EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi, soumis à l'examen du Sénat après son adoption par l'Assemblée nationale, en première lecture, le mardi 17 janvier dernier, présente plusieurs paradoxes.
En premier lieu, les dispositions les plus décisives pour la politique pénitentiaire sont réunies dans l'annexe de ce texte alors que les articles du projet qui, seuls, ont une valeur normative, ne comportent que des dispositions techniques ou circonstancielles dont le caractère législatif peut d'ailleurs, parfois, paraître discutable. Au terme d'une décennie marquée par des modifications permanentes de notre procédure pénale -depuis 2005 pas moins de six textes ont traité de la question de la récidive- la capacité à concevoir de nouvelles dispositions dans cette matière commencerait-elle à se tarir ?
Pourtant, alors que la lutte contre la récidive et la réinsertion des personnes détenues dépend avant tout des moyens humains qui leur sont consacrés, le Gouvernement ne semble pas prêt à renoncer à légiférer de nouveau au risque de complexifier encore davantage une procédure que les acteurs de la chaîne pénale ont de plus en plus de difficultés à maîtriser.
Le deuxième paradoxe tient à la teneur même de l'annexe : la mise en place d'un nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80.000 places -alors même que le programme « 13.200 places » engagé dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 n'est pas encore achevé - apparaît en contradiction avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et la priorité affirmée alors par le Gouvernement comme par le Parlement en faveur de l'aménagement des peines de prison et, en particulier, des plus courtes d'entre elles.
Enfin, il n'est pas moins paradoxal que le Parlement soit contraint d'examiner un texte dont les orientations, si elles devaient se concrétiser, pèseraient durablement sur le budget du ministère de la justice, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures, pour notre pays.
Votre commission des lois a souhaité que l'examen de ce projet de loi soit l'occasion de réaffirmer l'attachement du Sénat aux principes fondamentaux de la loi pénitentiaire dont l'application effective devrait constituer la priorité de l'action gouvernementale 1 ( * ) . A l'exception des dispositions relatives aux saisies et confiscations en matière pénale, introduites par l'Assemblée nationale, elle a, en conséquence, décidé de rejeter l'essentiel des dispositions du projet de loi et d'adopter plusieurs amendements destinés à favoriser les aménagements de peine et à réduire le nombre de personnes détenues.
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Le projet de loi s'articule autour de deux volets :
- le premier, à caractère normatif, comporte vingt-et-un articles. Le texte initial du Gouvernement prévoyait des dispositions consacrées aux modalités de recours au secteur privé pour la réalisation et l'exploitation du parc pénitentiaire, au suivi médical de personnes condamnées ainsi qu'à la justice pénale des mineurs. L'Assemblée nationale a complété le projet de loi par différentes mesures concernant le partage de l'information sur la situation pénale des personnes sous contrôle judiciaire ou condamnées (art. 4 bis et 4 ter ), la réhabilitation et le casier judiciaire (art. 9 bis A et 9 bis B), le suivi des personnes ayant fait l'objet d'une condamnation en état de récidive légale (art. 9 bis C), ou encore les saisies et confiscations en matière pénale (art. 9 bis à 9 sexies ) ;
- le second volet comprend l'annexe divisée elle même en trois parties : l'accroissement et la diversification du parc pénitentiaire ainsi que l'amélioration de l'exécution des décisions de justice ; le renforcement des capacités de prévention de la récidive ; l'amélioration de la prise en charge des mineurs délinquants.
L'exposé général du présent rapport s'attachera à l'analyse de ces trois aspects du projet de loi de programmation.
I. DES CHOIX CONTRAIRES À LA LOI PÉNITENTIAIRE DU 24 NOVEMBRE 2009
En 2013, à l'issue du programme « 13.200 places » réalisé dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61.200 places (contre 57.236 au 1 er janvier 2012). Comme l'avait indiqué Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30 % des cellules des maisons d'arrêt du programme « 13.200 » seront des cellules doubles. Cette proportion permet de répondre au principe de l'encellulement individuel, compte tenu des dérogations prévues par le législateur, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable -objectif réaliste au regard de la priorité donnée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 à l' aménagement des peines .
