B. LE PROGRAMME N° 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » : ENTRE RÉFORME ET VOLONTARISME
Le principal programme de la mission se caractérise par la place des dépenses d'intervention 90,3 % de l'ensemble des dépenses de la mission et 97,5 % des dépenses du programme . L'exercice 2012 s'inscrit dans le sillage des exercices précédents. L'évolution démographique baissière explique la contraction générale des crédits demandés mais constitue un gage pour la revalorisation de certains droits. Ainsi, le présent projet de budget pour 2012 intègre la revalorisation de 4 points de la retraite du combattant, qui serait portée au 1 er juillet 2012 à 48 points contre 44 actuellement.
La seconde caractéristique essentielle des prévisions du programme 169 réside dans la disparition des dépenses de personnel afin de tenir compte de la suppression de la DSPRS et de la montée en puissance des opérateurs. Votre rapporteur spécial rappelle le souci du nécessaire maintien de la qualité des prestations offertes aux pensionnés.
Évolution des crédits du programme 169
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI 2011 |
PLF 2012 |
Évolution |
LFI 2011 |
PLF 2012 |
Évolution |
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Action 1 - « Administration de la dette viagère » |
2 502,2 |
2 410,5 |
- 3,7 % |
2 502,2 |
2 410,5 |
- 3,7 % |
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Action 2 - « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » |
198,7 |
175,2 |
- 11,8 % |
198,7 |
175,2 |
- 11,8 % |
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Action 3 - « Solidarité » |
346,3 |
345,6 |
- 0,2 % |
346,3 |
345,6 |
- 0,2 % |
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Action 5 - « Soutien » |
13,0 |
13,0 |
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Action 6 - « Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français » |
10,0 |
10,0 |
0 % |
10,0 |
10,0 |
0 % |
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Total |
3 070,2 |
2 941,3 |
- 4,2 % |
3 070,2 |
2 941,3 |
- 4,2 % |
Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
1. Un objectif : assumer la dette contractée à l'égard des populations combattantes
a) La poursuite de la décroissance démographique de la population des anciens combattants
La diminution des budgets alloués aux deux premières actions « Administration de la dette viagère » et « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » se poursuit en 2012. Pour ce qui concerne l'action 2, cette baisse s'accentue de près de 5 points par rapport à 2011. Cette contraction des dépenses tient à l'évolution négative de la population des ressortissants .
Depuis 2006, les effectifs des deux principales catégories de bénéficiaires de la dette viagère n'ont cessé de voir leur nombre régresser. Ainsi, de 2006 à 2012, leur nombre est passé de 380 034 à 278 190 pour les bénéficiaires de la pension militaire d'invalidité et des victimes de guerre (PMI), et de 1 499 211 à 1 235 730 pour les bénéficiaires de la retraite du combattant . Entre 2011 et 2012, le nombre des bénéficiaires de la PMI baisse de 15 250 unités et celui des bénéficiaires de la retraite du combattant de plus de 55 000 .
Les principales catégories de bénéficiaires sont appelées à voir leurs effectifs décroître, alors que les nouvelles entrées ne compensent pas les sorties. Cette donnée pourrait être relativisée par l'augmentation possible du nombre de cartes du combattant délivrées au titre des opérations extérieures (OPEX). Le droit à la carte du combattant avait été étendu aux OPEX par la loi n° 93-7 du 4 janvier 1993. Un récent décret n° 2010-1377 du 12 novembre 2010 relatif aux modalités d'attribution de la carte du combattant est venu préciser cette loi .
Les nouveaux critères d'actions de feu ou de combat complètent les anciens critères en prenant en compte aussi bien des conflits de forte intensité que des missions d'interposition ou de maintien de la paix .
Votre rapporteur spécial aurait souhaité pouvoir isoler les droits liés aux OPEX . Cependant ce recensement apparaît complexe à réaliser, la reprise de l'activité retraite du combattant par l'ONAC depuis le 1 er janvier 2010 n'ayant pas permis d'effectuer de tels recoupements. Trois motifs sont avancés pour expliquer cette difficulté :
- en premier lieu, le militaire peut avoir droit à la retraite du combattant au titre de plusieurs campagnes ; il ne déclare donc que la campagne de son choix. Un militaire ayant fait une campagne OPEX et une autre campagne pourra se déclarer à un seul titre ce qui rend le recensement des droits liés aux OPEX complexe ;
- ensuite, le titulaire du droit peut l'exercer jusqu'à l'âge de la retraite et même au-delà ou ne jamais l'exercer ce qui rend plus complexe le chiffrage prévisionnel ;
- enfin pour les bénéficiaires résidants à l'étranger aucune distinction n'est établie entre les conflits.
