EXAMEN EN COMMISSION
mercredi 25 et jeudi 26 janvier 2012
La commission débute l'examen du rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines (procédure accélérée engagée).
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous allons entendre le rapport, et nous examinerons les amendements de Mme Borvo Cohen-Seat demain matin, sachant que le texte passe en séance mardi 31.
M. Patrice Gélard . - Nous ne pouvons examiner un texte en huit jours !
M. Jean-Pierre Sueur , président . - J'en ai fait la remarque à M. Ollier, ainsi qu'au Premier ministre, mais le gouvernement, qui veut faire adopter ses textes avant la fin de la session, nous oppose une fin de non-recevoir.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure . - J'ai commencé mes auditions alors que le texte était en discussion à l'Assemblée nationale : j'ai ainsi entendu 44 acteurs de l'exécution des peines, des représentants de l'administration pénitentiaire, ainsi que des membres du cabinet du Garde des sceaux.
Je remarque en premier lieu que les dispositions les plus importantes figurent dans le rapport annexé, les articles eux-mêmes ne contenant que des dispositions techniques ou circonstancielles. Au terme d'une décennie de bouleversements de notre procédure pénale - six textes sur la récidive depuis 2005 -, l'inventivité commence manifestement à se tarir... Mais le Gouvernement ne renonce pas à légiférer. Conséquence : les acteurs de la chaîne pénale peinent à maîtriser une procédure de plus en plus complexe.
Le principal objet du projet de loi, contenu dans l'annexe, est le nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80 000 places. Cet objectif est en contradiction flagrante avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui avait pour priorité affirmée l'aménagement des peines de prison.
Enfin, on nous demande d'examiner ce texte, aux conséquences potentiellement très coûteuses, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures.
Je proposerai à la commission de rester fidèle à l'esprit dans lequel elle a examiné la loi pénitentiaire, qu'elle avait profondément modifiée à l'initiative notamment de Jean-René Lecerf. Je vous proposerai dans mes amendements de supprimer les dispositions qui la contredisent et de favoriser la réinsertion, meilleur moyen de lutter contre la récidive.
Le rapport annexé traite, dans sa première partie, de l'accroissement et de la diversification du parc pénitentiaire et de l'amélioration des décisions de justice. En 2013, à l'issue du programme « 13 200 places » lancé en 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61 200 places. Comme l'avait indiqué Mme Dati lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30% des cellules du programme seront doubles. Cette proportion est conforme au principe de l'encellulement individuel, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable - objectif réaliste sachant que la loi pénitentiaire donne la priorité à l'aménagement des peines.
Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, un nouveau programme immobilier afin de porter le nombre de places à 70 400. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire serait portée à 80 000 d'ici 2017. S'il est légitime d'améliorer les conditions de détention, le nombre de détenus écroués atteint 65 262 au 1er décembre 2011... Ces nouvelles constructions risquent de nourrir le cercle vicieux entre accroissement du nombre de détenus et augmentation des capacités d'accueil, pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale.
Le projet de programmation s'efforce de justifier la cible des 80 000 en invoquant, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Il part du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution serait lié à l'insuffisance du nombre de places en prison, un postulat très contestable. Au 30 juin 2011, sur un « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution évalué à 85 600, 95 % des peines sont aménageables.
Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée. Il s'agit non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution, transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement. Cette mise à exécution prend du temps. Le nombre de peines en attente d'exécution ne signifie pas que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération », comme l'affirme l'étude d'impact. Si, du reste, tel était le cas, ces peines d'emprisonnement ferme pourraient être exécutées, les maisons d'arrêt n'étant soumises à aucun numerus clausus. Les retards dans l'exécution des peines sont sans lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire.
Le projet de loi de programmation prévoit de créer 209 équivalents temps plein, dont 120 emplois de magistrats et 89 de greffiers, et de généraliser les bureaux d'exécution des peines - mesures dont on peut espérer qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement. Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe ne démontrent que la construction de places de prison lèvera un obstacle à la résorption du « stock » de peines en attente d'exécution. Le principal argument du gouvernement repose sur des projections de l'évolution du nombre de détenus.
Selon l'annexe du projet de loi « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Or, elles se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire. Le gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres données de référence, comme celle des entrées en détention (+ 0,48 % par an), auraient abouti à des résultats différents.
En outre, la période choisie (2003-2011) introduit un biais supplémentaire. En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.
L'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe : 96 détenus pour 100 000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation ne manque pas de surprendre : le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.
Le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale ou encore la longueur des peines prononcées comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.
L'exemple allemand, souvent invoqué, semble négligé ici. Ainsi, du 1er septembre 2001 au 1er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne a baissé de 6,9 %, et le taux de détention est passé de 96 à 89 pour 100 000 habitants tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France augmentait de 31 % et le taux de détention de 77 à 96 pour 100 000.
Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération, contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations retenues dans le cadre de ce programme sont également à rebours des choix du législateur en 2009.
En premier lieu, le projet de loi prévoit de « densifier » le nouveau programme immobilier. Ainsi, la capacité moyenne des établissements serait portée de 532 à 650 places. La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 », qui avaient souligné les limites d'établissements surdimensionnés, et encore moins du constat et des préconisations du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue, pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive.
En second lieu, la loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines. Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement.
Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité : les « établissements à sécurité renforcée », « à sécurité intermédiaire », « à sécurité adaptée » et enfin les « établissements à sécurité allégée ». Les formulations retenues restent peu explicites et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.
Pourquoi regrouper dans une même structure les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses avec le risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.
Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux pourtant indispensables pour une bonne réinsertion.
L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». A la veille des élections, le gouvernement engage donc le pays dans des choix budgétaires sur le long terme.
Le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards en crédits d'investissement et de 114,6 millions en dépenses de personnel. Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement avait été évalué à plus de 5,8 milliards. Ces écarts s'expliquent sans doute par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique.
Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire, soit 71,10 euros, doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté - 47,81 euros -, du placement extérieur - 40 euros versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée - et du placement sous surveillance électronique - 5,40 euros.
De plus, sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt-et-un devraient être construits en partenariat public-privé. Les autres structures, en particulier pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation, comme le programme précédent.
Or, comme l'observe la Cour des comptes, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans les années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ». Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.
Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers et la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures. Cette politique interdirait tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation. Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.
Ainsi, les services d'insertion et de probation ne bénéficient que de mesures d'une portée très limitée. En effet, les difficultés récurrentes des services d'insertion et de probation sont mises sur le compte de l'inadéquation des méthodes et de l'organisation des services, et non des moyens humains. Aucun des acteurs de la chaîne pénale ne peut adhérer à cette analyse.
L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires. Dans certains pays, le nombre de dossiers suivis est bien inférieur : 25 en Suède et 40 au Canada. Ces objectifs ont été oubliés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » ont été très modestes entre 2009 et 2011. Au 1er janvier 2011, 2 716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par conseiller.
J'en viens aux mesures du projet de loi concernant la justice pénale des mineurs.