La loi pénitentiaire ouvre en effet un cadre juridique très favorable aux aménagements de peine.
Elle fixe deux principes fondamentaux (article 132-24 du code pénal) :
- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;
- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).
Ces principes se traduisent en particulier par l'allongement , sauf dans le cas où la personne a été condamnée en état de récidive, de un à deux ans du quantum de peine susceptible de faire l'objet d'un aménagement (total ou partiel) par la juridiction de jugement ab initio ou par le juge de l'application des peines en cours d'exécution de la peine (article 132-25 du code pénal).
Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, la mise en oeuvre d'un nouveau programme immobilier afin de porter à 70.400 (répartis dans 62.500 cellules) le nombre de places disponibles. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire s'élèverait à 80.000 places à l'horizon 2017 .
Votre commission estime nécessaire d'augmenter le nombre de cellules individuelles et d' améliorer les conditions matérielles de détention . Cependant la cible affichée par le Gouvernement alors que le nombre de personnes détenues écrouées atteignaient 65.262 au 1 er décembre 2011, dépasse de loin cette ambition.
Votre commission craint que cette programmation n'ait d'autre effet que de nourrir le « cercle vicieux entre l'accroissement du nombre de détenus et l'augmentation des capacités d'accueil en prison » 2 ( * ) pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur les prisons.
Le présent projet de programmation intègre la cible des 80.000 places et s'efforce de la justifier. Les raisons avancées sont, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution et, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Cependant, cette double justification repose sur des postulats très contestables.
En outre, au-delà même de ces aspects quantitatifs, les choix retenus dans le cadre du programme immobilier apparaissent à rebours de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
A. DES POSTULATS TRÈS CONTESTABLES
1. L'inexécution des peines d'emprisonnement ferme
Le projet de loi a pour objectif de « garantir la célérité et l'effectivité de l'exécution de la peine ». Selon l'exposé des motifs, « il s'agit d'abord de réduire le stock de peines en attente d'exécution par la livraison de nouvelles places en établissement pénitentiaire ». Il part ainsi du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution -appréhendé d'ailleurs de manière imprécise- serait lié à l'insuffisance du nombre de places dans les établissements pénitentiaires -postulat qui ne résiste pas à un examen attentif des faits.
a) Les incertitudes statistiques
Il n'existe pas aujourd'hui d'instruments statistiques fiables permettant une connaissance des peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution. Le rapport pour renforcer l'efficacité de l'exécution des peines remis par M. Eric Ciotti au Président de la République au cours de l'été 2011 soulignait ainsi que « la première difficulté essentielle réside dans l'absence d'outils informatiques de type infocentre susceptible de donner une image fidèle de la situation à un moment donné ».
Jusqu'en 2008, la majorité des bureaux de l'exécution des peines des juridictions n'étaient pas encore informatisés.
Les conditions d'exécution des peines d'emprisonnement avaient pu néanmoins être approchées à travers deux séries de données :
- les informations collectées par les sept juridictions franciliennes (Paris, Evry, Créteil, Bobigny, Pontoise, Versailles, Nanterre) dotées, quant à elles, de l'outil informatique adapté ;
- l'étude réalisée par l'inspection générale des services judiciaires en mars 2009 consacrée à l'évaluation du nombre de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution sur la base d'un comptage manuel au sein de l'ensemble des juridictions. Elle établissait à 82.153 le stock de peines d'emprisonnement ferme exécutoires en attente d'exécution, 90,8 % d'entre elles étant inférieures à un an .
Depuis lors, le déploiement de la chaîne informatique Cassiopée et la création d'un « système d'information décisionnel pénal » pour comptabiliser les peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution aurait permis d'estimer de manière plus fiable le stock, au 30 juin 2011 , à 85.600 peines dont la moitié d'une durée inférieure ou égale à trois mois .
b) Des retards sans lien avec l'insuffisance de places de prison
Une double ambiguïté doit être levée sur ce « stock » :
- il ne signifie pas que les peines d'emprisonnement ferme doivent nécessairement ni même principalement donner lieu à une détention effective. En effet, sur ce stock, 95 % des peines sont aménageables (peines inférieures à deux ans ou à un an en cas de récidive) par le juge de l'application des peines, en vertu de l'article 723-15 du code de procédure pénale issu de la loi pénitentiaire, soit sous la forme de conversion en jours-amende ou en travail d'intérêt général, soit sous le régime de la semi-liberté, du placement sous surveillance électronique ou du placement extérieur. Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée 3 ( * ) ;
- il s'agit donc non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution : ces peines sont transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement.