Ainsi, sur 1 339 730 retraites du combattant mises en paiement fin 2010, 32 151 sont déclarées « hors guerre » et concernent, notamment, les OPEX. Cependant, les services du ministère de la défense et des anciens combattants estiment que les nouveaux critères pourraient permettre d'augmenter de 25 % à 50 % le nombre de cartes du combattant attribuées au titre des OPEX soit entre 7 000 et 15 000 selon ces données partielles .
Même si, à l'avenir, les titulaires de la carte du combattant au titre des OPEX devraient constituer une part croissante de la population des anciens combattants, la tendance générale reste à la baisse régulière dans les prochaines années de cette population .
b) La baisse des dépenses d'intervention
La consommation des crédits suit cette tendance mais à un rythme moindre.
Concernant la principale action de ce programme, l'action 1 « Administration de la dette viagère », les crédits d'intervention diminueront de 91,7 millions d'euros en 2012 par rapport à 2011. L'explication principale de cette diminution tient à la baisse de la population concernée. L'ensemble des 2 410,5 millions d'euros sont versés au compte d'affectation spécial « Pensions » qui procède au règlement des PMI et de la retraite du combattant via les centres régionaux des pensions et la trésorerie générale pour l'étranger.
Cependant cette baisse doit être relativisée par trois éléments :
- le point d'indice PMI, base de calcul des rentes est, depuis 2005, révisé proportionnellement à l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l'État. Il a été revalorisé au 1 er janvier 2011 à 13,86 euros par un arrêté du 5 septembre 2011 ;
- l' extension en année pleine de la revalorisation d'un point de la retraite du combattant au 1 er juillet 2011, de 43 à 44 points, aura un impact budgétaire en 2012 de 14 millions d'euros ;
- l'effet sur 2012 de l'augmentation de 4 points de la retraite du combattant de 44 à 48 points au 1 er juillet 2012 soit 18,5 millions d'euros (cf. infra) .
Votre rapporteur spécial souligne l'effort constant d'amélioration du ratio 8 ( * ) entre le budget des prestations et le nombre de pensionnés ces dernières années . Ainsi, ce ratio est passé de 5 319 euros en 2006 à 5 626 euros pour la LFI 2012 en ce qui concerne la PMI. Dans le même temps le ratio de la retraite du combattant passait de 447 euros à 635 euros. Ces données illustrent une amélioration de la rente servie par bénéficiaire .
Cette année encore, comme lors des quatre derniers exercices budgétaires, les rythmes de diminution des crédits consommés prévus seront inférieurs à ceux des effectifs concernés . Ainsi de 2011 à 2012, alors que l'effectif des pensionnés PMI baissera de 5,2 %, les crédits alloués diminueront de 5,1 %. Il en est de même pour la retraite du combattant : les effectifs baisseront de 4,3 % alors que les crédits devraient diminuer de 1,3 %.
L'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concentre les crédits destinés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage que l'Etat prend en charge directement au titre des articles L. 115, L. 118 et L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Cette action connaît une diminution de 23,5 millions d'euros de ses crédits en AE et CP à 170,5 millions en 2012, soit une baisse de 11,8 % entre 2011 et 2012 .
Cette contraction des dotations est liée à la diminution de la population concernée . Cependant, celle-ci est atténuée par une légère augmentation, de 2,4 % , des frais d'appareillage - 8,7 millions d'euros en 2012 - qui traduit l'augmentation du coût d'appareillages de plus en plus sophistiqués. Votre rapporteur spécial rappelle que les victimes civiles d'attentats entrent dans le champ des bénéficiaires des droits liés aux PMI.
L'essentiel des dépenses d'intervention de l'action 3 « Solidarité », 275,47 millions d'euros en augmentation insensible de 0,04 % par rapport à 2011 , se concentrent sur les majorations d'Etat de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre, à hauteur de 255 millions d'euros . Les autres dépenses d'intervention de l'action sont les 20,1 millions d'euros versés à l'ONAC au titre de la dotation d'action sociale, qui lui est attribuée pour remplir sa mission de solidarité , les subventions au fonctionnement de certaines associations pour 0,26 million et indemnités pour frais de voyage sur les tombes pour 0,11 million .
La diminution tendancielle des dépenses en raison de l'effet démographie, comme pour les actions 1 et 2, est atténuée par deux facteurs :
- les majorations d'Etat de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre augmentent sur la période 2006-2011 d'environ 3 % ;
- la dotation d'action sociale versée à l'ONAC progresse de 0,5 million d'euros pour permettre de financer la formation de ressortissants en reconversion professionnelle.
Cette dotation versée à l'ONAC comporte en particulier une enveloppe reconduite de 5 millions qui bénéficie aux conjoints survivants, estimés à 4 800, pour le versement d'une aide différentielle.
L'aide différentielle, qui est une aide sociale versée trimestriellement par l'ONAC doit permettre au conjoint survivant isolé d'atteindre un plafond minimal mensuel de revenu fixé par l'ONAC depuis le 1 er avril 2011 à 834 euros .
