suite des arguments que j'ai tenté de vous exposer avec le plus de conviction possible. Le pacte de croissance ayant changé la donne et modifié le contexte, le TSCG constitue un assouplissement des règles en vigueur jusqu'à présent. La France a intérêt à l'adopter, si nous ne voulons pas retourner vers des règles plus procycliques. L'emploi du solde structurel permettra en effet de pratiquer des corrections budgétaires contracycliques plus facilement qu'auparavant ; le traité nous offre l'opportunité d'opérer plus facilement des corrections de trajectoire. Il est donc souhaitable que notre commission préconise en séance de la manière la plus large possible, et si possible à l'unanimité, un vote favorable.
M. Philippe Marini , président . - Je voudrais souligner les efforts méritoires déployés par notre rapporteur général pour nous persuader de voter en faveur du texte qui fait l'objet de son rapport. Ces efforts sont d'autant plus méritoires qu'il y a quelques mois, avant ce qu'il a appelé, à juste titre, la « nouvelle donne » politique, les appréciations et le jugement qu'il portait sur le TSCG n'étaient pas tout à fait les mêmes. Il nous a livré une analyse Canada Dry d'un texte présenté comme nuancé et modéré, alors qu'il l'avait présenté pendant des mois et des mois comme un carcan et un gage d'austérité ! Nous ne pouvons que saluer la performance, et les qualités de souplesse de sens de l'adaptation dont elle témoigne.
En toute cordialité, je voudrais toutefois relever deux ou trois points. Vous ne nous ferez tout de même pas croire que grâce au pacte pour la croissance et l'emploi 120 milliards d'euros vont s'investir en France et avoir un impact sur la conjoncture économique de notre pays. Nous en avons déjà parlé, et vous savez bien que l'essentiel des crédits de ces fonds structurels sera affecté aux Etats qui en sont déjà bénéficiaires, comme par exemple la Roumanie et la Bulgarie, et n'aura donc pas d'effet sur la croissance française. Quelques milliards d'euros tout au plus peuvent, si le gouvernement français a des projets et les présente à temps, accélérer le rythme de l'activité dans notre pays. Je vous connais trop bien, Monsieur le rapporteur général, pour penser que vous n'avez pas la même lecture que moi !
Vous évoquez enfin, dans une approche pédagogique que je partage, le changement de référentiel, avec l'appel à la notion de solde structurel. C'est en effet l'innovation du TSCG. Elle appelle une instance neutre, susceptible de garantir le calcul de certaines grandeurs économiques.
Certains d'entre nous seront particulièrement attentifs, lors de l'examen du projet de loi organique qui découlera de ce débat, à ce qu'il s'agisse bien d'un dispositif cohérent, et à ce que le Haut conseil des finances publiques ne soit pas un ensemble vide, ni même un organe qui n'exercerait pas toutes les prérogatives qui doivent lui revenir.
En tout état de cause, nous devrons nous habituer à raisonner en termes complexes, ce qui n'est pas simple vis-à-vis de l'opinion publique. Par exemple, ce qu'on présente comme une économie dans les dépenses n'est en réalité, selon les chiffres mêmes du gouvernement, qu'un freinage dans une tendance acquise à l'accroissement !
Substituer à des données nominales des données structurelles est un facteur de complexité, qui suppose davantage de confiance envers l'Etat et les pouvoirs publics, et pas seulement dans l'enceinte parlementaire mais aussi et surtout dans le cadre de la zone euro : pour que la surveillance multilatérale prévue ait un sens, il faut que les notions soient les mêmes dans chaque Etat.
En conclusion, je ne résiste pas à la tentation de vous titiller un peu, Monsieur le rapporteur général, sur ce que vous nous dites au sujet de la France qui ne doit pas s'interdire a priori de se réclamer de la règle du TSCG, plus souple que celle prévue par le pacte de stabilité, en particulier si la croissance devait être nulle ou négative en 2013. Ceci est-il compatible avec les propos du ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, qui nous affirmait que les 3 % seraient respectés absolument, et qu'il n'était pas même question de 3,1 % ou de 3,2 % ? Monsieur le rapporteur général, seriez-vous plus laxiste que le ministre que vous soutenez ?
M. Francis Delattre . - Nous venons de vivre un grand moment ! Notre rapporteur s'adressait d'abord à ses collègues de la majorité...
M. Richard Yung . - Oh !
M. Francis Delattre . - Sur le fond, nous avons soutenu ce traité, nous le voterons. Mais en nous souvenant de toutes les attaques contre « Merkozy », nous avons tout de même quelques questions à vous poser. Où est la cohérence, si chère à M. le Premier ministre qui l'invoque à tout bout de champ ? Vous discourez sur la croissance, alors que vous ne prenez aucune mesure de réforme structurelle, ce qui nous amène tout droit à la décroissance !
M. François Patriat . - Parlez du déficit !
M. Francis Delattre . - Quelles que soient vos circonlocutions oratoires, si vous imposez réellement un point et demi de prélèvement supplémentaire par rapport au PIB, nous allons tout droit à la récession ! Alors, quand vous prétendez, avec le président de l'Assemblée et certains de vos collègues, qu'en 2014 tout ira mieux et que nous atteindrons les 3 %, alors qu'un institut prévoit dès aujourd'hui un déficit de 3,5 %, nous savons à quoi nous en tenir !
Le Haut Conseil justifie bien des accommodements. Que l'on parle de déficit structurel, de « nouveau PIB », de PIB réel ou virtuel, un fait demeure : la réalité économique n'est pas virtuelle ! Nous allons directement vers la récession. Nous allons voter un traité qui fera comprendre aux Français que la France doit devenir raisonnable, qu'elle doit mener une politique budgétaire équilibrée, pour faire en sorte que les générations futures ne soient pas accablées par une dette insupportable. J'avoue que je regrette la franchise de Mme Bricq et son honnêteté (protestations à gauche) , lorsqu'elle promettait que les 100 milliards nécessaires pour parvenir aux 3 % seraient réalisés pour 50 % par des économies et pour 50 % par la fiscalité. Ce n'est pas du tout ce que vous dites, lorsque vous parlez d'un tiers pour la fiscalité des entreprises, un tiers pour la fiscalité des ménages et un tiers pour les économies, d'autant que personne ne sait si où vous allez les faire !
M. François Patriat . - Vous ne l'avez jamais fait !
M. Francis Delattre . - Nous sommes dans le virtuel, alors que la situation exige du courage. Nous assumerons nos responsabilités et nous voterons le traité, même s'il sera difficile d'adopter à l'unanimité votre rapport en zigzag.
M. Philippe Marini , président . - Vous soulevez une difficulté réelle !
M. Roger Karoutchi . - Je n'en suis pas encore à « rendez-nous Mme Bricq ». Laissez-la exercer ses nouvelles fonctions : une expérience ministérielle est toujours utile ! Quoi qu'il en soit, je salue l'artiste, parce que l'exercice n'est pas simple !
M. Philippe Marini , président . - En effet !
M. Roger Karoutchi . - Il y a quelques mois, c'était impossible d'accepter un tel traité, puis vous changez deux virgules et trois accents et vous nous expliquez que ce serait une catastrophe pour le pays si ce texte n'était pas voté ! Il y a six mois, vous ne pouviez en aucun cas le voter, parce qu'il ne mentionnait ni l'emploi ni la croissance ; François Hollande le jugeait inacceptable et s'était engagé à le renégocier. Puis, dès lors qu'il suffit que 12 Etats de la zone euro aient ratifié ce traité pour qu'il entre en vigueur, la capacité de François Hollande de le renégocier est égale au néant. Cela devient donc une promesse électorale non tenue, mais vous vous employez à convaincre, surtout dans votre propre camp, que ce dont vous ne vouliez hier à aucun prix doit être adopté aujourd'hui. Peut-être certaines règles doivent-elles être assouplies... En réalité, la situation financière de l'Europe, de la France, est telle que, quel que soit le gouvernement, il faut réduire le déficit et revenir le plus vite possible à l'équilibre. Toute l'Europe devra aller en ce sens. J'aurais préféré entendre le Président de la République dire franchement : « les conditions budgétaires étant ce qu'elles sont, nous n'avons pas réussi à faire prendre des mesures pour l'emploi et la croissance ». Les 120 milliards ? Même le Gouvernement en parle très peu !
Ce texte est plutôt bon, à l'origine. Vous vous êtes battus pour que ne soit pas inscrite dans la Constitution la règle d'or. Qu'est-ce que cela change par rapport au fait qu'il faut tendre vers l'équilibre, que le gouvernement soit de droite ou de gauche, et trouver des solutions ?
Naturellement, nous allons voter le traité. Allons-nous voter le rapport ? Nous aurions préféré entendre M. Marc reconnaître que le traité allait dans le bon sens, qu'il n'avait été possible de le modifier qu'à la marge mais qu'il était nécessaire de l'adopter. Il n'aurait sans doute pas été voté par tout le monde à gauche et à droite, mais les gens peuvent évoluer : moi-même, j'ai fait campagne contre le traité de Maastricht ! Franchement, convenez qu'en six mois, le texte n'a guère changé ! Nous voterons donc le traité négocié par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel.
M. Philippe Marini , président . - Il semble que les difficultés se confirment.
M. Albéric de Montgolfier . - Je voterai le texte en séance, mais je m'interroge beaucoup sur le rapport... Je regrette l'absence d'examen conjoint avec la loi organique dans laquelle sera fixée, par exemple, la composition du Haut conseil. Les deux sont intimement liés. Deuxième regret, le mécanisme retenu est une usine à gaz. Il aurait été pourtant simple d'inscrire la règle d'or dans la Constitution ! Le Conseil constitutionnel ne l'impose pas, certes, mais ne l'interdit pas. Et j'ai des doutes sur la légitimité du futur Haut conseil.
Notre rapporteur général estime que le message délivré par le gouvernement depuis mai dernier a permis de lever le doute des investisseurs sur la capacité de la France à rembourser sa dette publique. La trajectoire de réduction des déficits a été définie et appliquée bien avant ! Le précédent gouvernement a engagé la réduction du déficit budgétaire, avec l'objectif des 3 % puis d'un retour à l'équilibre. En quoi le message a-t-il changé ? Les investisseurs n'ont jamais eu de doutes à propos de la France ; à aucun moment nous n'avons connu d'envolées de taux d'emprunt comme l'Espagne ou l'Italie. J'attendrai les explications du rapporteur général avant de me prononcer sur le rapport.
M. Richard Yung . - M. Delattre parle de contorsions. J'en vois aussi de votre côté. Quel tango argentin sur le vote du rapport et le vote du traité. Vous êtes à la peine pour vous en expliquer...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Pas du tout, tout est parfaitement clair.
M. Richard Yung . - Je ne vois pas ce qui vous empêche de voter le texte du rapporteur général. Les débats que nous aurons sur les perspectives européennes et sur le traité sont des débats structurants, et importants, ils engagent notre politique économique sur plusieurs années.
Nous réalisons ce que vous souhaitiez, nous entamons la réduction du déficit, sur l'origine duquel je ne m'étendrai pas. Il atteint aujourd'hui 2 000 milliards d'euros. Notre politique vise à le ramener à 4,5 % du PIB puis à 3 % ; il sera ensuite réduit de 0,75 % par an pendant quatre années. C'est une politique courageuse et difficile. Dans le même temps, nous cherchons des marges de manoeuvre, mais ce n'est pas chose facile. Monsieur le président, vous qualifiez le pacte de croissance de « petites sommes ». Beaucoup a changé depuis le sommet des 28 et 29 juin : pacte de croissance, taxe sur les transactions financières, union bancaire ; ce n'est pas rien ! J'ai entendu parler d'obligations de projet pour 3,5 milliards d'euros, de l'augmentation de capital de la BEI avec un effet de levier pour la France de 5 milliards, de la réaffectation des fonds structurels non utilisés. Certes, il ne s'agit pas d'une injection keynésienne au sens du New Deal. Mais celle-ci serait-elle possible en Europe aujourd'hui ?