Cette mise à exécution peut prendre un certain délai . L'importance du nombre de peines en attente d'exécution ne signifie aucunement, contrairement à l'affirmation de l'étude d'impact (page 10), que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération ». Si, du reste, tel était le cas, l'insuffisance de places en détention n'interdirait pas de mettre à exécution ces peines d'emprisonnement ferme dans la mesure où les maisons d'arrêt ne sont soumises à aucun numerus clausus .
Les retards dans l'exécution des peines n'ont donc pas nécessairement de lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire. Ils résultent de la conjonction de plusieurs facteurs :
- les retards aux différents maillons de la chaîne pénale , l'exécution des peines n'en constituant que la dernière étape ; l'augmentation constante du taux de réponse pénale peut conduire à des effets de saturation au niveau du bureau d'ordre, de l'audiencement ou encore du greffe correctionnel ;
- les effectifs dévolus à l'exécution des peines apparaissent insuffisants . La juridictionnalisation de l'application des peines (processus achevé par la loi « Perben 2 » du 9 mars 2004) et la création de tâches nouvelles -en particulier l'alimentation des fichiers de police et de justice tels que le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), le fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles (FIJAIS) ou le fichier des personnes recherchées (FPR)- considérées par le ministère de la justice comme des activités « chronophages », ont beaucoup accru la charge de travail des parquets au cours des dernières années. En outre, l'exécution des peines présente une technicité particulière . Pour cette raison, le recours à des vacataires est une solution qui n'est pas toujours adaptée ;
- les conditions légales à remplir pour rendre les jugements exécutoires . Sauf en cas d'exécution provisoire, seule une décision devenue exécutoire (c'est-à-dire à l'expiration des voies de recours offertes au prévenu et au procureur de la République) peut être mise à exécution.
Les décisions rendues en présence du prévenu sont exécutoires après l'expiration du délai d'appel reconnu au prévenu et au procureur de la République (10 jours à compter de la date du jugement).
En revanche, les peines d'emprisonnement prononcées en l'absence du prévenu ne sont pas immédiatement exécutoires. Il est, en effet, nécessaire que le jugement soit signifié par acte d'huissier de justice et qu'en cas de remise non faite à la personne du condamné, une notification soit effectuée à la requête du parquet par un officier ou un agent de police judiciaire. L'exécution d'un jugement contradictoire à signifier ou par défaut est donc nécessairement plus longue puisqu'elle est tributaire des diligences accomplies par des structures extérieures au tribunal du lieu de condamnation (huissier de justice, parquet du domicile du condamné, réquisitions aux services de police ou de gendarmerie).
Enfin, restent les personnes condamnées qui ne peuvent pas être retrouvées au domicile qu'elles ont déclaré. Celles-ci doivent faire l'objet d'une inscription au fichier des personnes recherchées, qui permettra leur interpellation si elles font l'objet d'un contrôle.
Il résulte des chiffres fournis par sept juridictions franciliennes (Paris, Evry, Créteil, Bobigny, Pontoise, Versailles, Nanterre) que si le délai moyen de mise à exécution d'une peine d'emprisonnement ferme prononcée contradictoirement est de 4,7 mois en 2010 (7,8 mois en 2009), il s'élève à 13,4 mois en cas de jugement contradictoire à signifier (16 mois en 2009).
- l'examen obligatoire de toute peine d'emprisonnement inférieure ou égale à 2 ans (1 an pour les récidivistes) en vue d'un éventuel aménagement.
Une fois devenue exécutoire ou définitive, toute peine d'emprisonnement ferme d'une durée inférieure ou égale à un an doit être soumise avant exécution au juge de l'application des peines afin d'étudier l'opportunité d'un aménagement.
