Proposition de loi relative à la délinquance d'imprudence et à une modification des dispositions de l'article 223-1 du code pénal instituant le délit de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui »

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 11 JANVIER 2012

La commission examine le rapport de M. François Zocchetto pour la proposition de loi n° 223 (2010-2011), relative à la délinquance d'imprudence et à une modification des dispositions de l'article 223-1 du code pénal instituant le délai de « mise en danger délibérée de la personne d'autrui ».

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cette proposition de loi a été rédigée par M. Fauchon, notre ancien collègue, à qui je veux rendre hommage.

M. François Zocchetto , rapporteur . - Dans un certain nombre de cas, des fautes d'imprudence très graves ne donnent lieu à aucune condamnation, soit qu'elles n'aient entraîné aucun dommage, soit que le lien de causalité entre le comportement fautif et le dommage n'ait pu être établi. L'affaire du sang contaminé a illustré de manière particulièrement marquante ces difficultés.

Ce constat est à l'origine de cette proposition de loi, dont l'initiative revient presque exclusivement à notre ancien collègue Pierre Fauchon. Elle est le fruit d'une réflexion approfondie, nourrie notamment par le colloque organisé sous les auspices du Sénat et de la Cour de cassation en octobre 2010 sur la responsabilité pénale par imprudence.

Ce texte vise à assurer une répression plus effective de la mise en danger délibérée d'autrui même lorsque la faute n'a pas eu d'effet dommageable. Il tend à élargir le champ d'application de l'article 223-1 du code pénal relatif aux « risques causés à la personne d'autrui ».

Alors que la répression est encore aujourd'hui largement fondée sur l'existence du dommage, la logique ici recherchée est de prendre davantage en compte la gravité de la faute commise. L'ampleur prise par les risques industriels et sanitaires, le développement de certains actes dangereux, comme jeter des pierres d'un pont sur une autoroute, appellent, selon l'auteur de cette proposition, cette inflexion de notre droit pénal.

Je salue la démarche de M. Pierre Fauchon qui, à travers la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pour des faits d'imprudence ou de négligence et la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser les délits non intentionnels et cette proposition de loi, s'est efforcé de poser les principes d'une répression équilibrée des délits non intentionnels.

Beaucoup s'étaient émus de la condamnation d'élus locaux, de hauts fonctionnaires, tels les préfets, ou d'enseignants accompagnant des sorties scolaires. Il est vrai que la loi de 2000 avait bien précisé les choses.

Quel est l'état du droit en matière de délit non intentionnel ? La loi de 2000 avait précisé les choses, notamment avec l'article 121-1 du code pénal. « Il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre » : le principe posé par le premier alinéa de cet article, selon lequel les crimes et les délits sont toujours des infractions intentionnelles, est assorti d'une double exception : en cas d'imprudence ou de négligence mais aussi en cas de mise en danger délibérée d'autrui.

La première exception, qui renvoie à la faute d'imprudence ou de négligence, n'est constituée qu'en cas de réalisation d'un dommage. En outre, le délit n'est constitué que lorsque la loi le prévoit. Sont ainsi pénalement sanctionnées, par exemple, les atteintes involontaires à la vie ou les atteintes involontaires à l'intégrité de la personne. Par ailleurs, la répression de la faute d'imprudence ou de négligence est fonction de la gravité du dommage et non de la gravité de la faute elle-même. Ainsi, dans le cas du parpaing jeté d'un pont d'autoroute, s'il tue quelqu'un, l'auteur du jet est puni, mais s'il tombe à côté de la voiture, sans causer de dommage, l'auteur peut ne pas être poursuivi.

M. Jean-Pierre Michel . - Il n'y a pas de faute !

M. François Zocchetto , rapporteur . - En effet ! Si le comportement de la personne n'a été que la cause indirecte du dommage, la faute « ordinaire » ne suffit plus pour engager la responsabilité pénale de l'intéressé.

En vertu de la loi du 10 juillet 2000 - dont c'est le principal apport - le délit non intentionnel n'est alors constitué que si l'une ou l'autre des fautes suivantes a été commise : la violation de façon manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement ; la commission d'une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité que son auteur ne pouvait ignorer.