Le Gouvernement nous propose de modifier pour la septième fois depuis 2007 les dispositions organisant la justice pénale des mineurs. Au-delà des atteintes répétées aux principes fondamentaux de l'ordonnance du 2 février 1945 - primauté de l'éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge, spécificité de la procédure -, il s'agit probablement de cacher la forte diminution des moyens alloués à la PJJ depuis 2008, alors même que le nombre de mineurs qui lui sont confiés ne cesse d'augmenter. A cet égard, on peut prendre acte avec une relative satisfaction du projet du Gouvernement tendant à affecter 120 nouveaux postes d'éducateurs aux services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Cet effort reste pourtant insuffisant.
Pour l'essentiel, le projet de loi de programmation reprend des objectifs déjà annoncés l'année dernière par le Gouvernement, tendant notamment à augmenter le nombre de places en centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement. Nous avons déjà débattu de ce sujet lors du budget. Cette orientation est préoccupante, car elle appauvrira l'éventail de réponses pénales dont disposent les juges des enfants. Comme le rappelaient nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet dans leur rapport d'information, les CEF doivent continuer à n'accueillir que des mineurs fortement ancrés dans la délinquance, en alternative à l'incarcération ; ils ne peuvent devenir la seule solution éducative pour tous les mineurs confiés à la PJJ.
Certes, il est prévu de renforcer 25 nouveaux CEF en « santé mentale » grâce à la création de 37,5 ETPT d'infirmiers psychiatriques et de vacations de médecins psychiatres. Toutefois, cet engagement n'est pas à la hauteur des enjeux, au regard de l'insuffisance criante de structures adaptées pour prendre en charge les mineurs présentant des troubles du comportement. Dans leur rapport d'information, MM. Pillet et Peyronnet avaient pointé le manque de places en instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques (ITEP).
En conclusion, les choix du Gouvernement soulèvent quatre séries d'objections :
La réalisation d'un parc pénitentiaire de 80 000 places traduit la priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté du législateur de 2009 ; elle préjuge des législations et des politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs.
La mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire.
En troisième lieu, le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé reporte le poids de la dépense sur le moyen terme. Il conduit au paiement de loyers sur de longues périodes, rigidifiant le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement.
Enfin, la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation. Or, les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître. La priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint aboutira à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.
Je vous proposerai donc demain de modifier ce projet de loi afin notamment de mieux lutter contre la récidive. Enfin, je vous proposerai d'adopter le titre III sur la confiscation des biens des personnes condamnées qui ne pose pas de problème particulier.
M. Jean-Pierre Sueur , président. - Merci pour ce remarquable rapport. Votre intervention sera sur table demain à 8 heures de manière à ce que nos collègues qui n'ont pas pu rester ce matin puissent en prendre connaissance. Je vous propose de donner la parole à M. Lecerf, qui ne pourra être présent demain matin lors de la reprise de l'examen de ce projet par la commission.
M. Jean-René Lecerf . - Je souhaite remercier Mme. Borvo Cohen-Seat pour la qualité de son travail. Je suis d'accord avec elle sur de nombreux points. Comme elle l'a dit, la compatibilité de ce texte avec la loi pénitentiaire n'est pas évidente. L'accroissement du parc pénitentiaire va à l'encontre de notre volonté de développer les alternatives à l'incarcération et les aménagements de peine : nous en avions en effet fait la pierre angulaire de la loi pénitentiaire. De même, comme elle l'a dit, une peine aménagée est une peine exécutée. L'aménagement n'est pas un cadeau, bien au contraire. Il est d'ailleurs de nombreux détenus qui le refusent.
On nous rappelle sans cesse le nombre de peines non exécutées : 85 000 à l'heure actuelle. Mais de quoi parle-t-on ? La moitié de ces peines en attente d'exécution sont égales ou inférieures à trois mois. Quelle est la signification d'une peine de trois mois ? En outre, ces peines ne sont pas inexécutées mais en cours d'aménagement.
Ce programme aura des conséquences financières extrêmement lourdes : chaque cellule coûte de 100 à 150 000 euros. Les investissements oscilleront donc entre 3 et 4,5 milliards. Ensuite, il faudra recruter des personnels supplémentaires : 6 000 d'après les données dont nous disposons. Face à ces données, les créations de postes qu'on nous annonce pour les agents d'insertion et de probation - 88 - apparaissent dérisoires, d'autant que la loi pénitentiaire évoquait 1 000 postes supplémentaires d'insertion et de probation. Nous en sommes loin ! Aurons-nous la possibilité de construire des places de prison supplémentaires, d'embaucher du personnel de surveillance et de recruter des agents de probation et de réinsertion ? Poser la question, c'est déjà y répondre.
Ce faisant, nous risquons de condamner la politique d'aménagement des peines qui a été mise en place. Ainsi, la réussite du bracelet électronique est-elle compromise, car il ne s'agit que d'un outil. Pour que l'expérience se révèle fructueuse, il faut du personnel pour trouver aux condamnés un logement, un travail, pour les accompagner dans leur réinsertion. Par manque de crédits, nous allons vers des taux de récidive en hausse et on nous dira que c'est à cause du bracelet !
Ce texte comporte néanmoins des dispositions intéressantes, notamment sur l'évaluation pluridisciplinaire qui permet de lutter efficacement contre la récidive. Une personne entendue pendant une heure par un psychiatre peut toujours le manipuler. L'observation pendant six semaines de cette même personne permettra de se faire un avis bien plus précis. Lors de l'examen du projet de loi sur la rétention de sureté dont j'étais le rapporteur, le Sénat avait souhaité développer cette évaluation.
Pour le reste, je n'ai pas de critiques à formuler par rapport à ce qu'a dit Mme le rapporteur.
Mme Corinne Bouchoux . - Pourrons-nous disposer de l'intervention de M. Lecerf demain matin ?
M. Jean-Pierre Sueur , président. - Le compte rendu de nos travaux figurera dans le rapport qui sera disponible dans les délais habituels.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - La séance publique permettra à chacun de s'exprimer.
Je remercie M. Lecerf pour ses propos. Je n'ai pas souhaité déposer de motion sur ce texte afin que vive le débat.
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La commission poursuit, le jeudi 26 janvier, l'examen du rapport de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 264 (2011-2012) de programmation relatif à l'exécution des peines.
M. Jean-Pierre Sueur , président . - Nous reprenons l'examen de la loi de programmation que nous avons dû interrompre hier, faute de temps. Pour ceux qui nous rejoignent ce matin, ils trouveront sur table l'intervention initiale présentée hier par notre rapporteure.
Mme Virginie Klès . - Nous partageons entièrement les observations de notre rapporteure : la politique d'incarcération sous-tendue par ce texte, la faiblesse de l'étude d'impact, le choix de recourir largement aux partenariats public-privé, ce qui va grever durablement le budget du ministère de la Justice, le recours à une loi de programmation en fin de mandat, l'absence de concertation avec les professionnels, le recours à la procédure accélérée, d'autant plus gênant ici que nous sommes dans une loi de programmation, auxquels il faut enfin ajouter l'introduction à l'Assemblée nationale d'un certain nombre de cavaliers législatifs, sont autant d'éléments qui nous conduisent à être très opposés à ce texte.