Le rapporteur spécial tient à rappeler que lors des débats sur les amendements de crédits en première délibération à l'Assemblée nationale , une initiative de la commission de la défense, saisie pour avis, a été retirée au bénéfice d'un engagement pris par le Gouvernement pour revaloriser le plafond d'aide différentielle servie au conjoint survivant (ADCS).
Cet amendement de crédits visait à revaloriser ce plafond à 869 € au 1 er avril 2012 pour un coût estimé à 245 000 euros. Il engendrait une contraction équivalente des crédits du programme 167. Le Gouvernement, qui ne souhaitait pas une telle amputation des crédits du programme 167 s'est engagé à obtenir cette revalorisation à enveloppe constante .
Votre rapporteur spécial s'interroge sur la faisabilité d'une telle mesure pour deux raisons :
- en premier lieu la décision de revalorisation de ce plafond d'aide étant de l'autorité de l'ONAC , il souhaite que le Gouvernement précise les étapes du dialogue qu'il entend mettre en place avec cet opérateur pour parvenir au respect de cet engagement ;
- d'un point de vue budgétaire , votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement s'engage à ce que les crédits d'action sociale en faveur du monde combattant et la dotation de 20,1 millions d'euros initialement prévue soit revalorisés en conséquence afin que cette revalorisation de l'ADCS ne vienne pas grever le budget des autres aides destinées au secours des anciens combattants les plus démunis.
Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, un amendement a été adopté à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales du Sénat demandant qu'une étude soit réalisée sur la faisabilité de l' extension du dispositif actuel en vue de la création d'une allocation pour les anciens combattants les plus démunis . L'ONAC a rendu un document qui ne permet pas de chiffrer avec fiabilité la création d'une telle mesure . Ainsi, le calcul de l'ONAC dans le cas d'anciens combattants vivant seuls a été effectué sur la base des demandes d'aides financières reçues par les services de l'ONAC au cours du premier trimestre 2011. L' extrapolation de ces données conduisait à un montant de 4,6 millions d'euros .
Le Gouvernement a remis, en septembre 2011, à la suite de cette étude un rapport au Parlement où il pointe principalement deux difficultés :
- en premier lieu, il relève que la création d'un nouveau dispositif nécessiterait une définition juridique nouvelle de l'aide, en effet, d'une part l'ONAC à une définition plus extensive que le Gouvernement de la notion d'ancien combattant, d'autre part, le caractère facultatif de l'aide pourrait être remis en cause ;
- en second lieu, le chiffrage de la mesure n'a pas pu être réalisé en raison des données parcellaires et de l'impossibilité pour l'heure d'évaluer les coûts d'une extension de ce dispositif aux frères d'armes étrangers.
On peut donc estimer que la création d'une telle aide pour les anciens combattants les plus démunis ne pourrait être envisagée avant une étude plus approfondie . Cependant, votre rapporteur spécial rappelle que plusieurs aides ponctuelles existent déjà au niveau de l'ONAC pour aider les ressortissants dans leurs frais d'énergie, frais d'équipements médicaux et frais d'aide ménagère et de maintien à domicile.
c) Un outil majeur : la retraite du combattant
C'est dans ce contexte budgétairement contraint que le Gouvernement propose l'adoption de l'article 49 rattaché aux crédits de la présente mission qui vise à porter l'indice applicable à la retraite du combattant à 48 points au 1 er juillet 2012. Cette mesure correspond à une revendication forte du monde combattant, reprise par le président de la République lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 2007.
Le projet de loi de finances ne fait ainsi que poursuivre la politique de revalorisation de la retraite du combattant engagée depuis 2006. Les crédits inscrits pour 2012 soit 802,5 millions d'euros ont pour objet de permettre l'extension en année pleine en 2012 de la revalorisation d'un point, à 44 points , votée dans le cadre de la loi de finances pour 2011, et de financer les 4 points supplémentaires au 1 er juillet 2012.
Votre rapporteur reviendra à la fin de ce rapport sur l'examen de l'article 49 rattaché aux crédits de la mission .
2. 2012 : La mise en oeuvre d'une gestion nouvelle avec le soutien d'opérateurs connus du monde combattant
a) Une réforme qui améliore la gestion du programme
Avec la fin de la réforme de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) qui se traduira au 31 décembre 2011 par la disparition de l'administration centrale de la DSPRS, le programme 169 ne supporte plus directement, en 2012, de dépenses de personnels, ce qui se traduit par la disparition de l'action 5 « Soutien » . L'ensemble des actions d'interventions portées par le programme le sont par le biais principalement de trois opérateurs que sont l'ONAC, l'INI ainsi que la CNMSS, en lien avec la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).
Votre rapporteur spécial constate pour le programme une baisse de la part des dépenses de gestion par rapport aux dépenses d'intervention .