J'en viens à la deuxième exception : à côté de l'imprudence ou de la négligence, il faut également prendre en compte la mise en danger délibérée de la personne d'autrui. Si elle a provoqué un dommage, la mise en danger délibérée de la personne d'autrui constitue une circonstance aggravante de l'infraction non intentionnelle. Elle peut aussi constituer un délit, même lorsqu'elle n'a causé aucun dommage, en vertu de l'article 223-1 du code pénal qui punit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende « le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité ». Ceux qui ont participé à la rédaction de cette phrase ont manifestement dû passer beaucoup de temps pour parvenir à ce texte.

Il s'agit de la seule infraction non intentionnelle de notre droit pénal punie d'une peine d'emprisonnement en l'absence de tout résultat dommageable.

Le délit de « risques causés à autrui » est constitué si trois conditions sont réunies : l'existence préalable d'une obligation particulière de sécurité imposée par la loi ou le règlement ; une volonté de violer manifestement cette obligation ; l'exposition directe d'autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.

Revenons sur l'existence préalable d'une obligation particulière de sécurité et de prudence prévue par la loi ou le règlement. L'article 223-1 du code pénal exige que l'obligation dont la violation est l'un des éléments constitutifs du délit ait été prévue par la loi ou par le règlement et que cette obligation revête un caractère particulier.

La notion de règlement doit être entendue au sens constitutionnel et administratif du terme : elle couvre les règles édictées par le Président de la République, le Premier ministre, les ministres, les préfets et les diverses autorités territoriales à l'exclusion des actes qui n'émanent pas de l'autorité publique - règlement intérieur d'une entreprise, règles professionnelles, déontologiques ou sportives. Cette distinction est très importante puisque les règlements intérieurs des entreprises ou les ordres médicaux ne sont pas visés par cet article.

La jurisprudence a précisé ce principe : la règle doit présenter un caractère impersonnel - tel n'est pas le cas d'un arrêté préfectoral déclarant un immeuble insalubre et imposant au propriétaire la réalisation de travaux - et absolu, ce qui exclut les actes qui n'ont qu'une valeur normative relative comme les circulaires et les instructions.

L'obligation doit en outre présenter un caractère suffisamment précis et imposer un mode de conduite circonstancié. Ainsi, la méconnaissance par un médecin des obligations du code de la santé publique définissant les règles générales de conduite ne répond pas à ces conditions. En revanche, l'article 12 du décret du 11 février 2002 qui impose au chirurgien l'assistance d'infirmiers qualifiés édicte une obligation particulière. Tout ceci résulte d'une étude attentive de la jurisprudence de la Cour de cassation.

Deuxième condition : l'exigence d'une « violation manifestement délibérée ». La mise en danger délibérée ne se confond pas avec une simple négligence ou imprudence. En revanche, à la différence des délits intentionnels, elle ne vise pas à provoquer un dommage particulier. La mise en danger délibérée n'implique d'ailleurs pas que l'auteur du délit ait eu connaissance de la nature du risque particulier effectivement causé par son manquement.

Troisième condition : l'exposition directe d'autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.

Le délit de mise en danger d'autrui n'est constitué que si le manquement défini par l'article 223-1 a été la cause directe et immédiate du risque auquel a été exposé autrui. Cette exigence a conduit la Cour de cassation à interpréter de manière très restrictive l'article 223-1. Tous les magistrats que nous avons entendus en commission ont d'ailleurs confirmé cela. La Cour de cassation a ainsi censuré un arrêt d'une cour d'appel qui avait condamné pour risques causés à autrui une personne ayant circulé avec un motoneige, en dépit des interdictions municipales, sur une piste fréquentée par des débutants alors qu'il ne disposait d'aucun moyen de signalisation lumineux. Selon la Cour de cassation, les juges du fond auraient dû faire état des « circonstances de fait, tirées de la configuration des lieux, de la manière de conduire du prévenu, de la vitesse de l'engin, de l'encombrement des pistes, des évolutions des skieurs ou de toute autre particularité, caractérisant le risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation, ou une infirmité permanente ».