Je ne vois pas en quoi une inscription de la règle d'or dans la Constitution aurait été plus simple. On n'écrit pas de chiffres dans la Constitution, ne serait-ce que parce qu'ils peuvent changer après quelques années !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Justement !
M. Richard Yung . - Je vous rappelle que la France a signé des textes bien plus contraignants, le « six pack » ou le « deux pack » en cours de négociation. Ils sont au moins aussi compliqués.
Vous appelez de vos voeux des prévisions économiques confiées à une institution neutre, crédible. Cela figure dans le « deux pack ». Nous aurons un débat sur ces sujets, mais en attendant, je soutiens le rapporteur général.
M. Thierry Foucaud . - Chacun connaît nos positions sur le sujet, et nous les défendrons en séance, mais je tenais à redire ici combien ce traité est néfaste pour la France ; c'est une erreur politique et économique. Plutôt que de s'entendre sur la meilleure solution, qui eût été le référendum, vous préférez rester dans votre entre soi et vous donnez des leçons de démocratie. Je trouve déplorables les propos que j'ai entendus ici, sachant l'état dans lequel les gouvernements de droite ont plongé la France. Ce traité, y compris dans sa version modifiée, est mauvais pour notre pays, il l'engage sur la voie de l'austérité qui n'amènera aux Françaises et aux Français que souffrances.
Le président Marini a salué les efforts méritoires du rapporteur général. Une fois n'est pas coutume, je le suis. Car j'ai connu François Marc tenant un tout autre discours que celui qu'il nous tient aujourd'hui. Les 120 milliards du pacte de croissance ne serviront ni la France, ni la croissance ! Cessons de leurrer les Français ! Le Président de la République ne tient pas les mêmes propos que le candidat de naguère et l'on est à tel point dans le double langage que notre rapporteur général lui-même a bien du mal à gérer les contradictions. Comment parler de croissance quand on sait qu'elle ne sera pas au rendez-vous, parce que l'on n'en met pas en place les instruments ?
Je voterai contre le traité, et contre les conclusions du rapporteur général.
Mme Fabienne Keller . - L'Union européenne a franchi une première étape, nous a dit le rapporteur général. En effet : ayant pris acte du changement de gouvernement, elle a, ainsi qu'elle sait le faire, bâti du compromis pour sauver la face de son nouvel interlocuteur. De fait, le pacte de croissance est emballé dans de nouveaux articles sans aucune portée juridique. Le seul qui en ait une, c'est l'article 3, relatif au pacte budgétaire.
J'admire le talent de M. Marc, qui s'est lancé dans de longues explications, mais je m'inquiète de la façon dont sera mesuré le déficit structurel : nous pourrions donner le sentiment, dangereux, de changer le thermomètre. Les acteurs économiques ne nous en évalueront pas moins à l'aune de critères robustes. Les Européens nous regardent. Je sors d'un échange avec les membres CDU-CSU de la commission des finances du Bundestag : les Allemands attendent de nous des signaux clairs. Or, je constate que ce sont les recettes fiscales qui permettent de boucler le projet de loi de finances pour 2013. Où sont les économies structurantes ? J'aurais aimé que le rapporteur général soit aussi prolixe sur cet impératif qu'il l'a été dans sa présentation. Où sont les économies réelles ?
M. Jean-Pierre Caffet . - Oui, madame Keller, l'Union européenne a réalisé un compromis. Parce qu'il existait des positions différentes. Celle du Président de la République nouvellement élu n'était pas celle qui a prévalu sous le quinquennat précédent, où le gouvernement a dépensé sans compter...
M. Philippe Marini , président . - Allons donc !
M. Jean-Pierre Caffet . - Mais oui : 600 milliards de dette en cinq ans, ce n'est pas rien. Soyons justes : en 2011, il s'est enfin rendu compte que la situation n'était plus tenable, qu'il devait faire preuve de plus de sérieux dans la gestion des finances publiques, et il a commencé à réduire le déficit structurel. Parallèlement, le président Sarkozy a aligné ses positions économiques, voire sa vision du modèle social, sur l'Allemagne - à un point que l'on n'avait jamais vu. Des meetings communs Sarkozy-Merkel ont même été envisagés !
Il est vrai qu'il est plus juste de parler aujourd'hui d'un traité complété que renégocié, mais le fait est que l'alternance en France a créé au sein de l'Union européenne une nouvelle donne, habilement construite avec nos partenaire du Sud, je pense à l'Espagne et à l'Italie. Changement ténu ? La France a eu une part prépondérante dans l'initiative de croissance. Le dossier de la taxe sur les transactions financières lui aussi a progressé.
Mme Fabienne Keller . - Vous la doublez après avoir voté contre !
M. Jean-Pierre Caffet . - Oui, madame Keller, le compromis s'est effectivement noué autour de la progression et de la réorientation de la construction européenne. Ce traité, dont je n'ai jamais été un farouche détracteur, avait été initialement pris pour apaiser les marchés financiers ; pour calmer, également, une opinion allemande extraordinairement inquiète devant le tour que prenait l'Europe avec la Grèce et le MES. Par parenthèse, le gouvernement allemand a été le seul autour de la table à la BCE à s'opposer à la proposition de Mario Draghi d'acheter de la dette sur le marché secondaire. Depuis, il y a eu des avancées. Si l'alternance n'a pas bouleversé la donne européenne, elle a contribué à la faire évoluer.
M. Philippe Marini , président . - La présentation est plus acceptable...
M. Jean-Pierre Caffet . - La règle qu'institue ce texte est, d'après moi, de bon sens : les Etats, en régime permanent, doivent être à l'équilibre structurellement, tout en s'accordant, en cas de crise, la possibilité de déficits conjoncturels. J'approuve le rapport de M. Marc et voterai pour la ratification du TSCG.
M. Philippe Marini , président . - Belle plaidoirie !
M. Vincent Delahaye . - Inutile de commenter l'habillage politique auquel recourt la majorité pour justifier ses revirements : il est particulièrement habile. Je préfère me réjouir de l'adoption de règles plus contraignantes s'imposant à des Etats dépensiers, dont le nôtre.
Ce qui me réjouit moins est la complexité du texte. Comment sera évalué le « PIB potentiel » qui se calcule sans tenir compte des « tensions sur les facteurs de production » ? Qu'est-ce donc qu'une « tension sur les facteurs de production » ? La définition de solde structurel prêtera toujours à discussion. On sera toujours tenté de recourir à des mesures conjoncturelles, hors solde structurel bien sûr... La solution était d'en rester au solde effectif pour réduire la dépense publique. Une politique d'économie n'est pas récessive pourvu qu'elle s'attaque sérieusement aux dépenses inefficaces, et nous savons qu'il y en a. Nous y aurions tous gagné.
Qui déterminera le PIB potentiel et le solde structurel ? Le Haut conseil des finances publiques, qui devra donner son avis sur l'hypothèse de croissance ? Ou laissera-t-on ce soin à la discrétion du Gouvernement ? Dans le dernier cas, j'émettrai de très vives réserves.
M. Philippe Marini , président . - L'intervention portait tout à la fois sur le traité et la loi organique.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Le Conseil constitutionnel n'a pas jugé nécessaire de réviser la Constitution, mais il ne l'interdit pas non plus ! Nous, à droite, nous nous apprêtions à le faire. Cela avait le mérite de la clarté, de la transparence et de la sincérité. Tout le contraire de ce rapport plein d'hypocrisie qui s'adresse, non pas à nous, mais à la majorité. Ah ! Certaines contorsions sont douloureuses... Je préfère l'attitude de M. Foucaud, qui ne dévie pas de sa position.
Beaucoup plus grave que l'habillage politique, l'incertitude que vous faites peser sur le respect de la parole de la France. Vous utilisez spécieusement la notion de solde structurel ; 3 %, pour autant, c'est déjà du déficit. Permettez-moi de vous le rappeler ! Depuis quelques temps, curieusement, les grands élus de gauche discutent le chiffre, M. Yung vient de le faire à l'instant. Cela en dit long sur vos intentions.
Pour convaincre vos collègues, vous prétendrez avoir obtenu des avancées. Au vrai, tout ce que vous avez gagné, c'est du flou, afin de pouvoir demain contourner nos obligations. Si vous aviez réellement voulu le dissiper, vous auriez choisi, comme nous, l'option de la révision constitutionnelle.
M. Philippe Marini , président . - Voilà une mise en jambe pour la séance publique.
M. Jean-Paul Emorine . - Il est clair que le TSCG n'a pas été renégocié ! Quant au pacte de croissance, les redéploiements de crédits bénéficieront à d'autres pays qui ont des besoins financiers plus urgents. J'aurais préféré une inscription de la règle dans la Constitution, la meilleure garantie pour nos concitoyens contre une dérive des dépenses publiques.
On trouve peu d'économies dans le projet de loi de finances 2013 : il n'est que de voir le nombre de fonctionnaires : 23 % des actifs en France, 10 % en Allemagne ! Quel retour à la croissance espérer dans ces conditions ? Le FMI, dans ses perspectives publiées aujourd'hui, prévoit pour la France une croissance de 0,1 % du PIB. C'est inquiétant pour l'avenir !
Quels que soient les discours entendus, si le texte nous convient sur le fond, il faut le voter. On peut s'abstenir en commission sur le rapport parce que l'on ne partage pas la vision du rapporteur général, mais voter en séance la ratification du traité.
M. François Marc , rapporteur . - Vous saluez chez moi des talents cachés de contorsionniste... Pourtant ma ligne politique est claire, dans le droit fil de celle que défendait, ici-même notre ancienne rapporteure générale, Nicole Bricq. Elle a fait preuve d'une très grande prudence d'interprétation : elle fut une des premières à considérer, en février 2012, qu'il pourrait ne pas y avoir d'obligation pour la France à inscrire le traité dans la Constitution, analyse confirmée depuis par le Conseil constitutionnel.
Il ressort de plusieurs interventions que ma présentation a peut-être été rapide sur certains points, sur lesquels je vais revenir.
En ce qui concerne le contexte économique et la croissance, les résultats obtenus par le Président de la République et les 120 milliards d'euros du pacte de croissance ne constituent pas un simple « habillage » ! Au contraire, ils traduisent un changement d'état d'esprit, qu'il fallait provoquer, au sein de l'Union européenne. Lorsque Mario Draghi a avancé le 25 avril le terme de « pacte de croissance », il a montré qu'il partageait notre préoccupation sur ce sujet.
De même Herman Van Rompuy, dans son pré-rapport et ses propositions, a-t-il évoqué la croissance et parlé de mutualisation des dettes, termes non innocents, qui auraient encore, il y a peu, suscité l'hostilité des Allemands. La logique keynésienne reste donc bien présente dans l'esprit de certains des dirigeants européens. De ce point de vue les engagements ont été pris et la France a contribué à cette réorientation. Les débats tenus lors de l'élection présidentielle n'auront pas été vains !
En réponse à M. Marini, qui s'étonne que l'on puisse évoquer une hypothèse de croissance nulle ou négative en 2013, je rappelle qu'il ne s'agit que d'une hypothèse de travail. Je suis persuadé que nous tiendrons l'objectif de réduction du déficit à 3 %. A cet égard le projet de budget 2013 contient de nombreuses propositions concrètes. Mais notre rôle n'est-il pas aussi d'envisager des politiques correctrices ou d'ajustement dans le cas contraire ?