En effet en CP, l'exécution 2010 révélait un budget des dépenses de gestion (titre 2 et titre 3) de 109,7 millions d'euros auquel il fallait ajouter des soutiens d'autres missions à hauteur de 7,4 millions ce qui, par rapport à des dépenses d'intervention de 3 066 millions d'euros représentait un ratio 9 ( * ) de 3,82 % des dépenses d'intervention du programme. Les crédits ouverts en 2011 - 88,6 millions d'euros de dépenses de gestion, 5,7 millions de soutiens pour des dépenses d'intervention de 2 981,6 millions - montrent une amélioration de ce rapport à 3,16 % .
Le projet annuel de performances pour 2012 confirme cette tendance . En effet, la subvention à l'ONAC pour charges de service public atteint 57,47 millions d'euros. L'office est désormais, l'interlocuteur unique des demandes des anciens combattants tant au niveau central que dans les départements. Cette subvention est reconduite à l'identique de celle versée en 2011. La subvention à l'INI, diminue légèrement à 12,63 millions d'euros. Enfin, au 1 er janvier 2011, la CNMSS basée à Toulon, a repris la totalité de l'activité de remboursement des soins gratuits et d'appareillage. Sa dotation est reconduite à l'identique à 4,73 millions d'euros. Ainsi, en ajoutant le soutien de la mission « Défense » en nette diminution à 3,6 millions d'euros pour 2012 , on constate que les 78,43 millions d'euros consacrés à la « gestion » ne représentent que 2,73 % des dépenses d'interventions estimées pour 2012 à 2 866,44 millions . Ces montants représentent par rapport à la dernière exécution connue une baisse de plus d'1 point des frais de gestion .
b) Le renforcement du rôle central de l'ONAC
Un contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC avait été signé par le ministre de la défense et le secrétaire d'État à la défense et aux anciens combattants le 10 février 2009 pour la période 2009-2013.
Il précisait les conditions de la rationalisation de l'organisation de l'ONAC et de la reprise par l'Office de missions exercées jusqu'alors par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) selon le calendrier suivant :
- en 2010 , l'entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire, le traitement de l'ensemble des cartes titres et statuts, la liquidation de la retraite du combattant, l'indemnisation des orphelins de victimes des persécutions antisémites (décret de juillet 2000) et de victimes de la barbarie (décret de juillet 2004), l'attribution des mentions « Mort en déportation », « Mort pour la France », et les voyages sur les tombes et les lieux du crime pour la déportation ;
- en 2011 , la reprise des missions assurées par les trois services du Maghreb (Alger, Casablanca et Tunis).
Les transferts de missions se sont accompagnés de transferts d'effectifs : 280 en 2010 et 64 en 2011. Parallèlement, la rationalisation de l'organisation doit dégager au terme du contrat un gain de 150 emplois .
L'ONAC voit se confirmer la traduction budgétaire de ces nouvelles missions qui irriguent les trois programmes de la mission à travers le maintien de sa subvention pour charges de service public, le budget alloué restant à 57,5 millions tant en AE qu'en CP.
Votre rapporteur spécial rappelle que le service rendu aux anciens combattants et bénéficiaires des prestations reste un élément clef de la mesure de la bonne tenue de cette mission. Dans l'ensemble, les conditions de transferts vers l'ONAC des anciennes activités de la DSPRS se sont faites dans des conditions satisfaisantes avec le constant souci d'associer le monde combattant, à l'instar de ce qu'avait pu constater votre commission des finances pour la reprise de l'activité du CERAH par l'INI.
3. Une réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français en attente de traduction comptable
Le projet de loi de finances pour 2012, comme le précédent, prend en considération les conséquences du vote de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français en reconduisant pour la troisième année consécutive une enveloppe de 10 millions d'euros à ce titre. Les victimes civiles et militaires des essais 10 ( * ) doivent déposer leurs dossiers de demande d'indemnisation auprès du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ( CIVEN ) dont la charge de fonctionnement est assurée par la mission « Défense ». Le comité fait une recommandation au ministre de la défense et des anciens combattants qui propose soit une indemnisation sous forme de capital soit rejette la demande.
Le projet annuel de performances pour 2012 évoque les premiers chiffres des demandes adressées au CIVEN. Ce sont environ 600 dossiers de demandes qui ont pour l'heure été reçus par le comité.
* 8 Ratio obtenu en divisant les crédits par les effectifs moyens de l'année.
* 9 Ratio en pourcentage obtenu en divisant les dépenses hors titre 6 et de soutiens par les dépenses d'intervention. Un faible taux traduit l'efficience de la gestion.
* 10 On estime à 150 000 le nombre des personnes présentes sur les sites d'expérimentation de 1960 à 1998 concernées potentiellement par cette mesure.