L'article 223-1 est donc interprété de façon très restrictive, ce qui était d'ailleurs le souhait du législateur. Tel est l'état du droit et de la jurisprudence.

J'en viens maintenant aux objectifs poursuivis par l'auteur de la proposition de loi et qui a pu paraître paradoxal à plusieurs d'entre vous puisqu'il était lui-même l'inspirateur de la loi de juillet 2000, qui avait considérablement restreint le champ de la responsabilité pénale. M. Fauchon relève ainsi que la « survenance et la gravité du dommage procèdent de circonstances le plus souvent indépendantes du fait même de l'imprudence, alors que les éléments constitutifs de la mise en danger constituent à proprement parler la justification de la poursuite pénale ».

Ainsi la proposition de loi tend à assouplir le texte actuel de l'article 223-1 à deux titres. D'une part, elle substitue dans la définition actuelle du délit la notion de « règlements », au pluriel, à celle de « règlement » au singulier. La mention des « règlements » a pour objet d'élargir cette notion au-delà de son acception constitutionnelle et administrative. Pourraient ainsi être prises en compte les règles professionnelles ou déontologiques ainsi que les règlements d'entreprise. Mais ceci ne me semble pas possible car se pose rapidement la question du caractère opposable ou non des dispositions prévues dans les règlements. Si pour la loi ou les règlements, tels que je les ai définis au sens constitutionnel ou administratif du terme, il n'y a pas de difficulté, car ce sont des textes officiels qui font l'objet d'une publication officielle, tel n'est pas le cas de mesures émanant d'organes privés. Il serait en effet dangereux et contreproductif de viser tous les règlements. Nous sommes donc contraints d'en rester à la notion de « règlement », même si cela restreint le champ d'interprétation de l'article 223-1. Aussi je vous proposerai un amendement maintenant le singulier de « règlement ».

D'autre part, la proposition de loi prévoit que le risque causé à autrui pourra être constitué, non seulement par « la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou les règlements », mais aussi par « la commission d'une faute d'imprudence grave et qui expose autrui à un risque d'une particulière gravité que l'auteur de cette faute ne pouvait ignorer ».

Il s'agirait d'une nouvelle hypothèse de mise en jeu de l'infraction. Je vous proposerai d'en améliorer la rédaction : je vous propose donc un amendement : « par la commission d'une faute d'imprudence d'une particulière gravité et dont l'auteur ne pouvait ignorer les conséquences ». La conscience du risque se déduit en principe de la nature et de la gravité de la faute, mais cette exigence, qui n'est pas requise en cas de violation d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité, pourrait être considérée comme une contrepartie au fait que la faute d'imprudence n'exige ni une réglementation préexistante, ni une violation manifestement délibérée.

En tant que rapporteur, je ne souhaite pas vous imposer une solution toute faite. Je souhaite que notre commission prenne bien la mesure des conséquences de cette modification qui pourrait avoir des incidences sur les hauts fonctionnaires comme les préfets, mais aussi sur les élus locaux, sur les responsables d'entreprise, sur les enseignants, sur les accompagnateurs scolaires. En fait, tout dépendra de la Cour de cassation. Si elle maintient son interprétation restrictive, il n'y aura pas de changements. Si tel n'est pas le cas, le champ des délits sera considérablement élargi. Je ne suis pas en mesure de vous dire comment ce texte pourrait être interprété. Aujourd'hui, des infractions importantes ne sont pas punies. Je pense au sang contaminé, mais aussi au scandale de l'amiante. Récemment, nous avons entendu parler de responsabilité pénale dans l'affaire des prothèses mammaires. Pendant ce temps, l'opinion publique s'interroge. Si des procès civils sont toujours possibles et des réparations civiles sont prononcées, il ne peut y avoir de procès au pénal car les liens de causalité ne sont pas suffisamment établis.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Merci pour ce travail très complet. Cette proposition de loi mérite réflexion.

M. Jean-Pierre Michel . - Tout d'abord, je tiens à saluer le travail de M. Zocchetto qui a essayé de rendre compréhensible une matière très compliquée, la faute pénale. M. Fauchon a beaucoup varié au cours de ses travaux législatifs. Nous avons assisté à un double mouvement : dans un premier temps, il a tenté de limiter les conséquences pénales pour les hauts fonctionnaires et les élus locaux des fautes qu'ils pouvaient commettre par imprudence. Mais, dans un deuxième mouvement, il a voulu prendre en compte le sort des victimes en élargissant le champ de la pénalisation de l'imprudence. Mais il ne faut pas parler des fautes par imprudence, car la faute suppose toujours l'intention. Une faute ne peut être caractérisée que si son auteur a le sentiment de la commettre. C'est pourquoi le deuxième amendement de notre rapporteur ne me convient pas du tout. Si, par imprudence, une personne fait tomber un objet dans la rue, elle ne peut qu'en ignorer les conséquences. Ces réflexions ont fait l'objet d'un colloque et je crois que nous aurions pu nous en arrêter là. Il a eu le mérite d'éclairer les juges de la Cour de cassation dont la jurisprudence me semble sage.

Le premier amendement me convient, mais le deuxième ne lève aucune ambigüité dans le texte. C'est pourquoi je ne suis pas persuadé qu'il faille, à ce stade, voter cette proposition de loi.

M. Jean-Jacques Hyest . - Je veux à mon tour remercier M. Zocchetto de nous avoir fait comprendre ce sujet compliqué.

La rédaction de l'article 223-1 a été, en son temps, complexe. En ce qui concerne les lois et le règlement, il faut en rester là. Avec cette proposition de loi, nous sommes en présence d'un certain paradoxe : nous avions voté la loi Fauchon pour éviter des condamnations pour une faute sans dommage. Le caractère intentionnel devait être prouvé. Quand j'entendais parler d'élus, je répondais qu'il s'agissait plutôt de tous les décideurs : un directeur d'hôpital pouvait également être concerné. Avec cette proposition de loi, on est dans une position exactement inverse. J'ai assisté au colloque organisé avec la Cour de cassation et j'avais été frappé de constater que personne ne défendait cette proposition de loi. J'invite chacun d'entre nous à relire le compte rendu qui en a été fait.

Ce texte pourrait avoir de lourdes conséquences, et même si je comprends M. Fauchon qui voulait viser des cas comme celui du sang contaminé, je propose que nous renvoyions ce texte en commission. En outre, je rappelle que, dans le cas du sang contaminé, un certain nombre de responsables ont été frappé de lourdes condamnations pénales. Pour l'amiante, les responsables sont poursuivis. On ne peut donc prétendre qu'il n'y a pas d'outils.

Certes, la jurisprudence est restrictive, mais encore faut-il que les juridictions d'appel permettent à la Cour de cassation de dire que les faits relèvent bien de l'article 223-1.

M. Jean-Pierre Michel . - Et puis il y a la réparation civile !

M. Yves Détraigne . - A mon tour, je veux féliciter M. Zocchetto pour son rapport. Alors que j'étais élu local, j'avais apprécié la loi du 10 juillet 2000 qui avait d'ailleurs été progressivement saluée par tous les observateurs.

Cette proposition de loi entre dans une subtilité qui risque de rendre incertaine la compréhension du droit et d'entraîner une certaine paralysie de l'action. Je suis donc très prudent. Il est urgent d'attendre.

M. Jean-René Lecerf . - Je veux rendre hommage à M. Fauchon. A partir de l'affaire de Saint-Laurent-du-Pont, des élus ont été poursuivis de façon tout à fait scandaleuse et la loi Fauchon a permis de mettre fin à une dérive. On cite toujours les mêmes affaires mais il en existe bien d'autres. Quand j'ai été élu sénateur en 2001, la moitié des maires de la communauté urbaine de Lille avaient été mis en examen pour des raisons farfelues par des magistrats qui souhaitaient « se faire » des élus locaux. Tout cela est rentré dans l'ordre grâce à la loi Fauchon, ce dont je me félicite.

Merci à notre rapporteur pour son brillant exercice d'équilibriste car la question méritait qu'on s'y arrête. Dans l'exposé des motifs de la proposition de loi, une phrase a retenu toute mon attention : « Cette démarche permet de donner à la délinquance d'imprudence une base plus satisfaisante moralement que celle qui mesure la gravité de l'imprudence à celle du dommage ». Sur ce point, une réflexion s'impose mais elle n'est pas suffisamment aboutie. Il est donc urgent de réfléchir davantage.

M. René Garrec . - Très bien !

M. Michel Delebarre . - S'il s'agit de rendre hommage à un collègue sénateur, je vote des deux mains, mais nul besoin de texte pour cela !

Cela dit, n'ayant pas participé au colloque organisé par la Cour de cassation, je ne suis pas au niveau pour juger de la subtilité de cette proposition de loi.

Mais si ce texte a l'ambition de traiter de la question de l'amiante, je ne puis le voter ! Le débat sur l'amiante est d'une tout autre dimension que ces questions d'imprudence. On ne pourrait se contenter d'une amende de 15 000 euros !

M. Jean-Jacques Hyest . - La proposition de M. Fauchon va à l'encontre de la loi Fauchon... Nous nous sommes battus pour éviter qu'un dommage n'entraîne systématiquement une condamnation. Le degré d'intentionnalité de l'auteur devait être pris en compte. Or, ici, nous ferions rigoureusement l'inverse. Faire entrer le principe de précaution dans la Constitution me paraissait dangereux. Cela le serait encore plus si nous introduisions cette notion dans le code pénal.

Ce texte n'est pas mûr. Il faut le renvoyer en commission pour effectuer des études complémentaires.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - La loi Fauchon a eu l'avantage incontestable d'éviter qu'un certain nombre de responsables, notamment des élus, soient mis en cause alors qu'il n'y avait aucun comportement intentionnel de leur part par rapport aux faits qui leur étaient reprochés.

L'introduction de l'adverbe « intentionnellement » dans la loi Fauchon ne permettrait-il pas de régler la question ?

M. Jean-Jacques Hyest . - Pas du tout !

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Comme M. Michel a rappelé que la notion de faute supposait l'intentionnalité, je comprends que ma proposition ne puisse être retenue.

Que pensez-vous des suggestions qui vous ont été faites, monsieur le rapporteur ?

M. François Zocchetto , rapporteur . - Je vis cette proposition de loi comme un rapport d'étape de l'application de la loi de juillet 2000. Onze ans après cette loi, il n'était pas inutile, après le colloque tenu au Sénat, de pouvoir fixer la position de notre commission par rapport à certains magistrats qui souhaitent l'évolution de la législation. Je suis très heureux que la commission émette une opinion homogène car cela renforce notre position : il n'y a pas lieu actuellement de modifier le texte de juillet 2000. Il n'en reste pas moins que le sujet est d'importance et nous continuerons à suivre l'application de cette loi qui est soumise à la jurisprudence de la Cour de cassation.

MM. Hyest et Michel ont proposé un renvoi en commission : cela me conviendrait.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Il serait peut être préférable de statuer sur ce renvoi avant d'examiner les amendements. Le renvoi en commission ne doit pas être compris comme un enterrement mais comme un hommage à la première loi et à la jurisprudence. Ce rappel doit appeler à davantage de réflexion avant de toucher à la première loi Fauchon.

Le dépôt d'une motion de renvoi en commission est adopté à l'unanimité.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Grace à nos collègues du groupe UCR, cette proposition de loi sera examinée en séance publique et chacun pourra s'exprimer dans la discussion générale, avant le vote de la motion de renvoi en commission.

Article unique
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. ZOCCHETTO, rapporteur	1	Substitution du singulier au pluriel pour le mot « règlement »	Tombe
M. ZOCCHETTO, rapporteur	2	Exigence d'une faute d'une particulière gravité et amélioration rédactionnelle	Tombe