Nicole Bricq était-elle plus ambitieuse que moi sur la part respective des économies de dépenses et des surcroîts de recettes ? Elle se prononçait pour le 50-50. Nous tenons la même ligne. Lors de l'examen du texte de programmation budgétaire, j'ai ainsi souligné que cet effort de 100 milliards d'euros serait équitablement partagé à l'horizon 2017 : 50 en recettes, 50 en dépenses...
M. Francis Delattre . - Aujourd'hui le rapport est de 2/3, 1/3 !
M. François Marc , rapporteur . - Dans l'immédiat, l'effet récessif d'une action sur les recettes étant moindre que celui d'une baisse des dépenses, il apparaissait légitime de commencer par une hausse des recettes, l'objectif de moyen terme étant de parvenir à un équilibre 50-50, à l'horizon de la programmation pluriannuelle. Nicole Bricq et moi-même tenons bien le même discours.
Albéric de Montgolfier m'interpelle à propos d'une formule qui le heurte, concernant les évolutions intervenues depuis mai dernier. Ma préoccupation était de constater que les marchés avaient bien réagi. Rappelez-vous, on disait alors que l'élection présidentielle aurait des effets dépressifs sur l'activité et des effets négatifs sur l'évolution du spread de taux d'intérêt... En réalité, les marchés ont été plutôt bienveillants à l'égard de la nouvelle équipe !
Nous aurons l'occasion de revenir bientôt sur les mesures structurelles. Nous verrons à ce moment où trouver les 50 milliards - ou 40 - dont nous parlons. Ce n'est pas l'objet du présent projet de loi de ratification du TSCG. Quant à l'inscription de la « règle d'or » dans la Constitution, la question a été tranchée par le Conseil constitutionnel. Je ne peux rien dire de plus. J'en viens à la question de M. Delahaye sur le rôle du Haut conseil des finances publiques. Ce conseil va...
M. Francis Delattre . - ... mutiler le Parlement !
M. François Marc , rapporteur . - ...vérifier si la trajectoire des finances publiques est respectée. Il aura sa propre appréciation du solde structurel, qui sera prise en considération par le Gouvernement. Le Haut conseil sera donc naturellement amené à faire connaître sa méthodologie - et d'ailleurs, à venir la détailler devant nous.
Le président Marini a parlé de belles plaidoiries. Je le remercie de reconnaître la bonne articulation des arguments que j'ai utilisés : il ne s'agit pas d'une navigation périlleuse entre des récifs. Je regrette de ne pouvoir satisfaire les attentes de notre collègue du groupe CRC. Je ne crois pas m'être éloigné de mes positions passées. Il s'agit de concilier la préoccupation européenne et l'ambition de croissance.
Pour finir, je vous invite à regarder l'évolution de la conjoncture de ces dernières semaines. Le FMI a formulé ce jour ou hier des appréciations qui donnent du sens à la notion de solde structurel et à la nécessité de mesures contra-cycliques qui permettent de s'affranchir d'un carcan trop rigoureux. Vous savez qui dirige le FMI actuellement : les propos que sa directrice générale tient aujourd'hui pourraient apparaître contradictoires avec sa position d'il y a quelques mois...
La situation est grave, la conjoncture se dégrade : la France se doit d'avoir une politique vertueuse. Tel est le cas et les marchés le reconnaissent.
M. Philippe Marini , président . - Un petit rappel de procédure avant que nous passions au vote : ce texte est une loi ordinaire, pas une loi de finances, c'est donc le texte de la commission qui sera débattu en séance. Mais si le texte de la commission est rejeté, c'est le texte du Gouvernement qui sera examiné. Le rapporteur général n'ayant proposé aucun amendement, les deux textes sont identiques. Autrement dit, un vote négatif sur le rapport serait sans conséquence, il n'empêcherait pas tous ceux qui le veulent de voter le texte du Gouvernement en séance publique... Je tenais à souligner cette bizarrerie de procédure...
La commission a adopté le projet de loi par 15 voix pour, après prise en compte des délégations de vote, 2 contre et 9 abstentions.