Mme Éliane Assassi . - L'origine de ce projet de loi est connue : il s'agit du rapport de M. Eric Ciotti sur l'exécution des peines et du discours que le Président de la République a prononcé à Réau. Ni l'un ni l'autre ne sont des gages de pertinence et d'ambition pour la mise en oeuvre d'une véritable politique pénitentiaire. Ce texte soulève un certain nombre de critiques au sein du monde de la Justice.
Sur le fond, je partage les remarques de notre rapporteure : ce projet de loi ne correspond nullement à la conception que nous nous faisons de la Justice. Les syndicats de magistrats et d'éducateurs y sont également très opposés. Le projet de construction de nouvelles places de prison traduit un choix du Gouvernement au détriment de moyens supplémentaires pour l'administration pénitentiaire ; il s'avèrera, par ailleurs, totalement inefficace sur le plan de la lutte contre la récidive. L'augmentation de la contenance des établissements pénitentiaires ne peut, en outre, qu'accroître les dysfonctionnements et engendrer davantage de violence.
En ce qui concerne le projet de construction d'établissements pour courtes peines, le Président de la République a lui-même admis que certains délinquants ne présentaient pas de dangerosité particulière : pourquoi, dans ces conditions, ne pas leur permettre d'exécuter leur peine en milieu ouvert ?
La Chancellerie n'a pas les moyens de répondre aux besoins d'aujourd'hui. En matière de récidive, il faut arrêter de modifier la loi aussi souvent, et affecter les moyens nécessaires aux services qui en ont besoin.
Enfin, nous sommes opposés au développement des centres éducatifs fermés.
Mme Corinne Bouchoux . - Je suis moi aussi en total accord avec les conclusions de notre rapporteure. Nous sommes ici face à un projet de loi communicationnel, cosmétique, de pur affichage et dépourvu des moyens nécessaires. Rappelons-nous également les critiques formulées par Philippe Seguin, alors président de la Cour des comptes, à l'encontre des partenariats public-privé... Il est extrêmement ennuyeux de devoir examiner ce projet de loi de programmation, qui engage la politique pénitentiaire pour les cinq ans à venir, à quelques semaines des échéances électorales. Ce texte est enfin totalement dépourvu d'ambition en ce qui concerne l'accompagnement à la sortie, la prévention et les mineurs. Nous sommes très critiques à l'encontre de ce texte et soutiendrons une grande partie des amendements de notre rapporteure.
Mme Catherine Tasca . - Notre rapporteure a raison de s'inscrire dans la ligne du travail réalisé par notre collègue Jean-René Lecerf sur la loi pénitentiaire : elle montre ainsi que la position de notre commission des lois n'est pas définie par des lignes partisanes. Il est choquant d'engager une loi de programmation à la fin du mandat présidentiel : le Parlement ne peut pas accepter de fixer de tels engagements en fin de législature. Ce projet de loi est une provocation : il engage durablement le budget du ministère de la Justice alors que, dans le même temps, le Gouvernement s'efforce d'imposer l'inscription de la « règle d'or » dans la Constitution...
Sur la justice des mineurs, notre commission des lois doit absolument insister sur le fait que celle-ci est devenue un véritable « chemin de croix » sous l'effet de l'accumulation de réformes successives : la délinquance des mineurs, dont nous n'avons jamais minoré la gravité, est mise en avant constamment par ce Gouvernement, tandis que les lois successives ne font que rendre de plus en plus difficile le travail des éducateurs et des juges des enfants.
M. Alain Anziani . - Deux ans après l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, nous ne pouvons que faire part de notre déception : tous les textes d'application prévus n'ont pas encore été publiés, si bien que la loi n'est que partiellement appliquée, d'autant que les moyens manquent de façon flagrante. La pauvreté augmente en prison, comme l'a récemment souligné l'Observatoire international des prisons ; seul un détenu sur onze a accès à une formation professionnelle. Contrairement à ce que nous avions souhaité, force est de constater que la prison n'est toujours pas tournée vers la réinsertion des détenus.
M. Christophe Béchu . - Loi « communicationnelle », « d'affichage », « cosmétique »... : vu la violence des arguments avancés par nos collègues de la majorité, je suis surpris que notre rapporteure n'ait pas proposé d'opposer à ce texte une motion de procédure !
Mme Esther Benbassa . - Nous regrettons la multiplication des lois punitives, notamment contre les mineurs délinquants : elles sont le signe d'une société vieillissante, d'une société qui refuse de miser sur ses jeunes et sur leur formation. Une société d'avenir devrait s'ouvrir sur l'espoir, plutôt que de multiplier les textes comme celui que nous examinons aujourd'hui.
M. Pierre-Yves Collombat . - Par définition, une loi de programmation est un acte de foi en l'avenir, notamment dans celui de nos finances... J'observe avec inquiétude que le Gouvernement se fixe un objectif de 96 000 personnes écrouées en 2017, alors qu'elles n'étaient que 61 000 en début de mandat : évoluons-nous vers un système « à l'américaine » ? Ce n'est pas le signe d'un avenir souriant... !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure . - Je partage la plupart des commentaires qui viennent d'être faits. Je rappelle à M. Béchu que j'ai choisi d'être fidèle à la loi pénitentiaire et au travail du Sénat en faveur de l'amélioration des droits des détenus : c'est pourquoi j'ai adopté une démarche constructive et n'ai pas souhaité vous proposer d'opposer une motion à ce projet de loi. En outre, j'ai reçu une quarantaine de personnes intervenant à un titre ou un autre dans la chaîne pénale : tous sont demandeurs de moyens supplémentaires pour leur permettre d'accomplir leurs missions. Aussi, si les engagements pris par le Gouvernement dans cette loi de programmation ne sont pas à la hauteur des enjeux, nous pouvons manifester que nous sommes favorables à l'augmentation de moyens prévue. Toutefois, je rejoins la plupart des intervenants pour considérer que ce texte est inacceptable, sur le fond comme sur la forme, et inopportun.
Examen des amendements
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 53 modifie profondément l'annexe : il vise à rappeler les principes posés par la loi pénitentiaire et à supprimer les dispositions du rapport annexé qui les contredisent. En ce qui concerne les mineurs, il permet également de tenir compte des réticences que nous avons exprimées, à plusieurs reprises, sur l'extension du nombre de centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement.
L'amendement n° 53 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 54.
Mme Éliane Assassi . - L'amendement n° 52 répond aux lourdes conséquences que le projet de loi aurait, en l'état, sur le maintien des liens familiaux qui sont, pour le détenu, un facteur essentiel de réinsertion sociale et, pour les familles, un facteur potentiel de charges financières parfois insupportables.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Je suis favorable à l'esprit de cet amendement, mais il devrait être rectifié pour supprimer toute référence à un décret en Conseil d'État, car cet élément ne peut figurer dans le rapport annexé.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je soutiens très fortement l'amendement n° 52. Dans mon département, Mayotte, nous ne disposons que d'une maison d'arrêt, qui est surpeuplée ; or, quand celle-ci ne peut plus accueillir les détenus, ils sont envoyés à La Réunion, à plus de 2 000 km de Mayotte, avec des billets d'avion parmi les plus chers du monde ! Rien n'est prévu pour les familles confrontées à cette situation. Il convient de tenir compte des plus défavorisés.
Mme Catherine Troendle . - Certes, nous devons tenir compte de la situation des détenus éloignés ; mais pourquoi ne pas également instaurer une prise en charge des frais de déplacement des familles de malades qui sont traités dans des centres spécifiques ? Je constate également que l'amendement de Mme Assassi est générateur de charges pour l'État : il me semble donc irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Je propose à Mme Assassi de supprimer le deuxième alinéa de son amendement et d'insérer le reste du dispositif dans le nouveau chapitre que nous avons créé dans l'annexe pour garantir la mise en oeuvre des droits des détenus : il s'agirait donc d'un sous-amendement à l'amendement n° 53. En réponse à Mme Troendle, je précise que les amendements que j'ai déposés suppriment nombre d'engagements coûteux qui ont été pris, avec légèreté, par le Gouvernement, et que ce dispositif de prise en charge par l'État des frais de déplacement des familles n'a rien d'inédit.
L'amendement n°52 est adopté ainsi modifié.
En conséquence, les amendements n°s 31, 32, 33, 1, 2, 34, 35, 36, 3 et 35 sont considérés comme satisfaits.
L'amendement n° 4 est adopté.
Les amendements n° 37, 5, 38, 6, 7, 8, 39, 9, 10 et 11 sont considérés comme satisfaits.
L'amendement n° 41 rectifié est adopté.
Les amendements n° 40, 12 et 13 sont considérés comme satisfaits.
Mme Virginie Klès .- L'amendement n° 14 propose de supprimer les alinéas de l'annexe prévoyant qu'en cas de décision exécutoire d'une juridiction pour mineurs, il est remis au mineur et à ses représentants légaux présents, un avis de convocation à comparaître, dans un délai de cinq jours ouvrables devant la protection judiciaire de la jeunesse, pour la mise en oeuvre de la décision. Il s'agit d'une mesure « d'affichage » : en effet, rien ne sert que le mineur condamné soit convoqué dans un délai de cinq jours devant la protection judiciaire de la jeunesse, si la mesure n'est pas mise en oeuvre rapidement. Par ailleurs, c'est un amendement de coordination avec notre amendement de suppression à l'article 9.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Sur cette question de la diminution des délais de prise en charge des mineurs délinquants par la protection judiciaire de la jeunesse, il me semble que deux aspects doivent être distingués :
- d'une part, l'article 9 du projet de loi, qui inscrit dans l'ordonnance du 2 février 1945 un objectif de convocation du mineur délinquant devant la protection judiciaire de la jeunesse dans les cinq jours suivant l'audience : sur ce point, je rejoins totalement les auteurs de cet amendement et je proposerai également la suppression de l'article 9, qui est une mesure d'affichage ;
- d'autre part, l'engagement du Gouvernement de créer 120 postes d'éducateurs et d'affecter ces postes dans les services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Il me semble que sur ce point, au contraire, il convient de « sécuriser » cet engagement du Gouvernement, qui va à rebours des diminutions de postes et de moyens auxquelles la protection judiciaire de la jeunesse a été confrontée depuis 2008, et de maintenir la partie de l'annexe s'engageant sur ces recrutements supplémentaires.
Mme Virginie Klès . - Je retire cet amendement et en déposerai un nouveau sur la base des commentaires de notre rapporteur.
L'amendement n° 14 est retiré.
L'amendement n° 15 est considéré comme satisfait.
L'article 1er ainsi modifié est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Mon amendement n°55 vise à supprimer l'article 2 qui comporte deux dispositions :
- d'une part, il étend le champ des marchés de conception-réalisation à l'exploitation et la maintenance des établissements pénitentiaires construits dans ce cadre ;
- d'autre part, il ouvre la possibilité de recourir à la procédure du dialogue compétitif pour passer ces marchés de conception-réalisation.
En élargissant le champ des marchés de conception-réalisation aux prestations d'exploitation et de maintenance, le nouveau dispositif proposé par le présent projet de loi permettrait à l'État de bénéficier de certains avantages des contrats de partenariat public-privé, notamment un transfert des charges d'exploitation et d'entretien vers le cocontractant, sans lui imposer pour autant de respecter les exigences rappelées par le Conseil constitutionnel pour la passation d'un tel contrat.
Cette modification repose cependant sur le postulat d'un surcoût de la gestion publique qui ne semble guère être démontré. Comme le relève la Cour des Comptes, « outre le fait que le « tout public » est potentiellement aussi efficace, rien n'établit que le privé soit « moins cher », et cela notamment en raison de l'apparente incapacité de l'administration pénitentiaire à mesurer précisément et à comparer ses coûts. De fait, l'affirmation d'un surcoût de la gestion publique ne résiste pas à l'examen. En effet, à périmètre comparable, la gestion publique semble moins onéreuse ».
L'étude d'impact n'apporte pas de précisions chiffrées sur l'avantage comparatif de la gestion privée en matière d'exploitation et de maintenance.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- Je soutiens fortement cet amendement. Notre commission pourra, dans l'avenir, travailler sur le bilan des procédures des partenariats publics-privés. Je suis certain que nos conclusions rendront hommage à M. Philippe Seguin, et à ses conclusions sur le sujet qu'il avait exposées à l'occasion de la présentation de son dernier rapport devant la Haute Assemblée.
Les amendements de suppression n°s 55, 16 et 42 sont adoptés.
L'article 2 est ainsi supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'article 3 vise à reconduire jusqu'au 31 décembre 2016 la faculté, ouverte par la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, de recourir à la procédure accélérée d'expropriation pour cause d'utilité publique pour la construction d'établissements pénitentiaires.
Selon l'étude d'impact, « vingt-trois projets sont en cours d'étude ou de réalisation. Ces établissements devront être localisés dans des zones très urbanisées ». L'administration pénitentiaire ne dispose guère de réserve foncière préalable pour l'implantation de ces nouvelles structures. Mais tel était le cas lors de la réalisation du programme « 13.200 » places et néanmoins, l'État n'a jamais fait usage de la procédure d'extrême d'urgence. L'intérêt de ce dispositif très dérogatoire peut laisser perplexe.
Par cohérence avec l'opposition à l'accroissement du parc pénitentiaire prévu par l'annexe du présent projet de loi, l'amendement 56 propose de supprimer cet article.
Les amendements de suppression n°s 56, 17 et 43 sont adoptés.
L'article 3 est ainsi supprimé.
Articles additionnels avant l'article 4
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Mon amendement n° 57 s'inscrit dans le prolongement de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. En effet, l'article 132-24 du code pénal issu de la loi pénitentiaire pose deux principes fondamentaux :
- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;
- lorsqu'une telle plainte est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine.
La disposition proposée marque une avancée supplémentaire : dans tous les cas, une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée égale ou inférieure à trois mois devrait faire l'objet d'un aménagement.
En effet, de l'avis de la grande majorité des acteurs de la chaîne pénale, une incarcération pour une aussi courte période provoque une rupture des liens sociaux existants sans que, par ailleurs, puisse être conduite pendant le temps de détention une action efficace en faveur de la réinsertion.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- C'est un amendement de bon sens.
M. Yves Détraigne .- Force est de constater qu'il existe un fossé entre l'opinion publique et le monde de la Justice. Nos concitoyens ne comprennent pas pourquoi certaines peines ne sont pas exécutées. Peut-être serait-il préférable de supprimer ce type de peines.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- Une peine aménagée est exécutée !
M. Yves Détraigne .- C'est exact mais l'opinion publique ne le comprend pas. Or, il s'agit d'une question essentielle pour notre société.
Mme Virginie Klès .- Si on souhaite dépasser ce dilemme, nous avons besoin d'un langage de vérité : il est de notre responsabilité à nous, élus, d'expliquer à nos concitoyens qu'une peine aménagée est bien une peine exécutée et qu'elle est en outre plus efficace en matière de récidive.
M. Alain Richard .- Je suis d'accord avec Mme Klès : nous devons faire preuve de pédagogie afin de ne pas laisser le champ libre aux idées avancées par M. Ciotti...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Je partage moi aussi la position de Mme Klès. Il est préférable de prévenir les jugements à l'emporte-pièce concernant les aménagements de peine. La réinsertion nécessite un aménagement des peines qui doit notamment s'appliquer aux personnes condamnées à des courtes peines.
M. André Reichardt .- Les courtes peines d'emprisonnement ferme sont prononcées en fonction de la personnalité du délinquant. Toutefois, le texte que vous nous proposez s'apparente à une non-application de ces peines. Il vaudrait encore mieux affirmer clairement qu'il ne sera désormais plus possible de prononcer des peines d'emprisonnement sans sursis d'une durée inférieure à trois mois...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Vous confondez peine et emprisonnement. Lorsqu'une peine est prononcée sans sursis, elle doit être exécutée. La question est de savoir comment elle est alors exécutée : il existe des alternatives à la détention, comme la semi-liberté ou le placement à l'extérieur. Vous semblez dire que l'absence d'incarcération équivaut à un sursis. C'est inexact. Les courtes périodes d'incarcération n'ont aucun effet en matière de réinsertion.
M. André Reichardt .- Nous n'avons pas la même appréciation sur cette question. Vous ne pouvez pas à la fois permettre aux juridictions de prononcer des peines d'emprisonnement sans sursis au regard de la personnalité du condamné, et, de l'autre coté, de poser le principe d'un aménagement systématique des peines d'emprisonnement inférieure à trois mois...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Cela n'a rien d'incohérent : une peine d'emprisonnement sans sursis peut être aménagée !
Mme Virginie Klès .- Il y a une confusion sur le terme de « sursis » : quand il y a sursis, la peine n'est pas exécutée, sauf si le sursis est révoqué. Nous parlons ici des modalités d'exécution des peines sans sursis.
L'amendement n° 57portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'amendement n° 58 reprend une proposition de loi présentée par notre collègue député, M. Dominique Raimbourg, tendant à prévenir la surpopulation pénitentiaire.
Pour permettre l'incarcération immédiate des nouveaux condamnés, des places seront réservées dans chaque établissement de l'ordre de 5 % de la capacité de ce dernier.
Lorsque l'admission d'un détenu obligera à utiliser l'une de ces places réservées, la direction de l'établissement devra mettre en oeuvre l'une des possibilités d'aménagement de peine prévues par la loi pour une des personnes détenues dans l'établissement et éligible à l'un de ces aménagements.
Afin de permettre que l'aménagement de peine ou le PSE « fin de peine » soient matériellement préparés et mis en oeuvre par le SPIP, ce qui ne saurait être exactement concomitant de l'incarcération en surnombre, l'amendement prévoit un délai de deux mois à compter de la date d'écrou du détenu entré en surnombre. Loin d'aboutir à des libérations sèches ou à des libérations dans le cadre d'aménagements mal préparés, le mécanisme proposé agira en fait simplement comme un accélérateur d'un aménagement de peine qui, dans tous les cas, aurait fini par être décidé un peu plus tard.
L'amendement n° 58 portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'amendement n° 59 reprend la disposition de la proposition de loi présentée par notre collègue député Dominique Raimbourg introduisant une libération conditionnelle de droit aux deux tiers de la peine.
Cet amendement prévoit que le placement sous le régime de la libération conditionnelle resterait facultatif à compter de la moitié de la peine comme c'est le cas aujourd'hui, mais deviendrait de droit, sauf avis contraire du juge de l'application des peines, aux deux tiers de la peine.
Afin de permettre la mise en place, selon une procédure simplifiée, de cette libération conditionnelle de droit, il est proposé que le dossier de chacun des condamnés éligibles soit examiné en temps utile par le directeur du SPIP, « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure de libération conditionnelle la mieux adaptée à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale ».
L'amendement n° 59 portant article additionnel avant l'article 4 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'amendement n° 60 vise à abroger les « peines planchers » introduites par la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.
En 2010, sur 16.003 condamnations éligibles à une peine plancher, 41,4 % ont fait effectivement l'objet d'une telle peine. La proportion des peines minimales avec un emprisonnement entièrement ferme s'élève à 36,9 %. Si l'effet des « peines planchers » sur l'augmentation du nombre de personnes détenues demeure encore mal appréhendé, son impact sur la prévention de la récidive apparaît encore plus incertain.
Le dispositif peut toutefois peser avec retard sur le nombre des incarcérations. En effet, les magistrats, souvent réticents à prononcer des peines minimales dont la sévérité ne leur paraît pas adaptée, sont conduits à les assortir d'un sursis avec mise à l'épreuve pour des durées souvent longues. Comme l'avait déjà relevé un rapport de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 10 août 2007, « des manquements mineurs peuvent conduire à révoquer un sursis et donc à incarcérer la personne pour une période relativement longue, alors même qu'elle pouvait être sur la voie de la réinsertion ».
En outre, la loi a eu pour effet de limiter la liberté d'appréciation du magistrat et la capacité à individualiser la peine. Aussi, si l'intérêt des peines planchers n'a pu être démontré, les inconvénients de ce dispositif, déjà dénoncés lors de l'examen de la loi du 5 août 2007, sont patents.
Il convient également de viser les dispositions introduites dans la « LOPPSI » de mars 2011.
L'amendement n° 60 rectifié est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'amendement n° 61 a pour objet de reprendre la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits, présentée par notre collègue Jean-René Lecerf, et adoptée par le Sénat le 25 janvier 2011.
Ce texte prévoit que :
- l'altération du discernement serait reconnue explicitement comme un facteur d'atténuation de la peine puisque la peine encourue serait réduite d'un tiers, la juridiction étant libre, dans la limite de ce plafond, de prononcer la durée la plus appropriée en vertu du principe constitutionnel d'individualisation de la peine ;
- le cadre légal relatif à la prise en charge médicale pendant et après la détention serait renforcé avec en particulier la possibilité de soumettre la personne après sa libération à une obligation de soins.
Cette proposition de loi n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
L'amendement n° 61 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'amendement n° 62 vise à supprimer l'article 4. Cet article tend à confier par priorité les enquêtes présentencielles au secteur associatif que le procureur de la République ou le juge d'instruction peut aujourd'hui confier indifféremment au service pénitentiaire d'insertion et de probation, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute personne habilitée.
Il introduit également des rigidités procédurales par rapport au droit en vigueur. Il aura pour effet d'obliger le parquet à saisir par principe les associations habilitées même si celles-ci ne sont pas en mesure de fournir un service de qualité. En outre, certains prévenus sont déjà suivis en post-sentenciel par le SPIP, qui est alors plus à même d'informer le tribunal et d'éclairer l'enquête de personnalité à la lumière du suivi en cours.
Les amendements de suppression n°s 62, 18 et 44 sont adoptés.
L'article 4 est ainsi supprimé.
En conséquence, les amendements n°s 19 et 20 tombent.
Mme Virginie Klès .- L'article 4 bis a pour objet la transmission systématique d'une copie de la décision juridictionnelle pertinente entre l'autorité judiciaire et le médecin ou psychologue traitant d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle ou justifiant d'un traitement, et qui est soumise à une obligation de soins ou une injonction de soins. Des dispositions similaires sont applicables pour la transmission des rapports d'expertise médicale, mais elle est laissée à la diligence des autorités que je viens de citer.
S'il convient d'améliorer le partage d'informations entre l'autorité judiciaire et le médecin ou psychologue traitant, il est en revanche beaucoup plus étonnant d'opter pour de telles modalités.
Il est en effet paradoxal que ce soit la transmission d'une copie de la décision juridictionnelle pertinente qui hérite d'un caractère obligatoire et systématique alors que celle des rapports d'expertise n'est qu'optionnelle et laissée à l'appréciation du magistrat ou du corps médical. Cela apparaît incohérent puisqu'une décision juridictionnelle ne contient aucun élément utile à un médecin, contrairement aux rapports d'expertise médicale.
De surcroît, ces dispositions rencontrent de sérieux obstacles pratiques.
Enfin, cet article est un cavalier législatif puisqu'il s'agit d'une mesure de procédure pénale alors que le texte examiné est un texte de programmation relative à l'exécution des peines.
C'est pourquoi nous proposons un amendement n° 21 visant à supprimer cet article.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Avis favorable, les modalités d'information du médecin par l'autorité judiciaire n'apparaissant pas adaptées.
L'amendement de suppression n°21 est adopté.
L'article 4 bis est ainsi supprimé.
En conséquence, l'amendement n° 45 tombe.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- L'article 4 ter introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement tend à élargir le champ des personnes informées sur la situation pénale d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle.
Ces dispositions sont l'écho immédiat du drame qui s'est déroulé en novembre 2011. Introduites en séance publique à l'Assemblée nationale sous la forme d'un amendement du Gouvernement, elles n'ont pu faire l'objet d'un réel débat. Or, elles soulèvent des questions délicates quant au champ du partage de l'information ainsi qu'à la mise en jeu de la responsabilité des chefs d'établissement sur lesquels il paraît indispensable de recueillir l'avis des professionnels. Aussi, sans préjuger de l'intérêt de ces dispositions, celles-ci ne sauraient être adoptées sans un examen plus approfondi auquel il n'a pas été possible de procéder dans les délais imposés par l'ordre du jour prioritaire fixé par le Gouvernement.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- Cet amendement est l'occasion de dire que nous ne pouvons pas adopter des dispositions sur des questions aussi délicates que celle du partage de l'information.
M. Alain Richard .- Je comprends les réserves de notre rapporteure. Toutefois, l'absence de partage de l'information, à titre préventif, encourage les réticences, ce qui peut conduire à une multiplication des situations de non-signalement de situations à risques.
Mme Corinne Bouchoux .- La position de notre rapporteure mérite débat. Le partage de l'information est essentiel mais il peut conduire à des dérives avec de prétendues informations qui « créent » de nouvelles victimes. Ainsi, quarante-neuf personnels de l'Éducation nationale ont été impliqués dans le cadre d'affaires où elles étaient finalement innocentes. La prévention est importante mais pas dans n'importe quelle condition.
Mme Catherine Troendle .- Je suis favorable à la prévention et au partage des informations avec les chefs d'établissement. Toutefois, nous devons prendre garde à ce que des informations non validées ne puissent pas circuler. Autrement dit, il est important de vérifier les informations partagées.
M. Thani Mohamed Soilihi .- Je suis sensible aux différents arguments présentés sur cet amendement. Afin de respecter le principe de la présomption d'innocence, il apparaît plus sage d'organiser un débat plus poussé sur cette question.
M. Jean-Pierre Vial .- On se donne souvent bonne conscience en réduisant le partage de l'information à l'information elle-même.
Au Canada, la culture et la pratique du partage sont totalement intégrées dans la procédure pénale. En France, il existe un véritable blocage sur cette question : au nom du secret professionnel, on ne donne qu'une information partielle. D'où l'importance de disposer d'un nouveau système car le partage de l'information, tel qu'il existe aujourd'hui, ne signifie pas grand-chose.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- Je suis sensible aux arguments de M. Richard. Je pense que nous pourrions réfléchir à la rédaction d'un nouvel amendement extérieur qui nous permettrait d'avoir une réponse du Gouvernement, qui ne soit pas seulement transitoire, sur cette question.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- La rédaction actuelle de l'article 4 ter est trop large et trop floue. On pourrait effectivement avoir un débat sur cette question sur la base d'une nouvelle rédaction plus précise sur le partage d'information.
M. Jean-Pierre Sueur , président.- Je vous propose que nous envisagions un amendement extérieur afin de montrer que nous ne méconnaissons pas ce problème réel, qui a suscité un certain émoi auprès de nos concitoyens.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure.- Le drame de novembre dernier mérite une lecture précise des événements.
Les amendements de suppression n°s 75, 22 et 46 sont adoptés.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Je retire l'amendement n° 63 au profit de l'amendement suivant, présenté par Mme Klès.
L'amendement n° 63 est retiré.
Mme Virginie Klès . - L'amendement n° 23 est un amendement de suppression de l'article 5, relatif aux modalités de transmission au juge de l'application des peines, d'une copie des attestations délivrées au détenu, afin qu'il puisse se prononcer sur le retrait des réductions de peine, l'octroi de réductions de peine supplémentaires ou l'octroi d'une libération conditionnelle. Le texte voté par l'Assemblée Nationale qui prévoit que l'attestation sera remise au patient, à charge pour lui de la remettre au juge d'application des peines ne pose pas de problème au regard du secret médical. En revanche, il n'en va pas de même de l'envoi directement par le magistrat, ou de la possibilité pour ce dernier de réclamer des attestations au médecin traitant. Le médecin coordonnateur doit rester l'interface nécessaire. Avis favorable.
L'amendement de suppression n° 23 est adopté.
L'article 5 est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 64 tend à supprimer l'article 6, qui permet d'associer un psychologue à un médecin psychiatre dans le cadre de l'expertise mentionnée à l'article 730-2 du code de procédure pénale. S'il peut être utile, dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire, de recourir à un psychologue, l'expertise prévue à l'article 6 a pour objet d'apprécier l'opportunité, dans le cadre d'une injonction de soins, du recours à un traitement utilisant des médicaments inhibiteurs de libido. Il s'agit donc d'une appréciation à caractère médical qui ne relève pas de la compétence professionnelle d'un psychologue.
Les amendements de suppression n°s 64, 24 et 47 sont adoptés.
L'article 6 est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 65 est un amendement de suppression de l'article 7, qui vise à compléter le code de l'éducation afin de créer un contrat d'engagement destiné à inciter les internes en psychiatrie, en contrepartie d'une allocation mensuelle, à assurer la prise en charge psychiatrique des personnes sous main de justice.
Je suis hostile à la possibilité donnée à des psychiatres, encore dépourvus d'expérience, d'assumer des missions d'expertise ou de médecin coordonnateur.
Les moyens envisagés par le projet de loi de programmation pour répondre à l'insuffisance indéniable du nombre d'experts et de médecins coordonnateurs ne sont ni adaptés, ni suffisants. En revanche, il est souhaitable qu'intervienne une revalorisation des expertises dont l'exigence avait pourtant été rappelée par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau.
Les amendements de suppression n°s 65, 25 et 48 sont adoptés.
L'article 7 est supprimé.
Article additionnel après l'article 7
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 66 tend à insérer un article additionnel après l'article 7. Toutes les circulaires depuis 20 ans, ainsi que la loi pénitentiaire de 2009, insistent sur la nécessité de préparer, dès le début de la détention, la sortie du détenu et d'éviter ainsi les sorties dites « sèches », et de privilégier les alternatives aux sanctions. La réalité n'est pas à la hauteur des bonnes intentions affichées. Seules 18 % des personnes condamnées bénéficient d'un aménagement de peine.
Cet amendement a donc pour objet d'instituer un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice, qui aurait pour mission de coordonner l'ensemble des actions nécessaires à la préparation et la mise en oeuvre des décisions judiciaires, et permettrait ainsi de s'assurer de la cohérence, de la crédibilité et de la continuité des interventions. Il serait l'interlocuteur des services de droit commun, participerait à l'évaluation des besoins et serait chargé de coordonner l'élaboration d'une offre d'accueil pertinente. Il prendrait part à l'élaboration d'un référentiel commun entre tous les acteurs concernés. Enfin, il assurerait la continuité du suivi des personnes entre le milieu ouvert et le milieu fermé.
Je précise que les acteurs de ce service public existent déjà. Il ne s'agit donc pas de l'engagement de dépenses supplémentaires.
M. André Reichardt . - Mme la rapporteure, votre dernière observation m'interpelle... Comment va-t-on mettre en place un tel service public sans engendrer de dépenses supplémentaires ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Les acteurs publics existent. Il est seulement nécessaire de coordonner leur action sous forme d'un service public départemental.
M. Jean-Pierre Sueur . - La logique de l'article 40, appliquée par la commission des finances, n'est pas forcément dans l'esprit du Sénat... Ses modalités d'application risquent de continuer à faire débat...
L'amendement n° 66 portant article additionnel après l'article 7 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 67 vise à supprimer l'article 8, qui porte sur l'extension des centres éducatifs fermés au détriment des foyers classiques. Je l'ai déjà présenté dans la discussion générale.
Les amendements de suppression n°s 67, 26 et 49 sont adoptés.
L'article 8 est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 68 tend à supprimer l'article 9, qui propose d'inscrire dans la loi - en l'espèce, l'ordonnance du 2 février 1945, modifiée pour la septième fois depuis 2007- le principe selon lequel le mineur délinquant doit être convoqué par la protection judiciaire de la jeunesse dans un délai maximal de cinq jours. Il s'agit là d'une disposition d'affichage : cette convocation ne signifie absolument pas que la mesure sera exécutée rapidement. Cette disposition sera sans effet sans la création d'un nombre de postes d'éducateurs suffisant. Si ces postes étaient créés, l'objectif de réduction du délai de présentation du mineur serait atteint, sans qu'il soit besoin de recourir à la loi.
Les amendements de suppression n°s 68, 27 et 50 sont adoptés, l'article 9 est supprimé.
Les amendements n°s 51 et 29 tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 sont considérés comme satisfaits.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 69 est un amendement de suppression de l'article 9 bis A, introduit dans le projet de loi par les députés, sans débat en séance publique. Il vise à modifier les règles relatives à la réhabilitation. Il prévoit que, dans l'hypothèse où une juridiction aurait prononcé une interdiction, une incapacité ou une déchéance à titre définitif, la réhabilitation ne prend effet qu'à l'issue d'un délai de quarante ans, délai qui correspond au délai maximal de conservation des condamnations au casier judiciaire.
Je suis très gênée par cet article, qui n'a aucun rapport avec le projet de loi initial, et dont il est d'autant plus difficile de mesurer les conséquences, qu'il n'a pas donné lieu à débat à l'Assemblée nationale, et que les délais dans lesquels nous sommes contraints de travailler ne nous ont pas permis d'évoquer au cours des auditions.
Je considère qu'il ne nous est donc pas possible de nous prononcer en pleine connaissance de cause.
L'amendement de suppression n° 69 est adopté.
L'article 9 bis A est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Il en va de même de l'amendement n° 70 de suppression de l'article 9 bis B, qui se présente comme la transposition de deux décisions-cadres sur la prise en compte des condamnations prononcées par des juridictions étrangères et sur les échanges d'informations entre casiers judiciaires. Or, il s'agit de mesures importantes, puisque les condamnations des juridictions étrangères ne pourraient pas être retirées du casier judiciaire, ce qui est actuellement le cas pour les seules condamnations prononcées pour des faits imprescriptibles.
De plus, il me semble que le projet de loi de transposition de décisions-cadres en matière pénale, examiné récemment en Conseil des ministres, constitue un cadre d'examen plus adapté pour ces dispositions.
L'amendement de suppression n° 70 est adopté.
L'article 9 bis B est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - Par l'amendement n° 71, je vous propose de supprimer l'article 9 bis C, selon lequel, lorsque le juge n'a pas prévu explicitement la présentation mensuelle devant la police et la gendarmerie, de la personne inscrite au fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes, condamnée et en état de récidive, cette obligation de présentation s'applique tout de même de plein droit.
Je ne peux pas approuver cette disposition qui permettrait, pour la mise en oeuvre d'une mesure restrictive de liberté, à l'autorité administrative de se substituer à l'autorité judiciaire. Au-delà de la sensibilisation des juridictions à ce problème, il convient d'inviter le parquet à requérir systématiquement cette mesure et de privilégier les voies de recours contre les décisions des juridictions.
Les amendements de suppression n°s 71 et 28 sont adoptés.
L'article 9 bis C est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 72 est destiné à permettre l'application à Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie, de l'ensemble du projet de loi, tel que modifié par la commission des lois.
L'amendement n° 72 est adopté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 73 tend à supprimer l'article 11 qui propose d'inscrire dans la loi pénitentiaire, le principe selon lequel, les bâtiments des administrations centrales du ministère de la Justice sont gardés par des personnels de l'administration pénitentiaire. Cet article est un « cavalier » !
Les amendements de suppression n°s 73 et 30 sont adoptés, l'article 11 est supprimé.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , rapporteure. - L'amendement n° 74 modifie l'intitulé du projet de loi pour marquer le fait que les moyens de la programmation doivent prioritairement être affectés à la mise en oeuvre des principes de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Le nouvel intitulé serait ainsi rédigé : « projet de loi de programmation relatif aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire ».
L'amendement n° 74 est adopté, l'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
M. Jean-Pierre Sueur , président. - Je vais mettre aux voix l'ensemble du texte ainsi modifié. Il n'y a pas d'observations ?
L'ensemble du texte est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Article 1 er Approbation du rapport annexé fixant les objectifs de l'action de l'Etat en matière d'exécution des peines |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
53 |
Modifications proposées pour le rapport annexé |
Adopté |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
54 |
Modifications proposées pour le rapport annexé |
Adopté |
|
Mme ElianeASSASSI |
52 |
Maintien des liens familiaux pour les détenus |
Adopté avec modification |
|
Mme Eliane ASSASSI |
31 |
Réaffirmation du principe de l'aménagement des peines |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
32 |
Réaffirmation de la priorité donnée aux mesures alternatives à l'emprisonnement |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
33 |
Suppression d'alinéas |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
1 |
Suppression d'alinéas |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
2 |
Suppression d'alinéas |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
34 |
Suppression de phrases |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
35 |
Coordination |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
36 |
Opposition à la construction des établissements dits « nouveau concept » |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
3 |
Coordination |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
4 |
Adaptation des centres de semi-liberté |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
37 |
Opposition à l'augmentation de la capacité des établissements et au PPP |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
5 |
Suppression de l'extension de la capacité des établissements du nouveau programme immobilier |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
38 |
Incompatibilité du nouveau programme avec l'aménagement des peines inférieures ou égales à deux ans |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
6 |
Coordination |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
7 |
Opposition à la nouvelle classification des établissements pénitentiaires |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
8 |
Opposition à l'extension du programme « Lean » |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
39 |
Opposition à la généralisation des bureaux d'exécution des peines (BEX) |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
9 |
Opposition à la généralisation des bureaux d'exécution des peines (BEX) |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
10 |
Cohérence |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
11 |
Suppression des dispositions relatives aux bureaux d'aide aux victimes |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
41 |
Cohérence |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
40 |
Suppression des dispositions relatives au diagnostic à visée criminologique |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
12 |
Opposition à la réalisation des expertises par des psychologues |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
13 |
Augmentation de la durée de l'engagement des experts pscyhiatres pendant laquelle l'allocation leur est versée |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
14 |
Coordination |
Retiré |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
15 |
Coordination |
Satisfait ou sans objet |
|
Article 2 Extension des marchés de conception-réalisation à l'exploitation ou la maintenance - Possibilité de passer ces marchés selon la procédure de dialogue compétitif |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
55 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
16 |
Suppression |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
42 |
Suppression |
Satisfait ou sans objet |
|
Article 3 Reconduction jusqu'au 31 décembre 2016 du recours à la procédure d'expropriation d'extrême urgence pour la construction d'établissements pénitentiaires |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
56 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
17 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
43 |
Suppression |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) avant Article 4 |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
57 |
Principe d'aménagement des peines inférieures ou égales à trois mois |
Adopté |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
58 |
Interdiction du dépassement de la capacité maximale d'accueil des établissements pénitentiaires par la création d'un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire |
Adopté |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
59 |
Introduction d'une libération conditionnelle de droit aux deux tiers de la peine |
Adopté |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
60 |
Abrogation des « peines plancher » |
Adopté |
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
61 |
Reprise de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits |
Adopté |
|
Article 4 Compétence de principe du secteur associatif habilité pour réaliser les enquêtes présententielles |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
62 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
18 |
Suppression |
Satisfait ou sans objet |
|
Mme Eliane ASSASSI |
44 |
Suppression |
Satisfait ou sans objet |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
19 |
Satisfait ou sans objet |
|
|
Article(s) additionnel(s) après Article 4 |
|||
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
20 |
Coordination |
Satisfait ou sans objet |
|
Article 4 bis (nouveau) Renforcement de l'information délivrée au médecin dans le cadre d'une obligation de soins ou d'une injonction de soins |
|||
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
21 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
45 |
Information du patient des pièces transmises par le juge d'instruction au médecin ou au psychiatre |
Satisfait ou sans objet |
|
Article 4 ter (nouveau) Extension du partage d'informations concernant les personnes poursuivies ou condamnées pour crimes ou délits violents ou de nature sexuelle |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
75 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
22 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
46 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 5 Renforcement de l'incitation aux soins en détention |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
63 |
Envoi au médecin traitant du condamné des rapports des expertises réalisés pendant la procédure |
Retiré |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
23 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 6 Recours à un psychologue dans le cadre d'expertises |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
64 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
24 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
47 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 7 Création d'un contrat d'engagement relatif à la prise en charge psychiatrique des personnes placées sous main de justice |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
65 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
25 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
48 |
Suppression |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 7 |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
66 |
Institution d'un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice |
Adopté |
|
Article 8 Dispense d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
67 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
26 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
49 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 9 Convocation dans un délai de cinq jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure de milieu ouvert |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
68 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
27 |
Suppression |
Adopté |
|
Mme Eliane ASSASSI |
50 |
Suppression |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 9 |
|||
|
Mme Eliane ASSASSI |
51 |
Instauration d'un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire |
Satisfait par l'amendement n° 58 |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
29 |
Reprise de la proposition de loi relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits |
Satisfait par l'amendement n° 61 |
|
Article 9 bis A Dispositions relatives à la réhabilitation |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
69 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 9 bis B Transposition de deux décisions-cadre s'agissant de la prise en compte des condamnations étrangères pour les règles de réhabilitation des condamnations françaises et pour les règles relatives au casier judiciaire |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
70 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 9 bis C Précisions relatives au suivi de certaines personnes inscrites au FIJAISV |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
71 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
28 |
Suppression |
Adopté |
|
Article 10 Application outre-mer du projet de loi |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
72 |
Application du projet de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie |
Adopté |
|
Article 11 (nouveau) Compétences des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
73 |
Suppression |
Adopté |
|
M. Jean-Pierre MICHEL |
30 |
Suppression |
Adopté |
|
Projet de loi de programmation relatif à l'exécution des peines |
|||
|
Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, rapporteure |
74 |
Modification de l'intitulé du projet de loi |
Adopté |