Le juge de l'application des peines dispose d'un délai de 4 mois à compter de la transmission du dossier par le ministère public pour se prononcer sur un éventuel aménagement de la peine, et, à défaut de décision rendue dans ce délai, la peine peut être ramenée à exécution. Cependant, l'augmentation des seuils d'aménagement de peine par la loi pénitentiaire a conduit à une augmentation du nombre de saisines du juge de l'application des peines et en pratique, à un allongement des délais d'instruction de ces dossiers.
Afin de remédier à ces difficultés, le Gouvernement a engagé dans la période récente plusieurs initiatives. Les quatorze juridictions présentant les stocks les plus importants de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution ont bénéficié de renforts. En outre, 400 vacataires ont été déployés au plan national dans les greffes correctionnels et les services de l'exécution et de l'application des peines des juridictions.
Le projet de loi de programmation envisage différentes mesures pour favoriser une exécution plus rapide des peines :
- une augmentation des effectifs dédiés aux juridictions avec la création de 209 équivalents temps plein travaillé (ETPT) dont 120 ETPT de magistrats et 89 ETPT de greffiers ;
- la rationalisation de l'activité du service d'application et d'exécution des peines par l'extension d'un programme dit « Lean » expérimenté actuellement sur une dizaine de cours d'appel et de tribunaux de grande instance. Cette méthodologie vise « à supprimer les tâches répétitives à faible valeur ajoutée » afin de permettre aux magistrats et aux fonctionnaires du greffe de se concentrer sur le « coeur de métier ». Elle repose sur une « démarche participative », les juridictions identifiant elles-mêmes les voies d'une organisation plus efficace de leurs activités. Les représentants des syndicats des magistrats rencontrés par votre rapporteure se sont montrés très sceptiques sur l'intérêt de cette méthode. Ainsi, dans sa contribution, le Syndicat de la magistrature relève que le « programme Lean services judiciaires » initié en 2010 dans trois cours d'appel pilotes (Poitiers, Rouen et Montpellier) s'est révélé totalement inadapté à la spécificité du travail juridictionnel ;
- la généralisation des bureaux d'exécution des peines 4 ( * ) créés par le décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004 dont le rôle est souvent, faute de moyens, limité aux audiences correctionnelles à juge unique, aux comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité et à la notification des ordonnances pénales ; le projet de loi de programmation évalue les besoins des juridictions à 207 ETPT de greffiers et agents de catégorie C et à 15,4 millions d'euros en crédits d'investissement ;
- la généralisation des bureaux d'aide aux victimes . Aux 38 structures existantes s'ajouteraient 140 bureaux pour un coût de fonctionnement annuel évalué par le projet de loi de programmation à 2,8 millions d'euros. Votre rapporteure souscrit à cette orientation mais s'interroge sur la cohérence de la politique conduite par le Gouvernement dès lors que, pour la troisième année consécutive, les dotations destinées à l'aide aux victimes se réduisent (- 2,74 % soit - 300.000 euros). Le nombre de victimes ayant pu rencontrer les associations d'aide aux victimes a baissé, continûment depuis 2009, celui des personnes suivies ayant bénéficié de deux entretiens s'est contracté de 8,33 % sur la même période passant de près de 101.000 à 92.500 ;
- la fiabilisation des systèmes d'information de la chaîne pénale et en particulier l'interconnexion de l'application « Cassiopée » avec les différentes applications utilisées par les forces de police ou de gendarmerie, la protection judiciaire de la jeunesse ou l'administration pénitentiaire afin de développer le dossier dématérialisé de procédure. Ce dernier objectif laisse cependant perplexe dès lors que, selon la contribution de l'Union syndicale des magistrats communiquée à votre rapporteure, « il convient de rappeler que Cassiopée est une application destinée à l'enregistrement de données et non de documents. Aucun espace de partage de documents n'y est en l'état prévu ». Le projet de loi de programmation prévoit 284 millions d'euros de crédits d'investissement pour mener à bien ces chantiers.
