B. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES DU SÉNAT PORTE SUR LE MANQUE DE CLARTÉ DU TEXTE ET SUR D'ÉVENTUELLES ATTEINTES AU FONCTIONNEMENT DES SYSTÈMES DE SANTÉ
A l'initiative de son rapporteur Jean-Louis Lorrain, la commission des affaires européenne du Sénat a adopté à l'unanimité, le 1 er février 2012, une proposition de résolution portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive.
Elle a en effet estimé que différents problèmes se posaient du point de vue de l'application de ce principe à ce texte :
- l'intelligibilité du dispositif et son extrême complexité . Des notions mal définies, des responsabilités et procédures superposées ou mal délimitées ne permettent pas d'identifier les compétences de chacun des acteurs. A l'évidence, le manque de clarté d'un texte, lorsqu'il ne permet pas de cerner le partage des responsabilités, fait obstacle par nature au contrôle du respect du principe de subsidiarité ;
- l'introduction du principe d'accès partiel à une profession . Dans le secteur de la santé, cette mesure comporte des risques évidents, par exemple la fragmentation de l'exercice médical, ce qui pourrait porter atteinte à la continuité et à la qualité des soins et créer une confusion pour les patients. La rédaction de la mesure de sauvegarde, permettant aux Etats membres de refuser cet accès partiel, est floue et ne garantit pas, comme il serait souhaitable, la non-application de ce principe aux professions de santé ;
- le contrôle des compétences linguistiques , qui ne pourrait désormais intervenir qu'après la décision de reconnaissance des qualifications professionnelles, ce qui serait contraire à l'impératif de sécurité des patients.
La commission des affaires européennes a globalement jugé que, sur ces points au moins, la révision des principes de libre circulation contenue dans la proposition de directive pourrait se faire au détriment du fonctionnement des systèmes de santé nationaux et outrepasser les compétences de l'Union européenne.
C. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES APPROUVE LES OBJECTIONS SOULEVÉES ET LES COMPLÈTE
1. La commission souscrit pleinement aux objections soulevées par la proposition de résolution
? Le manque de clarté du texte de la Commission européenne est criant :
- le champ des professions concernées est - volontairement ? - laissé dans le flou. Ceci peut poser des difficultés importantes pour les professions de santé qui ne sont pas aujourd'hui bénéficiaires d'une reconnaissance automatique des titres de formation ;
- on ne sait ni sur quelles professions la carte professionnelle européenne s'appliquera ni de quelle manière. L'exposé des motifs évoque « une demande émanant des membres de la profession », mais nulle trace de cette référence dans le dispositif juridique ; en outre, de quels « membres » s'agit-il ? Exercent-ils dans un seul ou dans plusieurs pays ? Plus loin dans le même exposé des motifs, on entrevoit un champ potentiellement très vaste : « une carte professionnelle européenne est introduite pour une profession spécifique, sur demande d' un professionnel »...
? L' accès partiel pose naturellement des questions pratiques quasiment insolubles. Les compétences des sages-femmes, mais aussi celles des dentistes, varient selon les Etats membres de manière sensible : quelle sera l'information fournie au patient, plus largement au consommateur ? Qui exercera, dans le cadre d'une organisation précise du système de soins, la partie des compétences non réalisable par le professionnel installé ?
En termes de subsidiarité, la rédaction du nouvel article 4 septies de la directive est complexe et peu claire : parmi les deux conditions posées, l'une prévoit que l'activité professionnelle puisse objectivement être séparée d'autres activités relevant de la profession réglementée dans l'Etat d'accueil, mais l'alinéa suivant précise qu'une activité est considérée comme séparable si elle est exercée comme activité autonome dans l'Etat d'origine, ce qui est, presque par définition, le cas...
In fine , le respect du principe de subsidiarité s'oppose bien, en l'état, à l'introduction d'un accès partiel aux professions réglementées.
? Le contrôle des compétences linguistiques soulève le même type de difficultés. La rédaction de la proposition est obscure et la possibilité, encadrée, de procéder à de telles contrôles est porteuse de risque pour la sécurité des patients et le système de santé.
2. D'autres éléments pourraient poser des difficultés en termes de subsidiarité
? Les stages rémunérés
La proposition de directive élargit le champ de la directive de 2005 aux « stages rémunérés » et à leur reconnaissance par les Etats membres. Ces stages sont définis comme « l'exercice d'une activité rémunérée et encadrée, dans la perspective d'accéder à une profession réglementée à la suite d'un examen ». Outre quelques ambiguïtés là encore dans la rédaction, cette insertion dans une directive sur la reconnaissance des qualifications professionnelles pose la question du lien avec la politique éducative, qui reste pleinement du ressort des Etats membres . Ces stages incluent-ils ceux qui sont effectués durant un cursus de formation ? Pourraient-ils par exemple intégrer les stages des internes en médecine ou ceux réalisés par les étudiants des autres professions médicales ?
Pourtant, l'article 165 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne précise :
« L'Union contribue au développement d'une éducation de qualité en encourageant la coopération entre les Etats membres et, si nécessaire, en s'appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des Etats membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique ». Pour cela, l'Union européenne « adopte des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires ».