Le législateur peut peut-être espérer de ces différentes mesures qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement.
Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe de la loi de programmation ne démontre que la construction de places de détention supprimera un obstacle à la résorption du stock de peines en attente d'exécution. Aussi bien, malgré la rhétorique utilisée par le texte -« Accroître et diversifier le parc carcéral pour assurer une exécution effective des peines »-, le principal argument avancé par le Gouvernement en faveur d'une augmentation du nombre de places repose sur des projections de l'évolution du nombre des personnes détenues dans les années à venir. Encore ces estimations paraissent-elles davantage reposer sur des conjectures que sur une démarche objective.
2. L'augmentation supposée de la population pénitentiaire
Selon l'annexe du projet de loi (alinéa 7) « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96.000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Le Gouvernement estime que le nombre de « personnes écrouées détenues s'élèvera à 80.000 places à l'horizon 2017, ce qui suppose de porter la capacité du parc carcéral à 80.000 places à cette échéance » (alinéa 9) 5 ( * ) .
Ces projections se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire.
Le Gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres chiffres auraient tout aussi bien pu être pris en compte sur les années 2003-2011 : celui du nombre des poursuites (+ 0,6 % par an), des entrées en détention (+ 0,48 % par an), des personnes écrouées (+ 2,6 % par an), des personnes incarcérées (+ 1,15 % par an) ou encore du total des années de détention prononcées pour crimes ou délits (+ 0,6 %).
Chacune de ces données donneraient lieu à des prévisions différentes -et souvent inférieures à celles retenues par l'étude d'impact.
En outre, la période choisie -2003-2011- introduit un biais supplémentaire . En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement (- 2,5 % en 2009 par rapport à 2008 et - 1,8 % en 2010 par rapport à 2009) avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.
Par ailleurs, l'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe -96 détenus pour 100.000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation dans un document censé éclairer la représentation nationale ne manque pas de surprendre. Le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.
En outre, le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale, la longueur des peines prononcées ou encore les alternatives à l'emprisonnement comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.
L'exemple allemand, souvent mis en exergue par ailleurs, semble négligé ici.
Comme l'a rappelé M. Pierre-Victor Tournier à votre rapporteure, au cours de la dernière décennie, l'Allemagne a connu la déflation carcérale, la France une inflation.
Ainsi, du 1 er septembre 2001 au 1 er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne est passé de 78.707 à 73.263 (-6,9 %), et le taux de détention de 96 à 89 pour 100.000 tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France passait de 47.005 à 61.787 (+ 31 %) et le taux de détention de 77 pour 100.000 à 96 pour 100.000.
Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations même retenues dans le cadre de ce programme sont à rebours des choix du législateur en 2009.
* 1 Votre commission des lois a décidé, conjointement avec la commission de contrôle pour l'application des lois, de confier à votre rapporteure ainsi qu'à M. Jean-René Lecerf une mission de contrôle sur l'application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
* 2 « La France face à ses prisons », commission d'enquête sur les prisons françaises, MM. Louis Mermaz, président, Jacques Floch, rapporteur, rapport n° 2521 de l'Assemblée nationale, p. 25.
* 3 Comme le rappelait le rapport de la Cour des comptes consacré au service pénitentiaire (« Prévenir la récidive, gérer la vie carcérale » - juillet 2010), selon l'administration pénitentiaire, les nouvelles règles d'éligibilité à un aménagement de peine prévues par la loi pénitentiaire pourraient augmenter le nombre de bénéficiaires d'aménagement de peine sous écrou de 11.000 , soit un triplement par rapport à 2009, « ce qui pourrait absorber le surcroît des condamnations à des peines de prison sans que les condamnés soient incarcérés ».
* 4 Ces bureaux ont vocation à assurer l'exécution de la peine dès la sortie de l'audience par le paiement de l'amende, le retrait du permis de conduire suspendu ou annulé, la remise d'une convocation devant le juge de l'application des peines ou le SPIP.
* 5 Etant entendu que le nombre de personnes écrouées mais non détenues passerait sur cette période de 8.200 à 16.000, notamment grâce au développement du placement sous surveillance électronique.