Votre commission a donc ajouté un paragraphe à la proposition de résolution pour relever que, contrairement à l'article 165 du traité, le texte de la Commission européenne est susceptible d'entraîner une harmonisation de certaines dispositions législatives ou réglementaires en matière d'éducation, ce qui serait également contraire au respect du principe de subsidiarité .
? L'application du principe de proportionnalité, partie prenante de la subsidiarité
Certaines dispositions de la proposition excèdent manifestement la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif attendu et ne respectent donc pas le principe de proportionnalité , qui constitue un autre volet du principe de subsidiarité : selon l'article 5 du traité sur l'Union européenne, « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ». Avant l'adoption du traité de Lisbonne, ce principe avait été dégagé par la Cour de justice de l'Union européenne 11 ( * ) .
Il en est ainsi de l'article 59 de la proposition, intitulé « Transparence », qui crée une obligation pour les Etats membres de notifier à la Commission européenne la liste des professions réglementées et de justifier leur existence. Ceux-ci devront également fournir des informations concernant les exigences qu'ils envisagent de maintenir ou qu'ils ont introduites. Tous les deux ans, ils devront présenter un rapport sur les exigences supprimées ou assouplies.
Or, la directive s'applique à environ huit cents professions réglementées dans l'ensemble des Etats membres, dont 25 % qui ne le sont que dans un seul pays. En France, par exemple, environ cent vingt professions sont réglementées.
Il est également de même pour les articles 21 bis et 22 de la proposition :
- les Etats notifieront à la Commission européenne toute disposition qu'ils adopteront en matière de délivrance des titres de formation pour les professions qui bénéficient d'une reconnaissance automatique, notamment les professions médicales. Cette notification devra être accompagnée d'un rapport démontrant que les titres de formation notifiés sont conformes aux exigences de la directive ;
- les Etats devront également présenter, tous les cinq ans, à la Commission et à leurs partenaires des rapports publics sur leurs procédures de formation continue relatives aux médecins, infirmiers, dentistes, sages-femmes et pharmaciens.
Votre commission demande le respect du principe de proportionnalité, qui est une partie intégrante du principe de subsidiarité.
? Les actes délégués
Selon l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, un acte législatif, tel que la présente proposition de directive, peut déléguer à la Commission européenne le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif . Le Parlement européen ou le Conseil peut bien décider de révoquer la délégation et l'acte délégué ne peut entrer en vigueur que si, dans un délai fixé, le Parlement ou le Conseil n'exprime pas d'objections ; toutefois, ces décisions doivent être adoptées à la majorité des membres qui composent le Parlement européen ou à la majorité qualifiée du Conseil. De ce fait, le contrôle des autres institutions et des Etats membres est faible.
Or, la Commission européenne a multiplié dans son texte les possibilités d'adopter des actes délégués ; qui plus est, la rédaction de ces délégations ne permet pas d'en mesurer réellement la portée réelle : elle pourra par exemple préciser la connaissance des sciences, les matières et les pratiques cliniques ou l'expérience clinique adéquate au sein de la formation médicale de base, son idée étant d'accompagner le progrès scientifique et technologique ; la même mesure est déclinée pour les formations d'infirmier, de sage-femme, de dentiste et de pharmacien.
Ces actes sont au coeur de l'application du principe de subsidiarité et, là encore, le manque de clarté dans la délégation ne peut qu'entacher le texte d'irrespect de ce principe .
? Le cadre commun de formation et l'épreuve commune de formation
La proposition de directive prévoit ces deux dispositifs nouveaux pour introduire une plus grande automaticité dans la reconnaissance des qualifications à partir du moment où un tiers des Etats membres le souhaitent. Or, la rédaction de ces deux articles est peu claire ; ils pourraient contraindre un Etat à participer à un processus de reconnaissance mutuelle de contenu de formation qu'il ne souhaite pas. La mesure pourrait aussi s'appliquer à des professions de santé non réglementées par la directive, par exemple aux ostéopathes, chiropracteurs ou psychothérapeutes.
*
Une meilleure intégration européenne et une plus grande mobilité des travailleurs ne peuvent se réaliser correctement que dans des conditions de confiance et de clarté. L'objectif poursuivi par la proposition de directive ne peut donc être réalisé en l'état même du texte adopté par la Commission européenne, trop flou et porteur de risques pour les systèmes de santé.
C'est pourquoi la commission des affaires sociales approuve, à l'unanimité, la proposition de résolution présentée par la commission des affaires européennes et qu'elle a modifiée pour la compléter.
Pour autant, le travail d'examen de la proposition de directive ne saurait s'arrêter à cet instant : il sera indispensable de suivre avec attention les discussions entre le Parlement européen et le Conseil à son sujet. Les questions de fond soulevées par la proposition de la Commission devront être étudiées avec vigilance dans les prochains mois, dans le cadre cette fois de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet au Parlement de faire connaître au Gouvernement sa position sur l'état d'avancement des négociations au niveau européen.
* 11 Arrêt de la Cour de justice des communautés européennes du 10 décembre 2002, British American Tobacco et Imperial Tobacco (C-491/01) : « Il convient de constater, en second lieu, que l'intensité de l'action entreprise par la Communauté en l'espèce a également respecté les exigences du principe de subsidiarité en ce qu'elle n'a pas, ainsi que cela ressort des points 122 à 141 du présent arrêt, excédé la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser ».